Общественная экспертиза законодательства: проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«Уральский государственный экономический университет» (УрГЭУ)

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Законотворчество»

Тема: «Общественная экспертиза законодательства: проблемы и перспективы»

Студент: Агаева Севинч Сиясат кызы

Группа ИДО ЗБ ГМС-19 ТД

Руководитель: Молокова Елена Леонидовна

Институт непрерывного и дистанционного образования

Направление подготовки:

Государственное и муниципальное управление

Направленность (профиль): Государственная и муниципальная служба

Екатеринбург, 2021 г.

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие, сущность и значение правовой экспертизы в РФ

1.1 Понятие правовой экспертизы

1.2 Объект, предмет, цель и задачи правовой экспертизы

1.3 Субъекты правовой экспертизы

1.4 Экспертное заключение

1.5 Значение правовой экспертизы

Глава 2. Содержание правовой экспертизы

2.1 Правовая экспертиза закона на предмет соответствия общей системе законодательства

2.2 Правовая экспертиза закона на предмет соответсвия правилам юридической техники

Глава 3. Способы повышения эффективности правовой

экспертизы в РФ

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность. Современное Российское государство переживает бурное развитие системы законодательства. Из года в год количество принимаемых законов и поправок к ним увеличивается. Высокие темпы нормотворческой деятельности значительно снижают качество нормативных правовых актов, приводят к возникновению большого количества дефектов и, как следствие, трудностей в процессе правоприменения. Данные проблемы актуализируют потребность в поиске механизмов, выступающих «фильтром» российского законодательства.

Важнейшую роль в обеспечении эффективности действия системы права играет правовая экспертиза как уже действующих, так и потенциальных нормативных правовых актов. Она обеспечивает высокое качество, обоснованность и своевременность принятия законов. Вместе с тем следует признать, что на сегодняшний день, процесс освоения глубинного потенциала данного правового института находится у самых истоков. В научных работах последнего десятилетия рассмотрены лишь отдельные аспекты экспертной оценки нормативных актов. Большее внимание уделено законопроектной правовой экспертизе, а также экспертной оценке нормативных правовых актов субъектов РФ. Вне зоны активного изучения остаются акты федерального законодательства, в частности, федеральные законы, составляющие значительный массив нормативных правовых актов в РФ. Более того, именно федеральные законы призваны регулировать наиболее важные сферы общественных отношений. В этой связи представляется необходимым изучить теоретические основы правовой экспертизы действующих и потенциальных федеральных законов и выработать предложения по совершенствованию экспертной деятельности.

Обозначим важный момент, касающейся особенностей используемой терминологии. В настоящий момент дискуссионным является вопрос о соотношении понятий «правовая» и «юридическая» экспертиза. В современном российском законодательстве также отсутствуют единство терминологии. Однако анализ отдельных актов демонстрирует, что употребление понятий «юридическая» и «правовая» не расширяет и не сужает границы содержания. В данной работе они используются как тождественные.

В работе употребляется единая формулировка «закон», т.к. содержание экспертизы, проводимое в отношении действующих и потенциальных федеральных законов, не имеет принципиальных отличий (в обоих случаях эксперт, как правило) рассматривает идентичные вопросы.

Степень изученности темы. Анализ монографий, диссертационных исследований и научных статей позволяет сделать вывод о том, что проблема правовой экспертизы на сегодняшний день не достаточно изучена.

Объектом исследования является правовая экспертиза потенциальных и действующих федеральных законов.

Предметом исследования выступают теоретические аспекты, нормативное регулирование, а также практика реализации правовой экспертизы потенциальных и действующих федеральных законов.

Цель исследования - комплексный анализ теоретических основ и практики проведения правовой экспертизы потенциальных и действующих федеральных законов с последующей выработкой предложений по совершенствованию экспертной деятельности.

Для достижения данной цели в работе решаются следующие задачи:

1. Определить содержание понятия «правовая экспертиза»;

2. Определить объект, предмет, цель, задачи проведения правовой экспертизы потенциальных и действующих федеральных законов;

3. Обозначить круг субъектов, уполномоченных на проведение правовой экспертизы потенциальных и действующих федеральных законов;

4. Проанализировать особенности экспертного заключения;

5. Определить значение правовой экспертизы в целом и в вопросе повышения качества потенциальных и действующих федеральных законов;

6. Рассмотреть содержание правовой экспертизы потенциальных и действующих федеральных законов;

7. Выработать способы повышения эффективности правовой экспертизы потенциальных и действующих федеральных законов.

Методологическую основу настоящего исследования составляют системный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы. Широко применяется метод анализа, синтеза и др.

Структура работы. Исследование состоит из введения; трех глав, разделенных на семь параграфов; заключения и списка использованных источников и литературы.

Глава 1. понятие, сущность и значение правовой экспертизы в РФ

1.1 Понятие правовой экспертизы

На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует легальная дефиниция правовой экспертизы, а в отечественном правоведении не сложился единый подход в понимании данного феномена. Вместе с тем, на основании исследований последнего десятилетия представляется возможным систематизировать предложенные определения и выделить два подхода в понимании правовой экспертизы: широкий и узкий.

Ярким представителем широкого подхода является И.А. Закиров. На основании проведенного исследования, он полагает, что понятие правовой экспертизы является собирательным, т.к. включает совокупность разновидностей правовых экспертиз, каждая из которых имеет свои особенности. В этой связи полноценным представляется лишь то понятие, в котором найдут отражение признаки всех разновидностей данной правовой деятельности. Таким образом, он дает следующее определение «Правовая экспертиза - это исследование, проводящееся экспертом по решению или поручению уполномоченных на то лиц, либо без такового, но в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанное на применении специальных знаний в целях использования его результатов в юридической деятельности». Аналогичным образом данное понятие трактуют Короткова О.А., Ралдугин Н.В.

Сторонники узкого подхода (Е.В. Журкина, Р.К. Надеев, В.Ю. Рагозин) считают, что правовую экспертизу следует понимать как самостоятельный вид комплексного института экспертизы. Он характеризуется наличием особого предмета исследования, набора методов, специальных субъектов, целей, задач и т.д. На наш взгляд, наиболее лаконичную формулировку понятия в рамках узкого подхода предлагает Е.В. Журкина. Под правовой экспертизой она понимает оценку проектируемого или действующего нормативного правового акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции, связи с общей системой действующего законодательства, соотношения с международно-правовыми актами, обоснованности выбора формы акта обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соблюдения правил юридической техники, соответствия современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Таким образом, правовую экспертиза является самостоятельным видом экспертной деятельности, осуществляющей оценку нормативно-правового акта с точки зрения юридической корректности. В этой связи, в рамках узкого подхода является неприемлемым соотношение правовой экспертизы и, например, экспертизы антикоррупционной, как общее и частное. Они, прежде всего, не совпадают по предмету исследования.

Подводя итог, следует отметить, что недостаточная комплексная изученность явления «правовой экспертизы» и отсутствие легальной дефиниции способствует инвариантности в понимании ее смысла. В настоящей работе анализ «правовой экспертизы» будет проведен согласно узкому подходу.

1.2 Объект, предмет, цель и задачи правовой экспертизы

общественная экспертиза законодательство

Качество проводимой экспертизы потенциального или действующего закона напрямую зависит от понимания экспертом объекта, предмета, цели и задач исследования.

Объектом правовой экспертизы в заданном контексте является потенциальный или действующий федеральный закон как материальный носитель информации.

Федеральный закон - нормативный правовой акт в системе законодательства РФ, следующий по юридической силе после Конституции РФ и федеральных конституционных законов. Федеральные законы принимаются в соответствии с положениями Конституции РФ (например: ч.3. ст. 29), а также в силу важности некоторых общественных отношений и необходимости их первичного регулирования посредством принятия федерального закона (например: ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»).

Предметом правовой экспертизы является непосредственно тот нормативный материал, который эксперт исследует в ходе своей деятельности. В данном случае (в срезе теоретического исследования), предмет понимается в широком смысле, его не следует отождествлять с задачами правовой экспертизы. Отождествление применимо в узком понимании. Не редко в заключении эксперта используются конструкции «анализ … на предмет…». Соответственно, эксперт обозначает, что решается конкретная задача. Предмет и задачи правовой экспертизы в ходе практической деятельности находятся в неразрывной связи.

Цель правовой экспертизы определяется с точки зрения перспективы экспертной деятельности. Таким образом, необходимо проводить различие между двумя перспективами или типами оценок: перспективной (ex-ante) и ретроспективной (ex-post) оценкой. Процессор Люциус Мадер (вице-председатель Федерального Суда Швейцарии) полагает, что перспективная оценка, проводимая перед принятием закона, имеет цель обеспечить лучшее понимание возможных или потенциальных воздействий закона. Более того, она помогает выявить нарушения, возникшие в ходе законотворческой деятельности, и дает импульс для их своевременной ликвидации. Ретроспективная оценка проводится после принятия закона, ее целью является определение того, что происходит после вступления в силу закона.

Особенности цели ретроспективной и перспективной оценки, однако, не приводит к кардинальному отличию методологии проведения исследования. Перед экспертом в том и в другом случае стоит тождественный перечень задач:

1. Оценка формы акта;

2. Оценка целей, задач закона (законопроекта);

3. Оценка предмета правового регулирования закона (законопроекта);

4. Оценка компетенции органа, принявшего закон (ведущего разработку закона);

5. Оценка порядка принятия закона (рассмотрения законопроекта);

6. Оценка процедуры обнародования закона (для действующих законов);

7. Оценка закона (законопроекта) на предмет соответствия Конституции РФ;

8. Оценка закона (законопроекта) на предмет соответствия правовой системе в целом;

9. Оценка закона (законопроекта) на предмет соответствия нормам ратифицированных международных актов;

10. Оценка перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта (для законопроекта);

11. Оценка закона (законопроекта) на предмет соответствия правилам юридической техники.

Таким образом, строгое понимание объекта, предмета, целей и задач обеспечивает высокое качество результатов исследований, проводимых экспертом.

1.3 Субъекты правовой экспертизы

Прежде всего, следует отметить, что на сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует нормативный правовой акт, определяющий полный перечень субъектов, уполномоченных осуществлять правовую экспертизу. Однако на основе анализа отдельных нормативных правовых актов представляется возможным определить данный перечень. Важно упомянуть, в него входят лишь те субъекты, которые осуществляют перспективную правовую экспертизу законопроекта. Данные положения прямо указаны в актах, на основании которых они осуществляют свою деятельность. В отношении ретроспективной экспертизы механизм работает несколько иначе. При выявлении некорректного федерального закона, он направляется в том орган, которым был принят, т.е. Государственную Думу РФ.

На этапе законотворческого процесса главным субъектом, осуществляющим правовую экспертизу, является Правовое Управление (далее - ПУ) Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Прямое указание на данное полномочие содержится в Регламенте Государственной Думы (ст.112) и в Положении о ПУ Аппарата Государственной Думы (п. 3.1. ч. 3). Правовая экспертиза проводится на каждом этапе прохождения законопроекта из одного чтения в другое. Задача экспертизы перед первым чтением заключается, прежде всего, в том, чтобы обратить внимание депутатов на юридическое качество законопроекта. Закон рассматривает в том «сыром» виде, который поступил на рассмотрение в ГД. Ко второму чтению эксперты детально прорабатывают все положения законопроекта от наименования до заключительных положений. Данный этап является наиболее ответственным и трудоемким. Перед третьим чтением экспертиза проводится с учетом всех поправок, принятых во втором чтении. После принятия законопроекта в третьем чтении деятельность ПУ по вопросам правовой экспертизы фактически завершается. Эксперты могут быть привлечены к работе согласительных и специальных комиссий для помощи в выработке рекомендаций по совершенствованию текста закона.

Следующим этапом «чистки» законопроекта является правовая экспертиза в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации. Согласно ст. 70 Регламента Совета Федерации проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами.

Кроме того, в целях повешения качества законопроектов проведение правовой экспертизы возложено на Главное государственно-правовое управление Президента РФ, Правовое Управление Аппарата Правительства РФ, Министерство юстиции РФ.

Таким образом, законопроектные экспертизы получили широкое распространение, что вызвано объективной потребностью в принятии качественных, эффективных законов. Вместе с тем, экспертная проверка действующих законов остается вне зоны должного внимания. Подробно данный вопрос освящен в главе 3.

Следует акцентировать внимания на специфике деятельности Конституционного Суде РФ. Он не является субъектом, уполномоченным на проведении правовой экспертизы. Хотя некоторые особенности деятельности данного органа, безусловно, схожи с работой экспертов. Согласно п.а ч.1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», разрешаются дела о соответствии федеральных законов Конституции РФ. По результатам проверки Конституционный Суд издает Постановление.

Таким образом, отсутствие полного перечня субъектов, уполномоченных на проведение правовой экспертизы, является существенным недостатком. В этой связи оптимизация однородных функций представляется необходимой.

1.4 Экспертное заключение

Правовая экспертиза является завершенной, если экспертом проведено полное исследование закона и его результаты зафиксированы в мотивировочном экспертном заключении. Данный акт представляет собой официальный документ, который содержит результат проведенного экспертом исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и ответы на поставленные перед экспертом вопросы.

Справедливо отметить, что форма экспертного заключения не имеет строго фиксированных правил. Отдельные требования указаны в различных нормативных актах. Так, например, Регламентом Правового управления Аппарата ГД РФ (ст.112) установлен лишь перечень вопросов, ответы на которые должны быть отражены в экспертном заключении.

Обращаясь к проблеме отсутствия единых стандартов, правоведы высказывают мнение, что экспертное заключение должно состоять из трех частей: вступительной, основной и заключительной.

Вступительная часть должна содержать общие положения о соответствии (несоответствии) закона необходимым требованиям; основная часть - конкретные замечания и пути устранения нарушений (если таковые имеются); заключительная часть - вывод о возможности или невозможности принятия нормативного правового акта или действия уже существующего. Более того, содержание каждой части, в особенности основной, не должно быть загромождено, т.е. иметь второстепенные детали. Необходимо отражать лишь наиболее значимые, сущностные вопросы для упрощения восприятия результатов экспертизы. Эксперт не должен ограничиваться абстрактными замечаниями, требуется излагать конструктивные предложения по конкретному вопросу.

Следует также акцентировать внимание на специфике характера экспертного заключения. Надеев Р.К. справедливо отмечает, что «предложения и замечания экспертов не претендуют на статус поправки к законопроекту, у них совершенно иная функция: помочь ответственному комитету выработать юридически грамотный текст». Эксперт лишь указывает на те «погрешности», которые снижают качество закона. Следовательно, его деятельность не следует рассматривать как вторжение в исключительную компетенцию нормотворца. В заключении указаны дефекты правовых норм, которые необходимо устранить, с точки зрения эксперта. Однако это не обязывает разработчиков проекта строго придерживаться позиции эксперта. Другой вопрос заключается в том, что при нежелании дорабатывать юридическую сторону законопроекта, до принятия данного закона его сопровождает отрицательное заключение ПУ ГД. Как правило, такой закон отклоняется на последующих стадиях законотворческого процесса. В этом состоит особенность экспертного заключения, которая, по мнению ряда специалистов, имеет негативный оттенок.

Таким образом, на сегодняшний день не установлены четкие требования к формату экспертного заключения, особенности характера экспертного заключения оцениваются по-разному. Данные положения значительно усложняет процесс правотворчества и в некоторых случаях ведет к созданию дефектного закона.

1.5 Значение правовой экспертизы

В современный период количество принимаемых законов постоянно увеличивается, значение правовой экспертизы становится особо ощутимым. Лишь посредством функционирования данного института (здесь понимается не каждый конкретный акт экспертного исследования) можно обеспечить эффективность российского законодательства. Данный юридический феномен является весьма абстрактным, в этой связи на сегодняшний момент в науке не сложилось единого понимания к его содержанию. Журкина считает, что «эффективность законодательства» характеризуется совершенством входящих в его систему нормативных правовых актов и способностью оптимально регулировать общественные отношения в соответствии с поставленными нормотворцем целями.

Основополагающим критерием совершенства закона является его правовая корректность, которая может быть обеспечена исключительно посредством проведения правовой экспертизы. Корректность, в первую очередь, предполагает высокое качество закона с формально-юридической позиции.

Так, профессор Р.Ф.Василев полагает, что «Одна ошибка в законе, пусть всего лишь являющаяся неточным выражением мысли законодателя, способна повлечь большое число ошибок при применении соответствующих норм». Таким образом, подчеркивается необходимость тщательного соблюдения правил юридической техники в ходе законотворческого процесса.

Вторым аспектом правовой корректности является степень его положительного воздействия на конкретную сферу общественных отношений. Правовая экспертиза в данном аспекте исследует соотношение содержания закона и последствий его применения в социальной действительности. Тем самым, экспертиза предупреждает возможность наступления негативных последствий в экономической, социальной, политической и иных сферах жизни общества.

Более того, на сегодняшний день проведение правовой экспертизы относят к числу неотъемлемых механизмов сохранения на территории РФ единого правового пространства, которое, прежде всего, базируется на принципе системности права. Система предполагает отсутствие коллизий, которые мешают нормальной слаженной работе правового механизма государства. Не менее опасным явлением выступает пробельность - отсутствие правовых норм, которые необходимы для регулирования конкретной сферы общественных отношений. Далеко не во всех ситуациях применим механизм аналогии, в некоторых случаях он может повлечь негативные и более того драматические последствия. Таким образом, только в условиях единства правового пространства государство может эффективно решать задачи, стоящие перед обществом, обеспечить национальную безопасность, условия для прогрессивного развития общества и отдельного индивида.

Справедливо отметить, что процедура создания законов является высокоинтеллектуальной работой различных специалистов, в том числе экспертов -- юристов. По мнению зарубежных исследователей, создание и оценка нормативного правового акта - это самостоятельная наука легиспруденция. Она способствует углублению теоретических и развитию практических овнов правотворчества.

Таким образом, правовая экспертиза призвана быть инструментом повышения эффективности российского законодательства. Критически оценивая качество закона, она позволяет предотвратить или исправить дефекты, возникшие в ходе правотворческого процесса.

Подводя промежуточный итог, следует отметить, что на сегодняшний день феномен правовой экспертизы в отечественной науке является недостаточно изученным. Не сформирован единый подход к его пониманию, отсутствует строгий перечень задач, стоящих перед экспертом в ходе проведения исследования, не обозначен строгий круг субъектов, уполномоченных на проведение правовой экспертизы, характер экспертного заключения также не имеет однозначных оценок. Все это значительно снижает потенциал правовой экспертной деятельности. Вместе с тем, следует отметить, что осознание значимости правовой экспертизы активизировал исследовательскую деятельность. Некоторые вопросы нашли изучение в диссертационных работах последнего десятилетия, обозначили спорные моменты, требующие разрешения и определили перспективы для дальнейшего изучения.

Глава 2. Содержание правовой экспертизы

2.1 Правовая экспертиза закона на предмет соответсвия общей системе законодательства

На основе анализа исследований отечественной правовой науки, нормативных правовых актов РФ и практики правоприменения представляется возможным определить перечень наиболее проблемных задач (полный перечень был обозначен в главе 1), стоящих перед экспертом в ходе исследования.

Анализ предмета правового регулирования

Особую значимость в процессе проведения правовой экспертизы имеет анализ предмета правового регулирования. Под данной юридической категорией понимаются «разрозненные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия».

Из этого следует, что на данной стадии анализа закона перед экспертом стоит задача определить целесообразность вмешательства государства посредством правового регулирования в данную сферу общественных отношений. Если это возможно, необходимо грамотно оценить его пределы. Следует понимать, что, несмотря на высокую значимость права в жизни общества, далеко не все отношения могут быть урегулированы посредством данного механизма. Не следует пренебрегать иными социальными нормами такими как, мораль, традиции, обычаи, корпоративные нормы и т.д. В ряде случаев, именно они могут быть наиболее эффективными регуляторами в конкретной сфере общественных отношений.

Более того, анализ предмета предполагает оценку соотношения предмета правового регулирования и метода правового воздействия. Одна сфера общественной жизни нуждаются исключительно в императивных предписаниях (публичные отрасти права), другая требует «мягкого», диспозитивного воздействия (частные отрасли права). Обращаясь к данному вопросу, В.Ф.Яковлев отмечает, что законодатель не может по исключительно субъективному мнению выбирать метод правового воздействия. Он должен объективно оценить характер общественных отношений и определить наиболее адекватный метод правового регулирования.

Перед экспертом также стоит задача определить, регулировались ли данные отношения в прошлом, если да, то каким образом и повлекло ли это положительный результат. Эксперт также может обратиться к опыту зарубежных стран. Вместе с тем необходимо грамотно оценить, целесообразно ли заимствование данного опыта национальной системой права, даст ли он положительный результат.

Кроме того, на данном этапе эксперту необходимо спрогнозировать, какие изменения произойдут в общественных отношениях в результате применения правового регулирования. Это имеет значение не только для перспективной, но и для последующей ретроспективной экспертизы. После вступления акта в законную силу и его воздействия на конкретную сферу общественных отношений, эксперт может сопоставить желаемые и реальные итоги. Это в свою очередь развивает теоретическую и практическую базу института правовой экспертизы в целом.

Анализ на данной стадии исследования должен завершиться оценкой наименования нормативного правового акта. Будучи первоначальной единицей смысла, заголовок не должен противоречить основному смысловому содержанию. Кроме того, грамотное наименование является верным поисковым элементом, «проводником» в конкретную область общественных отношений.

Таким образом, эксперту следует установить целесообразность, пределы правового воздействие, а также оценить корректность наименования закона. Если отношения объективно не нуждаются в правовом регулировании, но фактически получили его (либо получат, в случае принятия акта), то это означает, что государство излишне вмешивается в межличностные отношения, не оставляя личного пространства для самовыражения и саморегулирования. Что, безусловно, ведет к неэффективности правового регулирования.

Анализ закона на предмет соответствия Конституции РФ

Не менее важной задачей, стоящих перед экспертом, является анализ нормативного правого акта на соответствие Конституции РФ.

Согласно ст.15 Конституция РФ обладает юридическим верховенством. Это означает, что акты, принимаемые на территории РФ, могут развивать ее положения, но не противоречить ей. Иными словами, весь массив правовых актов, действующих на территории РФ, должен находиться в соответствии с Конституцией РФ. Содержание указанного конституционного предписания кажется вполне ясным. Однако в научных исследованиях и на практике конструкция «соответствие Конституции» не всегда понимается одинаково.

С одной стороны, «соответствие» можно понимать в буквальном смысле. Данный подход предполагает, что внимание эксперта обращено к текстовому соответствию норм Конституции и исследуемого закона (законопроекта). Таким образом, анализ происходит с точки зрения следования «букве закона» (Конституции).

С другой стороны, «соответствие» предполагает анализ глубинных взаимосвязей, скрытых от внешнего восприятия. В том числе, следование идеи верховенства прав и свобод человека и гражданина, государственного и национального единства и т.д. В научной сфере такое понимание «соответствия Конституции» отражено в естественно-правовой теории конституционализма. Таким образом, эксперт дает оценку закону (законопроекту) с точки зрения «духа закона» (Конституции).

Безусловно, большая часть теоретиков и практиков склоны ко второму положению, считая, что основополагающим критерием соответствия является следование идеи Конституции.

Так, профессор Ю.А.Тихомиров, обращаясь к данной проблеме, выделил следующие требования к данному положению:

1. Отражение в законе (законопроекте) конституционных идей и принципов (правовое государство, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, народовластие, гласность, федеративное государственное устройство, многообразие форм собственности и др.);

2. Правильное использование в содержании закона (законопроекта) конституционных понятий и терминов (государственная власть - ч.2 ст.3, ч.3 ст.5, ст. 10, ст.11; форма собственности - ч.2 ст.8; предметы ведения - ч.3. ст. 11, ст.71, ст. 72, ст. 73, ст.76, ч.2 ст.77; источник власти - ч.1 ст.3 и др.)

3. Принятие акта правомочным субъектом (Конституция РФ ст. 71-73, разделение компетенций между органами власти на основании норма Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов);

4. Учет места акта в правовой системе и требований к его форме (разграничение форм - «федеральный конституционный закон», «федеральный закон», «закон субъекта РФ», «закон», «основы законодательства» и др.; соблюдение иерархии, основанной на юридической силе нормативно-правовых актов);

5. Соблюдение процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу (Конституция РФ ст. 105 - 108; ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания»);

6. Корреляция смысла правового решения в акте и нормы Конституции (корреляция - смысловая взаимосвязь закона (законопроекта) и Конституции РФ).

Данный подход объединяет две вышеизложенные позиции и приводит их содержание в единую систему, устанавливая, что принятие конкретизирующих законов не должно сопровождаться отступлением от буквы и духа Конституции РФ.

Относительно данного вопроса В.Н.Яценко полагает, что «установление четких критериев конституционности правовых актов совершенно необходимо. Соответствие делает акт юридически корректным, эффективным, «защищенным» конституционным признанием его свойств, связей. В случаях отступлений нормативного акта от критериев конституционности, столь же очевидны его дефектность, ущербность».

Таким образом, на данном этапе исследования перед экспертом стоит задача выявить в законе (законопроекте) несоответствия конституционным принципам и идеям, а также текстуальные, формальные противоречия нормам Основного закона.

Анализ закона с позиции единства правовой системы РФ

Наиболее трудоемкой и требующей особого внимания задачей является анализ нормативного правового акта с позиции согласованности российской правовой системы.

Ст.1 Конституции РФ закрепила правовой характер российского государства. Данное положение, прежде всего, предполагает наличие единой и согласованной системы права, которая основана на соподчиненности и тесной взаимосвязи нормативных правовых актов.

Таким образом, данный этап экспертизы предполагает оценку закона на соответствие иным нормативным правовым актам, действующим на территории РФ. Потенциальный или уже действующий закон должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими актами, исключать противоречия и повторения.

Для реализации данных условий в первую очередь необходимо учитывать принцип соподчиненности нормативно-правовых актов. В этой связи, отметим, что их строгая иерархия законодательно не закреплена. Вместе с тем, на сегодняшний день в РФ существует проект ФЗ «О нормативных правовых актах РФ», который был принят в первом чтении Государственной Думой РФ 11.11.1996 г. Известен в научной среде как «закон о законе». Его разработка была вызвана объективными потребностями активной нормотворческой деятельности. Он закрепил перечень дефиниций, определил порядок принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов РФ и т.д. В том числе была определена строгая иерархия законов на территории РФ. Однако данный проект, не получил дальнейшего рассмотрения и 12.05. 2004 г. был отклонен Постановлением Государственной Думы РФ. На наш взгляд, современные условия развития российского правотворчества вновь актуализировали вопрос о необходимости принятия соответствующего теоретического закона.

Не вызывает сомнения важное положение федеральных законов в правовой системе РФ. Оно выступает одной из базовых элементов российского права, их качество и эффективность способствует обеспечению единство правового пространства. В правовой доктрине единое правовое пространстве трактуется как сбалансированное правовое регулирование общественных отношений на всей территории государства в соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, исторически сложившимися правовыми обычаями, общепризнанными принципами и нормами международного права, обеспечивающее отсутствие между различными правотворческими органами, отраслями законодательства и их отдельными нормами.

Для достижения данного баланса между федеральным и региональным законодательством действует ряд нормативно-правовых актов, в том числе Конституция РФ закрепляет разграничение предметов ведения (71-73, 76 Конституция РФ), Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» и т.д. Не вызывает разногласий соотношение федеральных и федеральных конституционных законов (ч.3. ст.76). Последние обладают большей юридической силой, составляя «венец» текущего законодательства.

Вместе с тем, строгого перечня правил в разрешении коллизий актов равной юридической силы нет. Так, существует разногласия по соотношению кодифицированных актов и «обыкновенных» федеральных законов. Согласно ст.76 Конституции РФ ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Однако правоприменительная практика складывается иначе, ссылаясь на большую «жесткость» кодифицированных актов. Более того, ряд кодексов прямо предусматривает приоритет собственных положений над федеральными законами общей отраслевой принадлежности. Так, согласно ст.5 Трудового кодекса РФ при возникновении противоречий между Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется Трудовой Кодекс РФ.

Наряду с неоднозначными положениями, существуют определенные правила решение коллизий двух отраслевых законов, выработанные правовой доктриной. Во-первых, приоритет последующего закона над предыдущим. Во-вторых, приоритет специального закона над общим.

Однако справедливо отметить, что указанные правила применимы лишь для нормативных правовых актов, действие которых направлено на регулирование одной сферы общественных отношений. Единых критериев для решений коллизий норм смежного законодательства не выработано. Данный вопрос решает эксперт-юрист самостоятельно, применительно к каждому конкретному случаю.

Некоторые эксперты указывают на необходимость проверки закона (законопроекта) некоторым принципам права. Среди них традиционно выделяют: законность, социальная справедливость, гуманизм, равенство, демократизм.

Таким образом, на данном этапе исследования перед экспертом стоит задача преодолеть коллизии норм права, тем самым обеспечить единство правового пространства, сбалансированность и внутреннюю непротиворечивость российской правовой системы.

2.2 Правовая экспертиза закона на предмет соответствия правилам юридической техники

Стремительное развитие нормативного правового массива нередко приводит к возникновению некорректных законов с «формальной» позиции. Во много данная проблема сопряжена с несоблюдением правил юридической техники.

Юридическая техника - это совокупность средств, приемов, правил разработки, оформления, публикации и систематизации законов, иных правовых актов, обеспечивающая их совершенство, эффективное использование. В литературе нередко употребляется термин законодательная техника. Данные правовые категории соотносятся как общее и частное.

Справедливо отметить, что в современной российской практике правотворчества юридической технике уделяется недостаточно внимания. Безусловно, данный элемент правотворчества является технической составляющей, однако именно он во многом определяет эффективность нормативного правового акта в процессе правоприменения. Рудольф Иеринг справедливо полагал, что формальная сторона права не менее важна, чем содержательная. Техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему.

На сегодняшний день строгий перечень правил юридической техники на федеральном уровне не закреплен. Однако на основании анализа научных работ и правоприменительной практики представляется возможным систематизировать имеющийся юридический инструментарий.

Познавательно-юридические или содержательные требования позволяют соотнести конкретные юридические процедуры с реальными социальными отношениями, на которые направлено действие закона. Данный аспект во многом сопряжен с анализом предмета правового регулирования.

Данный вопрос в сфере юридической техники является наиболее трудоемким, требует от эксперта больших интеллектуальных затрат и высокой профессиональной подготовки

Немаловажным требованием при создании закона является соблюдение логических правил. При проведении экспертизы эксперт, в первую очередь, оценивает соблюдение правил формальной логики, к ним относятся: закон тождества, закон непротиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания. Кроме того, оценки требует последовательность изложения материала, согласованность различных частей акта. В правотворческом процессе соблюдение логических правил предотвращает возникновение «внутренних коллизий» акта, обеспечивает последовательность и рациональность изложения нормативного материала.

Структурные требования предполагают наличие определенной внутренней композиции закона (законопроекта) для доступности восприятия правовой информации. Любой нормативный правовой акт состоит, как минимум, из трех частей: вступительная (основные реквизиты акта, преамбула), основная (части, статьи, пункты, подпункты), заключительная. Эксперт должен проанализировать соотношение конкретной нормы права и статьи закона. Данный аспект важен для соблюдения принципа микросистемности правовой нормы. Кроме того, особое внимание уделяется системности права в целом. В этом вопросе необходима проверка отсылочных и бланкетных норм, устанавливающие системные связи между отдельными нормами и актами. Таким образом, соблюдение структурных требований обеспечивает краткость и компактность изложения нормативного материала, делает его содержание доступным для адресата.

Языковые требования стоят особняком в системе юридической техники. Язык закона служит основным средством передачи информации правовых предписаний, с его помощью мысль законодателя становится доступной для внешнего восприятия. Поэтому, среди важнейших черт языка закона выделяют: официальный характер, краткость, экономичность, максимальная точность, ясность, простота, нейтральность.

В непосредственной связи с языковыми средствами находятся технико-юридические приемы. Основополагающим среди них является юридический термин - основная смысловая единица текста закона. Упорядоченная терминология содействует эффективной реализации закона. В.Г.Коган отмечает, что «употребление в законе исключительно терминов - это идеал, к которому право стремится и которого оно никогда не достигнет из-за сложности самой действительности». В идеале создание любой закон должен содержать часть «Понятия, используемые в законе», для устранения разночтения закона. В сою очередь, определения (дефиниции) должны характеризоваться отсутствием двусмысленности, точностью, полнотой, адекватностью.

Юридическая конструкция - способ построения нормативного материала, типовая модель для определенных правовых отношений. Своеобразие юридических конструкций определяет конкретная отрасль права. Для гражданского права типичны такие конструкции как «право собственности», «давность владения» и т.д. Уголовное право оперирует такими конструкциями как «состав преступления», «тяжкие преступления» и т.д. Важно, чтобы при создании закона вкладывался именно тот смысл, который отражает данная конструкция в конкретной отрасли права.

К числу технико-юридических приемов некоторые исследователи также относят правовые фикции, правовые презумпции.

Важным элементом юридической техники являются формальные (реквизитные) средства. Они необходимы для идентификации закона, его учета в процессе практического применения. К числу обязательных реквизитных элементов относятся: название формы акта (федеральный закон), название органа его издавшего (принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации), наименование, дата принятия, регистрационный номер правового акта. Данный элементы образуют титул правового документа. В конце нормативного правового акта содержатся: место, дата подписания, полное наименование должностного лица, подписавшего документ, подпись.

Процесс принятия закона формализуется в виде установления определенных процедур, к числу которых относятся: обсуждение и согласование законопроекта, получение необходимых заключений, опубликование и вступление в силу принятого закона. Соблюдение данных процедурных средств, с одной стороны, обеспечивает качество самого закона, с другой, помогает предотвратить злоупотребления при производстве юридически значимых действий, прежде всего, со стороны государственных органов и должностных лиц.

Таким образом, содержание правовой экспертизы включает оценку потенциального или действующего закона в правовом аспекте. Это предполагает, во-первых, его анализ в общем контексте российского законодательства, во-вторых, с позиции соблюдений правил юридической техники. Учет экспертной оценки способствует принятию юридически корректного закона, эффективно воздействующего на общественные отношения. Вместе с тем, недостаток правового регулирования правил проведения экспертизы значительно снижает потенциал экспертной деятельности. Необходима разработка методических основ, закрепляющих содержания основных положений, которыми мог бы пользоваться эксперт при осуществлении своей деятельности.

Глава 3. Способы повышения эффективности правовой экспертизы в РФ

В современных условиях развития российского общества правовая экспертиза является неотъемлемым инструментом эффективного развития правовой системы и государства в целом. Вместе с тем, справедливо признать, что изучение данного юридического феномена находится на весьма низком уровне. Данная проблема, с одной стороны, обусловлена отсутствием теоретических исследований и налаженной практики и, с другой - недостаточным вниманием законодателя к ней. Поэтому представляется важным определить возможные пути повышения эффективности правовой экспертизы в РФ.

В первую очередь следует обозначить недостаток комплексных теоретических исследований. Изучение носит лишь фрагментарный характер, что не позволяет составить целостное представление о данном виде экспертной деятельности. В центре внимания современных ученых в большей степени находятся иные виды экспертиз (антикоррупционная, лингвистическая, финансовая, криминологическая и т.д.). Ввиду этого в первую очередь важно расширять теоретический массив по вопросам правовой экспертизы в РФ. В 1996 году в Санкт-Петербурге состоялась первая Всероссийская конференция «Экспертиза и Экспертная деятельность». Данное мероприятие было проведено по инициативе Экспертного совета при Правительстве РФ. Основной целью послужило обсуждение современных проблем развития экспертной деятельности, разработка методов, пути совершенствования нормативно-правового, организационного, методического и методологического обеспечения экспертной деятельности. Представляется, что данная практика является весьма позитивной и позволяет привлечь внимание исследователей к данному вопросу. Активное развитие теоретической базы, в свою очередь, даст возможность для эффективного развития правовой экспертизы в практическом аспекте.

Вместе с тем, на сегодняшний момент уже существует возможность повышения качества экспертной деятельности. В первую очередь, необходима разработка методологических рекомендаций к проведению правовой экспертизы федеральных законов. Тем самым, будут унифицированы те требования, которые предъявляются к эксперту. Главным образом, данные рекомендации должны освещать вопросы юридической техники. В настоящее время во многих зарубежных странах такая практика является распространенной. Так, в Швейцарии с 1976 г. действуют «Директивы по законодательной технике», в Австрии с 1976 г. эксперты руководствуются «Нижнеавстрийскими законодательными директивами» и издаваемыми с 1990 года Ведомством Федерального канцлера Австралии «Законодательными директивами». В Канаде регулярно издается справочник «A Guide of the making of federal act and regulations». В нем содержится всестороннее описание процесса создания законов. Интересен также опыт США, в каждом штате издаются свои методические пособия по законодательной технике. «Руководства включают подробные требования к структуре, содержанию и оформлению законопроекта, а также терминологический словарь по правилам юридической техники». В РФ на сегодняшний день подобной литературы пока явно недостаточно. Существуют лишь фрагментарные указания на требования, которые должны быть соблюдены в ходе правотворческой деятельности. Представляется, что в обязательном порядке необходимо разработать рекомендации по основным правилам юридической техники.

Кроме того, в рекомендации должны содержаться единые требования к перечню вопросов стоящих перед экспертом. Не следует отождествлять их с задачами правовой экспертизы, они не соотносятся как один к одному. Иногда эксперт при ответе на один вопрос может решить несколько задач или, наоборот, для решения одной задачи следует ответить на целый ряд вопросов. Также в рекомендациях следует отразить наиболее распространенные правотворческие ошибки. Правовой доктриной и практикой нормотворчества выявлены наиболее распространенные дефекты нормативных правовых актов. Среди них:

1. неверное установление предмета правового регулирования;

2. необоснованное определение пределов и метода правового регулирования;

3. некорректное наименование правового акта;

4. неверное использование правовых понятий;

5. наличие пробелов и (или) коллизий;

6. нарушение стиля правового акта;

7. неверное использование юридической терминологии;

8. нарушение системных связей между различными актами;

9. неверное оформление текста акта;

10. декларативность норм.

Кроме того, следует решить вопрос с неоднозначностью характера экспертного заключения. В главе 1 было отмечено, что эксперт не является субъектом нормотворческого процесса, его замечания не носят императивный характер. Вместе с тем, следует представить позицию министров Министерства Юстиции РФ. По их мнению, необходимо не просто констатировать факт дефекта, но и вносить предложения по закреплению наиболее приемлемых формулировок нормативных предписаний. Окончательную ясность в данный вопрос может внести лишь принятие специального нормативного правового акта, регулирующего основы экспертной деятельности.

Ране было упомянуто о проблеме реализации ретроспективной правовой экспертизы. Действительно, на сегодняшний день отсутствует специально уполномоченный орган, в перечень компетенций которого входит обязанность проведения экспертизы действующих федеральных законов. Однако вполне ясно, что на этапе законотворческой деятельности невозможно заранее предвидеть все недостатки законопроекта и те негативные последствия, которые могут произойти в процессе правоприменения. Данная проблема актуализирует вопрос о расширении компетенции отдельного государственного органа и создании независимой структуры.

С учетом специфики деятельности органов государственной власти в РФ представляется возможным возложить обязанность по проверке действующих федеральных законов на Министерство Юстиции РФ. На сегодняшний день согласно «Положению о Министерстве Юстиции РФ» данный орган исполняет широкий спектр полномочий, в том числе проведение правовой экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ; проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия cons_doc_LAW_2875/»>Конституции РФ и федеральным законам и т.д. Следовательно, эксперты в структуре данного органа власти имеет опыт и необходимые ресурсы для проведения правовой экспертизы действующего законодательства. Более того, Министерство Юстиции РФ обладает обширной информацией о состоянии правовой сферы жизни общества и может качественно оценить те проблемы, которые происходят при реализации нормативных правовых актов.

Следует также отметить возможность создания совета независимых экспертов, уполномоченного на проведение правовой экспертизы действующих федеральных законов. Совет должен состоять из компетентных лиц, имеющих высшее юридическое образование и прошедших специальную подготовку. Совет должен имеет характер негосударственной структуры, выступать элементом гражданского общества. Такой шаг способствует возможности проведения независимых экспертиз и вовлечения граждан в процесс повышения качества российского законодательства.

«Венцом» всех предложенных путей развития перспективной и ретроспективной экспертизы федеральных законов должно послужить принятие на федеральном уровне единого нормативного правового акта, который бы унифицировал все требования к проведению правовой экспертизы. Введение такого закона в систему нормативных правовых актов легитимирует действие данного вида экспертной деятельности, даст определение основным правовым понятиям по вопросу правовой экспертизы, очертит круг субъектов, уполномоченных ее осуществлять, установит порядок проведения и юридическую силу экспертного заключения. При разработке данного закона следует обратиться к прогрессивной практике законодательного регулирования по смежным вопросам. Так, следует учитывать положения «Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ», «методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и т.д.

...