Принципи адміністративної відповідальності та проблеми їх практичної реалізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципи адміністративної відповідальності та проблеми їх практичної

реалізації

Соловйова О.М., к.ю.н., доцент, доцент кафедри адміністративного права Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Анотація

Стаття присвячена одному із дієвих заходів забезпечення правопорядку в державі - адміністративній відповідальності. У статті проаналізовані основні принципи юридичної відповідальності, зокрема адміністративної, та ступінь їх закріплення в законодавстві. У роботі зроблена спроба визначити систему принципів адміністративної відповідальності з точки зору її практичної реалізації. адміністративний відповідальність юридичний

Розглянуто норми Кодексу України про адміністративні правопорушення на предмет закріплення ними принципів адміністративної відповідальності та розкриття їх сутності. Окремої уваги в статті приділено відповіді на питання, чи дозволяють норми чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення забезпечити реалізацію окремих принципів адміністративної відповідальності, і як наслідок дотримання прав особи при притягненні до адміністративної відповідальності. У роботі дістали розкриття такі принципи адміністративної відповідальності як законність, презумпція невинуватості, індивідуальний характер відповідальності, всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи.

Досліджена наукова література щодо вивчення зазначених принципів, проаналізовані нормативно-правові акти та судова практика на предмет встановлення їх порушення. Зроблено висновок, що чинна редакція Кодексу України про адміністративні правопорушення має багато недоліків, що негативно впливають на стан правозастосовчої практики на всіх стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення. Вирішенням зазначеної проблеми має бути якнайскоріше прийняття нової редакції Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині усунення недоліків, суперечностей і неточностей, що забезпечить практичну реалізацію принципів адміністративної відповідальності та дотримання прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Ключові слова: адміністративна відповідальність, принципи адміністративної відповідальності, законність, презумпція невинуватості, індивідуальний характер адміністративної відповідальності, всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи.

PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY AND PROBLEMS OF THEIR PRACTICAL IMPLEMENTATION

The article is devoted to one of the effective measures to ensure the rule of law in the state - administrative responsibility. The article analyzes the basic principles of legal responsibility, in particular administrative responsibility, and their degree of consolidation in legislation. In the work, an attempt was made to define the system of principles of administrative responsibility in terms of its practical realization.

The provisions of the Code of Ukraine on administrative offenses have been considered with a view to their adherence to the principles of administrative responsibility and disclosure of their essence. Special attention is paid to the question whether the norms of the current Code of Administrative offenses allow to ensure implementation of certain principles of administrative responsibility, and as a result of observance of the rights of the individual in bringing to administrative responsibility. The principles of administrative responsibility such as legality, presumption of innocence, individual nature of responsibility, comprehensive, complete and objective investigation of all circumstances of the case have been disclosed in the work.

The research literature on studying the above principles, analyzed normative-legal acts and judicial practice for establishing their violation. It is concluded that the current version of the Code of Administrative offenses has many drawbacks, which negatively affect the state of law enforcement practice at all stages of the proceedings in cases of administrative offenses. The resolution of the above problem should be the adoption of a new version of the Code of Administrative offenses as soon as possible in order to eliminate shortcomings, contradictions and inaccuracies, which will ensure practical implementation of principles of administrative responsibility and observance of rights of the person who is brought to administrative responsibility.

Key words: administrative responsibility, principles of administrative responsibility, the principle of legality, presumption of innocence, individual nature of administrative responsibility, comprehensive, complete and objective investigation of all circumstances of the case.

Постановка проблеми. Відповідно до ст. 3 Конституції України, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані в Україні найвищою соціальною цінністю [1]. Водночас актуальною проблемою правозастосовної практики, з огляду на давність прийняття Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) [2], є питання щодо захисту прав і законних інтересів особи під час провадження в справах про адміністративні правопорушення, а особливо в частині дотримання принципів адміністративної відповідальності, визнаних не тільки національним законодавством, але й міжнародними угодами. Така увага обумовлена тим, що адміністративна відповідальність виступає нагальним правовим засобом забезпечення правопорядку. Тому дуже важливо під час притягнення особи до адміністративної відповідальності, з одного боку, забезпечити в повній мірі права і свободи особи, яка притягається до відповідальності, не допустивши свавілля та порушення законності представником влади, а з іншої, не допустити уникнення винною особою покарання за вчинення адміністративного проступку внаслідок наявних недоліків та неточностей в законодавстві.

Проблеми адміністративної відповідальності завжди були предметом жвавих дискусій як науковців, так і практиків. Тим не менш, питання правового забезпечення реалізації принципів адміністративної відповідальності в розрізі дотримання прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності не дістали належного висвітлення.

Метою статті є аналіз відповідних норм КУпАП на предмет закріплення в них принципів адміністративної відповідальності та окреслення проблем, що виникають при їх практичній реалізації.

Необхідність вдосконалення інституту адміністративної відповідальності обумовлюється двома чинниками. По-перше, зростанням в Україні кількості адміністративних проступків, взяти хоча б збільшення правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, що значно випереджає показники більшості європейських держав. По-друге, застарілістю положень КУпАП, що за часів незалежності так і не набув нового вигляду. Чинне законодавство України передбачає застосування численних заходів запобігання, припинення та адміністративної відповідальності, що спрямовані на охорону прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов'язків, відповідальності перед суспільством. Процедура притягнення до адміністративної відповідальності далека від ідеальної моделі. На практиці трапляються випадки порушення прав громадян не лише при фіксації факту вчинення правопорушення, накладенні стягнень, але й при виконанні постанов у справах про адміністративні правопорушення. Тому важливого значення набувають питання закріплення принципів адміністративної відповідальності, забезпечення їх сумлінного дотримання під час фіксації адміністративного проступку, встановлення всіх обставин справи, розгляду справи про адміністративне правопорушення та накладенні на винну особу адміністративних стягнень. Важливість нормативного закріплення принципів адміністративної відповідальності та їх практичної реалізації пояснюється необхідністю адаптації національного законодавства до європейських стандартів дотримання прав особи, а так само модернізації порядку притягнення до адміністративної відповідальності та наближення його до соціально економічних орієнтирів сучасності.

У ст. 92 Конституції України зазначено, що адміністративна відповідальність є самостійним видом юридичної відповідальності. Часто саме на таку ознаку вказується і в науковій літературі при формулюванні цього поняття. Так, Ю.О. Левенець під адміністративною відповідальністю розуміє один із видів юридичної відповідальності, яка за рахунок адміністративних норм регулює специфічні адміністративно-деліктні правовідносини в різних сферах публічно-приватного, суспільного життя, що складаються з приводу вчинення деліктоздатною особою передбаченого нормами законодавства адміністративного делікту (проступку), із застосуванням до правопорушника особливої санкції правової норми [3, c. 61]. Взагалі в теорії права адміністративну відповідальність ототожнюють з санкцією (стягненням), одним із заходів адміністративного примусу чи обов'язком особи відповідати за свою протиправну поведінку. Різні підходи до формулювання визначення адміністративної відповідальності в більшій мірі пов'язані з відсутністю його нормативного закріплення. Не вдаючись в подробиці тлумачення адміністративної відповідальності, зазначимо, що в тій чи іншій мірі більшість вчених єдині в окреслені її характерних рис [4; 5; 6].

Під адміністративною відповідальністю можна розуміти різновид юридичної відповідальності, що полягає у застосуванні у визначеному порядку уповноваженими суб'єктами щодо особи, яка вчинила правопорушення, передбаченого законом адміністративного стягнення [7, с. 121]. В будь-якому разі накладення на особу адміністративного стягнення включає в себе певну послідовність дій представників уповноважених органів щодо встановлення особи, винної у вчиненому проступку та накладанні на неї відповідного стягнення. При цьому окреслені дії повинні бути не тільки послідовними та спрямованими на досягнення конкретної мети, але й підпорядковуватися певним принципам, які дозволять ефективно забезпечити реалізацію прав особи, яку притягають до адміністративної відповідальності, не допустивши їх порушення, та скерувати суб'єктів публічної влади на сумлінне виконання покладених повноважень, з тим, щоб не допустити ухилення особи від відповідальності.

Термін "принцип" походить від латинського слова "principium", яке означає начало, основа. Тобто принцип це те, що покладається в основу певної теорії, внутрішнього переконання людини, основне правило поведінки. Більшість правників, визначаючи поняття принципів, використовують такі категорії, як основні, керівні засади, вихідні теоретичні положення, закономірність, сутність.

Як зазначається в літературі, саме принципи втілюють найбільш значимі для конкретних правовідносин ідеї, на яких базуються правила поведінки. Незалежно від сфери застосування принципи повинні мати правозастосовний ефект, тільки в такому разі проявляється їх значущість для відносин. Саме з цією метою в законах і вміщують положення про принципи. Принципи повинні бути практично значимими й для правозастосувача означати можливість використовувати їх при вирішенні конкретних справ [8, с. 73]. Тобто має бути не лише нормативне закріплення принципів, але й правовий механізм, який би забезпечував їх реалізацію. Не є виключенням в цьому і відносини, пов'язані з притягненням особи до адміністративної відповідальності.

Під принципами адміністративної відповідальності розуміють основоположні ідеї, закріплені нормами адміністративного права, які виражають сутність, призначення і зміст адміністративно-правової відповідальності, закономірності її розвитку та реалізації [9, с. 82].

Як правило, в юридичній науці до принципів адміністративної відповідальності відносять широке коло загальних засад, починаючи із загальних принципів права та юридичної відповідальності, закінчуючи специфічними принципами, притаманними діяльності органів публічного адміністрування.

Так, окремі автори зазначають, що такі основоположні принципи права, як справедливість, гуманізм, рівність перед законом, своєї конкретизації набувають у принципах юридичної відповідальності [10, с. 307]. До принципів юридичної відповідальності відносять також ідеї, які є складовими верховенства права: правова визначеність підстав, наслідків, юридичної відповідальності; прав та обов'язків як осіб, які притягаються до юридичної відповідальності, так і осіб, які уповноважені здійснювати таку діяльність; законність підстав юридичної відповідальності; невідворотність юридичної відповідальності; рівність всіх перед законом та судом; однаковий підхід до осіб, які вчинили однакове правопорушення; індивідуалізація юридичної відповідальності; неможливість притягнення до юридичної відповідальності двічі за одне і те саме правопорушення; недопустимість притягнення до юридичної відповідальності за діяння, яке на час вчинення не визнавалося законом як правопорушення [10, с. 308].

Якщо говорити саме про адміністративну відповідальність, яка є самостійним різновидом юридичної відповідальності, до її принципів відносять законність, справедливість, гуманізм, невідворотність, індивідуальний характер відповідальності, неприпустимість подвоєння, обґрунтованість та загальні принципи правосуддя: змагальність процесу як засіб досягнення об'єктивної істини; право на захист особи, яка притягується до відповідальності; презумпція невинності; неприпустимість погіршення правового становища особи, яка оскаржує прийняте рішення, тощо [11, с. 31, 32].

Таким чином, як правило, в юридичній літературі до основних засад адміністративної відповідальності відносять такі принципи, як: верховенство права; законність; доцільність; обґрунтованість; невідворотність; своєчасність; справедливість; гуманізм; індивідуалізації покарання; відповідності провини та покарання тощо.

Ю.В. Кононенко вважає, що для належного правового регулювання підстав адміністративної відповідальності доцільним є закріплення окремої норми, присвяченої принципам адміністративної відповідальності, таким як верховенство права, законність, справедливість та невідворотність відповідальності, відповідальність при наявності вини та гуманізм [9, с. 82].

Щодо діючого КУпАП, то слід зазначити, що в ньому взагалі не згадується словосполучення "принципи адміністративної відповідальності". Тим не менш, аналіз окремих статей цього кодексу дозволяє зробити висновок, що окремі принципи дістали свої закріплення, а в певних випадках і розкриття змісту. Також слід одразу зробити невелике зауваження, що метою статті є дослідження проблем практичної реалізації принципів адміністративної відповідальності, тому ми не поділятимемо принципи права та принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення. Вважаємо, що принципи адміністративної відповідальності одночасно є і основними засадами провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Зокрема, глава 18 КУпАП містить вказівку про три принципи: рівність громадян, відкритий розгляд справи, всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи (ст. ст. 248, 249, 252 КУпАП відповідно). У главі 1 ст. ст. 2, 7, 8 КУпАП розкритий принцип законності. Інших принципів в КУпАП не виявлено. Але оскільки відповідно до ч. 1 ст. 2 КУпАП законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України, то принципи адміністративної відповідальності можуть бути закріплені в інших нормативно-правових актах.

Щодо принципів юридичної відповідальності, то в першу чергу, варто звернути увагу на Конституцію України. Так, в ст. 58 зазначається, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. Відповідно до ст. 61 Конституції України ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Окремі принципи, що дістали закріплення в Конституції України, виступають основними засадами кримінальної відповідальності, яка містить мабуть найбільшу кількість спільних ознак з адміністративною відповідальністю саме з тих міркувань, що вони мають одне соціальне коріння. В цьому розрізі виникає запитання, а чи можемо ми поширювати принципи кримінальної відповідальності на адміністративну відповідальність?

У ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) [12] "Право на справедливий суд" визначено загальні для кримінального та цивільного провадження гарантії - кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Зазначена стаття визначає й специфічні гарантії для розгляду кримінального обвинувачення - презумпція невинуватості, можливість підготовки свого захисту, право на правову допомогу, право бути поінформованим про причини обвинувачення, право допиту свідків обвинувачення, право на допомогу перекладача у разі, якщо особа не володіє мовою, яка використовується в суді.

В окремих своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що термін кримінальне провадження для цілей Конвенції має автономне значення, що може і не співпадати з національним правом. Тому гарантії кримінального провадження, визначені Конвенцією поширюються і на провадження у справах про адміністративні правопорушення. Для цього ЄСПЛ визначив певні критерії, які отримали назву Критерії Енгеля [13]. Відповідно до цих критеріїв кримінальне провадження визначається відповідно до: 1) класифікації правопорушення в національному законодавстві відповідної держави; 2) характеру правопорушення; 3) суворості покарання, до якого може бути притягнута особа.

Так, ЄСПЛ зазначає, що кримінально-процесуальний аспект ст. 6 Конвенції поширює свою дію на такі адміністративні правопорушення: порушення правил дорожнього руху, які караються штрафами, обмеженнями водійських прав, такими як зняття балів або призупинення чи скасування водійських прав ("Луц проти Німеччини" (Lutz v. Germany), "Малідж проти Франції" (Malige v. France), "Ігор Паскарі проти Республіки Молдова" (Igor Pascari v. the Republic of Moldova); порушення правил співмешкання або порушення громадського порядку ("Лауко проти Словаччини" (Lauko v. Slovakia), "Николета Георге проти Румунії" (Nicoleta Gheorghe v. Romania); порушення законодавства у сфері соціального захисту ("Хусейн Туран проти Туреччини" (Huseyin Turan v. Turkey); адміністративне правопорушення за виготовлення і розповсюдження документів, що розпалюють етнічну ненависть, покаране адміністративним попередженням і конфіскацією згаданої публікації ("Балсіте-Лідейкієне проти Литви" (Balsyte-Lideikiene v. Lithuania); адміністративне правопорушення, пов'язане з проведенням громадських зібрань ("Каспаров та інші проти Росії" (Kasparov and Others v. Russia), "Михайлова проти Росії" (Mikhaylova v. Russia) [14, с. 13,14].

Таку свою позицію ЄСПЛ підтримав і в рішеннях проти України. У справі "Надточій проти України" ЄСПЛ підтвердив кримінально правовий характер як КУпАП, так і Митного кодексу України та зазначив, що положення Митного кодексу України безпосередньо поширюються на всіх громадян, які перетинають кордон та регулюють їх поведінку шляхом застосування стягнень (штраф та конфіскація), які є як покаранням, так і стримуванням від порушення (п. 21). Що стосується покарання (конфіскація), яке фактично було застосовано до заявника, Суд зазначає, що таке стягнення передбачається двома кодексами - Кодексом України про адміністративні правопорушення та Митним кодексом України як вид покарання за вчинення правопорушень (основний або додатковий). В будь-якому випадку, незалежно від характеристики суті цього стягнення, факти свідчать, що заявник зазнав значної шкоди у зв'язку із застосуванням до нього цього стягнення [15]. Крім того, у справі "Лучанінова проти України" провадження у справі про адміністративне правопорушення за ч. 1 ст. 51 КУпАП стосовно заявниці, яка вчинила дрібну крадіжку на загальну суму 0,42 грн, ЄСПЛ розцінив як кримінальне для цілей застосування Конвенції "з огляду на загальний характер законодавчого положення, яке порушила заявниця, а також профілактичну та каральну мету стягнень, передбачених цим положенням" [16].

Таким чином, практика ЄСПЛ, зокрема і щодо рішень проти України надає доволі широкі підстави для віднесення передбачених КУпАП адміністративних правопорушень до категорії кримінальних у розумінні Конвенції. Це в свою чергу дає особі додаткові гарантії передбачені ст. 6 Конвенції, як то право на правову допомогу, презумпція невинуватості, розгляд справи судом встановленим законом, тощо. З урахуванням зазначеного можемо зробити висновок, що під час розгляду справ про адміністративні правопорушення є всі підстави для застосування принципів викладених у Конвенції та врахуванні практики ЄСПЛ.

Підводячи підсумок, можна стверджувати, що принципами адміністративної відповідальності є загальні засади юридичної відповідальності, закріплені Конституцією України, принципи адміністративної відповідальності, закріплені в КУпАП та інших нормативно-правових актах, а так само принципи, що закріплені міжнародними договорами, зокрема і ті, що стосуються кримінального провадження.

З урахуванням викладеного можемо запропонувати таку систему принципів адміністративної відповідальності: справедливості; гуманізму; верховенства права, правової визначеності підстав, наслідків, відповідальності; законності; права на справедливий суд; невідворотності відповідальності; рівності усіх перед законом та судом; однакового підходу до осіб, які вчинили однакове правопорушення; індивідуального характеру юридичної відповідальності; презумпції невинуватості, неможливості притягнення до юридичної відповідальності двічі за одне і те саме правопорушення; недопустимості притягнення до юридичної відповідальності за діяння, яке на час вчинення не визнавалося законом як правопорушення.

Розглянемо окремі принципи з точки зору їх закріплення в національному законодавстві та можливості їх практичної реалізації, спрямованої на недопущення порушення прав особи у справах про адміністративні правопорушення. В першу чергу, звернемо увагу на ті, що отримали своє закріплення в КУпАП, а потім й інші принципи, які мають проблеми при їх практичній реалізації.

Найважливішим принципом адміністративної відповідальності виступає законність, що набуває особливої значущості у зв'язку з постійним процесом удосконалення законодавства України про адміністративні правопорушення та його адаптації до стандартів у сфері захисту прав особи. Традиційно, в узагальненому виді, законність у діяльності органів публічної влади - це суворе й неухильне дотримання, виконання законів органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, громадськими об'єднаннями та іншими формуваннями, а також юридичними та фізичними особами [17, с. 107].

Принцип законності отримав своє закріплення в ст. 7 КУпАП. Відповідно до положень зазначеної статті ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше, як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом. Додержання вимог закону при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, правом оскарження, іншими встановленими законом способами. Прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. До суттєвих ознак законності слід віднести і п. 22 ст. 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

До складових принципу законності належить наступне. По-перше, відповідно до чинного законодавства різновиди та склад адміністративних правопорушень, а так само відповідальність за них визначається виключно законами України. Варто сказати про те, що самі правила поведінки, порушення яких становить відповідний склад проступку, визначений КУпАП, можуть міститися і в підзаконних нормативно-правових актах. Приміром, Правила дорожнього руху України є підзаконним нормативно-правовим актом, але відповідальність та певні склади проступків у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху містяться у певних статтях КУпАП (ст. 121, 122, 124, 130 КУпАП).

По-друге, всі учасники провадження у справах про адміністративні правопорушення повинні суворо діяти у відповідності до положень чинного законодавства, це стосується як органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, так і особи, яка притягається до адміністративної відповідальності й інших учасників, що сприяють розгляду справи. Це положення зводиться до того, що право складати протоколи про адміністративне правопорушення, виносити рішення у справі, розглядати скарги та виконувати постанови має чітко визначено коло суб'єктів владних повноважень у відповідності до покладеної на них компетенції.

По-третє, відповідно до ч. 1 ст. 33 КУпАП стягнення за адміністративне правопорушення накладається у межах, установлених цим Кодексом та іншими законами України. Тобто принцип законності полягає також в тому, що на особу, яка притягається до адміністративної відповідальності може бути накладено лише стягнення, яке зазначено у санкції відповідної статті і у тих межах, які у ній визначені. Слід зазначити, що положення КУпАП не передбачають накладення стягнення нижче нижньої межі, що зазначена в санкції, навіть якщо є необхідність врахувати конкретні обставини справи.

Виходячи із сказаного, порушення будь-якої норми КУпАП суб'єктом, який складає протокол чи виносить постанову по справі, становить порушення принципу законності. Тим не менш, аналіз окремих положень КУпАП дозволяє стверджувати, що самі норми сформульовані таким чином, що дотримання однієї унеможливлює дотримання іншої, що призводить до порушення законності. Приміром, відповідно до ч. 2 ст. 277 КУпАП справа про правопорушення, передбачене ст. 173 КУпАП, розглядається протягом однієї доби з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи. Зазначена частина ст. 277 КУпАП встановлює спеціальні строки розгляду справи в порівнянні з загальним 15-денним терміном. Але відповідно до ст. 277-2 КУпАП повістка особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в суді, в якій зазначаються дата і місце розгляду справи. Тобто, як бачимо, дотримання спеціальних строків (одна доба) розгляду справи унеможливлює дотримання строків повідомлення особи про час і місце розгляду справи. В даному випадку посадова особа, що розглядає справу, повинна обирати недотримання якого строку буде мати більш негативні наслідки для особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Можемо припустити, що представник влади повинен виконати в першу чергу норму щодо завчасного вручення особі повістки, навіть в тому випадку, коли це призведе до порушення строків розгляду справи. Адже дотримання права особи бути повідомленою про місце і час, коли буде розглядатися питання про її винуватість у вчиненні адміністративного проступку має важливіше значення ніж дотримання принципів провадження щодо строків. Хоча це алогічно визначати, який із принципів має важливіше значення за інший. Це недопустима ситуація, коли орган, що розглядає справу, повинен обирати, яку норму треба застосувати, а якою знехтувати. Вирішенням цієї ситуації - це якнайшвидше внесення змін до КУпАП щодо перегляду строків розгляду, так щоб вони дозволяли повідомлення особи про розгляд справи протягом строку, встановленого КУпАП.

Ще одним прикладом суперечностей між нормами КУпАП є загальні правила накладення стягнень та застосування стягнення у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю. Так, відповідно до ч. 6,7 ст. 30 КУпАП позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю може застосовуватися як у випадках, коли вони передбачені санкцією статті, так і за розсудом суду, коли з урахуванням характеру адміністративного правопорушення, вчиненого за посадою, особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, та інших обставин справи суд визнає за неможливе збереження за нею права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю. Таким чином, суду надаються широкі повноваження щодо застосування судового розсуду навіть під час накладення стягнення, яке відсутнє в санкції статті. На нашу думку, така позиція законодавця протирічить загальним засадам юридичної відповідальності, коли уповноважений орган зобов'язаний накладати стягнення у межах, встановлених санкцією статті (ч. 1 ст. 33 КУпАП). Як показує судова практика, суди дуже часто застосовують положення ч. 6 ст. 30 КУпАП, але не зазначають, які саме обставини свідчать про те, що особа не може в подальшому займати відповідні посади (наприклад в постановах суду зустрічається така фраза, що суд визнає за неможливе збереження за нею права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, що зможе запобігти вчиненню ним подібних адміністративних правопорушень у майбутньому [18]). Вбачаємо, це також грубим порушенням, адже суддя, застосовуючи судовий розсуд і призначаючи стягнення, яке відсутнє в санкції статті повинен аргументувати та навести конкретні обставини, чому особа в подальшому не може займати відповідні посади.

Але це не є єдиною проблемою під час накладення стягнень за правопорушення, пов'язані з корупцією. Так, санкції ч. 3 ст. 172-4, ч. 2 ст. 172-5, ч. 3 ст. 172-6, ч. 2 ст. 172-9-1 КУпАП передбачають накладення стягнень у вигляді певного розміру штрафу, з конфіскацією отриманого доходу чи винагороди (дарунки, пожертви, грошей) та з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік. Тобто законодавець, встановлюючи посилену відповідальність за кваліфікованими складами правопорушень (мова йде про випадки, коли проступки вчиняються особами, які протягом року вже притягалися до адміністративної відповідальності за попередніми частинами відповідних статей), передбачає накладення на осіб трьох видів стягнень. Така ситуація не узгоджується з ч. 2 ст. 25 КУпАП, відповідно до якої на особу за одне адміністративне правопорушення може бути накладено основне або основне і додаткове стягнення. Тобто у випадках вчинення окремих правопорушень, пов'язаних з корупцією на особу повинно бути накладено одне основне та два додаткових стягнень. Така помилка законодавця підлягає швидкому усуненню, адже не можуть мати місце випадки, коди за одне правопорушення особа повинна підлягати трьом видам стягнення.

Отже, аналіз положень КУпАП дозволяє зробити висновок, що самі норми КУпАП, а точніше суперечливість їх між собою призводять до порушення принципу законності. Ще раз наголошуємо на необхідності оперативного законодавчого врегулювання відповідних прогалин в КУпАП.

Ще один принцип, який згадується в КУпАП, це всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи. Безпосереднього закріплення цей принцип не отримав, але його розкриття відбувається через процедуру доказування.

Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення крім іншого є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи (ст. 245 КУпАП). Відповідно до ст. 252 КУпАП орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.

Для забезпечення дотримання зазначеного принципу КУпАП наділяє відповідні органи повноваженнями щодо зібрання доказів з метою доведення вини конкретної особи у вчиненні адміністративного правопорушення. Згідно з положеннями КУпАП розгляд справи про адміністративне правопорушення проводиться лише в межах обставин, викладених у протоколі про адміністративне правопорушення, при цьому суд або будь-який інший орган уповноважений на розгляд справи, не наділений повноваженнями самостійно змінювати фактичні обставини, викладені у протоколі про адміністративне правопорушення, що інкримінуються особі. Тому дуже важливо зазначити саме в протоколі всі обставини справи та підкріпляти це відповідними доказами. Вказані вимоги закону також узгоджуються з усталеною практикою ЄСПЛ. У рішенні "Малофеєв проти Росії" [19] наголошено, що у випадках, коли викладена в протоколі фабула адміністративного правопорушення не відображає всіх істотних ознак складу правопорушення, суд не має права самостійно редагувати її, а так само не може відшукувати докази на користь обвинувачення, оскільки це становитиме порушення права на захист (особа не може належним чином підготуватися до захисту) та принципу рівності сторін процесу. У такому випадку справа про адміністративне правопорушення має бути закрита у зв'язку з відсутністю складу правопорушення. Тому порушенням принципу всебічного, повного і об'єктивного дослідження всіх обставин справи слід вважати випадки, коли у протоколах про адміністративні правопорушення не відображено встановлення наявності сукупності юридичних фактів, з якими закон пов'язує наявність ознак конкретного складу адміністративного проступку. Такі протоколи не можуть бути визнані достатніми та беззаперечними доказами наявності в діях особи складу адміністративних правопорушень. На практиці допущені порушення під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення унеможливлюють повний, всебічний та об'єктивний розгляд справи та прийняття законного судового рішення. Ще одним проявом порушення зазначеного принципу може бути застосування спрощеного підходу, а саме: обґрунтування вини сформовано лише на одних даних сприйняття співробітників поліції, з яких неможливо визначити наявність або відсутність правопорушення, тобто без застосування будь-яких інших фактів, які б підтверджували наявність або відсутність вини певної особи (показання свідків, відеофіксація тощо) [20].

Проблеми існують і у випадках, коли протокол не складається, адже в окремих провадженнях у справах про адміністративні правопорушення він є чи не єдиним доказом по справі. Проблема стала більш значущою після розширення переліку випадків, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається, приміром, у справах про правопорушення, що належить до підвідомчості органів Національної поліції. В таких випадках розгляд справи носить спрощений характер без фіксації факту вчинення проступку з винесенням одразу постанови. Постанова має повністю відповідати вимогам, що пред'являються до її змісту, засновуватись на всебічному, повному та об'єктивному вивченні всіх обставин справи. Тільки така постанова у разі її оскарження в подальшому дозволить переглянути справу на засадах верховенства права. Бо за відсутності протоколу, орган, який переглядатиме справу, буде мати обмежене коло документів для дослідження. Виникає питання - як забезпечити справедливий розгляд справи, коли за результатами перегляду згідно зі п. 2 ч. 1 ст. 293 КУпАП буде прийнята постанова про скасування постанови і надіслання на новий розгляд. З моменту вчинення проступку і до оскарження постанови і повернення справи на новий розгляд пройде достатньо часу, що зведе нанівець можливість встановлення всіх обставин справи, тим більше за відсутності протоколу. Все це вимагає системного підходу для внесення відповідних змін до КУпАП.

Звернемо увагу, що обов'язок доводити вину, яка є складовою презумпції невинуватості, покладається на відповідного суб'єкта та посадових осіб, які встановили факт скоєння протиправного вчинку і порушили провадження в справі. Викладені в протоколі про адміністративне правопорушення обставини повинні бути належним чином перевірені та доводитися сукупністю належних і допустимих доказів.

Спеціально уповноважений орган зобов'язаний всебічно, повно й об'єктивно досліджувати всі обставини справи і давати їх правильну правову оцінку. Постанова про накладення стягнення, а значить про визнання особи винною у вчиненні адміністративного правопорушення має бути обґрунтована достатніми і незаперечними доказами.

Відповідно до вимог статті 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються, зокрема, суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення, а також інші відомості, необхідні для вирішення справи. При цьому, суть адміністративного правопорушення повинна точно відповідати ознакам складу адміністративного проступку, зазначеним у статті КУпАП або нормах інших нормативно-правових актах, якими передбачена відповідальність за вчинення чітко визначених протиправних дій.

Вважаємо, що для реальної дії принципу повного, всебічного і об'єктивного з'ясування обставин кожної справи необхідне внесення змін до КУпАП з метою перегляду низки норм, що стосуються складання протоколу про адміністративне правопорушення, оцінки доказів та винесення постанови по справі.

Ще один із принципів, з дотриманням якого виникають питання на практиці, це індивідуальний характер юридичної відповідальності. Він отримав своє конституційне закріплення - відповідно до ч. 2 ст. 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер. На нашу думку, його згадкою на рівні Конституції України наголошується на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема, під час застосування заходів юридичної відповідальності.

Конституційне положення про індивідуалізацію юридичної відповідальності повністю узгоджується з позицією, викладеною в юридичній літературі, про те, що за таким критерієм, як рівень індивідуалізації суб'єктів, правоохоронні відносини (відносин, пов'язані з притягненням особи до юридичної відповідальності) завжди є відносними (конкретними), на відміну від регулятивних правовідносин, які можуть бути і конкретними, і абсолютними.

В поточному національному законодавстві конкретне тлумачення принципу індивідуалізації юридичної відповідальності відсутнє, але наводяться основні елементи, що дозволяє виділити його змістовну складову. Так, зазначений принцип знайшов своє відображення в галузевому законодавстві (Кримінальний кодекс України, КУпАП).

Юридичний зміст та системний аналіз положень Конституції України та галузевого законодавства свідчить про те, що в основу притягнення до юридичної відповідальності має бути покладений конкретний склад правопорушення, яке скоїла особа. Відмінність у складі правопорушення (як в цілому, так і в конкретних його елементах) дає підстави для притягнення особи до різних видів юридичної відповідальності. Також юридична відповідальність встановлюється за скоєння конкретного правопорушення конкретною особою, тобто вона має індивідуальний характер і характеризується, зокрема, наявністю системи покарань та стягнень, можливістю призначення більш м'якого покарання та звільнення від нього тощо. Цей принцип забезпечується застосуванням виду юридичної відповідальності в залежності від ступеня суспільної небезпечності скоєного правопорушення. При цьому, принцип індивідуального характеру відповідальності знаходить також свій вираз в тому, що при призначенні покарання (стягнення) мають враховуватися всі особливості та обставини справи, характер правопорушення, ступінь здійснення винною особою протиправного наміру, ступінь вини, властиві їй індивідуальні риси, спосіб життя, мотиви скоєння правопорушення і інше.

Відповідно до положень Особливої частини КУпАП, що встановлюють адміністративну відповідальність за правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку, суб'єктами адміністративного проступку можуть бути водії або особи, які керували транспортним засобом, але не мали права керування. Згідно з ч. 1 ст. 14-2 КУпАП адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі (за допомогою технічних засобів - приладів контролю за дотриманням правил дорожнього руху з функціями фото-, відеофіксації, які функціонують згідно із законодавством про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах), або за порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису) (за допомогою технічних засобів з функціями запису, зберігання, відтворення і передачі фото-, відеоінформації), несе відповідальна особа - фізична особа або керівник юридичної особи, за якою зареєстровано транспортний засіб, а в разі якщо до Єдиного державного реєстру транспортних засобів внесено відомості про належного користувача відповідного транспортного засобу, - належний користувач транспортного засобу, а якщо в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відсутні на момент запиту відомості про керівника юридичної особи, за якою зареєстрований транспортний засіб, - особа, яка виконує повноваження керівника такої юридичної особи.

Таким чином, положення КУпАП допускають накладення адміністративного стягнення не тільки на особу, яка безпосередньо перебувала за кермом транспортного засобу в момент вчинення правопорушення, але й на відповідальну особу - фізичну особу або керівника юридичної особи, за якою зареєстровано транспортний засіб у разі вчинення правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі або за порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису).

Відповідно до ч. 2 ст. 33 при накладенні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність. При цьому в цій статті зазначається, що це правило не поширюється на випадки накладення стягнення за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, безпеки на автомобільному транспорті, зафіксовані за допомогою засобів фотоі кінозйомки, відеозапису, у тому числі в автоматичному режимі, справ про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 132-2 цього Кодексу, та за порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису). Наявність виключення, закріпленого в ч. 2 ст. 33 КУпАП свідчить про певне протиріччя між нормами КУпАП та нормами Конституції України.

Відповідно до статті 23 КУпАП, адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. З урахуванням зазначеного, адміністративне стягнення має на меті покарання порушника, запобігання скоєнню нових правопорушень. Проте покарання не є самоціллю, воно виступає необхідним засобом виховання правопорушника і запобігання правопорушенням, досягти чого без встановлення характеризуючи даних не вбачається за можливе. Тому заходи юридичної відповідальності, зокрема адміністративної, повинні відповідати тяжкості вчиненого правопорушення з урахуванням вимоги індивідуалізації відповідальності (ч. 2 ст. 61 Конституції України). Для цього і передбачаються альтернативні санкції, які дозволяють урахувати умови вчинку і індивідуальність винної особи.

Отже, норми Конституції України є нормами прямої дії та мають вищу силу по відношенню до положень КУпАП. Оскільки Конституція України однозначно встановлює принцип індивідуального характеру юридичної відповідальності, зокрема і адміністративної (яка є самостійним видом юридичної відповідальності) без жодних виключень із правил, можемо констатувати неузгодженість між ст. ч. 2 ст. 61 Конституції України, ч. 1 ст. 14-2 і ч. 2 ст. 33 КУпАП.

Ще один із важливих принципів юридичної відповідальності - презумпція невинуватості, що отримала так само конституційне закріплення, але тільки щодо злочину, що є підставою кримінальної відповідальності. В юридичній літературі окремі аспекти презумпції невинуватості досліджувалися багатьма вченими, але розглядали її як основоположну засаду саме кримінальної відповідальності. Сучасна юридична література виділяє широкий та вузький підходи до розуміння принципу презумпції невинуватості. У вузькому розумінні принцип презумпції невинуватості полягає в тому, що тягар доведення обвинувачення особи у вчиненні злочину несе сторона обвинувачення (прокурор), і доведення має бути поза розумним сумнівом [21, с. 37]. Широкий підхід закріплений у ст. 62 Конституції України, відповідно до якої особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. При цьому сутність принципу презумпції невинуватості полягає в наступному: межі дії цього принципу (будь-які справи про кримінальне правопорушення, що за своїм змістом ширше поняття злочину, яке використовується в українському законодавстві); момент, з якого особа вважається винуватою (коли вина особи доведена в законному порядку); недопустимість альтернативної до визначеної законом процедури встановлення винуватості особи [22].

Окремі автори зазначають, що цей принцип для української судової системи застосовується лише в кримінальному процесі [21, с. 37]. Але вважаємо, що в сучасних умовах поширення принципу презумпції невинуватості тільки на кримінальне провадження не відповідає дійсності.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні дійшов висновку, що адміністративна відповідальність в Україні та процедура притягнення до неї зумовлені визнанням і дією принципу верховенства права в Україні [23].

Конвенція також згадує про презумпцію невинуватості, зазначаючи що "кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку". Не дивлячись на те, що цей припис стосується тільки обвинувачення у кримінальному провадження, як вже зазначалось ЄСПЛ поширює дію ст. 6 Конвенції і за його межі. У своєму рішенні у справі Алене де Рібемон проти Франції (Allenet de Ribemont v. France) ЄСПЛ зазначив, що принцип презумпції невинуватості перш за все гарантія процесуального характеру у кримінальних справах, але сфера застосування цього принципу значно ширша: він обов'язковий не тільки для кримінального суду, який вирішує питання про обґрунтованість обвинувачення, але й для всіх інших органів держави [24]. Так само Суд вважає, що посягання на презумпцію невинуватості може виходити не лише від судді чи суду, але й від інших представників публічної влади. Така позиція є досить актуальною саме для справ про адміністративні правопорушення, які крім суду можуть розглядаються органами публічної влади (адміністративними комісіями, виконавчими комітетами, службами та інспекціями).

Щодо КУпАП, то він не містить прямої вказівки на презумпцію невинуватості як правовий принцип провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тим не менш, даючи визначення адміністративному правопорушенню, у ст. 9 КУпАП законодавець визначає його як винну (умисну чи необережну) дію чи бездіяльність. Вина це певне психічне ставлення особи до свого протиправного діяння і його суспільно небезпечних або шкідливих наслідків, є обов'язковою ознакою суб'єктивної сторони правопорушень, які здійснюються фізичними особами. Без доведення вини особа не може бути притягнена до юридичної відповідальності, відповідно, її діяння не буде вважатися правопорушенням [10, с. 291]. На винуватість як ознаку адміністративного проступку вказується і в більшості підручників з адміністративного права.

Врахування вини вимагає від органу, який накладає адміністративне стягнення, дотримання відповідного порядку, встановленого законом. Так само в КУпАП для наголошенні на необхідності встановлення вини часто використовується словосполучення "винна особа". Приміром, обставинами, що пом'якшують відповідальність за адміністративне правопорушення, визнаються, зокрема, щире розкаяння винного та відвернення винним шкідливих наслідків правопорушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди (п. 1, 2 ч. 1 ст. 34 КУпАП); покладення обов'язку відшкодувати заподіяну шкоду на винну особу (ст. 40 КУпАП). Положення КУпАП, які унормовують провадження у справах про адміністративні правопорушення, так само спрямовані на встановлення вини. Так, до обставин, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення належить чи винна дана особа в його вчиненні (ст. 280 КУпАП), доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює винність даної особи в його вчиненні (ст. 252 КУпАП). Використання такої ознаки як винуватість та необхідність її встановлення має місце на різних стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення і призводить до використання різних термінів, що визначають статус особи та відношення до встановлення вини. Так, на стадії складання протоколу використовується такий термін як "особа, яка вчинила адміністративне правопорушення", на стадії розгляду справи - особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, під час накладання стягнення - винна особа, після прийняття постанови - особа, щодо якої винесена постанова. Вважаємо, що така послідовність в обранні термінології ще раз наголошує на важливості встановленні вини особи, під час вирішення питання про її притягненні до відповідальності. Тобто, накладення стягнення, що визначається мірою адміністративної відповідальності, можливо лише після того, коли вина особи буде встановлена відповідно до закону.