Шляхи запровадження національної концепції інтегрованої організації поліцейської діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Шляхи запровадження національної концепції інтегрованої організації поліцейської діяльності

Солнцева Христина Володимирівна,

кандидатка юридичних наук, доцентка кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, Україна, м. Харків

Анотація

правоохоронний поліцейський національний балтика

Стаття присвячена аналізу існуючих у світі моделей побудови правоохоронних систем з метою визначення найбільш сприятливої та ефективної для національного права. Особливу увагу приділено питанню запозичення успішного досвіду країн Балтики та США в організації поліцейської діяльності, зокрема, у сфері здійснення підготовки висококваліфікованих кадрів поліцейських органів, взаємодії поліції та громади на засадах партнерства, а також міжнародного співробітництва з обміну досвідом спеціалізованих правоохоронних служб. Зроблено висновок щодо конкретних шляхів запровадження у законодавство України концепції інтегрованої організації поліцейської діяльності та очікуваних результатів від її здійснення.

Ключові слова: правоохоронна система; інтегрована поліцейська діяльність; взаємодія поліції та громади; підготовка спеціалізованих служб; міжнародне співробітництво поліції.

Аннотация

Пути введения национальной концепции интегрированной организации полицейской деятельности

Статья посвящена анализу существующих в мире моделей построения правоохранительных систем с целью определения наиболее благоприятной и эффективной для национального права. Отдельно автором уделено особое внимание вопросу заимствования успешного опыта стран Балтии и США в организации полицейской деятельности, в частности, в сфере осуществления подготовки высококвалифицированных кадров полицейских органов, взаимодействия полиции и общества на принципах партнерства, а также международного сотрудничества по обмену опытом специализированных правоохранительных служб. На основе исследования сделан вывод о конкретных путях внедрения в законодательство Украины концепции интегрированной организации полицейской деятельности и ожидаемых результатов от ее осуществления.

Ключевые слова: правоохранительная система; интегрированная полицейская деятельность; взаимодействие полиции и общества; подготовка специализированных служб; международное сотрудничество полиции.

Abstract

Ways of implementation of the national concept of the integrated organization of police activity. Solntseva Kh. V., PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor at the Department of Administrative Law and Administrative Activities, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine.

The analysis of the current law enforcement system allows to state the existence of certain problems related to its construction and some aspects of activity. After the administrative reforms in Ukraine, the indicators of assessing the level of public confidence in the National Police gradually began to improve, but the practice of foreign countries shows better breakthroughs in the organization of policing. Therefore, the relevance of the article is explained by the need to introduce in the national legal system a new concept of policing, which would take into account the successful experience of foreign countries and course of our country for European integration.

First of all, the article is devoted to the analysis of the existing models of law enforcement systems in the world in order to determine the most favorable and effective for national law. It was found that the integrative model of organization of police activities today demonstrates the most effective indicators in the work of foreign police, so it can be considered a guide for implementation in Ukraine. Based on this, the author proposes his own definition of the term “integrated policing”.

The author pays special attention to the successful experience of the Baltic States and the United States in policing, in particular in the field of training highly qualified police officers, police and community cooperation in partnership, and international cooperation in exchanging experience of specialized law enforcement services. For example, the national legal system should pay attention to such development programs as the creation of port police, increasing the duration of specialized training of police officers, involving citizens in patrols on a voluntary basis, increasing the competence of local police departments.

Analyzing the relevant practice of foreign countries, the author pays attention to the peculiarities of the functioning of the national law enforcement system, as well as its own achievements. In conclusion, there are several possible ways to introduce into the legislation of Ukraine the main development programs and principles of functioning of the police of foreign countries in Europe and America. The main result of the work is the design of the concept of an integrated organization of policing and the expected results from its implementation - reaching a new level in the process of European integration.

Keywords: law enforcement system; integrated policing; police-community interaction; training of specialized services; international police cooperation.

Постановка проблеми

Організація діяльності правоохоронної системи будь-якої держави посідає одне з ключових місць у процесі розбудови її правового механізму. Поліцейські органи втілюють у собі сукупність основоположних засад, направлених на виконання головних завдань влади у сфері охорони правопорядку та забезпечення безпеки населення. Тому організація роботи таких органів має будуватись не лише на вдосконаленій нормативній базі та структурі кваліфікованих кадрів, але й на розвинутих та актуальних ідеях та концепціях, що відповідають реаліям сьогодення, обраним векторам та перспективам зовнішньої політики держави.

Аналіз організації правоохоронної діяльності в Україні дозволяє виокремити декілька її базових складових: постійний перегляд та оновлення законодавчої бази як основи формування та роботи органів поліції; запровадження внутрішньодержавних реформ та орієнтація на їх результати, що стосуються основоположних аспектів механізму публічної влади; втілення всіх принципів та ідей, що супроводжують євроінтеграційні процеси у країні. Остання складова, у свою чергу, є провідною ланкою при розробленні та реалізації національних концепцій та основ розвитку правоохоронних органів, оскільки таким чином Україна активно виходить на світовий рівень показників боротьби із злочинністю та антигромадською поведінкою. Проте наразі можна казати про наявність недоліків у такій системі, зокрема тих, що стосуються інтегрованої організації поліцейської діяльності.

Проблематика пояснюється тим, що швидкість реформаційних процесів у правоохоронній сфері передових країн світу є значно вищою, ніж їх імплементація в Україні. У результаті низка нових концепцій, які вже активно втілені у зарубіжних державах, стають лише новими прогностичними напрямками для національної правової системи. Так, вплив поліцейської діяльності на міжнаціональні відносини, взаємодія поліцейських та громад на засадах партнерства, пріоритетне значення діяльності органів поліції місцевого значення є прикладами ідей, що мають ефективні показники роботи щодо боротьби із злочинністю та з охорони громадського порядку у ряді європейських держав та на американському континенті. Зокрема, нещодавно закінчена адміністративно-територіальна реформа в Україні, одна з основних ідей якої передбачала зміну моделі управління - створення на базі кожного району єдиного безпекового простору, - як наслідок викликає необхідність здійснення порівняльного аналізу діяльності поліцейських органів у США, де устрій базується переважно на самоврядних началах суб'єктів федерації [1]. Іншим прикладом може слугувати заснована ще у 1990-х роках інтегрована система професійної підготовки працівників правоохоронних органів на основі єдиних європейських стандартів освіти у правоохоронній діяльності [2, с. 50]. Таку систему запровадили деякі країни Європи, зокрема, прибалтійські держави, що у свою чергу також має слугувати взірцем для національного механізму як такого, що разом з іншими пострадянськими країнами перебуває у процесі становлення демократичного режиму.

Таким чином, упровадження усіх діючих концепцій передових країн світу, що спрямовані на розвиток правоохоронної сфери держави, сьогодні є вкрай важливим завданням для України. Передбачається не лише імплементація сучасних надбань зарубіжних правових систем, але й дієва реалізація процесів з інтеграції поліцейської діяльності у такі програми. Через це актуальність даної роботи полягає в тому, аби розробити таку концепцію організації роботи поліцейських органів, яка б реалізувала зміни у внутрішній діяльності цих суб'єктів, а також відповідала зовнішнім орієнтирам нашої держави.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання запровадження інтегрованої організації поліцейської діяльності, аналізу складових та варіантів її формування, шляхів та методів її реалізації вже декілька років є не лише активною темою обговорень у колі вчених та політиків, але й практичним напрямком реформування національних правових систем більшості передових країн світу. Тому чимало відомих зарубіжних та українських науковців продовжують вивчати можливі подальші шляхи розвитку та реалізації означених концепцій. Наприклад, на увагу заслуговують праці таких авторів, як Д. В. Швець (D. V. Shvets), В. В. Чумак (V. V. Chumak), М. В. Фільштейн (M. V. Filshtein), І. В. Клименко (I. V. Klymenko), І. В. Серединський (I. V. Seredynskyi), В. О. Кундрик (V. O. Kundryk), С. В. Медведенко (S. V. Medvedenko) та інших.

Метою роботи є розроблення шляхів запровадження концепції інтегрованої організації поліцейської діяльності, а саме виокремлення основних напрямків такої роботи, дослідження досвіду країн Прибалтики та США у сфері реалізації інтегрувальних процесів правоохоронних органів, формування основних методів та принципів імплементації такого досвіду в національну правову систему шляхом побудови та прийняття за основу роботи поліцейських органів відповідної програми розвитку з інтеграції.

Виклад основного матеріалу

Відповідно до Закону України «Про Національну поліцію» основними завданнями, що покладаються на даний орган, є забезпечення публічної безпеки і порядку, охорона прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, протидія злочинності, а також надання послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги (ст. 2). Подальший аналіз національного законодавства у сфері правоохоронної діяльності дозволяє констатувати той факт, що наша держава активно виконує ключові аспекти входження до світової спільноти шляхом створення ефективної системи з протидії злочинності, захисту прав та свобод людини та громадянина, імплементації міжнародних стандартів даної галузі суспільних відносин у вітчизняне право. Однак увагу викликає структурна складова правоохоронного механізму, оскільки провідні науковці не раз наголошували на необхідності суттєвого перегляду основних засад організації діяльності системи органів внутрішніх справ в умовах євроінтеграції.

Для початкового аналізу інформації щодо даної теми необхідно дослідити понятійні основи, що використовуються національним законодавцем для позначення різних аспектів поліцейської діяльності. Колізія полягає у тому, що чинні нормативно-правові акти, що стосуються даної сфери суспільних відносин, чіткого визначення основних питань не дають. Зокрема, досі немає єдиного розуміння поняття правоохоронної діяльності. Будучи закріпленим у низці норм багатьох галузевих законів України, цей термін часто пов'язують або із функціональним призначенням правоохоронних органів у сфері безпеки держави, або із правоохоронними та правозастосовними функціями органів державної влади. Але брак змістового трактування терміна викликає необхідність доктринального підходу до усунення законодавчої прогалини. У юридичній літературі найчастіше зустрічаються визначення «правоохоронна діяльність» у широкому та вузькому розумінні: а) це діяльність усіх державних органів та недержавних організацій щодо забезпечення дотримання прав і свобод громадян, їх реалізації, забезпечення законності та правопорядку; б) це діяльність спеціально уповноважених органів з метою охорони прав і свобод громадян, правопорядку та забезпечення законності, що реалізується в установленій законом формі та в межах повноважень, наданих цим органам [3, с. 98].

Прогалина у національному праві виникає і при визначенні поняття «правоохоронні органи», оскільки, по-перше, законодавець не лише не дає єдиного тлумачення даного терміна, але й часто ототожнює його та розкриває через категорію «правоохоронна система», яка також ще не встановлена у чинних нормативно-правових актах. Наприклад, у Законі України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» під правоохоронними органами розуміються органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, органи доходів і зборів, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції (ч. 1, ст. 2). Але поширення такого підходу на загальне вживання спричиняє ряд недоліків: не надано вичерпний перелік правоохоронних органів, що функціонують в Україні, зазначено ряд органів, які не належать безпосередньо до правоохоронної сфери, проте виконують певні правозастосовні чи правоохоронні функції, не розкрито статус відповідних органів, головну мету діяльності та обсяг їх повноважень. По-друге, правоохоронна система в Україні є настільки розгалуженою, що доцільніше визначати її не через перелік конкретних органів, а шляхом розкриття суттєвих ознак, головного призначення та основних характеристик правосуб'єктності її складових елементів. Підтвердженням цього є ряд законів, у яких використовуються різні категорії органів державної влади, на яких покладені функції із забезпечення державної безпеки та правопорядку в Україні: закони України «Про національну безпеку України» (державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями), «Про Державну прикордонну службу України» (правоохоронний орган спеціального призначення), «Про Національну гвардію України» (військове формування з правоохоронними функціями) тощо. Таким чином, суперечливість та відсутність у національному праві єдиних визначень понять «правоохоронна система» та «правоохоронний орган» спричиняє виникнення певних проблем не лише у теоретичному аспекті, але й у якісній регламентації повноважень та компетенції таких органів, правовому статусі їх посадових осіб, ефективності показників правоохоронної діяльності.

Ураховуючи наявні недоліки, юридична доктрина пропонує різні варіанти вирішення даних понятійних прогалин. Наприклад, узагальнена позиція багатьох авторів утілена у такому визначенні правоохоронної системи: це багаторівнева соціальна система, що існує в державі та об'єднує органи й інститути, які на підставі та у межах правових норм здійснюють правоохоронну й правозахисну діяльність із метою забезпечення законності в державі [4, с. 148]. У свою чергу під правоохоронними органами можна розуміти органи державної влади та їх посадові особи, які діють у системі органів публічної влади та виконують покладені на них державою та законом функції із захисту та охорони громадського порядку, національної безпеки, внутрішньої та зовнішньої діяльності держави Україна. Крім цього, для позначення системності даних категорій багато науковців пропонують законодавчо врегулювати питання класифікації та внутрішньогалузевої спеціалізації окремих категорій правоохоронних органів: органи правопорядку (Національна поліція, СБУ, Національна гвардія України, Служба зовнішньої розвідки, управління державної охорони та розвідувальний орган Міноборони тощо), органи адміністративно-правової охорони (Держмитслужба, Держприкордонслужба, Держаудитслужба, Державна міграційна служба, Держслужба фінансового моніторингу, Національне агентство з питань запобігання корупції, Антимонопольний комітет тощо) та правозахисні органи (Уповноважений із прав людини, органи Мінсоцполітики, органи захисту прав споживачів, адвокати, адвокатські бюро й об'єднання, нотаріуси тощо) [5, с. 51-52].

Повертаючись до проблематики даної роботи, варто зазначити, що історія становлення правоохоронних органів у зарубіжних країнах останні десятиліття супроводжувалась адміністративними реформами, в результаті чого вибудовувався цілісний механізм нового державного управління. У теорії у зв'язку з цим виокремлюють декілька світових моделей побудови поліцейських систем: фрагментарну (децентралізовану), централізовану (континентальну) та інтегровану (змішану). Фрагментарна або децентралізована модель організаційної побудови загальнонаціональних поліцейських систем характеризується відсутністю єдиного загальнонаціонального органу, множинністю поліцейських сил загальнодержавного, регіонального та місцевого рівнів і визнає зосередження важелів управління поліцейськими силами в руках обласних (регіональних) органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що передбачає значну роль муніципальних органів влади в управлінні поліцією. На сьогодні прикладом дотримання чіткої децентралізованої моделі поліції є Швейцарія, проте частково такий порядок організації поліцейської діяльності можна зустріти й у Болгарії, Чехії, Румунії [6, с. 133-134].

Централізована або континентальна модель побудови системи органів поліції характеризується жорстким вертикальним стилем управління з домінуючою роллю центрального Міністерства внутрішніх справ. Такий порядок притаманний державам континентальної Європи, зокрема, деяким постсоціалістичним країнам, де історично сформувалась практика функціонування сильної центральної влади з повним контролем над регіональними підрозділами. При цьому, незважаючи на відсутність або фактичну недієвість комунальних служб поліції, ефективність вертикального управління у країнах даної моделі забезпечує непорушність політичного режиму в умовах економічної і політичної нестабільності, дає змогу державі динамічно розвиватись без значних змін національних демократичних інститутів і гарантує реальне здійснення прав і свобод громадян [7, с. 13].

Інтегрована модель побудови органів поліції поєднує у собі дві попередні, а саме передбачає наявність центрального міністерства, що відповідає за координацію та співіснування органів поліції державного та регіонального значення, формує загальну політику щодо забезпечення безпеки у країні, а також діяльність муніципальної або комунальної поліції, яка має самостійний механізм функціонування. Так, у Великій Британії апарат управління безпекою та порядком у державі доповнено рядом спеціальних незалежних поліцейських служб (військовою поліцією, транспортною поліцією, поліцією з питань атомної енергетики тощо). Схожу практику можна також спостерігати у Федеративній Республіці Німеччини та Нідерландах.

Для України позитивним досвідом може слугувати запровадження інтегрованої системи поліцейських органів у країнах Балтії, оскільки саме ці держави з початком проведення правоохоронних реформ досягли високих показників ефективності роботи даних служб. У першу чергу, характеризуючи змішану модель цих країн, центральне місце у загальнонаціональній системі правоохоронних органів посідає Міністерство внутрішніх справ. Так, у Латвійській Республіці дане Міністерство є провідною установою державного управління у сфері внутрішніх справ, що виконує ряд завдань: боротьба зі злочинністю, охорона громадського порядку, захист особистих прав і законних інтересів, охорона державного кордону, пожежна безпека, порятунок, цивільна оборона, реєстрація та документування населення тощо [8]. Аналогічні завдання покладені на Міністерство внутрішніх справ Литовської Республіки, причому у законодавствах обох держав для визначення повноважень даних органів застосовується поняття «цілі», а не «мета» або «завдання», оскільки на них покладено, в першу чергу, завдання, пов'язані з розробкою та втіленням у практичну діяльність концепцій, програм функціонування міністерства, фундаментальних ідей, які стосуються як його діяльності, так і роботи поліції [9, с. 56].

Важливо, що єдину систему поліцейських органів Литви та Латвії утворює поєднання підрозділів республіканської поліції та поліції самоврядувань. Наприклад, перша представлена кримінальною, транспортною, дорожньою поліцією, поліцією з охорони громадського порядку. Так, відповідно до Закону Литви «Про поліцію» завданнями останньої служби є забезпечення громадського порядку та громадської безпеки під час проведення республіканських заходів; надання необхідної допомоги прокуратурі та слідчим органам при розслідуванні злочинів; здійснення охорони державних установ та інших важливих об'єктів (ст. 14) [10].

В Естонії більш сучасна практика функціонування різних рівнів органів поліції, оскільки офіційно муніципальні служби почали свою роботу лише з 1 липня 2014 р., коли набув чинності Закон «Про охорону громадського порядку». Відповідно до даного нормативно-правового акта муніципальна поліція бере участь у здійсненні контролю за громадським порядком на території міста, застосовує загальні та спеціальні заходи державного нагляду, контролює порядок виконання місцевих норм права [11]. Цікавою також є практика діяльності Департаменту муніципальної поліції у Таллінні та запровадження його роботи на «прозорих» засадах у контексті формування електронного уряду Естонії. На практиці це проявляється у тому, що будь- яка особа, яка проживає у цьому місті, має можливість не лише вільно ознайомитись із діяльністю Департаменту, але й повідомити про відоме їй правопорушення через інтернет-ресурси [12].

Майже повний перехід до місцевого управління та контролю за діяльністю поліцейських органів можна спостерігати у США. По суті, у цій країні немає єдиної федеративної поліції, оскільки жителі кожної місцевої громади, що представлені місцевим самоврядуванням на відповідній території, вправі самостійно створювати власне поліцейське управління. Таким чином, основні обов'язки з охорони громадського правопорядку покладаються на служби поліції тієї чи іншої місцевості, чисельність яких залежно від кількості населення може варіюватись від декількох осіб до десятків крупних управлінь (Нью-Йорк, Лос-Анджелес). На місцевому рівні у США можуть поєднуватись роботи декількох видів правоохоронних органів: поліція шерифа, якого обирає виборний орган місцевого самоврядування або безпосередньо на голосуванні жителі місцевості, та поліція місцевої адміністрації. Кожна з цих служб підпорядковується та фінансується з боку суб'єкта призначення, а розподіл повноважень та компетенції відбувається на місцевому рівні. Наприклад, у великих містах основна категорія справ переходить у руки поліцейського управління, а служба шерифа займається переважно документальними та реєстраційними завданнями. У маленьких містечках головні важелі влади зосереджені в руках шерифа, який є головою місцевої поліції.

Найбільш чітко змішану модель організації діяльності органів поліції сьогодні демонструє правова система Бельгії. Закон Королівства Бельгії про організацію інтегрованої поліцейської служби, структурованої на два рівні, від 7 грудня 1998 р. є прикладом такої взаємодії різних структурних елементів правоохоронних служб, яка б могла слугувати взірцем для української моделі, оскільки особливостями свого функціонування вона забезпечує поєднання спеціалізованого підходу до різних сфер діяльності поліції з гарантуванням загальної безпеки на території всієї держави. Так, служби поліції Бельгії представлені федеральним та місцевим рівнем, які окремо один від одного є автономними та підзвітними різним органам влади, а у сукупності становлять собою єдину інтегровану поліцію. Відповідно до вищезгаданого Закону про організацію інтегрованої поліцейської служби, структурованої на два рівні, місцева поліція забезпечує на відповідному локальному рівні виконання базових функцій правоохоронних служб, що включають реалізацію всіх завдань адміністративної та судової поліції, необхідних для контролю над ситуацією та місцевими подіями на території, що є зоною дії органу. У свою чергу федеральна поліція забезпечує на всій території, дотримуючись принципів спеціалізації та субсидіарності, здійснення спеціальних та таких, що виходять за межі місцевих, повноважень адміністративної та судової поліції, завдань з підтримки корпусів місцевих правоохоронних органів (ст. 3) [13].

Крім цього, уваги заслуговує процес розроблення плану діяльності поліції у країні, оскільки він теж базується на інтегрованому підході організації. Так, кожні чотири роки міністри внутрішніх справ та юстиції розробляють національний план безпеки, який забезпечує глобальний аналіз питань правопорядку, зокрема, тих, що стосуються дорожньої галузі, координує та узгоджує дії поліцейських служб у даній сфері, а також є основою розроблення відповідних зональних (місцевих) планів. Показово, що така практика частково зустрічається і в національному законодавстві. Закон України «Про Національну поліцію» також покладає на Міністра внутрішніх справ України повноваження із затвердження стратегічних програм діяльності та пріоритетних напрямків роботи поліції, шляхів виконання покладених на неї завдань, планів її роботи. Додатково Указом Президента України було прийнято проєкт Стратегії громадської безпеки та цивільного захисту України, яка визначила напрями державної політики щодо захисту прав і свобод людини та громадянина, інтересів суспільства та держави від загроз у сферах громадської безпеки та цивільного захисту, пріоритети та очікувані результати їх досягнення, а також ряд завдань, які покладаються переважно на органи поліції та мають за мету досягти всіх цілей, визначених даною Стратегією. Однак варто зазначити, що дані нормативно-правові акти досі не гарантують комплексного та ефективного підходу до планування інтегрованої поліцейської діяльності, оскільки, по-перше, не повністю враховують спеціалізовані профілі роботи різних служб, по-друге, не розраховані на територіальні масштаби дії.

Повертаючись до української моделі побудови системи правоохоронних органів, можна стверджувати, що принципи її формування сьогодні тяжіють до континентального порядку із чіткою вертикальною структурою управління. Така схильність зумовлена, перш за все, історичними подіями, зокрема, укоріненим пострадянським порядком функціонування влади, а також недовготривалим процесом становлення незалежної демократичної держави. Однак, ураховуючи той факт, що адміністративні реформи країн Балтії отримали свій початок у 1990-х роках та вже на сьогодні демонструють якісні показники ефективної роботи сфери правопорядку, варто зробити висновок про необхідність перегляду принципів розбудови органів поліції в Україні. Убачаємо доцільним запровадити в національній правовій системі інтегративну модель функціонування правоохоронної системи, яка органічно буде поєднувати у собі сильні важелі центрального органу управління та незалежність у діяльності місцевих служб з охорони громадського порядку.

У зв'язку з цим спробуємо сформулювати авторське визначення інтегрованої поліцейської діяльності, яке поєднуватиме у собі головні тенденції та напрямки розвитку правоохоронних органів за прикладом практик передових країн світу та демонструватиме основоположний категоріальний апарат вищенаведеної концепції. Отже, інтегрована поліцейська діяльність це діяльність правоохоронних органів, що діють на національному та регіональному рівнях, спрямована на вирішення основних проблем державного та місцевого значення, забезпечення національної безпеки, підтримання громадського правопорядку і передбачає взаємодію між різними рівнями та спеціалізованими структурами правоохоронної системи держави, недержавними підприємствами, установами, організаціями, громадянами, зовнішніми суб'єктами у сфері міжнародного правопорядку шляхом здійснення співробітництва на засадах партнерства з метою підвищення ефективності діяльності та досягнення завдань поліцейських органів, а також з метою подальшої інтеграції України у європейську спільноту.

На окрему увагу заслуговує розгляд питання спеціалізації місцевих служб поліції у країнах Балтії. Такий досвід має вкрай актуальне значення для України, оскільки багато вітчизняних науковців та політичних діячів наголошують на проблемі транснаціональної злочинності на територіях морських портів. Відомо, що більшість заборонених речовин та предметів, вилучених із цивільного обороту, надходять на територію нашої держави шляхом переміщення через морський порт, унаслідок чого ризики появи міжнародних загроз підвищуються. Тому в Україні час від часу постає питання щодо створення портової поліції як структурного підрозділу або спеціальної служби Національної поліції. Така практика не є новою, а вже багато років функціонує у ряді країн, що мають прямий вихід до морських об'єктів. Наприклад, у Латвійській Республіці на портову поліцію покладено функції з профілактики та запобігання правопорушень, що виникають в порту, забезпечення охоронно-пропускного режиму, контролю за дотриманням правил порту тощо. Як самостійна служба, портова поліція для ефективного виконання покладених на неї завдань активно співпрацює з державною поліцією, митною, прикордонною службою, поліцією безпеки Латвії. Важливо, що започаткування роботи такої служби в Україні матиме в основі більш розширену сферу повноважень та цілей. Зумовлено це тим, що сьогодні політична ситуація у державі, що вже на офіційному рівні визнана міжнародним співтовариством як така, що має збройний конфлікт міжнародного характеру, безпосередньо стосується приморських територій України [14]. Тому портова національна поліція потенційно виконувала б чимало важливих функцій не лише щодо контролю за незаконним вивезенням та ввезенням на територію заборонених речей та речовин, але й щодо забезпечення євроінтеграційних процесів і безпеки нашої держави від наявних і ймовірних міжнародних загроз.

Іншим напрямком організації поліцейської діяльності, який має вдосконалюватись в рамках основних ідей та концепцій розвитку національної правоохоронної системи, є питання професійної освіти поліцейських. Проблематика української системи навчання даної категорії осіб полягає у її короткостроковості та вузькій направленості, внаслідок чого ряд служб поліції багато років демонстрували низький рівень показників довіри збоку громадян. Так, відповідно до Положення про організацію первинної професійної підготовки поліцейських, яких вперше прийнято на службу, поліцейські проходять професійну підготовку з метою набуття ними спеціальних навичок, необхідних для виконання повноважень поліції, у тому числі відповідну спеціальну підготовку щодо зберігання, носіння, застосування і використання вогнепальної зброї. Така професійна підготовка проводиться на базі вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання та установ (закладів) Національної поліції, що діють для забезпечення організації відповідної спеціальної підготовки поліцейських, уперше прийнятих на службу в поліції.

Для порівняння варто проаналізувати європейський досвід здійснення фахової підготовки співробітників органів поліції, оскільки ряд передових країн застосовують більш інтегративний підхід до цього. По-перше, слід зазначити, що система професійної освіти поліцейських у Європі характеризується постійною взаємодією та взаємопоєднанням не лише із національними цивільними освітніми механізмами, але й із єдиними європейськими стандартами освіти у даній галузі. Як правило, навчальні заклади, що займаються підготовкою поліцейських, перебувають у підпорядкуванні Міністерства внутрішніх справ держави або відповідного підрозділу поліції. Хоча поширеною та доволі успішною з точки зору престижності та якості є практика віднесення таких освітніх закладів до системи інших державних університетів (Словенія, Нідерланди). По-друге, ряд країн практикують навчання поліцейських протягом доволі тривалого часу у поєднанні із принципами багатопрофільності та практичного відпрацювання отриманих знань і навичок. Наприклад, розвинуту систему правоохоронної освіти має Федеративна Республіка Німеччина, де тривалість курсу підготовки становить 2,5 роки, включаючи теоретичні програми та практичні заняття. Так, теоретична складова обов'язково включає в себе вивчення нормативно-правової бази держави, основ розслідування різних категорій злочинів, правил регулювання дорожнього транспорту, прийомів затримання особи, надання первинної медичної допомоги, питань взаємодії з громадянами тощо.

Особливості підготовки поліцейських має освітня система Великої Британії, де даний процес характеризується децентралізованим та регіональним спрямуванням, а безпосередньо програма вже на своїх початкових етапах має вузькоспеціалізований напрям, тож поліцейський стає висококваліфікованим спеціалістом окремої служби чи підрозділу. Схожий досвід має Королівство Бельгії, де законодавством передбачена можливість створення по одній школі поліції у кожній провінції поряд із загальнонаціональними федеральними закладами, середня тривалість навчання у яких складає один рік. Крім цього, Закон Бельгії про організацію інтегрованої поліцейської служби, структурованої на два рівні, закріплює наступні складові програм професійної підготовки, які здійснюють школи поліції: законодавчі і підзаконні положення; застосування на практиці методів поліції; застосування поліцейських тактичних принципів і правил їх виконання; засвоєння навичок адекватної поведінки та вміння підтримувати спілкування (ст. 142quater) [13].

Яскравим прикладом світової інтеграції у сфері правоохоронної освіти є діяльність Міжнародної правоохоронної академії (ILEA) (далі - Академія). Академія була заснована за домовленістю США з Угорщиною в 1994 р. з метою боротьби із транснаціональною злочинністю. Головним завданням постало навчання представників правоохоронних органів Центральної Європи та держав СНД як теоретичним навичкам (охорона кордонів, транснаціональний тероризм, управління ресурсами та організаціями, експертні науки тощо), так і практичним складовим та сучасним методам розслідування нових видів злочинів у рамках правової системи їх країн (підготовка та здійснення операцій під прикриттям, розслідування злочинних організацій, застосування вогнепальної зброї тощо) [15, с. 59]. Показово, що Україна вже долучала своїх поліцейських до програми стажування в Академії, що свідчить про початок міжнародного співробітництва у правоохоронній сфері та необхідності подальшого закріплення таких концепцій у національній правовій системі.

Іншим відомим прикладом підготовки висококваліфікованих кадрів спеціальних підрозділів поліції є діяльність американських правоохоронних груп SWAT (Special Weapons and Tactics). Це спеціальні групи озброєння та тактичного реагування, члени яких відбираються, навчаються та екіпіруються в особливому порядку, призначені для вирішення критично небезпечних ситуацій, пов'язаних із загрозою громадському правопорядку або національній безпеці, та які наділені можливостями та повноваженнями, що виходять за рамки компетенції рядових працівників слідчих або оперативних підрозділів поліції. Особливістю цих груп є відносна незалежність від інших правоохоронних структур, оскільки, по-перше, вони мають власні стандарти та правила організації діяльності, по-друге, їх виклик має мати за підставу виключно критичні ситуації з високим ризиком, по-третє, залучення таких груп до роботи інших підрозділів ґрунтується на спеціально укладеному Меморандумі про взаємодію (MOA), по-четверте, навички, вміння, знаряддя, які використовують команди SWAT, є певним чином недоступними або обмеженими для інших правоохоронців, які виконують основну масу головних функції поліції США [16, с. 12]. Останніми роками спеціалізовані групи SWAT зорієнтували свою роботу на інтеграцію у внутрішньодержавний правоохоронний простір та міжнародне співробітництво. Зокрема, фактично сьогодні робота цих суб'єктів простежується переважно в регіональному аспекті, а саме шляхом розподілу певної кількості кадрів за територіями штатів, тим самим забезпечуючи місцевих поліцейських гарантованою допомогою на випадок небезпечних інцидентів.

З іншого боку, з метою поширення своєї практики та обміну досвідом діяльності США активно укладає договори про фінансування та тривалу співпрацю з різними державами світу. Україна не стала винятком: на підставі Угоди між Урядами від 13.03.2015 р. США виділили 26 млн доларів на фінансування реформ у галузі правоохоронної діяльності та кримінальної юстиції. У результаті в нашій державі було створено та введено в дію корпус оперативно-раптової дії (КОРД) - новий, єдиний і універсальний підрозділ поліції особливого призначення Національної поліції України. Завданнями таких національних груп за прикладом американської практики є розроблення та проведення спеціальних операцій із захоплення небезпечних злочинців, припинення правопорушень, що вчиняються учасниками злочинних угруповань, звільнення заручників, надання підтримки іншим підрозділам поліції з метою забезпечення переважаючої вогневої потужності над правопорушниками тощо [17]. Для ефективності роботи КОРД в Україні, а також підтримання співпраці групи SWAT проводять навчання українських правоохоронців у даній сфері. Крім цього, принципово важливо, що національна правова система також пішла сучасним шляхом запровадження роботи спеціальних підрозділів, оскільки сьогодні ці служби діють у межах власних регіонів, чим забезпечують чіткий контроль за безпекою того чи іншого міста на високому рівні.

Отже, провівши у 2016 р. реформу поліції, Україна присвятила детальну увагу питанню підбору, кваліфікації та суворим вимогам до особи поліцейського сучасної національної правоохоронної служби. Зокрема, окремою складовою змін стало питання корупційної спрямованості даних служб, особливо у процесі їх професійної підготовки [18, с. 71]. Однак досі в освітній підготовці поліцейських існує чимало недоліків. Тому необхідно запровадити у концепцію інтегрованої організації поліцейської діяльності України успішний досвід країн Європи та США, зокрема у питанні спеціалізації, термінів та міжнародного співробітництва у такій підготовці.

Останніми роками найбільш відомою та ефективною концепцією, яка стала головним важелем усіх реформ у багатьох країнах світу, є запровадження поліцейської діяльності, орієнтованої на громаду (“community policing”). Взаємодія поліції із населенням на засадах партнерства як ідея виникла ще у другій половині XX ст. у США та передбачала встановлення партнерських відносин з громадянами певної місцевості та налагодження з ними комунікації з метою попереднього виявлення потенційно злочинної поведінки у відповідному регіоні, максимально можливого припинення протиправних дій на ранніх етапах їх прояву, а також більш швидкого та ефективного збирання доказів у випадках фактичного скоєння правопорушення. Реальний же прояв такої концепції у практиці більшості країн отримав вигляд постійної співпраці та діалогу між громадянами та поліцейськими шляхом проведення останніми численних зустрічей та семінарів із попередження злочинності, видання газет, бюлетенів, допомоги громадським формуванням, створення дорадчих органів для інформування вищих структурних ланок тощо.

В Україні особливу актуальність дана концепція отримала із початком реформи щодо децентралізації влади, оскільки таким чином найефективніше дотримується принцип субсидіарності, відповідно до якого велика кількість надходжень разом із значним колом відповідних повноважень трансформуються від центральної до місцевої влади. Показово, що національне законодавство чітко увібрало в себе головні ідеї партнерства поліції та громади. Так, Закон України «Про Національну поліцію» закріпив, що діяльність поліції здійснюється в тісній співпраці та взаємодії з населенням, територіальними громадами та громадськими об'єднаннями на засадах партнерства і спрямована на задоволення їхніх потреб. З метою визначення причин та/або умов учинення правопорушень планування службової діяльності органів і підрозділів поліції здійснюється з урахуванням специфіки регіону та проблем територіальних громад (ст. 11).

Суперечливість виникає в результаті аналізу ідей та завдань, що закріплені в національному законодавстві за концепцією партнерства поліції та громади, а також практичних проблем їх реалізації. Наприклад, велику частку територіальних громад в Україні віднесено до сільських місцевостей, малі території яких викликають ряд незручностей у роботі поліції з обов'язковою співпрацею із населенням. Зокрема, відсутність приватності у малих громадах, специфічний характер правопорушень та проблем, труднощі у поєднанні поліцейських офіцерів громади, інспекторів громад з охорони громадського порядку/благоустрою, громадських формувань та інших підрозділів поліції в одній особі, обмеженість ресурсів та місцевого бюджетування, ризики зловживання своїм становищем внаслідок подвійного підпорядкування сектору превенції у регіоні та сектору взаємодії з громадами управління превентивної діяльності відповідного Головного управління Національної поліції України в області, - усе це свідчить про важливу специфіку виконання поліцейських обов'язків у межах сільської місцевості з одночасним підтриманням співпраці з населенням [19, с. 16-17, 20-21]. Тому вкрай актуально запозичити досвід зарубіжних країн, які застосовують інтеграційний підхід до організації правоохоронної діяльності, враховуючи тим самим інтереси як національного масштабу, так і територіальних суб'єктів.

Наприклад, у Шотландії, як і в багатьох інших західних країнах, поліцейський часто виконує роль так званого інтегратора або посередника між різними групами населення. Проявляється це у тому, що його головним завданням є вирішення питань не кримінального чи адміністративного характеру, а таких, що стосуються соціального благополуччя громадян. Тому така концепція у державі ще отримала назву «м'яке поліціювання» (“soft policing”) [20].

У сільських місцевостях США поширеною є практика громадського патрулювання, коли частина бажаючих приєднуються до служб поліції з метою спільного слідкування за правопорядком, пошуком зниклих, рятування тих, кому терміново потрібна допомога тощо. Такі «волонтери» не набувають жодного статусу правоохоронця, не обтяжуються додатковими правами або обов'язками, не отримують зброю чи інше знаряддя, однак поруч з цим додатково проходять відповідну підготовку та забезпечуються необхідними ресурсами для, наприклад, нічного патрулю. Також часто в США партнерство з поліцейськими органами полягає у встановленні в особистому транспорті громадян за їх згодою рацій, чим вони, по суті, здійснюють постійний патруль та контроль за безпекою власного міста [21, с. 25].

Правоохоронна система Бельгії також направлена на інтеграцію поліцейських у спільноту, їх служіння громадянам та спільний пошук рішень з урахуванням місцевих особливостей задля забезпечення правопорядку, що у сукупності породило концепцію «поліцейської діяльності на рівні громади». Часто в межах конкретної громади працівники поліції використовують метод «діалог-кафе», який передбачає регулярне проведення зустрічей дільничного офіцера з мешканцями, представниками громади для вирішення певних проблем, обговорення варіантів їх попередження та профілактики, аналізу інших питань. Завдяки неформальному характеру таких зустрічей контакт між місцевими жителями та поліцейськими стає більш налагодженим, але й одночасно з цим у результаті приймаються ефективні рішення, узгоджуються дії та розподіляються завдання та повноваження між відповідальними службами [22, с. 139-140].

Естонія розвинула процес тіснішої взаємодії місцевого населення з органами поліції. У державі вже понад 25 років існує практика залучення у правоохоронну діяльність так званих помічників поліцейських або волонтерів. Допомагаючи місцевим службам порятунку, морським рятувальникам, черговим підрозділам поліції, патрульним та охоронним службам, такі волонтери виступають сполучною ланкою між громадами міста та органами безпеки та правопорядку. Показово, що з метою сприяння волонтерській діяльності у сфері внутрішньої безпеки Міністерство внутрішніх справ Естонії разом з іншими відомствами фінансово підтримує такі асоціації, створює сприятливе правове середовище для їх роботи, а також іншими шляхами заохочує та мотивує громадян брати участь у відповідних заходах [23].

В Україні раніше також діяв схожий інститут громадських помічників дільничних офіцерів поліції, однак ще на початку XXI ст. його було ліквідовано. Зараз альтернативна форма взаємодії встановлена Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», відповідно до якого громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону можуть бути створені на засадах громадської самодіяльності як зведені загони громадських формувань, спеціалізовані загони (групи) сприяння Національній поліції та Державній прикордонній службі України, асоціації громадських формувань тощо (ч. 2 ст. 1). А згідно з Інструкцією з організації діяльності дільничних офіцерів поліції одним із завдань дільничного є співпраця з представниками громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону, надання допомоги в організації їх діяльності, участь у проведенні спільних нарад, під час яких розробляються та погоджуються заходи із забезпечення публічної безпеки і порядку на територіях обслуговування й взаємодії з патрульною поліцією та з групами реагування патрульної поліції (р. 3, ч. 8). Однак така практика в нашій державі має певні відмінності від зарубіжної, недоопрацювання, оскільки, з одного боку, вона не може вважатись волонтерською, бо, як правило, члени таких організацій отримують відшкодування з боку держави, а з іншого - у разі здійснення ними конкретних дій з охорони громадського порядку або припинення злочинної дії жодних гарантій або засобів захисту національне законодавство не надає, через що часто виникають проблеми не лише з безпекою таких осіб, але й з правовою оцінкою їх дій.

Оцінюючи досвід зарубіжних країн, варто акцентувати увагу й на досягненнях у сфері взаємодії українських поліцейських у діяльності з населенням. Зокрема, на окрему увагу заслуговує інститут контролю громадян за діяльністю правоохоронних органів і визначення рівня їх довіри до Національної поліції. Так, відповідно до ст. 89 Закону України «Про Національну поліцію України» поліція взаємодіє з громадськістю шляхом підготовки й виконання спільних проєктів, програм і заходів для задоволення потреб населення та покращення ефективності виконання поліцією покладених на неї завдань. Співпраця між поліцією та громадськістю спрямована на виявлення й усунення проблем, пов'язаних із здійсненням поліцейської діяльності, і сприяння застосуванню сучасних методів для підвищення результативності та ефективності здійснення такої діяльності. Окремо у 2018 р. було затверджено Порядок проведення оцінки рівня довіри населення до Національної поліції, завдяки чому безпосередньо аналізуються рівень задоволення потреби населення в поліцейських послугах, процеси, що відбуваються в системі Національної поліції, та характеристики і результати її діяльності. Дані інститути отримали визнання в національній правовій системі, а тому, враховуючи їх показники у поєднанні із аналізом виконання прийнятих на себе міжнародних зобов'язань і реалізації світових ідей та концепцій з підтримання правопорядку, можна робити висновки про діяльність української поліції у цілому. Важливо, що за статистичними даними за 2021 р. рівень довіри громадян до Національної поліції України зріс майже на 6 % у порівнянні з минулим роком, що, безумовно, свідчить про правильний напрямок розвитку й організації поліцейської діяльності [24].

Висновки

Отже, обравши курс на євроінтеграцію, провівши низку адміністративних реформ та реформ у системі правоохоронних органів, Україна робить кроки до світового рівня організації поліцейської діяльності. Зокрема, національна правова система активно вбирає в себе досвід передових країн світу у питаннях підготовки кваліфікованих кадрів поліцейських органів, взаємодії співробітників поліції з населенням на засадах партнерства, боротьби з корупційними складовими у їх роботі, оцінки діяльності та рівня довіри до поліцейських. Однак чимало важливих питань все ще мають мати пріоритетне значення при плануванні концепції розвитку національної правоохоронної системи. Наприклад, наразі практика США та європейських держав є актуальною і корисною при вирішенні проблем щодо спеціалізації поліцейських служб, добровільного партнерства між населенням та поліцією, роботи правоохоронних органів у сільській місцевості тощо. На нашу думку, першочергове значення має питання безпосередньої побудови цілісної системи органів поліції в Україні, оскільки змінивши основоположні засади організації поліцейської діяльності у національній правовій системі за взірцем саме інтегрованої моделі передових країн світу, наша держава зможе більш якісно та повно охопити усі сучасні концепції та програми ефективної роботи з підтримання правопорядку і захисту національної безпеки.

Аналізуючи сучасний рівень правового розвитку України, а також тенденції реформування правоохоронної системи, можливими шляхами запровадження інтегрованої організації поліцейської діяльності є:

- переорієнтація з вертикальної структури побудови органів поліції на горизонтальну шляхом надання органам місцевої влади та місцевим правоохоронним органам право самостійно визначати напрямки взаємодії, організації діяльності і методи роботи в умовах врахування та забезпечення інтересів жителів відповідної місцевості, залишаючи при цьому за центральними органами влади повноваження із визначення загальних засад політики у сфері національної безпеки і головних тенденцій її розвитку;

- поєднання на місцевому рівні різних поліцейських служб та структур, а також спеціалізованих підрозділів, що знаходяться у підпорядкуванні як державних та самоврядних суб'єктів, так і мають певну незалежність у своїй діяльності;