Імплементація положень Європейської хартії місцевого самоврядування в Україні: сучасний стан та перспективи конституційного забезпечення

Вважаємо, що для належного упровадження ч. 5 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування необхідно: по-перше, послуговуватися саме терміном «делегування» замість «надання»; по-друге, повернутися до конституційних гарантій інституту делегованих повноважень у майбутніх проєктах про внесення змін до Основного Закону; по-третє, закріпити матеріально-фінансові гарантії делегування. У висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2009)024 було зазначено про доцільність передбачення повної компенсації фінансового тягаря, пов'язаного з делегованими повноваженнями для мінімізації ризику того, що державні завдання делегуються для зменшення навантаження на державний бюджетOpinion on the Draft Law of Ukraine amending the Constitution presented by the President of Ukraine adopted by the Venice Commission at its 79th Plenary Session (Venice, 12-13 June 2009): Opinion no. 534/2009: CDL-AD(2009)024. Strasbourg, 15 June

2009 P. 19. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD- (2009)024-e..

Частина 6 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює правило, відповідно до якого «у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації, у міру можливості своєчасно і належним чином»Європейська хартія місцевого самоврядування, м. Страсбург, 15 жовт. 1985 р. Офіц. пер. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.. В Україні існує два законодавчих положення, спрямованих на упровадження цього принципу, - це ч. 3 ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 2 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно з якими місцеві державні адміністрації мають заздалегідь повідомляти органи місцевого самоврядування про розгляд питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, а представники органів місцевого самоврядування та посадові особи мають право брати участь у розгляді таких питань, висловлювати зауваження і пропозиції. реалізація цих правил на практиці залежить від налагодження співпраці між муніципальними органами та органами державної виконавчої влади на місцях, але правову основу для упровадження цього стандарту хартії в Україні створено.

Стаття 5 Європейської хартії місцевого самоврядування стосується охорони територіальних кордонів органів місцевого самоврядування та вимагає попереднього з'ясування думки місцевих громад при зміні таких кордонів, зокрема шляхом проведення референдуму.

Для України цей стандарт Хартії не має упровадження через брак законодавчого регулювання двох украй важливих для подальшого розвитку інституту місцевого самоврядування питань - місцевого референдуму, про що було зазначено вище, а також адміністративно-територіального устрою.

Сьогодні останнє питання має незадовільну регламентацію, яка забезпечена загальними нормами Конституції України , окремими положеннями Земельного кодексу України , законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», а також Указу Президії Верховної Ради УРОР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» 1981 р. Усупереч вимозі п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України вказане питання так і не одержало належного регулювання на рівні спеціального закону.

Спроби провести адміністративно-територіальну реформу в Україні відбувалися, проте з прийняттям Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» увага законодавця до розроблення спеціального закону про адміністративно-територіальний устрій послабшала, хоча саме цей закон мав би врегулювати порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування і перейменування адміністративно-територіальних одиниць, закріпити територіальні рівні організації публічної влади.

Також у цьому законі необхідним було б визначення механізму залучення територіальних громад до вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою. На необхідності врахування думки населення, зокрема під час зміни меж, найменуванні громад, наголошували експерти Європейської комісії «За демократію через право»Opinion on the amendments to the Constitution of Ukraine regarding the territorial structure and local administration as proposed by the working group of the Constitutional Commission in June 2015 endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23-24 October 2015): Opinion No. 803/2015. Strasbourg, 26 October 2015. P. 5. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)028-e.. Чинне законодавство також передбачає участь представницьких органів місцевого самоврядування у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою відповідно до положення п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні», яке стало об'єктом тлумачення конституційного Суду України . У своєму Рішенні № 11-рп/2001 від 13 липня 2001 р. орган конституційної юрисдикції зазначив, що вирішення питань адміністративно-територіального устрою не віднесено виключно до повноважень державних органів і може здійснюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених законами України Рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 № 11-рп/2001 (справа про адміністративно-територіальний устрій). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v011p710-01..

За відсутності необхідного законодавчого регулювання норма ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, як наголошується в експертному висновку щодо відповідності національного законодавства України до положень Європейської хартії місцевого самоврядування, зробленому в рамках Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» у 2010 р., може стати «серйозною перешкодою у випадку «силового» укрупнення громад у ході адміністративно-територіальної реформиReport on Compliance of the Ukrainian Legislation with the Principles of the European Charter for Local Self-government, Strasbourg, 30 July 2010. URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2012/11/CoE-Report-on-Compliance-of- the-Ukrainian-Legislation-with-the-Principles-of-the-European-Charter-for-Local-Self- Government_2010.pdf..

Ухвалений у 2015 р. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015 № 157-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/157-19. запровадив необхідність з'ясування думки територіальних громад у процесі об'єднання на двох етапах - громадське обговорення проводиться при вивченні пропозиції про об'єднання (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 6), а також для обговорення підготовлених спільною робочою групою проєктів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (ч. 2 ст. 7). І хоча на практиці відповідні норми інколи порушуються, що може стати причиною визнання рішення про добровільне об'єднання нечиннимДив.: Добровільне об'єднання територіальних громад в Україні / Серьогіна С. Г, Бодрова І. І., Любченко П. М. та ін. ; НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування НАПрН України. Харків: ПромАрт, 2017. С. 35. (Серія «Наукові доповіді» ; вип. 21)., у цілому з'ясування думки населення у процесі об'єднання має місце. Також нормами цього Закону закладено не тільки ще одну можливість для з'ясування думки жителів під час вирішення питання про об'єднання, але і безпосередній дозвіл на таке об'єднання шляхом проведення місцевого референдуму (ч. 5 ст. 7). Безумовно, цю норму не може бути реалізовано з огляду на відсутність необхідного закону.

Крім того, формування об'єднаних територіальних громад, деякі з яких за територією своєї юрисдикції збігалися з адміністративними межами районів, порушило проблему реформування районного рівня адміністративно-територіального устрою шляхом укрупнення відповідних одиниць і скорочення їх загальної кількості. Сьогодні окреслену проблему законодавець зробив спробу вирішити, оминувши розроблення закону про адміністративно-територіальний устрій, шляхом укрупнення районів парламентською постановою. Проте ухвалення Верховною Радою України Постанови «Про утворення та ліквідацію районів» від 17 липня 2020 р. № 807-ІХ породило багато проблем прикладного характеру. Метою ухвалення цього документа було проголошено проведення наступного етапу адміністративно-територіальної реформи та реалізацію визначеного концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні завдання створення належної територіальної основи органів публічної влади для підвищення спроможності місцевого самоврядування. Незважаючи на це, вважаємо, що, відповідно, ухвалення такої постанови хоча і належить до повноважень Верховної Ради України (п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України ), його не можна вважати належною реалізацією закріпленого Конституцією України імперативу щодо необхідності ухвалення закону «Про адміністративно-територіальний устрій» та реформуванням адміністративно- територіального устрою. Тобто можемо висновувати, що сьогодні практично не створено правових та організаційних умов для врахування думки населення при зміні адміністративно-територіального устрою, що суперечить вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування.

На додачу зауважимо, що гальмування реформи адміністративно- територіального устрою створює загрозу для упровадження принципу повсюдності. венеціанська комісія неодноразово схвалювала прагнення конституційно закріпити цей принцип, проте сьогодні на розгляді верховної ради України перебуває проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв'язку з утворенням (ліквідацією) районів N° 3651 від 15 червня 2020 р., положеннями якого запропоновано внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». А саме передбачено доповнити ч. 1 ст. 6 другим абзацом: «Повноваження територіальної громади у порядку і в межах, визначених Конституцією і законами України , як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування поширюються на територію відповідної територіальної громади»Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв'язку з утворенням (ліквідацією) районів від 15.06.2020 № 3651. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69133.. Запропоновані зміни, на думку суб'єкта права законодавчої ініціативи, закріплюють принцип повсюдності місцевого самоврядування. вважаємо, що без реформування адміністративно-територіального устрою, введення поняття «територія територіальної громади» не стане достатнім заходом для забезпечення повсюдності, більш того, сьогодні територіальною основою місцевого самоврядування залишається територія села, селища, міста, району та області, і введення нового поняття підлягатиме оцінці щодо відповідності нормам Основного Закону.

Частина 1 ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування закріплює принцип організаційної самостійності, відповідно до якого органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управлінняЄвропейська хартія місцевого самоврядування, м. Страсбург, 15 жовт. 1985 р. Офіц. пер. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.. Для України характерна лише часткова імплементація зазначеного положення в нормах Закону України «про місцеве самоврядування в Україні», де встановлено право місцевих рад утворювати та ліквідувати постійні комісії ради, утворювати виконавчий комітет та визначати його склад, затверджувати за пропозицією сільського, селищного, міського голови системи інших виконавчих органів. водночас конституція України та ст. 5 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні» закріплюють систему місцевого самоврядування, що не може змінюватись на місцях, доповнюючи це вимогою ч. 2 ст. 19 конституції України .

Більш того, деякі підзаконні акти також суттєво обмежують організаційну самостійність органів місцевого самоврядування. Як приклад необхідно навести Постанову Кабінету Міністрів України № 1349 від 3 грудня 1997 р. «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування», де встановлювались типові штати органів місцевого самоврядування. І хоча вона втратила чинність відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 664 від 26 листопада 2014 р., що було анонсоване урядом як черговий крок до забезпечення реформи децентралізації, деякі інші урядові акти все ще обмежують організаційну самостійність місцевого самоврядування. Ідеться про постанову Кабінету Міністрів України № 268 від 9 березня 2006 р. «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», що була ухвалена на часткову зміну Постанови № 2288 від 13.12.1999 «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів», які послідовно регулюють розміри посадових окладів службовців місцевого самоврядування. Тому можна зробити висновок, що практично з часу інституціоналізації місцевого самоврядування в Україні представницькі органи позбавлено організаційної самостійності, що не дає підстав вважати належним чином імплементованою ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Частиною 2 ст. 6 Хартії закріплено стандарти муніципальної служби в європейських країнах, відповідно до яких має забезпечуватись добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності, для чого забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі.

Вітчизняний досвід засвідчив, що питанню муніципальної служби не приділяється належної уваги. цей інститут отримав правове оформлення тільки у 2001 р. із прийняттям Закону України «про службу в органах місцевого самоврядування» № 2493-Ш від 7 червня 2001 р. до цього державна та муніципальна служба мали спільне правове регулювання нормами Закону України «про державну службу», а посади муніципальних службовців відносилися до відповідних категорій посад державних службовців, що, безумовно, не сприяло розвиткові інституту служби в органах місцевого самоврядування, специфіку якого неможливо було врахувати в законодавстві про державну службу.

Ухвалення Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який урегулював основні питання муніципальної служби, що в цілому кореспондує ідеї ч. 2 ст. 6 хартії, стало причиною послаблення уваги до цього інституту, хоча практика свідчила про низький професійний рівень муніципальних службовців та необхідність модернізації законодавства. пошук кращих практик та динамічний розвиток законодавства про державну службу також підкреслили відставання нормативної основи муніципальної служби від реальних потреб місцевого самоврядування.

Увага законодавця посилилась із початком проведення реформи децентралізації, а розроблення нового закону про службу в органах місцевого самоврядування було визначено як один із заходів по реалізації концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. до верховної ради України на розгляд послідовно було внесено проєкт Закону про службу в органах місцевого самоврядування № 2489 від 30 березня 2015 р., який не був прийнятий у зв'язку з накладенням вето президентом України , доопрацьований проєкт Закону про внесення змін до Закону України «про службу в органах місцевого самоврядування» № 8369 від 17 травня 2018 р., який на думку аналітиків, увібрав концептуальні положення проєкту № 2489у парламенті зареєстровано новий законопроєкт про службу в органах місцевого самоврядування. URL: https://decentralization.gov.ua/news/8841., та проєкт Закону про службу в органах місцевого самоврядування № 1223 від 2 вересня 2019 р., який станом на сьогодні перебуває на розгляді в парламенті. Безумовно, активізація роботи в цьому напрямі має отримати схвальну оцінку, оскільки сприятиме подальшому упровадженню положень Хартії. Проте вважаємо, що ці зміни мали б відбуватися послідовно, після оновлення положень конституції України .

Стаття 7 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює стандарти правового регулювання статусу виборних посадових осіб. Цю статтю спрямовано на унеможливлення втручання третіх осіб у виконання депутатами своїх функцій; забезпечення можливостей усім категоріям населення, незалежно від матеріального становища, обиратися до представницьких органів, для чого передбачено відшкодування витрат, що виникають при відповідній діяльності; позбавлення права займати виборні посади має ґрунтуватися на правових критеріях, а не спеціально прийнятих для цього рішенняхEuropean Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 39. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovemment_ en.pdf.. Положення цієї статті, на думку вчених, здебільшого закріплено в національному законодавствіЛюбченко П. M. Муніципальне право України: навч. посіб. Харків: ФІНН, 2012. О. 50 ; Report on Compliance of the Ukrainian Legislation with the Principles of the European Charter for Local Self-government, Strasbourg, 30 July 2010. URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2012/11/CoE-Report-on-Compliance-of- the-Ukrainian-Legislation-with-the-Principles-of-the-European-Charter-for-Local-Self- Government_2010.pdf.. Зауваження можуть викликати лише окремі положення Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» № 93-IV від 11 липня 2002 р., зокрема розділ V, який стосується інституту відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. По-перше, цей розділ, хоча і не в класичному вигляді, проте встановлює засади імперативного мандату, що не кореспондує ст. 7 хартії, а по-друге, за умови упровадження пропорційної виборчої системи, доцільність та ефективність цього інституту об'єктивно ставиться під сумнів.

Стаття 8 закріплює європейські стандарти адміністративного нагляду, серед яких: необхідність конституційного та законодавчого регулювання підстав та порядку здійснення адміністративного нагляду; його спрямування передусім на дотримання законності та необхідність забезпечити баланс між контрольними заходами та охоронюваними інтересами. Венеціанська комісія, надаючи рекомендації для України , також наголошує, що за змістом ст. 8 хартії нагляд, що здійснюється за органами місцевого самоврядування, має бути спрямовано тільки на забезпечення дотримання законуPreliminary opinion on the draft law amending the Constitution of Ukraine submitted by the President of Ukraine on 2 July 2014: Opinion no. 766/2014: CDL(2014)034. Strasbourg, 24 July 2014. URL: https://www.venice.coe.in1/webforms/documents/?pdf=C- DL(2014)034-e.. Водночас Хартія окремо згадує нагляд у випадку делегування повноважень. Зауважимо, що в українському перекладі хартії встановлено право вищих інстанцій здійснювати «адміністративний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування», проте в оригіналі англійською йдеться про «tasks the execution of which is delegated to local authorities»European Charter of Local Self-Government. Strasbourg, 15.X.1985. URL: https:// rm.coe.int/168007a088. - «завдання, виконання яких делеговано органам місцевого самоврядування».

З огляду на це Венеціанська комісія, аналізуючи проєкт внесення змін до Конституції України у 2015 р., акцентувала увагу на тому, що «підпорядкування виконавчим органам державної влади виправдане лише в разі делегування повноважень... і відноситься тільки до таких делегованих повноважень»Preliminary opinion on the proposed constitutional amendments regarding the territorial structure and local administration of Ukraine: Opinion no. 803/2015: CDL- PI(2015)008. Strasbourg, 24 June 2015. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL-PI(2015)008-e.. Значну увагу експертів було також приділено повноваженням та порядку призначення та звільнення префекта, на якого пропонувалось покласти основні контрольні повноваження. Наприклад, експерти запропонували, щоб повноваження префекта спрямовувати і організовувати діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечувати їх взаємодію з органами місцевого самоврядування розповсюджувалось тільки на умови воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуаціїCompatibility of the Draft Law on amending the Constitution of Ukraine as to Decentralization of Power as Submitted by the Verkhovna Rada to the Constitutional Court of Ukraine on 16 July 2015 (CDL-REF(2015)035rev) with Preliminary Opinion on the Proposed Constitutional Amendments Regarding the Territorial Structure and Local Administration of Ukraine (CDL-PI(2015)008): Secretariat Memorandum: Opinion no. 803/2015: CDL(2015)040rev. Strasbourg, 13 October 2015. URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2015)040rev-e.. Також однією з ключових рекомендацій Венеціанської комісії було запровадження способу звільнення префекта, ідентичного способу призначення - звільнення Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України Compatibility of the Draft Law on amending the Constitution of Ukraine as to Decentralization of Power as Submitted by the Verkhovna Rada to the Constitutional Court of Ukraine on 16 July 2015 (CDL-REF(2015)035rev) with Preliminary Opinion on the Proposed Constitutional Amendments Regarding the Territorial Structure and Local Administration of Ukraine (CDL-PI(2015)008): Secretariat Memorandum: Opinion no. 803/2015: CDL(2015)040rev. Strasbourg, 13 October 2015. URL: https:// www.vemce.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2015)040rev-e., що було покликано зменшити вплив глави держави на інститут місцевого самоврядування та було дотримано як у проєкті 2217а, так і у проєкті № 2598.

Відміна наглядових повноважень прокуратури венеціанською комісією також була сприйнята дуже схвально та названа «дуже позитивною рисою» проєкту внесення змін до конституції України у 2015 р.Compatibility of the Draft Law on amending the Constitution of Ukraine as to Decentralization of Power as Submitted by the Verkhovna Rada to the Constitutional Court of Ukraine on 16 July 2015 (CDL-REF(2015)035rev) with Preliminary Opinion on the Proposed Constitutional Amendments Regarding the Territorial Structure and Local Administration of Ukraine (CDL-PI(2015)008): Secretariat Memorandum: Opinion no. 803/2015: CDL(2015)040rev. Strasbourg, 13 October 2015. URL: https:// www.vemce.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2015)040rev-e., про що йдеться в декількох висновках: «у проєкті поправок вводиться форма децентралізації при здійсненні державної влади, яка значною мірою сумісна з Європейською хартією місцевого самоврядування. у цілому поправки належним чином розроблені та заслуговують на підтримку. пізня відміна наглядового повноваження генерального прокурора особливо схвалюється»Opinion on the amendments to the Constitution of Ukraine regarding the territorial structure and local administration as proposed by the working group of the Constitutional Commission in June 2015 endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23-24 October 2015): Opinion No. 803/2015. Strasbourg, 26 October 2015. P. 7. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)028-e..

Однак вважаємо, що попри суттєве реформування інституту прокуратури зарано казати говорити про належну імплементацію положення ст. 8 хартії до ухвалення змін до конституції України в частині децентралізації.

Стаття 9 Європейської хартії місцевого самоврядування окрему увагу приділяє матеріально-фінансовим ресурсам, необхідним та достатнім для здійснення місцевого самоврядування. основною ідеєю є необхідність забезпечення юридичних повноважень фінансовими ресурсами на їх виконання, оскільки без останніх повноваження не мають сенсу. З цією метою ст. 9 встановлює кілька стандартів:

- місцеві органи влади не повинно бути позбавлено свободи у визначенні пріоритетів для прямування видатків;

- фінансові ресурси мають відповідати виконуваним завданням, особливо це стосується делегованих повноважень;

- органи державної та регіональної влади можуть встановлювати певні обмеження та нормативні рамки при здійсненні оподаткування, проте органи місцевого самоврядування мають отримувати право на встановлення податків та зборів для забезпечення необхідного фінансування;

- муніципальні органи не мають бути надмірно залежними від тих податків та зборів, які є відносно нечуттєвими до інфляції та інших економічних факторів;

- дотації не мають порушувати право органів місцевого самоврядування вільно розпоряджатися власними фінансовими ресурсами;

- структура ринку капіталу залежить від національних особливостей держав, тому процедури та мови доступу до нього мають регулюватися закономEuropean Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 41-42. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovemment_ en.pdf..

Україна заклала конституційну основу для належного матеріально- фінансового забезпечення інституту місцевого самоврядування у ст. 142 Основного Закону, визначивши необхідність формування місцевих бюджетів, існування власності територіальних громад, можливість об'єднання на договірних засадах об'єктів комунальної власності та коштів місцевих бюджетів для реалізації спільних завдань, а також гарантувавши засади участі держави у підтримці місцевого самоврядування.

Позитивні кроки було зроблено і при розробленні конституційних змін у 2015 р., коли було запропоновано конституційно закріпити принцип співмірності фінансових ресурсів та обсягу повноважень місцевого самоврядування, гарантії на випадок зміни обсягу компетенціїПроєкт Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) від 01.07.2015 № 2217а. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=55812..

Венеціанська комісія схвально поставилась до конституційного закріплення матеріально-фінансової основи у ст. 142 конституції України , а також до запропонованих у 2015 р. змін до ст. 142. особливо експертами венеціанської комісії будо відмічено, що «належним чином передбачений обов'язок держави забезпечувати достатність фінансових ресурсів одиниць місцевого самоврядування, а також надавати фінансові ресурси для виконання додаткових задач. Це відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування та має бути схвалене»Opinion on the amendments to the Constitution of Ukraine regarding the territorial structure and local administration as proposed by the working group of the Constitutional Commission in June 2015 endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23-24 October 2015): Opinion No. 803/2015. Strasbourg, 26 October 2015. P. 6. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2015)028-e.. Майже аналогічну редакцію ст. 142 було запропоновано і у проєкті № 2598, лише з деякими термінологічними відмінностями, наприклад, право об'єднувати матеріально-фінансові ресурси для реалізації спільних проєктів було запропоновано закріпити за громадами, що з огляду на позначення цим терміном як населення, так і адміністративно-територіальної одиниці не є коректним та потребує в майбутньому уточнення.

Незважаючи на конституційні гарантії, існування дворівневої бюджетної системи та комунальної форми власності, тривалий час інститут місцевого самоврядування в Україні був переважно дотаційним та залежним від фінансової підтримки з боку держави, що не можна назвати належним упровадженням ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування. Особливо незадовільна ситуація була у малочисельних територіальних громад. Певне покращення можна спостерігати завдяки проведенню бюджетної децентралізації, яка розпочалась із внесенням змін до Податкового та Бюджетного кодексів України на реалізацію закріпленого в концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні завдання створити належні матеріальні, фінансові та організаційні умови для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноваженьКонцепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: схвал. розпорядж. Каб. Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-р.. Підкріплена процесом добровільного об'єднання територіальних громад бюджетна децентралізація за п'ять років, на думку фахівців, привела до значних результатів - ресурсна база органів місцевого самоврядування збільшилась у 4 разиУлютін Д. Бюджетна децентралізація: головні виклики та досягнення. URL: https://decentralization.gov.ua/news/12661..

Значному покращенню матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування сприяли процеси добровільного об'єднання територіальних громад, що дозволили передусім об'єднати бюджети мало- чисельних громад та отримати цільову фінансову підтримку від держави, а також запроваджена можливість співробітництва територіальних громад. Завдяки розробці та ухваленню Закону України «Про співробітництво територіальних громад» № 1508-VII від 17 червня 2014 р. органи місцевого самоврядування отримали можливість, зокрема, акумулювати ресурси для реалізації спільних проєктів, спільного утримання інфраструктурних об'єктів комунальної власності тощо. Станом на початок серпня 2020 р. було укладено вже 618 договорів про співробітництвоРеєстр договорів про співробітництво територіальних громад (станом на 05.08.2020). Міністерство розвитку громад та територій України: сайт. URL: https://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/regional-dev/rozvytok-mistsevoho- samovryaduvannya/reyestr/., що свідчить про значний потенціал інституту співробітництва для зміцнення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Безумовно, рівень фінансування місцевого самоврядування залежить від економічної ситуації в країні, проте вбачається, що вітчизняне законодавство створило достатню нормативну базу для імплементації положення ст. 9 Хартії.

Стаття 10 Європейської хартії місцевого самоврядування, хоча й має назву «Право органів місцевого самоврядування на свободу асоціації», фактично закріплює декілька стандартів. Частина 1 встановлює можливість підвищення ефективності функціонування органів місцевого самоврядування за рахунок спільних проєктів для виконання завдань, що виходять за межі можливостей окремого муніципального органу. Форми такого співробітництва мають встановлюватись національним законодавством. Частина 2 стосується безпосередньо права на об'єднання в асоціації, зокрема регіонального чи національного рівнів. Причому вважається, що мета діяльності цих асоціацій значно ширша, ніж це закріплено в ч. 1European Charter of Local Self-Government and explanatory report. P. 43. URL: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/charter_localselfgovernment_ en.pdf.. Також право на об'єднання в асоціації національного характеру не перешкоджає утворенню аналогічних об'єднань на наднаціональному рівні, якщо їх діяльність спрямовано на реалізацію цілей, викладених у Статуті Ради Європи.

Досить тривалий час свобода об'єднання органів місцевого самоврядування в асоціації в Україні не була належним чином забезпечена законодавчо, оскільки ґрунтувалась тільки на ст. 15 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». У 2009 р. було прийнято Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», який визначив «правові засади організації і діяльності асоціацій органів місцевого самоврядування та їх добровільних об'єднань, їх взаємовідносин з державними органами та органами місцевого самоврядування»Про асоціації органів місцевого самоврядування: Закон України від 16.04.2009 № 1275-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1275-17.. Безумовно, цей Закон спрямований на реалізацію положень ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування, проте викликає у фахівців низку зауважень. Наприклад, щодо системи видів правового статусу асоціацій органів місцевого самоврядування, оскільки Закон виокремлює тільки всеукраїнські та місцеві асоціації (ст. 3). Цей підхід вважається таким, що має спрощено територіальний характер, оскільки названий Закон не встановлює окремого статусу для тих асоціацій, які утворені більш ніж трьома, але менш ніж половиною органів місцевого самоврядування відповідного територіального рівня, а сукупна територіальна основа первинних суб'єктів асоціації виходить за місцевий, регіональний рівеньБодрова І. І. Проблеми законодавчого регулювання статусу асоціацій органів місцевого самоврядування в Україні. Теорія і практика правознавства. 2012. Вип. 1 (2). URL: http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/1781.. Тому для врахування всього різноманіття пропонується передбачити регіональний, міжрегіональний, всеукраїнський та міжнародний статус асоціаційБодрова І. І. Правовий статус асоціацій місцевих рад України: питання теорії і практики: монографія. Харків: Вид. Вапнярчук Н. М., 2006. С. 178-179.. Проте, незважаючи на недоліки законодавства, що регулює правовий статус асоціацій, можна говорити про імплементацію ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. сьогодні асоціації органів місцевого самоврядування сприяють підвищенню ефективності публічної влади, посиленню демократичних засад державного управління, впливають на поступальний розвиток правової основи місцевого самоврядування.

Частина 3 ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює право муніципальних органів співробітничати з аналогічними публічно-владними інституціями зарубіжних країн. причому цей стандарт має достатньо широкий зміст - можливість такого співробітництва має бути дозволена, але національні правопорядки можуть встановлювати різноманіття його способів. І хоча можливість співробітництва, як зазначається в коментарі до Європейської хартії місцевого самоврядування, не обов'язково обмежується прикордонними територіями, особливу актуальність для реалізації положення ч. 3 ст. 10 має Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями від 21 травня 1980 р.

Україна приєдналася до зазначеної конвенції у 1993 р., відповідно до Постанови Верховної Ради України № 3384-XII від 14 липня 1993 р., а у 2004 р. Україна Законом № 1879-IV від 24 червня 2004 р. також ратифікувала Додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями та Протокол № 2 до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, який стосується міжтериторіального співробітництва, із зауваженнями щодо застосування окремих положень. На виконання взятих на себе зобов'язань відповідно до вказаних документів був прийнятий Закон України «Про транскордонне співробітництво» № 1861-IV від 24 червня 2004 р.

Таким чином, в Україні створено належну основу для упровадження ч. 3 ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. Фактично з 1993 р. (коли було створено перший за участі України «Карпатський єврорегіон») ведеться робота з налагодження транскордонного співробітництва, переважно шляхом функціонування єврорегіонів. Сьогодні в Україні створено дев'ять єврорегіонів (Буг, Верхній Прут, Дністер, Дніпро, карпатський, Нижній Дунай, Слобожанщина, Донбас та Ярославна, п'ять єврорегіонів створено з державами - членами ЄС - Польщею, Словаччиною, Румунією, Угорщиною). Розвиток транскордонного співробітництва сьогодні визначено пріоритетом реалізації політики сусідства Європейського Союзу в Державній програмі розвитку транскордонного співробітництва на 2016-2020 роки, затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України № 554 від 23 серпня 2016 р. Як приклад успішного функціонування єврорегіону можна навести активну діяльність єврорегіону «Нижній Дунай» у транскордонних програмах Європейського союзу. Зокрема, у рамках програми транскордонного співробітництва «Басейн Чорного моря» 2014-2020 учасниками єврорегіону були подані заявки на реалізацію чотирьох проєктів щодо розвитку таких галузей, як туризм, культура, спорт, на загальну суму більше 4 млн євро, з яких українська сторона зможе залучити близько 950 тис. євроКалат Я. Я., Демедюк О. П. Імплементація європейського досвіду функціонування інституціоналізованих структур транскордонного співробітництва в Україні: проблеми та перспективи: доп. зап. Львів, 2017. С. 5. URL: http://ird.gov.ua/irdp/ e20170401.pdf..

Стаття 11 Європейської хартії місцевого самоврядування містить гарантії правового захисту місцевого самоврядування, уповноважуючи останні використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядуванняЄвропейська хартія місцевого самоврядування, м. Страсбург, 15 жовт. 1985 р. Офіц. пер. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036.. З огляду на важливість цієї гарантії вона отримала свого закріплення: у ст. 145 Конституції України , згідно з якою права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядкуКонституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.; у Законі України «про місцеве самоврядування в Україні» як один з основних принципів місцевого самоврядування (ст. 4) та як одна з гарантій місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 71); в інших положеннях законодавства.

Незважаючи на пріоритетність гарантій захисту у системі гарантій місцевого самоврядування, у літературі констатується існування чинників, що стримують належне виконання цих гарантій, зокрема неповнота, непослідовність реалізації принципу незалежних суддів, недостатньо високий рівень правової культури окремих працівників органів місцевого самоврядування та населення в цілому та ін.Фролов О. О. Принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні: конституційно-правове регулювання і практика реалізації: монографія. Харків: Юрайт, 2014. С. 24-25. Також питання реалізації гарантії судового захисту прав місцевого самоврядування загострилось після доповнення Конституції України у 2016 р. ст. 131², відповідно до якої було запроваджено так звану «адвокатську монополію» на представництво фізичних та юридичних осіб у судах. Вона часто викликала зауваження щодо відсутності механізму реалізації для суб'єктів владних повноважень, надмірне фінансове навантаження для органів державної влади та місцевого самоврядування через необхідність закупівлі послуг адвокатів та ін.

Для органів публічної влади відповідна норма мала набрати чинності з 2020 р., однак у кінці 2019 р. законодавцем були розширені можливості здійснення представництва шляхом прийняття Закону України «про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення можливостей самопредставництва в суді органів державної влади, органів влади Автономної республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб незалежно від порядку їх створення» № 390-IX від 18 грудня 2019 р. цим Законом були внесені зміни до процесуального законодавства та запроваджена можливість, зокрема, для органів місцевого самоврядування брати участь у судових справах не тільки через представника, а й у порядку самопредставництва. таке розширення можливостей для судового захисту, з одного боку, можна вважати створенням гарантій реалізації ст. 11 Європейської хартії місцевого самоврядування, але з іншого - ще потребуватиме додаткового аналізу з точки зору відповідності до ст. 131² Конституції України .

Підсумовуючи проведений аналіз, можна стверджувати, що Європейська хартія місцевого самоврядування створила належні умови для упровадження вироблених практикою європейських демократичних стандартів управління на місцях. Водночас баланс між імперативністю та гнучкістю цього документа забезпечує умови для вироблення національних моделей місцевого самоврядування в рамках цих стандартів.

Размещено на Allbest.ru