Імплементація положень Європейської хартії місцевого самоврядування в Україні: сучасний стан та перспективи конституційного забезпечення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Імплементація положень Європейської хартії місцевого самоврядування в Україні: сучасний стан та перспективи конституційного забезпечення

Найважливішим актом, що суттєво вплинув і продовжує впливати на становлення та розвиток інституту місцевого самоврядування в європейських державах, стала розроблена під егідою ради Європи Європейська хартія місцевого самоврядування. Її метою було визнано досягнення більшого єднання між членами ради Європи для збереження та втілення в життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбаннямEuropean Charter of Local Self-Government. Strasbourg, 15.X.1985. URL: https:// rm.coe.int/168007a088.. Значення хартії полягає не стільки в регламентації права органів на місцеве самоврядування, скільки в тому, що її стандарти закріплюють спільно опрацьовані державами підходи і міжнародно легальні принципи становлення, формування та функціонування інституту місцевого самоврядуванняБодрова I. I., Стешенко Л. С. Засади організації публічної влади на місцях: український та зарубіжний досвід. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2011. Вип. 22. С. 135.. Суттєве значення вона має і для так званих «молодих демократій», оскільки є зручним інструментом, що дозволяє зміцнювати легітимність нових демократичних режимів та одночасно знімати соціальну напругу, викликану переходом економіки на нові засадиThe European Charter of Local Self-Government - 20th Anniversary: Proceedings: International Conference Organised by the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, in Co-operation with the National Association of Portuguese Municipalities. Lisbon (Portugal), 8 July 2005. P. 38..

Розробники цього документа прагнули зробити його одночасно достатньо конкретним та зобов'язальним задля уникнення надмірної декларативності, але поряд із цим і достатньо гнучким, таким, що дозволить залучити більшу кількість країн до упровадження спільних стандартів місцевого самоврядування. Ключовою ідеєю стало врахування особливостей конституційного регулювання та адміністративних традицій не за рахунок послаблення вимог Хартії, а шляхом надання урядам країн певної свободи вибору тих положень, які країни будуть вважати для себе обов'язковимиEuropean Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 26. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovernment_ en.pdf..

Для реалізації цієї мети Конференція місцевих та регіональних влад Європи передбачила можливість зауважень та часткового приєднання до положень Європейської хартії місцевого самоврядування. при цьому був запроваджений обмежуючий дискрецію механізм: країни, що приєдналися, мають визначити обов'язковими принаймні двадцять пунктів частини I Хартії, з яких принаймні десять пунктів мають бути обрані зі встановленого Хартією переліку. Останні вважаються «основним ядром» (англ. «hard core»)Details of Treaty No. 122. European Charter of Local Self-Government. URL: https:// www.coe.mt/en/web/conventions/fuU-hst/-/conventions/treaty/122?module=treaty-deta- il&treatynum=122. Хартії. При цьому необхідно зауважити, що лише 15 держав одразу взяли на себе зобов'язання щодо реалізації положень Європейської хартії місцевого самоврядування в повному обсязіПетришина M. О. Практика імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування у зарубіжних країнах. Теоретико-правові засади місцевого самоврядування: аналіз зарубіжного досвіду. Харків: Оберіг, 2013. С. 9. (Серія «Наукові доповіді» ; вип. 8)., серед них і Україна.

Безумовно, упровадження перевірених європейською практикою стандартів у сфері місцевого самоврядування стало свідченням обрання Україною шляху становлення правової та демократичної держави. однак ані з концептуальної, ані з практичної точки зору виконання повною мірою всіх узятих зобов'язань не було та не є можливим для України через вплив різних факторів. Європейська хартія місцевого самоврядування Україною була ратифікована у 1997 р., «коли після ухвалення Верховною Радою України Конституції точилася гостра боротьба стосовно визначення пріоритетів у сфері місцевого самоврядування»Трояновський В. В. Європейська хартія місцевого самоврядування як фундамент розвитку місцевої демократії в державах Європи. URL: http://academy.gov.ua/ ej/ej10/doc_pdf/Troyanovsky.pdf.. Тому положення Конституції України та ухваленого в 1997 р., але раніше, ніж відбулася ратифікація Хартії, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є відображенням накопиченого на той момент незначного досвіду муніципального розвитку.

Протягом же тривалого часу український законодавець демонструє неготовність до комплексного оновлення конституційної основи місцевого самоврядування, що ставить під сумнів можливість докорінного вдосконалення системно-структурної організації муніципальної влади, належну імплементацію положень Європейської хартії місцевого самоврядування, запровадження сучасних європейських принципів територіальної організації без внесення змін до такого фундаментального акта, як конституція України Серьогіна С. Г Напрями вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в аспекті європейської інтеграції. Вісник Національної академії правових наук України. 2016. № 3. С. 46.. Значення саме конституційної реформи неодноразово підкреслювала і Європейська комісія «За демократію через право» (венеціанська комісія), наприклад, аналізуючи конституційні зміни у 2010 р.: «.. .конституційні правки повинні також сприяти терміново необхідній реформі місцевого самоврядування»Draft opinion on the Constitutional Situation in Ukraine: Opinion no. 599/2010. Strasbourg, 10 December 2010 / European Commission for democracy through law (Venice Commission). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=C- DL(2010)126-e..

Водночас практика останніх років свідчить про обрання нашою державою саме шляху законодавчої модернізації при збереженні стабільності конституційних норм. Проте вважаємо, що сьогодні практика державного та муніципального будівництва переконливо доводить неможливість подальших змін без модернізації конституційного тексту, більш того, загрозу суттєвої невідповідності законів та підзаконних актів, спрямованих на реформування місцевого самоврядування, до норм Основного Закону країни.

Тому, хоча в період опрацювання та прийняття конституції незалежної України головою групи незалежних експертів при Інституціональному комітеті Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи професором Аленом Делькапом (фр. Alain Delcamp) була висловлена думка про загальну відповідність конституції України до норм Європейської хартії місцевого самоврядуванняDelcamp A. Opinion on the provisions concerning the organisation and status of local and regional authorities under the new constitution of Ukraine (adopted on 28 June 1996): CDL(1996)079e-restr, Strasbourg, 16 October 1996. URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(1996)079-e#., більш детальний аналіз свідчить про неповну відповідність окремих положень вітчизняного законодавства до цих міжнародно-правових стандартів.

Стаття 2 Хартії стосується конституційно-правової основи місцевого самоврядування та передбачає закріплення принципу місцевого самоврядування в національному законодавстві та, у міру можливості, у конституціїЄвропейська хартія місцевого самоврядування, м. Страсбург, 15 жовт. 1985 р. Офіц. пер. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.. Використання саме такого формулювання дозволило, на наш погляд, вирішити низку практичних завдань: врахувати обсяг конституційного регулювання залежно від національних та історичних особливостей конкретної держави (деталізоване регулювання конституційних інститутів чи визначення лише концептуальних положень із деталізацією на законодавчому рівні), врахувати порядок внесення змін до конституцій, а також доцільність, зокрема політичну, саме конституційного закріплення інституту місцевого самоврядування.

Тому держави, які ратифікували Європейську хартію місцевого самоврядування, демонструють різноманітні, навіть протилежні підходи до імплементації положення ст. 2. Наприклад, у конституції Норвегії 1814 р. немає згадок про місцеве самоврядування взагалі, хоча країна ратифікувала хартію у 1989 р. у конституції Ліхтенштейну 1921 р. безпосередньо питанню місцевого самоврядування присвячено дві статті. Зокрема, ст. 110 зазначає, що правовий статус муніципалітетів має регулюватися законом, а також визначає основні положення такого профільного законуConstitution of the Principality of Liechtenstein of 5 October 1921. URL: https:// wwwregierung.Maw#constitution.. це цілком кореспондує лаконічному характеру конституцій, що були прийняті протягом XIX - поч. XX ст.

Як виключення можна назвати Федеральний конституційний закон (нім. Bundes-Verfassungsgesetz)Federal Constitutional Law of 10 November 1920. URL: https://www.ris.bka.gv.at/ Dokumente/Erv/ERV_1930_1/ERV_1930_1.pdf. Австрії 1920 р., де окрему главу 5 присвячено регламентації інституту місцевого самоврядування. Статті 115120 закріплюють правовий статус муніципалітетів, перелік органів управління муніципалітетом, право співпраці між муніципалітетами у формі союзів, здійснення самоврядних та делегованих повноважень, питання, які можуть бути унормовані в законах земель, спеціально-дозвільний принцип правового регулювання (громада має здійснювати свої повноваження у сфері власної компетенції в межах закону та постанов Федерації та земель під власну відповідальність) та ін.

Як правило, більшу увагу конституційній регламентації приділено в нових та новітніх конституціях. Наприклад, Конституція Андорри 1993 р. у розділі VI «Територіальна структура» містить низку статей (79-84), що регулюють правовий статус місцевих рад, їх адміністративну та фінансову автономію, право законодавчої ініціативи, засади посилення економічного потенціалу місцевих рад за рахунок міжбюджетних трансфертів, визначення основних сфер компетенції із вказівкою на необхідність спеціального закону для більш докладного регулювання та ін.Constitution of the Principality of Andorra 2 February 1993. URL: https:// www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/ad/ad001en.pdf.. Аналогічно спеціальний розділ «місцеве самоврядування та управління» присвячено інституту місцевого самоврядування як гарантованому праву адміністративно-територіальних одиниць у конституції литовської республіки 1992 р.The Constitution of the Republic of Lithuania: Adopted by the citizens of the Republic of Lithuania in the Referendum of 25 October 1992. URL: https://www.lrs.lt/home/ Konstitucija/Constitution.htm. та деяких інших державДив.: Петришина M. О. Практика імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування у зарубіжних країнах. Теоретико-правові засади місцевого самоврядування: аналіз зарубіжного досвіду. Харків: Оберіг, 2013. С. 11-14. (Серія «Наукові доповіді» ; вип. 8)..

Україну також можна віднести до цієї групи країн, оскільки в конституції України окремий розділ присвячено правовому регулюванню інституту місцевого самоврядування (розділ хі «місцеве самоврядування»), більше того, принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування державою визначено у ст. 7 розділу і «Загальні засади», що дає підстави вважати імплементацію положення ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування на належному рівні.

У ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування сформульовано концепцію місцевого самоврядування шляхом закріплення відповідного визначення. в офіційному перекладі хартії українською мовою місцеве самоврядування визначено як «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення»Європейська хартія місцевого самоврядування, м. Страсбург, 15 жовт. 1985 р. Офіц. пер. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.. однак наведене в Конституції України визначення місцевого самоврядування відрізняється: «.. .місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України »Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.. Як відомо, визначення місцевого самоврядування, закріплене в Законі України «про місцеве самоврядування в Україні» («місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України »Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ш/laws/show/280/97-вр.), є певною мірою компромісним: по-перше, щодо спроможності здійснювати місцеве самоврядування, оскільки без закріплення кореспондуючої рівню економічного, політичного, культурного розвитку держави системи гарантій місцевого самоврядування говорити про дієвість останнього складно; по-друге, законодавче визначення закріпило органи місцевого самоврядування як одного з суб'єктів, який реалізує відповідне право.

Водночас акцент на територіальній громаді як на первинному суб'єкті місцевого самоврядування в Конституції України дав можливість говорити про втілення у вітчизняному Основному Законі засад громадівської теорії місцевого самоврядуванняДив.: Величко В. О., Фролов О. О. Концепції місцевого самоврядування. Форум права. 2015. № 4. С. 29. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index.htm_2015_4_6., а підкреслення ролі органів місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування сприяло появі думки про закріплення нею концептуальних положень державницької теоріїПопова К. Г Теоретизація основ місцевого самоврядування в аспекті сучасних управлінських реформ. Ефективність державного управління. 2016. Вип. 4. С. 290297.. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» з огляду на достатньо широкий каталог делегованих повноважень виконавчих органів місцевих рад більшою мірою кореспондує теорії муніципального дуалізму. вважаємо, різне концептуальне навантаження трьох визначальних для правової регламентації інституту місцевого самоврядування актів суттєво гальмує його розвиток, більш того, унеможливлює послідовну реалізацію державної муніципальної політики, реформування правової основи місцевого самоврядування.

Проте дослідження питання концептуальних основ інституту місцевого самоврядування за час обов'язкової дії хартії для України супроводжується критикою термінології, використаної в офіційному перекладі. Приводом для дискусії стали варіації перекладу англійського словосполучення «local authorities», яке у ч. 1 ст. 3 Хартії використовується на позначення основного суб'єкта місцевого самоврядування. Зазначене словосполучення пропонується перекладати не як «органи місцевого самоврядування», а «місцеві власті», «місцеві громади», «громада та її представницькі органи», «місцеве співтовариство». Окремі науковці, обґрунтовуючи коректність перекладу «місцеві співтовариства (територіальні громади / колективи)», звертаються до передумов ухвалення Хартії, а саме до змісту Резолюції 64 1968 р., прийнятої Постійно діючою конференцію місцевих та регіональних влад Європи, де використовувався термін «local communities» («місцеві співтовариства») та йшлося про гарантування прав і свобод місцевих співтовариств та про забезпечення певної автономії місцевих співтовариств із наданням їм повноважень під власну відповідальністьПанасюк С. А. Проблеми перекладу тексту Європейської хартії місцевого самоврядування в контексті якісної імплементації її положень. Вісник Маріупольського державногоуніверситету. Серія: Право. 2012. Вип. 3-4. С. 203.. В експертному висновку щодо відповідності національного законодавства України до положень Європейської хартії місцевого самоврядування, зробленому в рамках Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» у 2010 р., також був запропонований переклад «місцеві влади»Report on Compliance of the Ukrainian Legislation with the Principles of the European Charter for Local Self-government, Strasbourg, 30 July 2010. URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2012/11/CoE-Report-on-Compliance-of- the-Ukrainian-Legislation-with-the-Principles-of-the-European-Charter-for-Local-Self- Government_2010.pdf..

Альтернативності перекладу досліджуваного визначення сприяв і варіант Європейської хартії місцевого самоврядування французькою мовою, де замість англійського «local communities» використовується французьке «collectivites locales», що дало підстави говорити про термінологічні неточності англомовної та франкомовної версій ХартіїКравченко В. В. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування та їх імплементація в законодавстві Україні в контексті реформи місцевого самоврядування. Вісник Академії праці, соціальних відносин і туризму. 2016. № 3-4. С. 56-59. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/VAPSV_2016_3-4_11.. Однак, на наш погляд, це твердження є достатньо спірним. Так, дійсно, поняття «collectives locales» може перекладатися як «місцеві співтовариства», проте існує й інший варіант - «місцеві влади» або «місцеві органи влади». На користь саме такого перекладу свідчить і позиція Європейської комісії «За демократію через право».

Ідеться про дослідження Комісією законопроєкту про внесення змін до Конституції України № 4290 від 31 березня 2009 р., у якому пропонувалося визначати місцеве самоврядування «.. .правом і спроможністю жителів громад здійснювати в інтересах місцевого населення регулювання і управління суспільними справами місцевого значення в межах, визначених Конституцією України і законами»Проєкт Закону про внесення змін до Конституції України від 31.03.2009 №4290. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=4290&skl=7.. Аналізуючи його, Венеціанська комісія відзначила: «...проєкт може бути покращений. визначення стосується жителів, а не виборних місцевих органів влади, які зазвичай реалізують права місцевого самоврядування, і воно не гарантує однозначно, що «суттєва частка» державних (публічних) справ (англ. substantial share of public affairs) буде регулюватися та управлятися місцевими громадами та їх органами»Opinion on the Draft Law of Ukraine amending the Constitution presented by the President of Ukraine adopted by the Venice Commission at its 79th Plenary Session (Venice, 12-13 June 2009): Opinion no. 534/2009: CDL-AD(2009)024. Strasbourg, 15 June 2009 P. 17. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD- (2009)024-e..

Зі змісту цієї рекомендації можемо зробити висновок про доцільність розуміння місцевого самоврядування передусім як права, що реалізується відповідними органами, які мають діяти в інтересах населення. На наш погляд, таке розуміння є більш коректним, оскільки дозволяє досягти балансу між демократичними засадами державного ладу в європейських країнах та концепцією сервісної держави. Завданням останньої є надання високоякісних послуг населенню шляхом постійного підвищення ефективності роботи публічно-владних інституцій, розширення використання інформаційних технологій та ін. Зауважимо, що однією зі стратегій формування сервісної держави вважається і децентралізаціяДзевелюк M. В. Сервісна держава як функціональна модель сучасної держави. Актуальні проблеми держави і права. 2017. Вип. 78. С. 65., що підкреслює роль органів публічної влади, зокрема органів місцевого самоврядування, у державному управлінні.

Як аргумент на користь доцільності перекладу словосполучення «local authorities» як «органи місцевого самоврядування» та, як наслідок, закріплення Європейською хартією місцевого самоврядування державницької концепції свідчить і практичність останньої. як справедливо зазначається, державницька теорія виникла як відповідь на процеси індустріалізації та урбанізації, розвиток внутрішньої та зовнішньої торгівлі, мобільність населення та обсяг функцій місцевого самоврядуванняДив.: Бодрова, І. І., Стешенко Л. С. Засади організації публічної влади на місцях: український та зарубіжний досвід. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2011. Вип. 22. С. 131-132.. також аргументом на користь доцільності зазначеного перекладу, на наш погляд, варто вважати фразу «in the interests of the local population» («в інтересах місцевого населення»). досить непослідовною вбачається діяльність «місцевого співтовариства» фактично у власних же інтересах як місцевого населення. в офіційному роз'ясненні щодо Європейської хартії місцевого самоврядування на сайті Ради Європи право органів місцевого самоврядування управляти публічними справами тісно пов'язано з принципом субсидіарності, тобто ці органи мають бути якомога більше наближеними до населенняDetails of Treaty No. 122. European Charter of Local Self-Government. URL: https:// www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/122?module=treaty-deta- il&treatynum=122.. На підставі цього вважаємо, що положення Європейської хартії місцевого самоврядування, Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» упроваджують різні концептуальні засади місцевого самоврядування.

Водночас, упроваджуючи ідею максимального врахування національних особливостей, Венеціанська комісія на етапі розроблення проєкту закону про внесення змін до Конституції України у 2015 р. запропонувала визначити, що «місцеве самоврядування здійснюється населенням, яке мешкає на території громади, як безпосередньо, через референдуми та інші форми, визначені законом, так і через органи місцевого самоврядування»Opinion on the amendments to the Constitution of Ukraine regarding the territorial structure and local administration as proposed by the working group of the Constitutional Commission in June 2015 endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23-24 October 2015): Opinion No. 803/2015. Strasbourg, 26 October 2015. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)028-e., тобто право на безпосереднє здійснення населенням місцевого самоврядування не заперечується та схвалюється європейськими інституціями, а тому Конституція України не потребує кардинальних змін у частині безпосереднього народовладдя.

У проєкті Закону про внесення змін до конституції України (щодо децентралізації влади) № 2217а від 1 липня 2015 р. (далі - проєкт № 2217а) було зроблено спробу уникнути визначення місцевого самоврядування з вказівкою, що територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо і через органи місцевого самоврядування, а також було використано аналогічні Хартії терміни «регулювання» та «управління»Проєкт Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) від 01.07.2015 № 2217а. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=55812.. А у проєкті Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) № 2598 від 13 грудня 2019 р. (далі - проєкт № 2598) місцеве самоврядування було визначено «правом та спроможністю громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України »Проєкт Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) від 13.12.2019 № 2598. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=67644..

Розглядаючи це визначення комплексно з іншими положеннями за- конопроєкту, зауважимо, що термін «громада» в ньому використовувався як стосовно місцевих жителів («громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування»; «громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив та в інших формах, визначених законом»), так і в контексті адміністративно-територіального устрою («територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею в системі адміністративно- територіального устрою України »; «декілька громад становлять округ»). Вважаємо це неприйнятним та, більш того, таким, що здатне призвести до проблеми, згаданої в експертному висновку щодо відповідності національного законодавства України до положень Європейської хартії місцевого самоврядування як «змішування органів місцевого самоврядування з адміністративно-територіальними одиницями»the-Ukrainian-Legislation-with-the-Principles-of-the-European-Charter-for-Local-Self-

Government_2010.pdf., що, безумовно, може чинити негативний вплив на правозастосовну практику.

Позитивні кроки були зроблені Україною в напрямі удосконалення перекладу ч. 1 ст. 3, коли словосполучення «державні справи» було замінено на «публічні справи», що повною мірою кореспондує англійському терміну «public affairs». останній був використаний у тексті Європейської хартії місцевого самоврядування невипадково - він означає, що органи місцевого самоврядування не є «децентралізованими організаціями держави на місцях», яким делегуються державні функції, а виступають на рівних умовах з іншими органами публічної влади та можуть здійснювати регулювання та управління будь-якими справами в межах, визначених конституцією та законами відповідно до ч. 1 ст. 4 ХартіїBoggero G. Constitutional Principles of Local Self-Government in Europe. Lieden, Boston: BRILL, 2017. P. 83-84..

Частина друга ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює декілька важливих стандартів: по-перше, необхідність легітимного формування представницьких органів місцевого самоврядування; по-друге, можливість останніх мати «підзвітні їм виконавчі органи»; по-третє, можливість використання форм локальної демократії. Що стосується першого стандарту - для України одним з актуальних питань залишається вибір оптимальної виборчої системи на місцевих виборах.

Після здобуття Україною незалежності мажоритарна система, що залишилася з радянського періоду, почала поступово піддаватися критиці, наголошувалось, що перехід до пропорційної виборчої системи сприятиме забезпеченню представництва інтересів широкого кола соціальних груп та забезпечить прийняття місцевими радами більш зважених рі- шеньПроблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів: монографія / за ред. Ю. М. Тодики. Харків: Право, 2009. С. 131.. Та найбільш застосованою на практиці виявилась мажоритарно- пропорційна виборча система, яка дозволяє використовувати мажоритарну чи пропорційну складову залежно від видів місцевих виборів, що знайшло своє відображення і в ст. 192 Виборчого кодексу України від 19 грудня 2019 р. N° 396-IX. І хоча можна ставити питання про подальше вдосконалення положень чинного виборчого законодавства, засада легі- тимності та демократичності формування представницьких органів місцевого самоврядування, як цього вимагають положення Європейської хартії місцевого самоврядування, дотримується Україною.

Однак реалізація нашою державою закріплених ч. 2 ст. 3 інших двох стандартів можна поставити під сумнів. так, проблематика системно- структурної організації місцевого самоврядування залишається актуальною весь час існування цього інституту в незалежній Україні, а важливість та гостра необхідність створення власних виконавчих органів районних та обласних рад не піддається сумніву. Безумовно, відсутність виконавчих органів районних та обласних рад фактично нівелює тезу про існування місцевого самоврядування на субрегіональному та регіональному рівнях територіальної організації України через організаційну та фінансову неспроможність представницьких органів функціонувати без виконавчих структур. Фахівці венеціанської комісії, характеризуючи цю ситуацію, висловили тезу про те, що в Україні органи державного управління виконують функції державної влади та місцевого самоврядування регіонального та субрегіонального рівнівPreliminary opinion on the draft law amending the Constitution of Ukraine submitted by the President of Ukraine on 2 July 2014: Opinion no. 766/2014: CDL(2014)034. Strasbourg, 24 July 2014. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL(2014)034-e ; Preliminary opinion on the proposed constitutional amendments regarding the territorial structure and local administration of Ukraine: Opinion no. 803/2015: CDL-PI(2015)008. Strasbourg, 24 June 2015. URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2015)008-e..

Незважаючи на те, що як у проєкті № 2217а, так і в проєкті № 2598 передбачалось утворення таких виконавчих органів (ч. 7 ст. 140 в обох проєктах), однією з актуальних сьогодні проблем є позбавлення субрегіонального (районного) рівня територіальної організації публічної влади представницьких органів місцевого самоврядування взагалі. вважаємо цей шлях розвитку хибним, таким, що не здатен урахувати специфіку України , передусім значний розмір території. За умови залишення в майбутньому адміністративно-територіальному устрої районів (або, як запропоновано у проєкті № 2598, округів) та ліквідації районних державних адміністрацій, а також з огляду на тенденцію укрупнення районів, реалізацію якої започаткував законодавецьІдеться про ухвалення верховною радою україни постанови «про утворення та ліквідацію районів» від 17.07.2020 № 807-іх, якою замість 490 було створено 136 районів., неефективною та неможливою є ліквідація органів місцевого самоврядування на цьому рівні.

Також неприйнятним є стан законодавчого забезпечення форм локальної демократії в Україні. Незважаючи на те, що право на участь у референдумі має особливий конституційний статус (розділ 3 Конституції України , що змінюється за ускладненою процедурою), а місцевий референдум поряд з іншими формами локальної демократії згадується у ст. 143 конституції, сьогодні його правове регулювання майже відсутнє. тому, як зауважується, у національне законодавство потребує імплементації не лише Європейська хартія місцевого самоврядування, а й положення додаткового протоколу до неї (про право участі у справах місцевого органу влади), який був ратифікований верховною радою України 2 вересня 2014 р.Серьогіна С. Г Напрями вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в аспекті європейської інтеграції. Вісник Національної академії правових наук України. 2016. № 3. С. 46., що означає створення належної правової основи для форм локальної демократії.

Венеціанська комісія висловлювала серйозне занепокоєння неможливістю організувати проведення місцевих референдумів у зв'язку з відсутністю профільного законуДив.: Urgent Joint Opinion on the draft Law 3612 on democracy through all-Ukraine referendum. European Commission for democracy through law (Venice Commission): Opinion No. 990/2020, OSCE/ODIHR Opinion Nr ELE-UKR/383/2020. Strasbourg, Warsaw, 21 July 2020. P. 6. URL: https://www.venice.coe.in1/webforms/documentsApd- f=CDL-PI(2020)009-e.. У більш ранніх рекомендаціях Венеціанська комісія також пропонувала Україні запровадити спільне правове регулювання виборів та референдумів у виборчому кодексі з огляду на можливе полегшення в розумінні правил, які стосуються формування виборчих дільниць, системи виборчих комісій / комісій з референдуму та ін.Див.: Comments on the Draft Laws on the All-Ukrainian Referendum and on Local Referendum of Ukraine by Mr Angel SANCHEZ NAVARRO (Substitute Member, Spain): Opinion no. 475 / 2008: CDL-EL(2008)010 / European Commission for democracy through law (Venice Commission). Strasbourg, 3 June 2008. P. 2. URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-EL(2008)010-e. Однак Україною ці рекомендації враховані не були.

Стаття 4 Європейської хартії місцевого самоврядування закріплює декілька стандартів у сфері правового регулювання компетенції місцевого самоврядування.

По-перше, принцип законності, тобто визначення повноважень і функцій конституцією або законом (ч. 1 ст. 4), що доповнюється негативним принципом правового регулювання (ч. 2 ст. 4). Якщо порівняти українську практику, то можна зробити висновок про великий масив законодавства, що регламентує повноваження органів місцевого самоврядування, які містяться як у профільному Законі України «про місцеве самоврядування в Україні», так і в галузевих законах. І хоча цей стандарт спрямовано передусім на захист місцевого самоврядування від постійної зміни повноважень у разі закріплення підзаконними актами, актуальною проблемою для України є надмірна кількість актів законодавства, а також непоодинокі випадки формулювання повноважень як таких, які мають виконувати «відповідні органи місцевого самоврядування». такі формулювання повноважень потребують конкретизації, тому вважаємо, що їх широке застосування хоча прямо не порушує вимог хартії, проте не сприяє правовій визначеності в частині регулювання компетенції муніципальних органів.

На противагу закріпленому в ч. 2 ст. 4 хартії негативному принципу правового регулювання ч. 2 ст. 19 конституції України закріплює позитивний принцип - органи державної влади та місцевого самоврядування мають діяти виключно на підставі конституції та законів України . З огляду на закріплення цього принципу в розділі І «Загальні засади» говорити про перспективи приведення цього положення у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування навряд чи можливо в найближчій перспективі. Можливим для України є право зробити застереження щодо відповідного положення хартії, для чого існують механізми, встановлені її ч. 2 ст. 17.

Частина 3 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює один із важливих принципів для розвитку місцевого самоврядування будь-якої демократичної країни - принцип субсидіарності. Сьогодні цей принцип для європейських держав став одним із засадничих з огляду на посилення тенденцій європейської інтеграції та необхідність розподілу компетенції між наддержавними утвореннями, зокрема Європейським Союзом та органами публічної влади окремих країн. З метою покращення управління в межах Європейського союзу принцип субсидіарності доповнюється принципом пропорційності, можливістю вибору «найменш руйнівного інструменту» (англ. «the choice of the least disruptive instrument»), зниженням адміністративного навантаження або підвищенням якості продукції та наданих послугLopatka R. Subsidiarity: Bridging the gap between the ideal and reality. European View. 2019. Vol. 18, Iss. 1. P. 30. DOI: https://doi.org/10.1177%2F1781685819838449.. Отримавши логічне продовження всередині держав, принцип субсидіарності допомагає надати найбільш повний та раціональний обсяг повноважень органам місцевого самоврядування, щоб забезпечити високий рівень надання послуг населенню. при цьому, згідно з тлумаченням керівного комітету з питань місцевої та регіональної демократії ради Європи, допускається обмеження цього принципу задля досягнення інших цілей управління державою. Але оскільки субсидіарність не може розглядатись ізольовано, то не може вважатись допустимим її обмеження до такого ступеня, щоб нею не охоплювалась «суттєва частка публічних справ»Definition and limits of the principle of subsidiarity: Report prepared for the Steering Committee on Local and Regional Authorities (CDLR). Local and regional authorities in Europe. No. 55. P. 14. URL: https://rm.coe.int/1680747fda., відповідно до вимог ч. 1 ст. 3 хартії.

Хоча Європейська хартія місцевого самоврядування приділяє значну увагу принципу субсидіарності як основі відносин між місцевими органами та більш високими рівнями владиPejanovich M. Local Self-Government: a Must for Democracy, Civil Society and EU Integration. Peacebuilding and Civil Society in Bosnia-Herzegovina. Ten Years after Dayton / ed. M. Fischer. Mьnster: LIT-Verlag, 2006. P. 216., гнучкість цього принципу дозволила державам-підписантам реалізувати різні підходи до його закріплення в конституційному законодавстві, зважаючи на особливості національних правопорядків. Наприклад, субсидіарність проголошено як один із керівних принципів функціонування муніципалітетів відповідно до ст. 118 конституції Італійської республікиConstitution ofthe Italian Republic of22 December 1947. URL: https://www.senato.it/ documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf.. водночас комплексне дослідження правової основи місцевого самоврядування низки інших країн засвідчило відсутність експліцитного закріплення субсидіарності як конституційного чи законодавчого принципуДив.: Definition and limits of the principle of subsidiarity: Report prepared for the Steering Committee on Local and Regional Authorities (CDLR). Local and regional authorities in Europe. No. 55. P. 35-36. URL: https://rm.coe.int/1680747fda.. при цьому розподіл повноважень на засадах субсидіарності може випливати зі змісту положень конституції та законів і застосовуватись на практиці, наприклад, у Німеччині та Швейцарії.

Український досвід свідчить, що субсидіарність поки що не стала практично застосовуваним стандартом та залишається метою реформи децентралізації. одним із кроків, зроблених Україною в напрямі побудови нових концептуальних засад розвитку інституту місцевого самоврядування останніми роками, стала концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена розпорядженням кабінету міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. у цьому документі оптимальний розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації визначено як один із шляхів досягнення мети доступності та належної якості публічних послугКонцепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: схвал. розпорядж. Каб. Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.uaЛaws/show/333-2014-р.. хартія самоврядування делегування повноважень

Лк принцип розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування громад, районів, областей принцип субсидіарності було закріплено у проєкті № 2217а (ст. 143Проєкт Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) від 01.07.2015 № 2217а. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=55812.). І хоча експерти Венеціанської комісії схвально сприйняли спробу українського законодавця закріпити цей принцип на найвищому, конституційному рівні, вони зауважили, що ця спроба відбувається з певними невідповідностями Європейській хартії місцевого самоврядування, оскільки принцип субсидіарності помилково застосовується до органів місцевого самоврядування, а не до одиниць місцевого самоврядування, що має бути виправленоOpinion on the amendments to the Constitution of Ukraine regarding the territorial structure and local administration as proposed by the working group of the Constitutional Commission in June 2015 endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23-24 October 2015): Opinion No. 803/2015. Strasbourg, 26 October 2015. P. 6. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)028-e..

Цим зауваженням можемо пояснити переміщення принципу субсидіарності до ст. 132 у проєкті № 2598Проєкт Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) від 13.12.2019 № 2598. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=67644., хоча і маємо зауважити про некоректне визначення предмета регулювання - «територіальний устрій», а не «адміністративно-територіальний устрій». Саме останнє поняття як характеристика територіальної організації публічної влади має бути предметом конституційної регламентації.

Частина 4 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює вимогу повноти та виключності повноважень органів місцевого самоврядування. в офіційному роз'ясненні щодо змісту положень хартії говориться про направлення цього повноваження на розв'язання проблеми дублювання повноважень. Причому допускається, що в окремих сферах суспільних відносин потрібні дії владних органів різних рівнів, проте втручання регіональних чи центральних органів влади можливе лише відповідно до чітких приписів законуEuropean Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 37. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovemment_ en.pdf.. Український же досвід засвідчив багаторічну проблематику дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, на чому неодноразово наголошували фахівціДив.: Любченко П. M. Муніципальне право України: навч. посіб. Харків: ФІНИ, 2012. С. 48..

Для одночасного закріплення принципів субсидіарності та децентралізації український законодавець запропоновував радикальне вирішення питання - ліквідацію місцевих державних адміністрацій та запровадження інституту префектів, які володітимуть переважно контрольно-наглядовими повноваженнями щодо органів місцевого самоврядування, що знайшло відображення і у проєкті № 2217а, і у проєкті № 2598.

Частина 5 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює додатковий спосіб формування компетенції органів місцевого самоврядування - делегування повноважень. хоча цей спосіб виступає як додатковий, він повністю властивий децентралізованій системі територіальної організації владиНовак А. О. Конституційно-правове регулювання здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2017. С. 35.. Водночас важливо, щоб делегування не «викликало надмірного впливу на сферу незалежних повноважень на місцевому рівні»European Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 37. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovernment_ en.pdf., тобто ці повноваження не можуть бути домінуючими у структурі компетенції муніципальних органівв Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2017. С. 103..

Також про делегування згадується у ч. 1 ст. 4 Хартії, де сказано про можливість наділення «органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону»Європейська хартія місцевого самоврядування, м. Страсбург, 15 жовт. 1985 р. Офіц. пер. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.. причому в поясненні щодо змісту цього положення наголошено, що парламенти можуть делегувати повноваження для забезпечення, наприклад, ефективного виконання директив Європейського союзу, навіть якщо це не передбачено в законі, проте якщо парламент при цьому «зберігає адекватні повноваження зі здійснення нагляду за реалізацією делегованих повноважень»European Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 35-36. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovernment_ en.pdf..

Ще одним важливим стандартом у сфері делегування є можливість органів місцевого самоврядування пристосовувати свою діяльність до місцевих умов. тут маємо відмітити два важливих моменти: по-перше, таке пристосування може здійснюватися у правових формах, тобто Європейська хартія місцевого самоврядування фактично виходить із можливості здійснювати муніципально-правове регулювання відповідних відносинНовак А. О. Конституційно-правове регулювання здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2017. С. 103.; по-друге, воно не має абсолютного характеру, оскільки допускається, що в окремих сферах необхідні єдині правила, що не залишає місця для дискреції на місцевому рівніEuropean Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 37. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovernment_ en.pdf..

Дослідження проблем делегування повноважень в Україні засвідчує низку концептуальних та практичних невідповідностей принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. По-перше, це проблеми концептуального характеру, а саме регламентація вітчизняним законодавством не тільки делегування повноважень від органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, але й від районних та обласних рад місцевим органам виконавчої влади, а також усередині системи місцевого самоврядування. При цьому законодавство фактично синонімічно оперує поняттями «надання», «делегування», «передача» повноважень, що є різними за змістом способами формування компетенції муніципальних органів. водночас хартія регламентує один вид делегування - від органів державної влади місцевому самоврядуванню, що повною мірою відповідає необхідності розподілу компетенції між рівнями та підсистемами публічної влади для ефективного управління «публічними справами», згаданими в ч. 1 ст. 3.

По-друге, проблемним є обов'язковий характер делегування повноважень без урахування реальної спроможності їх виконання органами місцевого самоврядування. Продовжена негативна тенденція недофінансування делегованих повноважень постійно відмічається як у науковому середовищіДив.: Зубріліна В. В. Бюджетне фінансування делегованих та власних повноважень місцевих органів влади. Формування ринкових відносин в Україні. 2014. № 7 (158). С. 120-121 ; Русін В. М. Шляхи оптимізації фінансового забезпечення реалізації власних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування. Інноваційна економіка. 2012. № 6. С. 324-325., так і самими органами місцевого самоврядуванняДив.: Про недостатнє фінансування державою делегованих повноважень і борги міста. Офіційний сайт фінансового управління Івано-Франківської міської ради. 24.01.2020. URL: https://mfu.if.ua/pro-nedostatnye-finansuvannya-derzhavoyu- delegovanyh-povnovazhen-i-borgy-mista-video/. та їх асоціаціями. Зокрема, у березні 2020 р. Асоціація міст України звернулася до Міністерства фінансів України щодо проблем, які виникають із недофінансування виконання делегованих повноважень у сфері охорони здоров'я, визначивши загальний обсяг недофінансування галузі в розмірі 25 млрд грнМінфін не вбачає необхідності фінансування з Держбюджету делегованих повноважень з охорони здоров'я. Офіційний сайт Асоціації міст України. 17.04.2020. URL: https://www.auc.org.ua/novyna/minfin-ne-vbachaye-neobhidnosti-finansuvannya- z-derzhbyudzhetu-delegovanyh-povnovazhen-z., з яких значна частина стосується саме делегованих повноважень. Обов'язковий характер делегування поряд із жорстким контролем за їх виконанням також називають причинами проблем із пристосуванням делегованих повноважень до місцевих умовКравченко В. В. Питання забезпечення відповідності законодавства України про місцеве самоврядування принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія: Право. 2012. Вип. 1. С. 78..

По-третє, делеговані повноваження в окремих сферах суспільних відносин переважають у структурі компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, наприклад, у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту (ст. 32 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні»), у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища (ст. 33), у сфері соціального захисту населення (ст. 34). Тобто, окрім фінансового навантаження на місцеві бюджети, делеговані повноваження можуть потребувати більшого організаційного та кадрового забезпечення, ніж самоврядні. Більш того, така ситуація прямо порушує вимогу ч. 5 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Маємо констатувати, що незважаючи на певні зрушення у проведенні реформи місцевого самоврядування, аналіз законопроєктів про внесення змін до Конституції України 2015 та 2019 рр. доводить, що питанню делегованих повноважень не приділяється достатньої уваги. так, у проєкті № 2217а було закріплено можливість делегування повноважень, встановлено необхідність законодавчої регламентації процесу делегування, фінансування таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету, можливість відкликання делегованих повноважень, а також підконтрольність виконавчих органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади, що делегували такі повноваженняПроєкт Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) від 01.07.2015 № 2217а. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=55812.. А у проєкті № 2598 делеговані повноваження не згадувалось узагалі, хоча Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка на сьогодні залишається основним програмним документом для реформування місцевого самоврядування, створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для виконання делегованих повноважень визначено як одне з важливих завдань майбутньої реформиКонцепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: схвал. розпорядж. Каб. Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-р.. Безумовно, позбавлення конституційної регламентації делегованих повноважень поставить під загрозу належну їх реалізацію.

Більш того, законопроєктна робота з регламентації делегованих повноважень відбувається неналежним чином. Комплексне регулювання питання делегування повноважень було запропоноване у 2008 р. у двох законопроєктах - № 1472 від 1 лютого 2008 р. та № 1472-1 від 15 лютого 2008 р., які, попри багато позитивних рис, не запропонували розв'язання основної проблеми делегування - розбіжність між суб'єктами делегування та носієм повноваженьНовак А. О. Конституційно-правове регулювання здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого. Харків, 2017. С. 108-109.. Вважаємо більше ніж десятирічну перерву у спробі законодавчої регламентації процедури делегування належним чином та відмову в конституційних гарантіях делегованих повноважень негативною тенденцією, що лише погіршує ситуацію з відповідністю національного законодавства до ст. 4 Хартії.