Щодо подальших перспектив інновації законодавчої основи нормотворчості

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

Щодо подальших перспектив інновації законодавчої основи нормотворчості

Ігор Львович Невзоров, кандидат юридичних наук, кафедра теорії та історії держави і права

Анотація

Проаналізовано конституційні положення про нормотворчість в Україні, вивчено європейський досвід конституціоналізації нормотворення. Звернено увагу на необхідність закріплення в основоположному правовому акті держави переліку джерел права та формулювання базових засад нормотворення. Окремо наголошено, що на конституційному рівні вимагає закріплення становище фундаментальної юридичної науки в тому, що підзаконні нормативно-правові акти неспроможні містити первинних норм права. Останні ухвалюються виключно на основі та на виконання законів.

Досліджено базові поняття та конструкції проєкту Закону України «Про правотворчу діяльність», такі як «правотворча діяльність» і «принципи правотворчості». Вказано, що вони вимагають суттєвого доопрацювання, оскільки базуються на спірних концептуальних підходах.

Ключові слова: нормотворчість, джерела права, референдна законотворчість, норма права, первинна норма, підзаконний нормативно-правовий акт, оприлюднення нормативно-правового акта, принципи нормотворення.

Аннотация

НЕВЗОРОВ И. Л. О ДАЛЬНЕЙШИХ ПЕРСПЕКТИВАХ ИННОВАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ОСНОВЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА

Проанализированы конституционные положения о нормотворчестве в Украине, изучен европейский опыт конституционализации нормотворчества. Обращено внимание на необходимость указания в основоположном правовом акте государства перечня источников права и формулирования базовых основ нормотворчества. Отдельно подчеркнуто, что на конституционном уровне требует закрепления положение фундаментальной юридической науки о том, что подзаконные нормативно-правовые акты не могут содержать первичных норм права. Последние принимаются исключительно на основе и во исполнение законов.

Исследуются базовые понятия и конструкции проекта Закона Украины «О правотворческой деятельности», такие как «правотворческая деятельность» и «принципы правотворчества», указано, что они требуют существенной доработки, поскольку базируются на спорных концептуальных подходах.

Ключевые слова: нормотворчество, источники права, референдное законотворчество, норма права, первичная норма, подзаконный нормативно-правовой акт, обнародование нормативно-правового акта, принципы нормотворчества.

Abstract

NEVZOROV I. L. FURTHER PROSPECTS IN INNOVATION OF THE RULE-MAKING LEGISLATIVE BASIS

In Ukraine, the idea of systematization and unification of regulations, due to which positive law arises and is formed, has been discussed and defended for a long time. At the same time, to date, attempts in Ukraine to pass a law on rule-making have not been finalized. With the introduction of the draft Law on Legislative Activity in the Verkhovna Rada of Ukraine and subsequent voting on it by parliamentarians in the first reading, the issue of further prospects for innovation of the legislative basis of rule-making was raised again.

An analysis of the constitutional provisions on rule-making in Ukraine has been presented. The European experience of constitutionalization of rule-making has been analyzed and the need to list the list of sources of law in the basic legal act of the state and to define the basic provisions on rule-making has been emphasized. It has been emphasized that the European experience of constitutionalization of rule-making / law-making indicates that the constitution as the basic law should answer the question of whether the state should have a law on normative acts and rule-making or need a broader approach reflected in law-making.

In Ukraine, the fundamental position of legal science needs to be constitutionalized, that bylaws cannot contain primary norms of law, especially since the European experience indicates the need for such a step. By-laws must be adopted on the basis of and in compliance with the provisions of the law. Attention is drawn to the fact that the basic concepts and constructions of the draft Law of Ukraine “On Law-making”, such as law-making and principles of lawmaking, need significant refinement, as they are based on controversial conceptual approaches.

Key words: rule-making, sources of law, reference law-making, rule of law, primary norm, bylaw, promulgation of normative act, principles of rule-making.

Вступ

У науковому середовищі, серед представників депутатського корпусу, в межах вищих та центральних органів виконавчої влади тривалий час обговорюється та обстоюється ідея систематизації й уніфікації нормативних приписів, завдяки яким виникає та формується позитивне право. Із початку 90-х рр. ХХ ст. серед фахівців із питань нормотворчості та вчених-юристів викристалізувалася та стала домінуючою думка, що юридичним інструментом для цього має слугувати відповідний закон «про закони» (Панов, 1995, с. 139). Такий акт має визначати те, як досягнути довершеності та юридичної чистоти закону як з точки зору форми, так і з точки зору змісту. Важливим є також те, що в Україні протягом 30-ти років сформувалася усталена теорія та практика нормотворчості. Водночас, незважаючи на все це, на відміну від більшості пострадянських країн, де діють відповідні закони про нормот- ворчість та нормативні акти У низці пострадянських країн не тільки ухвалено, а ще й оновлено закони про нормативні акти. Зокрема, в Республіці Білорусь Закон «Про нормативні правові акти» № 363-3 ухвалено 10 січня 2000 р. Згодом, у 2018 р., наново ухвалено Закон Республіки Білорусь «Про нормативно-правові акти» № 130-З. У Республіці Казах- стан Закон «Про нормативні правові акти» ухвалено 24 березня 1998 р. № 213-1. У подальшому було ухвалено Закон Республіки Казахстан «Про правові акти» від 6 квітня 2016 р. № 480-V. У Киргизькій Республіці Закон «Про нормативно- правові акти» № 34 було ухвалено 1 серпня 1996 р. Однак 20 липня 2009 р. було ухвалено новий Закон «Про нормативні правові акти Киргизької Республіки» № 241. У Республіці Вірменія Закон «Про правові акти» від 3 квітня 2002 р. № 3Р-320 замінено на Закон «Про нормативно-правові акти» від 21 березня 2018 р. № НО-180-N. У Республіці Молдова ухвалені закони «Про законодавчі акти» (від 27 грудня 2001 р. № 780-XV) та «Про нормативні акти Уряду та інших органів центрального та місцевого публічного управління» (від 18 липня 2003 р. № 317-XV). Вказані закони в Республіці Молдова втратили чинність у зв'язку з ухваленням Закону «Про нормативні акти» від 22 грудня 2017 р. № 100., спроби в Україні ухвалити аналогічний закон не були фіналі- зовані Маємо звернути увагу на те, що у 2008 р. до Верховної Ради України народними депутатами Р. Зваричем та О. Лавриновичем подавались як альтернативні проєкти законів України «Про нормативно-правові акти» (від 12 січня 2008 р. № 1343 та від 21 січня 2008 р. № 1343-1). Жоден із них не був ухвалений.. Нормативне регулювання створення позитивного права є внутрішньо неузгодже- ним. De facto кожний орган публічної влади, до компетенції якого належить право ухвалення нормативно-правових актів, ухвалював відповідне законодавство, де врегульовував вказане питання Особливості законотворчості в Україні визначені Розділом IV «Законодавча процедура» (гл. 18-23) Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI. Водночас нормотворча діяльність Президента України регламентована Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України (Указ Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України» від 15 листопада 2006 р. № 970). Разом із цим правовідносини у сфері нормотворчості врегульовані указами Президента України «Про затвердження Положення про порядок роботи над законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України» від 30 березня 1995 р. № 270/95, «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. № 503/97. Діяльність Кабінету Міністрів України у царині нормотворчості опосередкована в розділі 4 «Підготовка проектів актів Кабінету Міністрів» Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950..

З унесенням до Верховної Ради України проєкту Закону про правотворчу діяльність (реєстр. № 5707 від 25 червня 2021 р.) та подальшим голосуванням парламентарями щодо нього в першому читанні в нашій країні знову ж таки актуалізовано питання подальших перспектив інновації законодавчої основи нормотворчості, тобто з'ясування того, чи повною мірою та якісно будуть унормовані засади та порядок здійснення нормотворчої діяльності в Україні, сформульовано та належним чином деталізовано принципи нормотво- рчості, а отже, максимально повно та якісно опосередковано відносини, пов'язані з плануванням, розробленням, ухваленням (виданням) та реалізацією нормативно-правових актів.

Мета і завдання дослідження

Метою статті є визначення перспектив інновації законодавчої основи нормотворчості в Україні.

Відповідно до сформульованої мети детермінуються завдання статті:

охарактеризувати стан конституціона- лізації правотворчості в Україні;

виявити особливості конституціоналі- зації правотворчості в деяких країнах ЄС;

окреслити перспективи модернізації конституційних положень щодо нормотвор- чості;

визначити найбільш проблемні положення проєкту Закону України «Про правотворчу діяльність» (реєстр. № 5707 від 25 червня 2021 р.) та запропонувати шляхи їх вирішення.

Огляд літератури

Одразу необхідно зазначити, що неможливо в межах однієї наукової статті повністю охопити весь спектр наукових доробок у царині нормотворчості, рівно як і законотворчості, а також їхніх техніко- юридичних аспектів. Можна стверджувати, що розвиток наукових уявлень про нормотвор- чість і законотворчість в Україні, а також роль окремих наукових шкіл у їх становленні вже може становити предмет окремого наукового дослідження (в ракурсі онтології нормотворчості в Україні).

Левова частина наукових досліджень із питань нормотворчості відбувалася протягом останніх 30-ти років у межах фундаментальної юридичної (теоретико-правової) науки. Водночас деякі аспекти насамперед відомчої нормотворчості досліджувалися в межах науки адміністративного права та публічного адміністрування. Крім того, для всебічного та правильного розуміння тенденцій розвитку вітчизняної наукової думки з питань нормо- творчості/законотворчості необхідно теж зазначити, що відповідні дослідження нормо- творчості органів публічної влади відбувалися паралельно з аналізом нормотворчості народу (референдної нормотворчості) Такий висновок випливає з аналізу наукових праць, що стосуються форм безпосереднього народовладдя в Україні, в тому числі наукових публікацій В. Венгера «Всеукраїнський референдум як інструмент обмеження повноважень парламенту», О. Галуса «Поняття та види форм безпосереднього народовладдя в Україні», І. Маг- новського «Особливості референдної демократії в Україні: конституційно-правовий аспект», Г. Мурашина «Акти безпосереднього народовладдя та гарантії їх здійснення», О. Тодики «Проблеми становлення народовладдя: теоретичний та конституційно-правовий аспекти», Т. Рябченко «Референдум як форма безпосередньої правотворчості українського народу (теоретичні аспекти)»..

Зважаючи на наведене, доцільно звернути увагу лише на ті фундаментальні юридичні праці, які заклали насамперед підвалини доктрини законотворчості в Україні. У 2001 р. в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького була підготовлена монографія «Державотворення і правотворення в Україні» за загальною редакцією Ю. Шемшученка, а також написана робота О. Ющика «Законотворчість у системі правової нормотворчості». Серед наукових публікацій із питань нормотворчості за 2002 р. можна відзначити навчальний посібник Н. Ар- тикуци «Мова права і юридична термінологія».

У 2004 р. був виданий Словник термінів і понять із законотворчої діяльності, підготовлений В. Литвином. У тому ж році А. Ришелюк підготував навчальний посібник «Законотворчий процес в Україні», а В. Олуйко - монографію «Парламентське право України: проблеми теорії і практики».

У 2005 р. О. Ющиком була захищена дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук «Теоретичні проблеми законодавчого процесу», а О. Богачовою - дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук «Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення». Тоді ж вийшла друком ґрунтовна наукова праця В. Ковальського та І. Козінцева «Правотворчість: теоретичні та логічні засади».

У компаративістсько-правовому розрізі О. Богачова, О. Зайчук, О. Копиленко досліджували законотворчий процес у зарубіжних країнах. За результатами проведеної роботи у 2006 р. була написана наукова праця «Законотворчий процес зарубіжних країн», у якій надано ґрунтовний опис законотворчої діяльності та відповідних процедур у більшості країн світу.

Для вітчизняної юриспруденції період з 2005 по 2015 рр. виявився не менш пліднім щодо смислового наповнення української доктрини законотворчості. У 2007 р. Ж. Дзейко оприлюднила ґрунтовну наукову працю, в який відстежила історію розвитку законодавчої техніки («Законодавча техніка в Україні: історико-теоретичне дослідження»). Водночас у 2007 р. у Парламентському видавництві вийшла друком колективна монографія Ю. Шем- шученка, О. Ющика, М. Теплюка, Л. Гульченка, В. Риндюк «Кодифікація законодавства України: теорія, методологія, техніка».

Потрібно зазначити, що у 2008 р. В. Рин- дюк захистила дисертацію на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук «Законодавча техніка: поняття, форми, види, реалізація в Україні», а у 2009 р. вчена видала навчально-методичний посібник «Нормотвор- ча діяльність».

У 2009 р. Т. Подорожна також презентувала наукову працю «Законодавчі дефініції: поняття, структура, функції». У 2010 р. побачила світ колективна монографія «Законодавчий процес і парламентська законодавча процедура в Україні (проблеми якості, рекомендації щодо вдосконалення в контексті європейської практики)», написана авторським колективом у складі О. Скрипника, М. Теплюка та О. Ющика. У 2011 р. І. Терлецькою захищено дисертацію на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук «Законопроектування в Україні: теоретико-правові аспекти».

Протягом 2010-2011 рр. низку наукових публікацій із питань кодифікації законодавства видано Е. Гетьманом, в тому числі захищено дисертацію на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук «Кодифікація законодавства України: поняття, особливості, види».

У 2013 р. Т. Фулей видала наукове дослідження, присвячене експертуванню проєктів нормативно-правових актів «Проведення експертизи проектів нормативно-правових актів з використанням методики вирішення проблем», що свідчить у межах існуючих уявлень про нормотворчість і законотворчість про формування нового напряму наукових досліджень. Цього ж року І. Шутаком та І. Онищу- ком видано навчальний посібник для вищих навчальних закладів «Юридична техніка». У 2014 р. М. Теплюком представлено науковій спільноті монографічне дослідження, що стосується введення закону в дію («Теоретико- правові основи введення закону в дію»). Тоді ж В. Крижанівським розроблено та оприлюднено методичні рекомендації з практики законотворення та правил оформлення проєк- тів законів та основних вимог законодавчої техніки.

У 2015 р. також з'явилися наукові доробки як з тематики нормотворчості в цілому, так і законотворчості. В. Косович захистив дисертацію на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук «Загальнотеоретичні аспекти удосконалення нормативно-правових актів України», а А. Нечипоренко - дисертацію на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук «Нормотворчість в Україні: поняття, види, напрямки удосконалення».

Окремо слід згадати, що протягом 20162017 рр. з'явилася серія наукових публікацій, присвячених принципам нормотворчос- ті. Серед них наукові статті О. Дашковської («Принципи нормотворчої діяльності: загальна характеристика»), Л. Легіна («Принципи законодавчого процесу: теоретичний аспект»), В. Плавича та С. Плавича («Засадничі принципи правотворчої діяльності як основа її ефективності»), М. Фігеля («Поняття принципів правотворчості та основні підходи до їх класифікації»), О. Шаган («Система принципів нормотворчості»).

Поступова насиченість аналітичної юриспруденції науковими працями з тематики нормотворчості об'єктивно зменшує сьогодні кількість фундаментальних праць у цьому напрямі. Необхідно звернути увагу на те, що у 2021 р. на розгляд наукової спільноти були представлена колективна монографія «Верховенство конституційних норм у національній системі права» (Т. Поличко, Ю. Бисага, В. Берч, Г. Нечипорук, Н. Петрецька), в якій досліджено особливості природи конституційної правот- ворчості.

Методологія дослідження

У представленій статті використовувалася низка наукових прийомів і методів пізнання правот- ворчості. Базовим щодо виявлення подальших перспектив інновації законодавчої основи нормотворчості став діалектичний метод. За допомогою системного методу обстоюється твердження про нерозривність конституційних положень про нормотворчість/право- творчість із відповідним законодавством, яке визначає особливості створення позитивного права. Герменевтичний метод став у нагоді під час з'ясування конституційних засад нор- мотворчості в України. Задля напрацювання авторської дефініції «правотворчість» застосовано метод моделювання як загальнонауковий метод наукового пізнання. Виявити особливості конституціоналізації правотворчості в деяких країнах ЄС дозволив порівняльно-правовий метод. Провести конструктивну критику ст. 3 проєкту Закону України «Про правотвор- чу діяльність», де сконцентровано принципи правотворчої діяльності, дозволили формально-юридичний та аксіологічний методи.

Результати дослідження та дискусія

Осмислення будь-яких перспектив інновації законодавчої основи нормотворчості не буде мати міцної наукової основи та й узагалі будь-яких очевидних позитивних результатів, якщо буде проводитися без аналізу конституційних положень про нормотворчість. Звернення до тексту Конституції України Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // База даних (БД) «Законодавство України» / Верховна Рада (ВР) України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/254к/96-вр (дата звернення: 20.01.2022). свідчить, що в Основному Законі приписи, що стосуються нормотворчості, конституцієдав- цем розташовані фрагментарно, що вказує на відсутність чіткого та єдиного стратегічного бачення того, якою повинна бути нормотвор- чість в Україні. Відповідні норми розпорошені по її тексту в різних розділах, між ними відсутні чітко вибудовані логічні й системні зв'яз- ки2. Взагалі, Конституція України не містить

Слід зазначити, що про різні аспекти нормотворчості в тексті Конституції України йдеться в багатьох статтях, науковий аналіз яких може становити предмет окремого дослідження. Не вдаючись до ретельного та глибокого аналізу цього питання, необхідно вказати, що в різних розділах Основного Закону зазначається, в тому числі, про необхідність того, щоб закони та інші нормативно-правові акти ухвалювалися на основі Конституції України та відповідали їй (ч. 1 ст. 8). Також передбачається, що укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до неї (ч. 2 ст. 9). Вимога щодо доведення до відома населення законів та інших нормативно-правових актів, що визначають права і обов'язки громадян, як умова їхньої чинності встановлена у ч. 2 ст. 57. Також встановлюється, що референдум не допускається щодо законо- проєктів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74). Коло нормотворчих повноважень Верховної Ради України визначено у ст. 85 та охоплює: внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції (п. 1); призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції (п. 2); ухвалення законів (п. 3); затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього (п. 4); ухвалення Регламенту Верховної Ради України (п. 15). Поруч із цим вказується, що для здійснення серед іншого зако- нопроєктної роботи Верховна Рада України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів (ст. 89), а закони, постанови та інші акти ухвалюються Верховною Радою України більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією (ст. 91). Коло питань, що визначаються виключно законами України, наведено у ст. 92 Конституції України. Право законодавчої ініціативи конституціоналізовано у ст. 93, а особливості підписання законів визначені у ст. 94. Також необхідно наголосити, що широке коло нормо- творчих повноважень мають Президент України та Кабінет Міністрів України. Так, відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України: призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 6); зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх консти- туційності (п. 15); скасовує акти Ради міністрів жодних вказівок про джерела права нашої держави.

Нами і раніше згадувалося, що в Конституції як акті, що має найвищу юридичну силу, термін «джерело права» взагалі не зустрічається. Водночас із положень Конституції України випливає, що в національній правовій системі немає монізму нормативно- правових актів (зокрема, згадуючи в цьому контексті приписи ст. 9, де передбачено, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України). Не менш значущим є питання, де саме має бути визначена система джерел національного права або система нормативних актів, якщо за замовчуванням виходити із пріоритетності нормативного акта як джерела права. Подібне питання має особливо важливе значення саме для здійснення правосуддя, оскільки відповідно до ст. 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 р. № 1402-VIII суди здійснюють правосуддя на основі Конституції і законів України та на засадах верховенства права. Враховуючи це, стає очевидним, що у спеціалізованому законодавчому акті, який визначає правове становище суду, взагалі нічого не оказано про те, що здійснення правосуддя спричиняє застосування не тільки законів, нормативних актів, але й інших джерел права (Невзоров, Лазарєв, 2019, с. 182). Між іншим без визначення на конституційному рівні системи джерел права та пріоритетності серед них украй важко зрозуміти, чи має в країні бути закон про правот- ворчість або нормотворчість та нормативні акти, які формальні та атрибутивні вимоги стосуються різних джерел права, особливостей процедур щодо їхнього ухвалення. Таким чином, у державі до сьогодні конституційна основа правотворчості є хиткою.

Звернення ж до європейського досвіду свідчить, що в деяких конституціях ураховано необхідність в основному правовому акті держави надати перелік джерел права в межах

Автономної Республіки Крим (п. 16); підписує закони, ухвалені Верховною Радою України (п. 29); має право вето щодо ухвалених Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (п. 30). Додатково в межах висвітлення різних аспектів нормотворчості у тексті Конституції України слід згадати про статті 117, 135, 137 Конституції, а також про те, що внесення змін до Конституції України регламентовано розділом ХІІІ (статті 154-159). конкретної національної правової системи та напрацювати і сконцентрувати в межах певного розділу засадничі положення про нормотвор- чість. Як випливає з аналізу Конституції Польської Республіки від 2 квітня 1997 р. окремий розділ (розділ ІІІ) в ній присвячено джерелам права та деяким питанням нормотворчості в цій країні. У ч. 1 ст. 87 Конституції Польської Республіки робиться наголос на тому, що джерелами загальнообов'язкового права Польської Республіки є Конституція, закони, ратифіковані міжнародні договори, а також постанови. Частина 2 ст. 87 також закріплює, що до джерел загальнообов'язкового права Польської Республіки на території діяльності органів, що їх ухвалили, належать акти місцевого права1.

Вимоги та умови набуття чинності законів подібно тим, що передбачені у ч. 2 ст. 57 Конституції України Конституция Республики Польша : от 02.04.1997 // SEJM Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // БД «Законодавство України» / ВР України., в Конституції Польської Республіки закріплені в розділі ІІІ «Джерела права», а не в розділі про права та свободи людини, як це здійснено в Конституції України. При цьому ч. 2 ст. 88 Конституції Польської Республіки чітко та однозначно передбачає, що принципи та порядок оприлюднення нормативних актів встановлює закон Конституция Республики Польша : от 02.04.1997 // SEJM. Також слід зауважити, що в Конституції Польської Республіки піддано деталізації питання ратифікації міжнародних договорів та їхньої денонсації. Ратифікація або денонсація міжнародного договору вимагає попередньої згоди, вираженої у формі закону (ч. 1 ст. 89 Конституції Польської Республіки). Вказана стаття Конституції визначає широке коло питань, з яких необхідно проводити таку процедуру, в тому числі якщо договір стосується: миру, політичних чи військових угод; громадянських свобод, прав та обов'язків; членства Польської республіки в міжнародній організації; суттєвого обтяження держави у фінансовому аспекті Там само..

Особливий інтерес у розділі ІІІ Конституції Польської Республіки викликають положення, що стосуються юридичної природи підзакон- них нормативних актів. Якщо їх розглядати в контексті вітчизняних наукових напрацювань про природу підзаконних нормативно-правових актів, стає очевидним, що вказані нормативні акти в Польщі не можуть містити первинні норми права. Такий висновок випливає зі ст. 92 Конституції Польської Республіки, де передбачено, що постанови видаються закріпленими в Конституції органами на підставі особливого повноваження, передбаченого в законі та з метою його виконання. Уповноваження повинно визначати орган, компетентний видати постанову, та коло питань, наданих для врегулювання, а також директиви, що стосуються змісту акта. Орган, уповноважений на видання постанови, не може передавати свої повноваження іншому органу1. Цікавим є той факт, що у ст. 93 Конституції Польської Республіки закріплено положення, що постанови Ради Міністрів, а також розпорядження Голови Ради Міністрів та міністрів мають внутрішній характер та зобов'язують тільки ті одиниці, які організаційно підпорядковані органу, що видав цей акт (ч. 1). Суттєвим є також той факт, що в Польщі конституціоналі- зовано положення, що накази видаються виключно на підставі закону. Вони не можуть бути підставою для рішень щодо громадян, юридичних осіб, а також інших суб'єктів (ч. 2 ст. 93 Конституції Польської Республіки) Там само. Там само..

Не меншу цікавість у площині дослідження проблематики законодавчої регламентації нормотворчості викликає Конституція Королівства Іспанія, ухвалена 27 грудня 1978 р. У ній окрему главу присвячено законотворчості. Як випливає зі змісту низки статей розділу ІІІ глави 2 (щодо розроблення законів) Конституції Королівства Іспанія в них вказано про ті джерела права, які є базисом правової системи Іспанії (органічні закони та законодавчі декрети) Конституция Королевства Испании : от 27.12.1978 // Legal NS компетентные-юристы/правовая- библиотека/конституции-стран-мира/ конституция-испании (дата звернення: 20.01.2022).. Важливо і те, що про референдну законотворчість також ідеться у главі 2 розділу ІІІ Конституції Королівства Іспанія (ст. 92.1). Також в Іспанії, крім конституційних засад законотворчості, юридична процедура ухвалення законопроєк- тів регулюється відповідними регламентами палат іспанського парламенту (ст. 89.1) Там само..

Відповідно до ст. 81.1 Конституції Королівства Іспанія органічними законами є ті, що належать до розвитку основних прав та свобод, закони, якими ухвалено статути про автономії, закони, що стосуються порядку загальних виборів, інші закони, передбачені Конституцією. Крім того, відповідно до ст. 82.1 Генеральні кортеси можуть делегувати уряду повноваження щодо видання нормативних актів, які мають силу закону з окремих питань Там само.. Законодавча делегація має бути оформлена спеціальним уповноважувальним законом, коли йдеться про напрацювання деталізованих текстів, або простим законом, коли відбувається переробка різних законодавчих текстів в один. У кожному випадку законодавча делегація має надаватися урядові в конкретній галузі із зазначенням терміну її здійснення. Делегація вичерпується, коли уряд її використав, оприлюднив відповідну норму. Делегація не може бути надана в невизначеній формі та на неви- значений термін. Також заборонена субделе- гація іншим, крім урядової влади Там само.. Уповнова- жувальні закони точно встановлюють цілі та межі делегації, а також принципи та критерії, якими необхідно керуватися під час її здійс- нення Там само..

У ст. 82.1 Конституції Королівства Іспанія наголошується на тому, що дозвіл не переробку законодавчих текстів враховує чіткий опис нормотворчості, де, надаючи делегацію, чітко вказується, чи необхідно обмежитися виробленням одного тексту або слід упорядкувати, класифікувати та гармонізувати декілька законодавчих текстів, що мають бути перероблені Там само..

Стаття 85 Конституції Королівства Іспанія передбачає, що акти, які видаються урядом на основі законодавчої делегації, називаються законодавчими декретами. Також Конституція Королівства Іспанія за надзвичайних умов та у невідкладних випадках надає урядові право видавати тимчасові законодавчі акти у формі декретів-законів, які не можуть торкатися порядку діяльності основних інститутів держави, пра, обов'язків і свобод громадян, режиму автономних співтовариств та загального виборчого права (ст. 86.1) Там само..

Важливо, що Конституція Королівства Іспанія містить чіткий перелік суб'єктів, яким належить право законодавчої ініціативи (за ст. 87.1 це уряд, Конгрес та Сенат), та стадії законотворчості. Відповідно до ст. 90 Конституції Королівства Іспанія після ухвалення проекту звичайного або органічного закону Конгресом його голова негайно повідомляє про це голову Сенату, який передає проєкт на розгляд своєї палати. Сенат у двомісячний строк із моменту надходження тексту може накласти на нього вето або запровадити поправки. При цьому вето має бути ухваленим більшістю голосів1. Двомісячний термін, наданий Сенату для здійснення права вето або внесення поправок, зменшується до 20 календарних днів, якщо урядом або Конгресом за- конопроєкт позначено як терміновий. У подальшому Король у п'ятнадцятиденний строк схвалює закони, ухвалені Генеральними кортесами, промульгує їх та видає розпорядження щодо їхнього негайного оприлюднення (ст. 91 Конституції Королівства Іспанія) Там само. Там само..

Значну увагу питанню конституціоналі- зації нормотворчості приділено в Конституції Португальської Республіки від 2 квітня 1976 р. У ч. 3 ст. 3 вказується, що юридична сила законів та інших актів держави, автономних областей, місцевих органів влади та інших публічно-владних установ залежить від їхньої відповідності Конституції Конституция Португальской Республики :

от 02.04.1976 // Legal NS

20.01.2022).. Цікавим є те, що за Конституцією Португальської Республіки система нормативних актів цієї держави визначена у ч. 3 «Організація політичної влади» розділу І «Загальні принципи». Відповідно до ст. 112 Конституції Португальської Республіки законодавчими актами є закони, декрети-за- кони та обласні законодавчі декрети. Закони та декрети-закони мають однакову юридичну силу, що не заважає декретам-законам, оприлюдненим при використанні законодавчого уповноваження, та декретам-законам, що розвивають загальні основи юридичного режиму, підкорятися відповідним законам. Більшою юридичною силою, крім органічних законів, наділені закони, для ухвалення яких необхідна більшість у дві третини голосів парламентарів, а також закони, які відповідно до Конституції нормативно необхідні для ухвалення інших законів або яким інші закони мають відповідати Там само.. Обласні законодавчі декрети видаються з питань, що становлять особливу цікавість для відповідних областей та не закріплених за Асамблеєю Республіки або Урядом, при цьому вони не можуть містити положення, які суперечать основоположним принципам загальних законів Республіки. Загальними законами Республіки є закони та декрети-закони, що призначені для беззастережного застосування на всій національній території. Жоден із законів не може створювати інші види законодавчих актів або надавати актам іншого характеру силу, що дозволяє тлумачити, об'єднувати, змінювати, зупиняти дію або скасовувати будь-яку із законодавчих норм. Регламентні акти Уряду видаються у формі регламентних декретів, коли цього вимагає закон, що регламентує певні суспільні відносини, а також у випадку самостійного ухвалення регламентних норм. У регламентних актах мають бути чітко вказані закони, на регламентацію яких вони націлені або які визначають суб'єктивну чи об'єктивну компетенцію для їхнього видання Там само.. конституційний нормотворчість правовий

Торкаючись питання референдної нормо- творчості, необхідно зазначити, що унікальністю Конституції Португальської Республіки є те, що вона унеможливлює винесення на референдум питання, що стосується поправок до Конституції (п. а ч. 4 ст. 115) Там само..

Разом із цим у Конституції Португальської Республіки деталізовано питання щодо оприлюднення актів. У ст. 119 передбачається, що в офіційному органі «Щотижнева газета Республіки» оприлюднюються: а) конституційні закони; в) міжнародні договори та відповідні повідомлення щодо ратифікації, а також всі інші повідомлення, які до них належать; с) закони, декрети-закони та обласні законодавчі декрети; d) декрети Президента Республіки; е) резолюції Асамблеї Республіки и обласних асамблей Азорських островів та Мадейри; f) регламенти Асамблеї Республіки, Державної ради та обласних асамблей Азорських островів та Мадейри; g) регламентні декрети та інші декрети, регламентні акти Уряду, а також декрети міністрів Республіки, що стосуються автономних областей, а також обласні регламентні декрети Там само..

Крім того, цією статтею Конституції Португальської Республіки запроваджується правило, що неоприлюднення перерахованих актів або будь-яких актів загального характеру, виданих органами державної влади, органами автономних областей та органами місцевої влади, тягне за собою їхню юридичну недійсність (ч. 2)1. Поряд із цим у Португальській Республіці закон визначає форми оприлюднення інших актів та наслідки їхнього не- оприлюднення. Важливим в аспекті законотворчості є також те, що у сфері безпосередніх повноважень Президента перебуває промульгація законів, декретів-законів, регламентних декретів та направлення їх для оприлюднення, а також підписання Резолюцій Асамблеї Республіки про схвалення міжнародних угод та всіх інших декретів уряду (п. а ч. 1 ст. 134 Конституції Португальської Республіки). У свою чергу, процедурні моменти здійснення промульгації або накладання Президентом на акти вето деталізовано у статтях 136-137 Конституції Португальської Республіки Там само. Там само. Частина перша ст. 165 Конституції Португальської Республіки містить 24 питання, з яких Асамблея Республіки передає законодавчі повноваження Уряду. Серед найбільш значущих слід виокремити такі: визначення становища осіб та їхньої правоздатності; права, свободи та їхні гарантії; визначення злочинів, покарань, запобіжних заходів та відповідного ступеня суспільної небезпеки, а також кримінального процесу; загальний режим реквізиції та експропріації в суспільних інтересах; основи системи охорони природи; введення податків, системи оподаткування; визначення базових галузей економіки, де заборонена діяльність приватних підприємств; основи сільськогосподарської політики; грошова система, еталони мір та ваги; організація та компетенція судів і прокуратури; статус місцевих утворень на правах самоуправління. Закони про передачу законодавчих повноважень мають визначати об'єкт, мету та строк дії наданих повноважень, причому цей строк може бути пролонгований (ч. 2 ст. 165 Конституції Португальської Республіки). Передані законодавчі повноваження не можуть бути використані більше одного разу, що не перешкоджає їхньому поетапному здійсненню (ч. 3 ст. 165 Конституції Пор- тугальської Республіки). Передані повноважен ня припиняються одночасно з відставкою Уряду, якому вони були надані, із завершенням легіслатури або розпуском Асамблеї Республіки (ч. 4.

Схожий до вітчизняного підходу (ст. 92 Конституції України) у сфері визначення кола суспільних відносин та питань, урегульованих законом, демонструє Конституція Португальської Республіки. На відміну від України, парламентові Португалії - Асамблеї Республіки - надано абсолютне та відносне ведення у сфері законодавчої компетенції. При цьому відносне ведення у сфері законодавчої компетенції означає, що у випадках, передбачених Конституцією, Асамблея Республіки передає свої законодавчі повноваження Уряду (ст. 165)ст. 165 Конституції Португальської Республіки).. Абсолютне ж ведення у сфері законодавчої компетенції (ст. 164 Конституції Португальської Республіки) Конституция Португальской Республики : от 02.04.1976 // Legal NS включає в себе 21 позицію, в тому числі: вибори органів державної влади; режими референдумів; організацію та діяльність Конституційного суду та процес у ньому; організацію національної оборони; режими облоги та надзвичайного стану; набуття, втрату та відновлення португальського громадянства; основи системи освіти; вибори до місцевих органів влади; статус посадових осіб, які входять до складу органів державної або місцевої влади, або інших конституційних органів, обраних прямим та загальним голосуванням; режим сил безпеки; порядок призначення членів органів Європейського Союзу, за винятком членів Комісії; режим державної таємниці. Додатково слід наголосити на тому, що у ст. 166 Конституції Португальської Республіки описано, в яких із наведених вище позицій потрібно ухвалювати акт у формі конституційного, органічного закону або у формі закону. Крім того, серед деяких із наведених вище позицій формами акта слугують резолюції або постанови. Останні оприлюднюються незалежно від промульгації Там само..

Статті 167-170 Конституції Португальської Республіки встановлюють засадничі положення щодо законотворчості, в тому числі:

щодо особливостей законодавчої ініціативи, яка входить до компетенції депутатів, парламентських груп та Уряду (ст. 167);

щодо обговорення та голосування із за- конопроєктів (у цілому та постатейно, враховуючи випадки обов'язкового постатейного голосування, а також вимогу щодо ухвалення органічних законів у загальному підсумковому голосуванні абсолютною більшістю повноважних депутатів) (ст. 168);

щодо затвердження декретів законів (ст. 169);

щодо невідкладного розгляду законо- проєктів (ст. 170) Там само..

Також необхідно зазначити, що в межах конституційного опосередкування нормотво- рчості Конституцією Португальської Республіки встановлено обсяг законодавчої компетенції Уряду (ст. 198) та перегляд Конституції (статті 284-289) 1.

У Конституції Італійської Республіки від 27 грудня 1947 р. в ч. ІІ «Устрій Республіки» глави І «Парламент» окремий розділ ІІ присвячено ухваленню законів. Згідно зі ст. 70 Конституції Італійської Республіки законодавча функція здійснюється спільно обома Палатами. Законодавча ініціатива належить Уряду, кожному члену Палат і органам та організаціям, яким її надано згідно з конституційним законом. Народ здійснює законодавчу ініціативу шляхом внесення законопроєкту у формі відповідних статей від імені не менше як п'ятдесяти тисяч виборців (ст. 71 Конституції Італійської Республіки).

У Конституції Італійської Республіки, як і в Конституції Португальської Республіки, міститься посилання на регламенти відповідних палат парламенту, згідно з якими відбувається розгляд законопроєктів.

Конституція Італійської Республіки встановлює, що відповідним Регламентом допускається скорочена процедура розгляду зако- нопроєктів, визнаних невідкладними (ст. 72) Там само. Шаповал В. М. Конституція Італійської Республіки (з передмовою Володимира Шаповала). Київ : Москаленко О. М., 2018. 62 с.. Також у цій статті йдеться про те, що кожний законопроєкт, що внесений до однієї з Палат, розглядається відповідно до її регламенту послідовно комісією та Палатою, яка ухвалює його постатейно і в цілому. Регламентом може бути передбачено, в яких випадках і в якому порядку розгляд і ухвалення законопроєктів здійснюються комісіями, враховуючи постійні комісії, утвореними з урахуванням кількісної пропорції різних парламентських груп. У цих випадках законопроєкт до ухвалення в цілому комісією повертають до відповідної Палати, якщо Уряд або десята частина членів Палати чи п'ята частина комісії вимагає його обговорення та голосування у Палаті або передачі на ухвалення в цілому Палатою, що відбувається шляхом голосування і без обговорення. Регламентом встановлюється порядок, який забезпечує відкритість у роботі комісій. Виключно звичайна процедура розгляду й ухвалення законопроєкту Палатою застосовується щодо законопроєктів із конституційних і виборчих питань, а також щодо законопроєктів про делегування законодавчих повноважень, про ратифікацію міжнародних договорів, про бюджет і фінанси Там само. С. 36..

Також необхідно зазначити, що за Конституцією Італійської Республіки промульгацію законів здійснює Президент Республіки протягом місяця після їх ухвалення. Якщо абсолютною більшістю членів однієї з Палат закон буде визнаний невідкладним, промульгація здійснюється у визначений у такому законі строк. Закон опубліковується невідкладно після його промульгації і набуває чинності на п'ятнадцятий день після опублікування, якщо інше не передбачено самим законом (ст. 73 Конституції Італійської Республіки) Там само. С. 36..

У Конституції Італійської Республіки окрема стаття присвячена особливостям рефе- рендної законотворчості. Підставою для цього є з'ясування думки народу щодо повного або часткового скасування закону або акта, що має силу закону, за умови, якщо цього вимагають п'ятсот тисяч виборців або п'ять регіональних рад (ст. 75 Конституції Італійської Республіки). Випадки, коли референдум не допускається, є традиційними та стосуються законів про податки і бюджет, про амністію і помилування, про ратифікацію міжнародних договорів Там само. С. 36.. Винесена на референдум пропозиція вважається прийнятою, якщо в голосуванні взяли участь більшість громадян, які мали на це право, і якщо за таку пропозицію подано більшість голосів, визнаних дійсними. Статті 76 та 77 Конституції Італійської Республіки визначають особливості здійснення делегування законодавчої функції Уряду. Такий крок допускається виключно на обмежений термін із визначенням принципів і критеріїв такого делегування та стосовно визначених питань (ст. 76 Конституції Італійської Республіки). У свою чергу, без делегування Палатами відповідних повноважень Уряд не може видавати декрети, що мають силу звичайного закону. Якщо у випадках надзвичайності, необхідності і невідкладності Уряд під свою відповідальність видає тимчасові акти, що мають силу закону, він повинен у той самий день передати їх для затвердження до Палат, які, навіть якщо розпущені, скликаються і збираються протягом п'яти днів. Декрети втрачають силу з моменту видання, якщо не були затвердженні протягом шістдесяти днів після їх опублікування. Палати можуть законом регулювати правові відносини, що виникають на підставі декретів, які не набули сили законів (ст. 77 Конституції Італійської Республіки)1.

Повертаючись до питання про особливості змісту проекту Закону України «Про право- творчу діяльність» (реєстр. № 5707 від 25 червня 2021 р.), ухваленого Верховною Радою України в першому читанні 16 листопада 2021 р., маємо констатувати, що відповідно до ч. 1 ст. 1 проєкту, яка визначає його предмет регулювання, «закон спрямований на визначення засад та порядку здійснення правотворчої діяльності в Україні, зокрема принципів правотворчої діяльності та регулювання відносин, пов'язаних із її плануванням, розробкою, прийняттям (виданням) та реалізацією нормативно-правових актів». Водночас відповідно до ч. 2 ст. 2 проєкту, «правотворча діяльність - це діяльність з планування, розробки проекту нормативно-правового акта (його концепції) та прийняття (видання) нормативно-правового акта, метою якої є правове врегулювання та/або охорона суспільних відносин» Там само. С. 36. Проект Закону про правотворчу діяльність : від 25.06.2021 № 5707 / ініціатори Р. О. Стефан- чук, Д. О. Разумков, О. К. Кондратюк та ін. // БД «Законодавство України» / ВР України.. Отже, правотворча діяльність відповідно до наведеного визначення не включає в себе реалізацію нормативно-правових актів, що є цілком обґрунтованим та узгоджується із загальновизнаними положеннями теорії права. Адже реалізація норм права фактично є втіленням розпоряджень правових норм у правомірній поведінці суб'єктів права і відбувається після ухвалення правових норм (Полонка, 2016, с. 20). Отже, враховуючи назву законопроєкту та розуміння правотворчості, зокрема за змістом проєкту (ч. 1 ст. 2) Там само., питання реалізації норм права не повинні бути предметом його правового регулювання.

Ще раз повертаючись до розуміння поняття «правотворча діяльність», слід зазначити, що фінальною стадією такої діяльності, за логікою цієї норми, є прийняття (видання) нормативно-правового акта. Проте і логіка правотворчої діяльності, і зміст самого проєк- ту вказують на те, що прийняттям (виданням) нормативно-правового акта правотворча діяльність не вичерпується, а охоплює як самостійні стадії стадію оприлюднення такого акта та стадію набуття ним чинності. Крім того, правотворча діяльність, як і будь-яка людська діяльність, не може бути безсуб'єктною, якою вона виглядає у пропонованій редакції ч. 1 ст. 1 проєкту. Також потрібно звернути увагу, що у ч. 2 ст. 2 пропонується формулювання, згідно з яким «правотворча діяльність в Україні регламентується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та підзаконними нормативно-правовими акта- ми» Там само.. Із цього випливає цілком самостійне значення підзаконних нормативно-правових актів у регулюванні правотворчої діяльності, що є концептуально хибним підходом та повністю нівелює роль і значення спеціального закону в регулюванні такої діяльності.

Також неможливо оминути увагою ч. 4 ст. 2 проєкту, яка передбачає, що «підзаконний нормативно-правовий акт у сфері правотвор- чої діяльності приймається з питань, не врегульованих Конституцією України, цим Законом, іншими законами України» Там само.. Із такого формулювання випливає можливість видання підзаконних актів у сфері правотворчої діяльності навіть у разі, якщо відповідне питання належить до сфери виняткових повноважень Верховної Ради України (статті 85, 92 Конституції України) Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // БД «Законодавство України» / ВР України., проте законом із різних причин не врегульоване. У такий спосіб відкривається шлях для наділення підзаконних актів функцією первинного правового врегулювання суспільних відносин в обхід закону, що суперечить конституційним засадам верховенства права і закону, а також принципові поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Конституція України не передбачає для актів виконавчої влади ролі актів первинного правового регулювання у разі відсутності законів у відповідній сфері.

У контексті позитивної критики неможливо не згадати положення ч. 5 ст. 2 проєкту: у разі якщо поняття, терміни, правила та положення інших нормативно-правових актів суперечать поняттям, термінам, правилам та положенням цього Закону, для регулювання суспільних відносин правотворчої діяльності застосовуються поняття, терміни, правила та положення цього Закону Проект Закону про правотворчу діяльність : від 25.06.2021 № 5707 / ініціатори Р. О. Стефан- чук, Д. О. Разумков, О. К. Кондратюк та ін. // БД. У такий спосіб фактично встановлюється верховенство цього закону в ієрархії нормативно-правових актів. Проте це:

а) суперечить ч. 2 ст. 8 Конституції України («Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй»);

б) не відповідає статтям 92-94 Конституції України (які не передбачають ієрархії законів)1.

Широке коло для дискусії та багатьох полемічних питань відкривають положення ст. 3 проєкту Закону України «Про правотворчу діяльність» (реєстр. № 5707 від 25 червня 2021 р.), де сконцентровано принципи правотворчої діяльності. Насамперед необхідно наголосити, що вказана стаття викладена з повним ігноруванням конституційних приписів про те, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держа- ви»«Законодавство України» / ВР України. Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // БД «Законодавство України» / ВР України. Там само .. Разом із тим розробники проєкту обмежилися лише принципом «дотримання міжнародних стандартів у сфері прав людини», що не є тотожним принципу пріоритету утвердження і забезпечення прав і свобод людини у правотворчій діяльності Проект Закону про правотворчу діяльність : від 25.06.2021 № 5707 / ініціатори Р. О. Стефан- чук, Д. О. Разумков, О. К. Кондратюк та ін. // БД «Законодавство України» / ВР України.. У свою чергу, зі ст. 3 Основного Закону України прямо випливає, що саме людина та її права повинні бути в центрі правотворчої діяльності Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // БД «Законодавство України» / ВР України.. Тому очевидно, що саме останній принцип має бути пріоритетним і визначальним у системі принципів правотворчої діяльності.