Принципы права: проблемы применения

Принцип правовой определенности и системности, на первый взгляд, имеет двойственную природу и включает принцип правовой определенности, который отвечает за содержание обязательных требований, и принцип системности, работающий с формальной стороной -- место обязательных требований в массиве правовых норм. Но поскольку писаная правовая норма не может существовать в отрыве от формы, принцип правовой определенности и системности един по своему содержанию. Системность норм всегда является элементом правовой определенности: нарушение правил системности порождает ситуацию правовой неопределенности. Поэтому в терминологическом смысле называть данный принцип как «принцип правовой определенности» не будет являться грубой ошибкой. Положения ст. 7 Федерального закона № 247-ФЗ также подтверждают отсутствие строгих границ внутри принципа.

Принцип правовой определенности -- пожалуй, самый «явный» конституционно-правовой принцип Федерального закона № 247-ФЗ: начиная с 1995 года Первое решение Конституционного Суда РФ, в котором рассматривался вопрос конституционности закона в связи с его правовой неопределенностью: Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 № 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой» // СПС КонсультантПлюс. он используется в практике КС РФ, а вслед за ним -- иных судов судебной системы РФ. Федеральным законом № 247-ФЗ в принцип правовой определенности и системности заложены многие его ключевые идеи.

Во-первых, это ясность, логичность, понятность и однозначность содержания обязательных требований, обеспечивающие единообразное понимание и применение обязательных требований. Следовательно, от разработчиков нормативных правовых актов требуется, среди прочего, использовать простые предложения, единую терминологию (как в рамках нормативного правового акта, так и в рамках соответствующей системы актов), соблюдать законы логики в изложении норм, формировать прозрачные критерии (условия) применения обязательных требований.

Во-вторых, это соответствие обязательных требований целям и принципам законодательного регулирования релевантной сферы общественных отношений и правовой системы в целом. Данный элемент принципа подчеркивает, что регулирование той или иной сферы осуществляется не в вакууме, а в правовом пространстве, которым связан разработчик. Также данное положение обязывает соизмерять устанавливаемые требования с регуляторным мейнстримом (сейчас, например, это цифровизация, практическая реализации концепции сервисного государства).

В-третьих, это системное единство обязательных требований. Массив обязательных требований в рамках одной сферы регулирования должен представлять собой целостную систему, которая берет начало в федеральном законодательстве и в которой обязательные требования иерархично выстроены, взаимосвязаны, содержательно не повторяются и не противоречат друг другу. Это относится к обязательным требованиям как одного нормативного правового акта, так и нескольких, включая акты разной юридической силы.

Однако несмотря на установление запрета применения обязательных требований по аналогии (ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 247-ФЗ), внутри принципа правовой определенности и системности отсутствует условие о полноте правового регулирования. Между тем, полнота регулирования является значимым критерием соблюдения данного принципа, поскольку законодательный пробел априори порождает ситуацию правовой неопределенности См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // СПС Консуль- тантПлюс..

Более того, наличие пробела в регулировании общественных отношений, подпадающих под действие обязательных требований, создает повышенную угрозу рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. Это противоречит целям установления обязательных требований. В связи с этим стоит отметить, что в ряде своих решений Конституционный Суд, стремясь не допустить ситуации пробела в регулировании вопросов, связанных с защитой конституционно значимых ценностей, допускает частичное применение положений, признанных неконституционными, в течение определенного периода времени после провозглашения соответствующего решения См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // СПС Консуль- тантПлюс..

В то же время отсутствие упоминания каких-либо отдельных критериев принципа правовой определенности и системности по сравнению с тем, как эти критерии раскрыты в практике применения Конституции РФ, в международных документах, относящихся к правовой системе РФ, не мешает использованию таких критериев при установлении и оценке применения обязательных требований. Не только конституционно-правовая природа принципов установления и оценки применения обязательных требований вместе с возможностями толкования, но и положения Федерального закона № 247-ФЗ (требование ч. 1 ст. 7 о согласованности регулирования в рамках правовой системы в целом) позволяют для уточнения отдельных элементов принципа, обеспечения полноты его содержания обращаться, в частности, к решениям КС РФ, где данный принцип раскрывается в полной мере. Сказанное справедливо и для иных принципов, предусмотренных Федеральным законом № 247-ФЗ.

Принцип открытости и предсказуемости (ст. 8, ч. 1-6 ст. 3, ч. 2, 3 ст. 10 Федерального закон № 247-ФЗ) дополняет принцип правовой определенности в обеспечении доверия к закону и действиям публичной власти.

В законодательном раскрытии этого принципа помимо традиционных элементов (обязательность опубликования нормативных правовых актов) и сугубо отраслевых (включение нормативных правовых актов с обязательными требованиями в перечни, размещаемые на сайтах контрольно-надзорных органов, а также ведение реестра обязательных требований) есть два значимых аспекта: требование о публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов (относится к открытости регулирования); необходимость соблюдения сроков вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования (относится к предсказуемости). Правило о срочности действия подзаконных нормативных правовых актов формально не включено в критерии принципа, однако содержится в Законе и, по сути, является одним из условий предсказуемости правового регулирования.

Действующее законодательство предусматривает две процедуры, в рамках которых публично обсуждаются проекты нормативных правовых актов (на площадке regulation.gov.ru): при проведении ОРВ и в рамках раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов Постановление Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 (ред. от 18.03.2021) «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» (вместе с «Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения») // СЗ РФ. 2012. № 36. Ст. 4902.. Учитывая понятийный аппарат Федерального закона № 247-ФЗ и содержание процедуры ОРВ, можно предположить, что в ч. 1 ст. 8 Закона имеется в виду именно публичное обсуждение в рамках ОРВ.

Публичное обсуждение проводится и при проведении оценки применения обязательных требований. Сначала обсуждается сформированный уполномоченным органом (уполномоченной организацией) проект перечня нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, применение которых планируется оценивать. Затем -- проект доклада о достижении целей введения обязательных требований. Все заинтересованные лица могут критиковать перечень и доклад, давать замечания и комментарии по вопросам качества оцениваемых обязательных требований и их экономических и юридических эффектов. Процедурные аспекты такого публичного обсуждения, включая подход к учету его результатов, аналогичны установленным для ОРВ. В связи с этим, принимая во внимание предусмотренную Федеральным законом № 247-ФЗ обязательность проведения ОПОТ, можно говорить, что принцип открытости включает также публичное обсуждение указанных проекта перечня и проекта доклада.

Действующее регулирование таково, что вопросы полноты взаимодействия с субъектами регулирования и иными заинтересованными лицами, учета их обоснованной и соизмеримой с законом позиции, высказанной в ходе публичного обсуждения, полностью «на совести» органов власти (госкорпораций), проводящих ОРВ или ОПОТ. Между тем, культура партнерских взаимоотношений между органами публичной власти и обществом в рамках регуляторного цикла -- залог качественного нормативно-правового регулирования, обеспечивающего баланс частных и публичных интересов. В связи с этим органам власти нужно прилагать усилия к смене парадигмы восприятия субъектов регулирования как «противной стороны» на союзническую. Но этот процесс не является односторонним. Граждане, организации, которых касаются и (или) действительно волнуют те или иные вопросы правового регулирования, при условии их надлежащего информирования должны активно и конструктивно включаться в процессы разработки нормативного правового акта, оценки применения обязательных требований и представлять обоснованные замечания и предложения, демонстрирующие их законные экономические интересы.

Также стоит сказать об ограниченности законодательной концепции общественного участия в регуляторном цикле: у адресатов регулирования нет гарантированного доступа к обсуждению и предложению путей решения конкретной регуляторной проблемы (риски причинения вреда охраняемым законом ценностям), которые могут быть не связаны с введением обязательных требований, до разработки проекта нормативного правового акта, предполагающего установление обязательных требований в целях воздействия на риски. Вместе с тем, участие заинтересованных сторон именно в выработке путей решения проблемы -- важное условие их полноценного вовлечения в регуляторный цикл OECD Regulatory Policy Outlook. Paris: OECD Publishing, 2018. Р. 53., результатом которого будет по-настоящему сбалансированное, а не компромиссное регулирование.

В силу Федерального закона № 247-ФЗ заинтересованные лица вправе включиться в процесс только тогда, когда есть проект нормативного правового акта, а, значит, вопрос, как снизить те или иные риски, фактически уже решен. Согласно Правилам ОРВ, размещение уведомления о разработке проекта акта (в случае размещения оно является объектом публичного обсуждения) -- этап ОРВ, прохождение которого оставлено на усмотрение разработчика. При этом сложно считать должной правовой гарантией права на участие в обсуждении оптимального способа решения регуляторных проблем указание в сводном отчете о проведении ОРВ результатов анализа альтернативных способов воздействия на риски. В лучшем случае можно рассчитывать на более компромиссный вариант обязательных требований, но вряд ли на отказ от их установления в пользу иного способа снижения (устранения) риска. В связи с этим актуально замечание Карапетова А.Г. о недопустимости игнорирования проблемы «недостаточности и искаженно- сти у бюрократов стимулов к продуманному и добросовестному правотворчеству» [Карапетов А.Г., 2016: 199].

Расширение общественного участия в регуляторном цикле может потребовать институциональных изменений в вопросах принятия управленческих решений, включая системную реорганизацию регуляторного процесса с вовлечением в качестве активного участника Правительства РФ для постановки перед заинтересованными лицами существующих проблем защиты охраняемых законом ценностей, обсуждения вариантов ее решения и уже последующего определения органов власти, ответственных за подготовку проектов нормативных правовых актов, организационно-технических мер, направленных на реализацию легитимированного решения.

О правилах вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, скажем следующее. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона № 247-ФЗ сроки вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должны определяться исходя из сроков, необходимых органам государственной власти, гражданам и организациям для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с устанавливаемыми обязательными требованиями, с учетом положений ст. 3 Закона. В свою очередь, согласно ч. 1 ст. 3 Закона положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее, чем по истечении 90 дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом или международным договором РФ. В этом законодательном подходе можно увидеть отражение позиции КС РФ, согласно которой необходимы «...сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям» Постановление Конституционного Суда РФ от 24.05.2001 № 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой», также см., напр., Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2019 № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Парус» // СПС Консультант- Плюс..

Вместе с тем, обращает на себя внимание оговорка «если иное не установлено федеральным законом». Эти слова могут быть истолкованы как предоставление возможности устанавливать в федеральном законе не только особые сроки его вступления в силу, но и специальные сроки вступления в силу предусмотренных им подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования в соответствии с данным Законом.

Кроме того, с учетом принципа правовой определенности и системности, требующего недопущения пробелов в регулировании, правило ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 247-ФЗ может не соблюдаться и в случае, если в федеральном законе, предусматривающем специальный срок его вступления в силу, нет каких-либо указаний относительно сроков принятия и вступления в силу подзаконных нормативных правовых актов, направленных на обеспечение реализации положений закона. Аналогичная ситуация может возникнуть также и при необходимости приведения в соответствие подзаконного регулирования, принятого на основе федерального закона, со вступившими в силу изменениями в соответствующий федеральный закон.

Заключение

Мы рассмотрели содержание принципов установления и оценки применения обязательных требований, показав их конституционно-правовую природу, возможности применения на практике и отметив некоторые проблемы их реализации. Еще раз подчеркнем значимость законодательного закрепления принципов права и призовем уполномоченные органы государственной власти к скорейшей разработке правовых механизмов, обеспечивающих приведение принципов в действие (в частности, необходимы единые методики (подходы) оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и анализа альтернативных мер воздействия на риски).

В свою очередь, исследование затронутой проблематики требует продолжения в контексте политико-правовой перспективы. Так, в более глубоком анализе и поиске путей совершенствования нуждаются отдельные этапы регуляторного цикла, вопросы общественного участия. Тестом «на прочность» Федерального закона № 247-ФЗ станет опыт оценки применения обязательных требований, который поможет выявить и скорректировать слабые места закона и соответствующего подзаконного регулирования. Кроме того, многообещающей выглядит идея расширения сферы действия предусмотренных Федеральным законом № 247-ФЗ принципов (не стоит исключать ее реализации в рамках «закона о законах»). Полагаем, что эти и другие смежные вопросы могут быть раскрыты в последующих статьях.

Список источников

I. Богдан В.В. , Гринева А.В. О судебном прецеденте как способе минимизации частных и публичных правовых рисков: дискуссионные вопросы // Российский судья . 2018 . № 11. С . 49-52 .

2 . Бондарь Н . С . Конституционные ценности -- категория действующего права (в контексте практики Конституционного Суда России) // Журнал конституционного правосудия . 2009 . № 6 .С . 1-11.

3 . Бычкова О . В . «Умное регулирование»: как предотвратить появление необоснованных регулирующих правил: учебное пособие . СПб . : Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге . 2018 . 392 c .

4 . Волошинская А . А . , Комаров В . М . Доказательная государственная политика: проблемы и перспективы // Вестник Института экономики Российской академии наук . 2015 . № 4 . С.90-102 .

5 . Гаджиев Г . А . , Баренбойм П . Д . , Лафитский В . И . , Мау В . А . , Захаров А . В . , Маза- ев В . Д . , Кравченко Д . В . , Сырунина Т . М . Конституционная экономика . М . : Юстицин- форм . 2010 . 258 с.

6 . Гармаев Ю . П . , Иванов Э . А . , Маркунцов С . А . Антикоррупционный комплаенс в Российской Федерации: междисциплинарные аспекты . . М . : Юриспруденция, 2020. 330 с

7 . Давыдова М . Л . «Умное регулирование» как основа совершенствования современного правотворчества // Журнал российского права . 2020 . № 11. С . 14-29 .

8 . Карапетов А . Г . Экономический анализ права . М . : Статут . 2016 . 528 с .

9 . Лапина М . А . Теоретико-правовые аспекты управления рисками // Государство и право . 2015 . № 2 . С.35-44.

10 Лапина М А , Карпухин Д В Гражданско-правовые и публично-правовые риски в предпринимательской деятельности // Экономика и управление . 2014 . № 4 . С 85-90

II. Тихомиров Ю . А . , Талапина Э . В . Право как эффективный фактор экономического развития // Право . Журнал Высшей школы экономики . 2020. № 1. С . 4-26 .

12 . Тихомиров Ю . А . Риск в фокусе правового регулирования // Право и современные государства . 2017.№ 6 . С . 9-23.

13 . Тихомиров Ю . А . Риск в праве: природа и причины // Право и современные государства . 2016 . № 6 . С.9-19 .

14 . Drahos P . Regulatory theory: foundations and applications . Canberra: The Australian National University Press, 2017 . 820 p .

15 . Mastenbroek E . , van Voorst S . , Meuwese A . Closing the regulatory cycle? A meta evaluation of ex-post legislative evaluations by the European Commission . Journal of European Public Policy, 2016, vol . 23, no 9, pp . 1329-1348.

16 . OECD Regulatory Policy Outlook, 2018 . OECD Publishing, Paris, 252 р .

References

1. Bogdan V . V . , Grineva A . V . (2018) On judicial precedent as a way to minimize private and public legal risks: discussion issues . Rossiiski sudia=Russian judge, no 11, pp . 4952 (in Russ )

2. Bondar' N.S. (2009) Constitutional Values as a Category of Current Law (in the Context of the Practice of the Constitutional Court of Russia) . Zhournal Constitutioni Justicii=Journal of Constitutional Justice, no 6, pp . 1-11 (in Russ . )

3 . Bychkova O . V . (2018) «Smart Regulation»: how to prevent unreasonable regulatory rules: a textbook. Saint Petersburg: European University, 392 p . (in Russ . )

4 . Gadzhiev G . A . , Barenboim P . D . , Lafitskii V . I . , Mau V . A . , Zakharov A . V . , Mazaev V . D . , Kravchenko D . V . , Syrunina T . M . (2010) Constitutional Economics. Moscow: Justitsinform . 258 p (in Russ )

5 . Garmaev Yu . P . , Ivanov E . A . , Markuntsov S . A . (2020) Anti-Corruption Compliance in the Russian Federation: Interdisciplinary Aspects Moscow: Jurisprudence, 330 p (in Russ )

6 . Davydova M . L . (2020) “Smart regulation” as a basis for improving modern lawmaking . Zhournal Rossiiskogo prava=Journal of Russian Law, no 11, pp .14-29 (in Russ . )

7 . Drahos P . (2017) Regulatory theory: foundations and applications. Canberra: The Australian National University Press . 820 p .

8 . Karapetov A . G . (2016) Economic analysis of law. Moscow: Statut, 528 p . (in Russ . )

9 . Lapina M . A . (2015) Theoretical and legal aspects of risk management . Gosudarstvo I Pravo=State and law. no 2, pp . 35-44 (in Russ . )

10 . Lapina M . A . , Karpukhin D . V . (2014) Civil Law and Public Law Risks in Entrepreneurial Activity . Economika i Upravlenie=Economics and Management, no 4, pp . 85-90 (in Russ . ) 11. Mastenbroek E . , van Voorst S . , Meuwese A . (2016) Closing the regulatory cycle? A meta evaluation of ex-post legislative evaluations by the European Commission . Journal of European Public Policy, vol . 23, no 9, pp . 1329-1348 .

12 . OECD Regulatory Policy Outlook (2018) . OECD Publishing, Paris, 252 р .

13. Tikhomirov Yu.A., Talapina E .V . (2020) Law as an effective factor of economic development . Pravo . Zhurnal vysshey shkoly ekonomiki=Law.Journal of Higher School of Economic no 1, pp 4-26 (in Russ )

14 . Tikhomirov Yu . A . (2017) Risk in the Focus of Legal Regulation . Law and Modern States, no 6, pp 9-23 (in Russ )

15 . Tikhomirov Yu . A . (2016) Risk in Law: Nature and Reasons . Law and Modern States, no 6, pp . 9-19 (in Russ . )

16 . Voloshinskaya A . A . , Komarov V . M . (2015) Evidence-based public policy: problems and prospects . Vestnik Instituta Ekonomiki RAN=Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, no 4, pp . 90-102 .

Размещено на Allbest.ru