Политика и законодательство США в области освоения природных ресурсов небесных тел (международно-правовые аспекты)

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Политика и законодательство США в области освоения природных ресурсов небесных тел (международно-правовые аспекты)

А.Х. Абашидзе,

Аннотация

В статье предпринята попытка комплексного и всеобъемлющего анализа основных этапов становления и развития политики и законодательства США по использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. В связи с объявлением НАСА в мае 2019 г. о запуске новой лунной космической программы Artemis и заявлением властей США в мае 2020 г. о начале интенсивных переговоров по заключению с потенциальными партнерами двусторонних соглашений Artemis Accords (которые уже были заключены между США и рядом государств в октябре 2020 г.), а также с учетом принятого президентом США Д. Трампом 6 апреля 2020 г. Исполнительного приказа «О поощрении международной поддержки в отношении добычи и использования космических ресурсов» основное внимание в статье уделяется изучению политики и законодательства США в свете принципов и норм, закрепленных в основном договоре - Договоре по космосу 1967 г. - и в Соглашении о Луне 1979 г. Применяя историко-правовой, формально-юридический и сравнительно-правовой методы исследования, авторы показывают изменения позиции делегации США во время выработки упомянутых международных договоров в отношении освоения космоса и его природных ресурсов. Для выяснения первоначальной позиции США по ключевым аспектам авторы обращаются к подготовительным материалам как Договора по космосу 1967 г., так и «вносящего неопределенность» (по мнению властей США) Соглашения о Луне 1979 г., активными разработчиками которого они были. В исследовании представлены в концентрированном виде мнения ведущих специалистов по исследованию космоса и известных ученых по международному космическому праву, что позволило авторам прийти к заключению: США ведут деструктивную политику, нацеленную на подрыв фундаментальных основ международного космического права, закрепленных в Договоре по космосу 1967 г.

Ключевые слова: космическая политика США, космическое законодательство США, общее наследие человечества, космические ресурсы, международное космическое право, освоение лунных ресурсов.

Annotation

A.Kh. Abashidze, I.A. Chernykh. United States policy and legislation on the exploration of natural resources of celestial bodies (international legal aspects) The article is published in the framework of the grants of the President of the Russian Federation for state support of young Russian scientists - candidates of science (Competition - MK-2021) project “Problems of the exploration and utilization (including exploitation) of space resources: international legal and comparative legal analysis” МК-2118.2021.2. This paper has been supported by the RUDN University Strategic Academic Leadership Program.

The present article attempts to integrate and comprehensively analyze the main stages in the formation and development of the U. S. policy and legislation on the use of outer space, including the Moon and other celestial bodies. In connection with recent announcements - the new lunar space program “Artemis” launched by NASA in May 2019, negotiations on bilateral “Artemis Accords” with potential partners in May 2020 (concluded by the U. S. with several states in October 2020), and Donald Trump's Executive Order on Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources - the article focuses on U. S. policy and legislation in the light of the principles and norms enshrined in the following space treaties: the Outer Space Treaty, 1967 (main space treaty), and the Moon Agreement, 1979.

The authors, using historical-legal, formal-legal, and comparative legal methods, show the changing position of the U. S. taken by their delegation during the drafting of the aforementioned international treaties, and the U.S. authorities” constant adjustment of their national policy and legislation on the exploration of space and its natural resources. To clarify the initial U.S. position on key aspects, the authors refer to the travaux preparatories of both the Outer Space Treaty, 1967, and “uncertainty” (according to the U. S. authorities, which had been the active drafter at the time) of the Moon Agreement, 1979. Condensed opinions of leading space experts and famous researchers on international space law are submitted in the article resulting for the authors in: U. S. pursue destructive policy aiming at undermining enshrined in the Outer Space Treaty, 1967, fundamental basis of international space law.

Keywords: United States space policy, United States space legislation, common heritage of mankind, space resources, international space law, exploitation of lunar resources.

Введение

В последнее время все чаще объектами всеобщего внимания становятся заявления глав государств ведущих космических держав и принятие различными государствами законодательных и иных актов, связанных с освоением космических ресурсов (включающих точки Лагранжа, орбитально-частотный спектр и природные ресурсы небесных тел), прежде всего природных ресурсов Луны и других небесных тел. Общественность интересуют не только перспективы эксплуатации, но и принадлежность и статус природных ресурсов, а также последствия их эксплуатации для обитателей Земли, переживающих ныне пандемию COVID-19.

Одним из примеров активизации в сферах законодательства и национальной политики является издание президентом США Д. Трампом Исполнительного приказа от 06.04.2020 «О поощрении международной поддержки добычи и использования космических ресурсов»Executive Order on Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources. Issued April 6, 2020. Дата обращения 5 марта, 2022. (далее - Приказ от 06.04.2020, Приказ). Данный Приказ не требует одобрения Конгресса, однако подлежит исполнению соответствующими федеральными органами США. С помощью таких приказов президент США дает конкретные поручения федеральным органам исполнительной власти, касающиеся порядка их работы, а также разъясняет установки актов, принятых в рамках своих полномочий на основе Конституции США или статутного права (Ваньков 2018, 34-35). Приказ, по существу, отражает официальную позицию США по ключевым вопросам, регулируемым международным космическим правом (Жуков, Абашидзе 2020), включая международно-правовой режим добычи и использования природных ресурсов Луны и других небесных тел. В концентрированном виде эта позиция выражается в положениях, закрепленных в абз. 3 ст.1 Приказа.

В рассматриваемом Приказе администрация президента Д. Трампа предприняла попытку дать международно-правовое обоснование позиции США по вопросу эксплуатации природных ресурсов Луны и других небесных тел. В частности, в документе сказано: поскольку США не являются участниками Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. (далее - Соглашение о Луне)Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах, принято Резолюцией 34/68 Генеральной Ассамблеи ООН от 05.12.1979, открыто для подписания 18.12.1979, вступило в силу 11.07.1984., США не считают данное Соглашение эффективным или необходимым инструментом, служащим руководством государств по содействию коммерческому участию в долгосрочном исследовании, научном открытии и использовании Луны, Марса и других небесных тел. На основе такого «обоснования» Государственному секретарю США предписывается «возражать по поводу любой попытки какого-либо государства или международной организации трактовать положения Соглашения о Луне как отражающие или иным образом выражающие обычное международное право» (разд. 2 Приказа от 06.04.2020).

Поскольку ключевые аспекты международно-правового режима Луны и других небесных тел определены в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г. (далее - Договор по космосу)Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, принят Резолюцией 2222 (XXI) Генеральной Ассамблеи от 19.12.1966, открыт для подписания 27.01.1967, вступил в силу 10.10.1967., участником которого США являются, в Приказе от 06.04.2020 также предпринята попытка исказить юридическую силу и значение этого основного Договора, в частности, отмечается: различия между Договором по космосу и Соглашением о Луне в отношении права на добычу и использование космических ресурсов «вносят неопределенность» (разд. 1).

Более того, Приказ предписывает Государственному секретарю США договариваться с другими государствами о принятии совместных заявлений или заключать двусторонние и многосторонние соглашения о безопасной и устойчивой добыче и использовании космических ресурсов и через шесть месяцев доложить президенту США о результатах (т. е. в октябре 2020 г. - до президентских выборов в США).

В октябре 2020 г. в онлайн-формате прошло главное научное мероприятие в области космоса - 71-й Международный астронавтический конгресс, в рамках которого 13 октября 2020 г. Австралия (государство - участник Соглашения о Луне), Канада, Япония, Люксембург, Италия, Великобритания и Объединенные Арабские Эмираты подписали новое международное соглашение Artemis Accords (далее - Соглашение Артемиды)“The Artemis Accords. Principles for Cooperation in the Civil Exploration and Use of the Moon, Mars, Comets, and Asteroids for Peaceful Purposes”. NASA. 2020., к которому через месяц присоединилась Украина. Соглашение Артемиды состоит из 13 статей и, по сути, представлено в виде принципов сотрудничества в гражданском исследовании и использовании Луны, Марса, комет и астероидов в мирных целях; оно разработано США для осуществления объявленной в мае 2019 г. новой космической программы Artemis (далее - программа «Артемида»)NASA's Lunar Exploration Program Overview. 2020., предписывающей Национальному управлению по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA, далее - НАСА) разработать инновационную программу по освоению Солнечной системы. Она должна быть начата с возвращения американцев на Луну (после нашумевшей и до сих пор оспариваемой с точки зрения реального пребывания американцев на Луне программы «Аполлон» (Apollo program)The Apollo Program. 2019.).

На фоне изложенного актуален комплексный и сравнительно-правовой анализ упомянутых международных договоров, что, в свою очередь, потребует обращения к их подготовительным материалам, в которых зафиксированы позиции государств, включая США, по ключевым, однако спорным аспектам освоения природных ресурсов небесных тел.

Соглашение о Луне 1979 года

Начнем анализ с положений Соглашения о Луне, которое было подписано 18.12.1979 и вступило в силу 11.07.1984. По состоянию на 01.03.2022 18 государств ратифицировали и 4 подписали данное Соглашение. Ни одно государство, которое смогло бы физически осваивать космические ресурсы, обладая для этого научно-технологическим потенциалом (например, Россия, США, Китай), не является участником Соглашения о Луне, хотя эти государства (включая СССР, правопреемницей которого является Россия) принимали непосредственное и активное участие в его разработке.

Касаясь Соглашения о Луне 1979 г., как и всех других «договоров по космосу», разработанных после принятия Договора по космосу 1967 г., следует согласиться с мнением тех ученых, которые рассматривают их в качестве специальных соглашений, детализирующих положения основного договора - Договора по космосу (De Man 2019, 20; Hobe 2019, 97). Более того, все пять перечисленных международных договоров принимались одним и тем же органом - Комитетом ООН по космосу - и все они взаимосвязаны, что отражено в отсылочных положениях, закрепленных в преамбулах этих договоров (De Man 2019, 21-23). Фиксация в преамбулах взаимосвязанных аспектов способствует непрерывности и последовательности дальнейшего международного правотворчества в этой сфере.

В п.1 ст.4 Соглашения о Луне сказано: «Исследование и использование Луны является достоянием всего человечества и осуществляется на благо и в интересах всех стран, независимо от степени их экономического или научного развития».

В п.5 ст.11 Соглашения о Луне закреплено следующее положение: «Государства-участники настоящим обязуются установить международный режим, включая соответствующие процедуры, для регулирования эксплуатации природных ресурсов Луны, когда будет очевидно, что такая эксплуатация станет возможной в ближайшее время. Это положение осуществляется в соответствии со ст.18 настоящего Соглашения».

В ст.18 Соглашения о Луне зафиксированы два положения. Первое из них гласит: «Спустя десять лет после вступления в силу настоящего Соглашения в предварительную повестку дня Генеральной Ассамблеи ООН включается вопрос о рассмотрении действия настоящего Соглашения, в том числе вопрос о том, требует ли данное Соглашение пересмотра». В соответствии со вторым положением ст.18 Соглашения, «в любое время через пять лет после вступления в силу настоящего Соглашения Генеральный секретарь ООН созывает по требованию одной трети государств - участников Соглашения и с согласия большинства государств-участников конференцию государств-участников для рассмотрения действия настоящего Соглашения» и обсуждения «вопроса об осуществлении положений п.5 ст.11 на основе принципа, указанного в п.1 этой статьи, и с учетом, в частности, любых соответствующих технических достижений».

Какой принцип закреплен в п.1 ст.11 Соглашения о Луне, в соответствии с которым можно устанавливать международный режим, включая соответствующие процедуры для регулирования эксплуатации природных ресурсов Луны? Пункт 1 статьи 11 фиксирует: «Луна и ее природные ресурсы являются общим наследием человечества...»

Таким образом, в соответствии с п.1 ст.4 и п.1 ст.11 Соглашения о Луне, «исследование и использование Луны является достоянием всего человечества» и «Луна и ее природные ресурсы являются общим наследием человечества».

В этом контексте следует также учесть, что процесс разработки положений Соглашения о Луне проходил в период работы Третьей конференции Организации Объединенных Наций (далее - ООН) над проектом единой Конвенции ООН по морскому праву (1973-1982 гг.)Конвенция ООН по морскому праву от 10.12.1982, вступила в силу 16.11.1996. Дата обращения 17 июня, 2020. См. англоязычный вариант: United Nations Convention on the Law of the Sea dated December 10, 1982. , где обсуждалось понятие «общее наследие человечества» (the common heritage of mankind) применительно ко дну морей и океанов и его недрам за пределами национальной юрисдикции (район), c учетом ранее принятой Декларации принципов, регулирующих режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции 1970 г.Декларация принципов, регулирующих режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции от 17.12.1970, принята Резолюцией 2749 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН., в которой уже было закреплено следующее: «Дно морей и океанов и его недра за пределами действия национальной юрисдикции, а также ресурсы этого района являются общим наследием человечества»В англоязычном варианте Декларации 1970 г. используется понятие «the common heritage of mankind», тогда как в русскоязычном официальном переводе Декларации 1970 г. данное понятие переведено как «общее достояние человечества». См. англоязычный вариант: Declaration of Principles governing the Sea-Bed and the Ocean Floor, and the Subsoil Thereof, beyond the Limits of Nations Jurisdiction dated December 17, 1970, (п.1). Впоследствии в ст.136 Конвенции ООН по морскому праву было закреплено понятие «общее наследие человечества».

В международно-правовой доктрине имелись попытки провести аналогии международно-правового режима района с международно-правовым режимом Луны и ее природных ресурсов. Однако, как справедливо отметил Г.П. Жуков, «толкование положений Соглашения 1979 г. о деятельности государств на Луне и других небесных телах по аналогии с текстом, обсуждаемым на III Конференции по морскому праву, абсолютно исключается. Сравнение смысла и содержания концепции общего наследия с аналогичной концепцией в Декларации принципов 1970 г., определяющих дно морей и океанов, может иметь исключительно познавательное значение» (Жуков 1982, 3).

Уточним, что понятие «общее наследие человечества» применительно к морскому пространству впервые было использовано принцем Таиланда Ван Вайтайа- коном на первой конференции ООН по морскому праву в 1958 г., где он отметил, что «море является общим наследием человечества»U.N. Document A/CONF. 13/38 dated February 24 - April 27, 1958. . В дальнейшем на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1967 г. представитель Мальты Арвид Пардо заявил о необходимости разработки международных норм для защиты морей и их ресурсов от загрязнений и в связи с этим предложил объявить дно морей и океанов, а также их ресурсы общим наследием человечества (Buttigieg 2016, 13).

Понятие «общее наследие человечества» применительно к космическому пространству и небесным телам на доктринальном уровне было рассмотрено аргентинским юристом А. Кокка (Buttigieg 2016, 16), который опирался на понятие res communis (лат. территория, на которую не распространяется суверенитет государства). Как заметил К. Кристол, ссылаясь на работу А. Кокка, понятие res communis было расширено до понятия res communis humanitatis (Кристол одновременно называет данное понятие принципом) (Christol 1980, 430). По замечанию К. Бэслара, понятие res communis humanitatis применяется к международным пространствам и не является аналогией понятия res communis omnium (лат. общее благо всех) (Baslar 1998, 42).

В Приказе от 06.04.2020 используется термин «всеобщее достояние» (global commons) и утверждается, что космическое пространство США не считают таковым. Вместе с тем в Приказе ничего не сказано о позиции США относительно международно-правового статуса Луны и ее природных ресурсов, хотя понятие «космическое пространство» включает их. В этом контексте с научно-исследовательской точки зрения интересна позиция делегации США по данному вопросу во время разработки проекта Соглашения о Луне.

Подготовительные материалы Соглашения о Луне подтверждают, что именно делегация США в 1972 г. во время обсуждения проекта Соглашения озвучила идею рассмотрения небесных тел и их ресурсов в качестве общего наследия человечестваU.N. Document A/AC. 105/PV. 203 dated July 16, 1979., а позже делегация Аргентины предложила включить соответствующее положение в текст Соглашения. Делегация США также поддержала необходимость созыва международной конференции для обсуждения международно-правового режима добычи ресурсов небесных тел, когда это станет физически возможным, однако выступила против установления моратория на добычу, что, по ее мнению, позволит выполнять экспериментальные операции по добыче природных ресурсов небесных тел, а последние, в свою очередь, будут ускорять возможность их коммерческой добычиU.N. Document A/AC. 105/pV. 203 dated July 16, 1979..

На фоне сказанного возникает закономерный вопрос: как соотносится ныне занятая властями США позиция в отношении статуса космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, с принимаемыми ими национальными актами в свете взятия США международно-правового обязательства по Договору по космосу 1967 г., участником которого они являются? Такая постановка вопроса делает необходимым сравнительно-правовой анализ соответствующих положений Договора по космосу и Соглашения о Луне, которые, согласно Приказу от 06.04.2020, «вносят неопределенность».

Договор по космосу 1967 года

Договор по космосу, являясь основным договором международного космического права, четко определяет следующие ключевые положения:

— использование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, осуществляется «на благо и в интересах всех стран» и «является достоянием всего человечества» (the province of all mankind) (абз. 1 ст.1);

— космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, открыто для исследования и использования всеми государствами без какой бы то ни было дискриминации на основе равенства и «в соответствии с международным правом» при свободном доступе во все районы небесных тел (абз. 2 ст. 1).

Как мы видим, в п.1 ст.4 Соглашения о Луне адекватно воспроизводится положение абз.1 ст.1 Договора по космосу о том, что «исследование и использование Луны является достоянием всего человечества».

Эти и другие ключевые понятия и категории международного космического права проанализированы в трехтомном Кельнском комментарии к космическому праву, составленном с участием известных специалистов по международному космическому праву. Например, Р. Джакху и С. Фриланд утверждают, что разработчики Договора по космосу допускали эксплуатацию космических ресурсов как один из видов использования космического пространства, Луны и других небесных тел (Джакху, Фриланд 2017, 138). Ф. де Ман со ссылкой на конкретный пример использования космических ресурсов в виде радиочастотного спектра и орбитальных позиций показывает, как международно-правовой режим Международного союза электросвязи применяется к указанным космическим природным ресурсам. По его мнению, эти космические ресурсы используются для получения коммерческой выгоды путем размещения на них спутников на заранее определенный период, но при этом суверенные права государств на них не распространяются (De Man 2019, 18, 28-32).

В целом Договор по космосу не содержит каких-либо прямых или косвенных запретов на использование космических ресурсов; в нем говорится об их использовании. Тем не менее возникает вопрос об их присвоении в свете ст.2 Договора по космосу, закрепляющей принцип неприсвоения космического пространства, Луны и других небесных тел. С. Вильямс считает, что, поскольку «Договор по космосу не содержит каких-либо четких, явных положений, касающихся присвоения природных ресурсов», возникает необходимость толкования его положений (Williams 1987, 147). По мнению ряда исследователей, принцип неприсвоения распространяется и на космическое пространство, и на небесные тела, и на все находящиеся в них природные ресурсы, учитывая в совокупности все соответствующие положения пяти договоров по космосу, в том числе ст.11 Соглашения о Луне и ст.2 Договора по космосу (De Man 2019, 25-6; Pershing 2019, 151-157). В работе Дж. Врэнча представлены мнения отдельных ученых об ограниченном присвоении, т.е. когда запрет на присвоение космических ресурсов распространяется только на государства, а не на частных лиц (Wrench 2019).

Таким образом, при наличии расхождений во мнении о присвоении космических ресурсов имеется общее понимание по некоторым ключевым аспектам, отраженным в положениях Договора по космосу, в том числе по поводу положения о том, что использование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, должно осуществляться всеми государствами «на благо и в интересах всех стран» на основе равенства. Это возможно только на основе «международного сотрудничества и взаимопомощи» и «в соответствии с международным правом», что особо подчеркнуто в Договоре по космосу (абз. 4-5 преамбулы, ст. 1, 9).

Соотношение положений Договора по космосу и Соглашения о Луне

Сравнивая формулировки Договора по космосу и Соглашения о Луне в отношении космических ресурсов, мы видим, что в ч.1 ст.11 Соглашения о Луне закреплена формулировка адресного характера: «Луна и ее природные ресурсы являются общим наследием человечества», а ст.1 Договора по космосу сформулирована в более широком формате и контексте: «...исследование и использование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, являются достоянием всего человечества». Данная формулировка ст.1 Договора по космосу частично воспроизводится в ч.1 ст.4 Соглашения о Луне применительно к Луне: «исследование и использование Луны является достоянием всего человечества».

Сравнивая понятия «общее наследие человечества» и «достояние всего человечества», С. Хобэ отмечает, что первое из них базируется на втором и центральной идеей обоих является введение ограничений некоторых свобод в деятельности государств, исходя из интересов всего человечества (Хобэ 2017, 112-114). К.-У Шрогль, говоря о взаимосвязи между указанными понятиями, назвал три «глобальных достояния» - Антарктику, открытое море и морское дно, а также космическое пространство, - которые, по его мнению, подпадают под запрет национального присвоения, отличаются друг от друга и ориентированы на общее благо. Эти «глобальные достояния», по его мнению, представлены такими понятиями, как «общее наследие человечества» (the common heritage of mankind) или «достояние всего человечества» (the province of all mankind) (Schrogl 2020a). Известный отечественный юрист-международник С.В. Черниченко относит освоение космоса и Мирового океана к «международным делам», подпадающим под урегулирование общепризнанными нормами международного права (Черниченко 1999, 179-180).

В контексте выясняемого нами вопроса следует обратить внимание на положение ч.3 ст.11 Соглашения о Луне, согласно которому «поверхность или недра Луны, а также участки ее поверхности или недр или природные ресурсы там, где они находятся, не могут быть собственностью какого-либо государства, международной межправительственной или неправительственной организации, национальной организации или неправительственного учреждения или любого физического лица». Цитируемое положение не что иное, как развернутое разъяснение принципа национального неприсвоения космического пространства, Луны и других небесных тел, закрепленного в ст. 2 Договора по космосу 1967 г.

В ч.5 ст.11 Соглашения о Луне 1979 г. закреплено положение, ставшее камнем преткновения для СССР и США в вопросе определения международно-правового режима эксплуатации космических ресурсов Луны при появлении такой возможности. Это положение детализируется в ч.7 ст.11 Соглашения о Луне, где закреплены цели международно-правового режима, среди которых «справедливое распределение между всеми государствами-участниками благ, получаемых от этих ресурсов, с особым учетом интересов и нужд развивающихся стран, а также усилий тех стран, которые прямо или косвенно внесли свой вклад в исследование Луны».

Очевидно, что одна из главных причин нератификации США Соглашения о Луне - прежде всего те положения о международно-правовом режиме природных ресурсов Луны, которые развивают или уточняют соответствующие положения Договора по космосу, закрепленные в виде основополагающих принципов. Следовательно, неучастие США в Соглашении о Луне дает возможность властям США перевести разговор в плоскость дискуссии относительно толкования (а не выполнения) Договора по космосу, участником которого они являются. Так, исполнительный секретарь Национального космического совета США С. Пейс в 2017 г. на Симпозиуме по космическому праву им. Э. Галлоуэй расценил имеющуюся дискуссию в США по поводу неучастия страны в Соглашении о Луне в качестве самой массовой кампании. Он с удивлением отметил участие представителей правительства США в этой дискуссии, ибо, по его убеждению, Соглашение о Луне является «средством ограничения деятельности частного сектора США на Луне». По выражению С. Пейса, Соглашение о Луне создает больше ограничений, чем действующие в США законы по освоению Луны и других небесных тел. Далее он заключил: Соглашение о Луне «противоречит американским интересам», поэтому оно никогда не будет ратифицировано США (Pace 2017, 1). С. Пейс также процитировал речь, произнесенную вице-президентом США М. Пенсом на первом заседании Национального космического совета после его восстановления (Совет не функционировал с 1993 по 2017 г.), которая также подтверждает отказ властей США от международного сотрудничества в рамках Договора по космосу 1967 г.: «Мы решили руководить в космосе, потому что мы знаем, что правила и ценности космоса, как и всякая новая область исследований, будут написаны теми, кто доберется туда первым, - и наша обязанность перед человечеством состоит в том, чтобы донести американские ценности до безграничного простора небес» (Pace 2017, 2).

Одним из приоритетных интересов США С. Пейс назвал получение выгоды от космоса для США и их союзников. По его словам, сотрудничество США с государствами-партнерами и частными компаниями будет строиться на основе «права» и дипломатии, включая «несколько положений» Договора по космосу, содержащих правовые принципы. Получается, при выполнении обязательств по основному договору, каким является Договор по космосу, США выбрали путь выборочного подхода к «некоторым» его положениям.

Также в выступлении С. Пейса прозвучали установки властей США: «космическое пространство не является ни “всеобщим достоянием” (global commons), ни “общим наследием человечества” (the common heritage of mankind), ни res communisRes communis omnium - все, что находится в космосе, является международной территорией. Этот подход связан с римским правом, с ius publicum (подробнее см.: Matignon 2019)., ни “общественным благом” (a public good). Эти понятия не являются частью Договора по космосу, и Соединенные Штаты неизменно придерживаются той позиции, что они не определяют правовой статус космического пространства». Далее он сослался на слова представителя США в Юридическом подкомитете Комитета ООН по космосу в 2017 г.: упоминание этих понятий более отвлекает, чем полезно. Для раскрытия потенциала космоса и расширения экономической сферы человеческой деятельности за пределы Земли необходимо, чтобы США «не ограничивались юридическими конструкциями, которые не применяются к космосу» (Pace 2017, 4).

На самом деле так получилось, что С. Пейс в этом выступлении стал противоречить самому себе, а также политике по космосу, проводимой в последнее время властями США, говоря следующее: «В мире, в котором космические возможности становятся все более глобальными, ни одно государство не сможет в одностороннем порядке устанавливать правила для исследования и освоения космоса». Следующие его слова уже никак не вытекают из предыдущих: «Разнообразие конкурирующих национальных интересов в космосе делает маловероятным появление единого международного космического органа или даже нового космического договора в ближайшее время». Пейс завершил выступление так: «Задача Соединенных Штатов, если они хотят повлиять на то, как пространство развивается и используется, состоит в том, чтобы создать привлекательные проекты и рамки, в которых другие страны предпочитают выстраивать свою космическую деятельность с нами, а не с другими» (Pace 2017, 5).

Сказанное четко показывает позицию США: они не признают космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, ни «общим наследием человечества», ни «достоянием всего человечества», ни «общественным благом», а следовательно, выступают против следования букве и духу положений Договора по космосу, участником которого являются, обязательства по которому требуют соблюдения ими международно-правовых принципов и норм по использованию как космического пространства, так и находящихся в нем небесных тел и их ресурсов с учетом основных принципов современного международного права - принципа добросовестного исполнения обязательств (pacta sunt servanda) и принципа международного сотрудничества.

На ненадежность США как непоследовательного и, следовательно, непредсказуемого партнера в международных отношениях указывает их отказ от тех собственных позиций, которые они демонстрировали при разработке проекта Договора по космосу с 1964 по 1966 г. в Юридическом подкомитете Комитета ООН по космосуЗа указанный период было подготовлено множество документов, ряд из которых анализируются далее по тексту.. Приведем несколько цитат из подготовительных материалов, озвученных делегациями США и СССР по рассматриваемой проблематике.

Формулировка «исследование и использование космического пространства, Луны и других небесных тел являются достоянием всего человечества», закрепленная в ст.1 Договора по космосу, принадлежала СССР и содержалась в советском проекте Договора по космосу. Делегация СССР в рамках обсуждения проекта Договора по космосу в Комитете ООН по космосу пояснила данную формулировку: Советский Союз рассматривает деятельность человека в космосе как достижение в этой области, принадлежащее человечеству в целомU.N. Document A/AC.105/C.2/SR.57 dated October 20, 1966..

В 1964 г. член американской делегации Ф. Плимптон отметил в своем выступлении, что главным убеждением для Комитета ООН по космосу является положение основной резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по данному вопросу - Резолюции 1721 (XVI)Резолюция 1721 А и В (XVI) от 20.12.1961 «Международное сотрудничество в использовании космического пространства в мирных целях»., гласящее, что исследование и использование космического пространства осуществляются «только на благо человечества и на благо государств». Он назвал две области космической деятельности, которые уже использовались человечеством в качестве общей выгоды: метеорология и телекоммуникацииU.N. Document A/AC.105/PV.26 dated December 7, 1964.. В 1966 г., когда текст Договора по космосу практически был согласован, член делегации США А. Голдберг констатировал: «Цель переговоров состояла не в том, чтобы подробно описать все непредвиденные обстоятельства, связанные с исследованием и использованием космического пространства, а в том, чтобы установить набор базовых принципов. Вот почему положения Договора были преднамеренно широкими»U.N. Document A/C.1/SR.1492 dated December 17, 1966.. Ему же принадлежат следующие слова: Договор по космосу «заложил некоторые фундаментальные основы для мирного сотрудничества между странами в исследовании и использовании космического пространства, которое объявлено достоянием всего человечества. В ст. 1 говорится, что исследование и использование космического пространства является правом всех государств без какой бы то ни было дискриминации и на основе равенства. Это норма, подобно положению, запрещающему национальное присвоение посредством суверенитета, - надежная гарантия для тех государств, которые в настоящее время не имеют собственной космической программы»Ibid. P 428-429.. Далее А. Голдберг заявил, что США «хотят следовать уже согласованным положениям, согласно которым космическое пространство является достоянием всего человечества и предусматривается международное сотрудничество»U.N. Document A/AC.105/PV.44 dated October 25, 1966..

В это же время (1966 г.) делегация США в рамках дискуссии относительно свободного доступа к станциям, оборудованию и космическим кораблям на Луне и других небесных телах подчеркнула: «Если было решено, что космическая деятельность должна осуществляться на благо всего человечества, что должна быть свобода научных исследований и что должен быть обеспечен доступ ко всем районам небесных тел, следует, чтобы государства, участвующие в деятельности на таких небесных телах, информировали другие государства об этой деятельности и доводили их результаты до сведения общественности и международного научного сообщества. Иное указание означало бы идти вразрез с целями Договора и отрицать пользу исследований, проводимых на небесных телах для некосмических держав. Только такое положение, обязывающее стороны предоставлять соответствующую информацию, позволило бы всем странам иметь доступ к тому, что на языке проекта называется “достоянием всего человечества”»U.N. Document A/AC.105/C.2/SR.70 dated October 21, 1966.. политика законодательство америка космический луна

Как видно из подготовительных материалов, делегация США не только поддержала формулировку СССР («исследование и использование космического пространства, Луны и других небесных тел являются достоянием всего человечества»), но и сама уточнила некоторые аспекты смысла и содержания этой формулировки. В подготовительных материалах не встречается даже косвенных возражений со стороны представителей США против этой формулировки. Таким образом, нынешняя политика властей США действовать самостоятельно и привлекать другие государства в этом деле на основе, прежде всего, двусторонних соглашений вне системы ООН и в отрыве от установок Договора по космосу идет вразрез с действующим международно-правовым режимом использования космического пространства, включая Луну и другие небесные тела.

Неудивительно, что мнения ученых разнятся в отношении положения Приказа от 06.04.2020, отрицающего космическое пространство как «всеобщее достояние» (global commons). На фоне подготовительных материалов легко распознаются смысл высказываний и намерения тех специалистов, которые поддерживают позицию США. Например, К. Джонсон и М. Хэнлон пытаются увести рассуждение в сторону от прямого вопроса, затрагиваемого в Приказе, констатируя лишь, что космическое пространство является юридически и физически «уникальной» областью человеческой деятельности (Johnson 2020; Hanlon 2020), однако не говоря ни слова о его статусе, определяемом позитивным международным космическим правом.

С утверждением К. Джонсона не согласна Э. Горман, считая, что такие попытки представить понятия (concept) «всеобщее достояние» (global commons), «всеобщее достояние человечества» (common province of humanity) или «общее наследие человечества» (common heritage of humanity) как несостоявшиеся, предпринимаются специально, ибо, по ее замечанию, аналогичный международный режим охраны всемирного наследия воспринимается всеми без проблем (Gorman 2020).

К.-У Шрогль считает, что признание в международном праве «всеобщего достояния» (global commons) способствует недопущению применения принципа «первым пришел - первым обслужен» ради ответственного и устойчивого использования космического пространства, открытого для всех, в том числе для тех, кто пришел поздно. Он убежден в необходимости соблюдения всех принципов, нацеленных на благо всех (Schrogl 2020b).

Давая оценку Приказу от 06.04.2020, М. Листнер напоминает, что такая политика США была сформулирована еще до администрации Д. Трампа, которая позволяет США толковать Договор по космосу для преимущественно коммерческого освоения космических ресурсов и для отказа применять формулировку «общее наследие человечества» (common heritage of all mankind), закрепленную в Соглашении о Луне, применительно к космическому пространству. Другими словами, если бы США признали космическое пространство всеобщим достоянием (global commons) на основе Договора по космосу, это, по сути, означало бы также признание положения, закрепленного в Соглашении о Луне (the common heritage language in the Moon Agreement), лишило бы возможности США игнорировать Соглашение о Луне и не позволило бы им исказить нормы и принципы, закрепленные в Договоре по космосу (Listner 2020).

По наблюдению П. Марквиза, в отличие от прежней и нынешней администраций США, отвергающих понятие «всеобщее достояние» (global commons) применительно к космосу, Министерство обороны США продолжает придерживаться мнения о том, что космическое пространство является «всеобщим достоянием». П. Марквиз считает, что, возможно, этим объясняется появление Приказа от 06.04.2020: администрация президента США «положила конец межведомственной путанице относительно истинной позиции США по этому вопросу» (Marquez 2020).

Национальное космическое право и политика США

Вслед за выяснением политики США по вопросу освоения ресурсов небесных тел востребованным становится ретроспективный анализ законодательства США в этой сфере. Развитие законодательства США в области исследования и использования космического пространства условно можно разделить на несколько этапов.

До 04.10.1957, т.е. вывода Советским Союзом первого искусственного спутника Земли на орбиту, на внутригосударственном уровне в США функционировал Национальный консультативный комитет по воздухоплаванию (National Advisory Committee for Aeronautics, далее - НАКА), созданный в 1915 г. для координации авиации в условиях Первой мировой войны (Suckow 2009). Чуть более чем через месяц после запуска первого искусственного спутника Земли, 21.11.1957, в рамках НАКА был учрежден Специальный комитет по космическим технологиям, а 05.03.1958 НАКА был реорганизован в НАСА, начавшее свою деятельность с 01.10.1958.

Летом 1958 г. был принят Национальный закон США об аэронавтике и исследованию космического пространства от 29.07.1958 (далее - Национальный закон 1958 г.)National Aeronautics and Space Act of 1958, Public Law No. 85-568, 72 Stat., 426. Signed by the President on July 29, 1958, Record Group 255..

Начало космической деятельности повлекло изменения в других сферах. Например, в 1970 г. был объявлен применимым к частным операторам космической связи Закон о связи 1934 г. (Marboe 2015, 143).

В 1984 г. в США приняли Закон о коммерческих космических запускахH. R. 3942 -- Commercial Space Launch Act dated October 30, 1984, Public Law No. 98-575.. В 1984 г. было внесено первое изменение в Национальный закон 1958 г., связанное с коммерческим использованием космоса: появилось положение, согласно которому общее благосостояние США требует, чтобы администрация НАСА стремилась к максимальному коммерческому использованию космоса и поощряла егоPub. L. 98-361, title I, § 110 dated July 16, 1984, 98 Stat. 426..

В 1984 г. принят специальный Закон о коммерциализации дистанционного зондирования ЗемлиH. R. 4836 -- Land Remote Sensing Commercialization Act of 1984.. В 1992 г. он был заменен Законом о политике США в области дистанционного зондирования Земли. В 1988 г. в очередной раз внесли изменения в Национальный закон 1958 г.Pub. L. 100-685, title II, § 214 dated November 17, 1988, 102 Stat. 4093.

Изменения претерпевал и Закон о коммерческих космических запусках 1984 г. Так, в результате поправок 2004 г. в Закон 1984 г. ввели специальные требования для операторов суборбитальных полетов в целях космического туризма (Marboe 2015, 142-143).

В 1990 г., после серии неудачных запусков НАСА, администрация президента Д. Буша приняла Закон о закупках пусковых услугLaunch Services Purchase Act dated November 16, 1990, Public Law No. 101-611. S. 2287 - National Aeronautics and Space Administration Authorization Act, Fiscal Year 1991., согласно которому НАСА лишилось монополии на запуски гражданских космических аппаратов и на него возложили обязательство предусмотреть в своем бюджете строку расходов на привлечение частных компаний, осуществляющих запуски.

В 2002 г. был принят Закон о коммерческих многоразовых космических перевозкахCommercial Reusable In-Space Transportation Act dated October 23, 2002, Public Law No. 107248..

В 2005 г. утвердили Закон об ассигнованиях НАСАS. 1281 - National Aeronautics and Space Administration Authorization Act dated December 30, 2005, Public Law No. 109-15., по которому перед НАСА были поставлены следующие задачи: возвращение американцев на Луну к 2020 г., запуск пилотируемого исследовательского аппарата к 2010 г. и др.

В Законе об ассигнованиях НАСА 2008 г.H.R. 6063 - National Aeronautics and Space Administration Authorization Act dated October 15, 2008. Public Law No. 110-422. появились новые установки: президент США должен пригласить американских друзей и союзников, чтобы они приняли участие в международной инициативе под руководством США, направленной на расширение присутствия человека и роботов в Солнечной системе, включая исследование и использование Луны, сближающихся с Землей астероидов, точек Лагранжа и в конечном счете Марса и его спутников.

В космической политике, утвержденной президентом Дж. Бушем-младшим, были добавлены положения о том, что США: «отвергают любые претензии на суверенитет любой нации над космическим пространством или небесными телами, или любой их частью»; «привержены исследованию и использованию космического пространства всеми странами в мирных целях и на благо всего человечества»; «отвергают любые ограничения основополагающего права США работать в космосе и получать данные из космоса»Fact sheet of the U.S. National Space Policy (NSPD-49) dated August 31, 2006..

Во время президентства Б. Обамы наблюдалась резкая активизация и изменения космической политики США по ключевым аспектам. В частности, в 2010 г. по его инициативе многие действующие законы были консолидированы в новый раздел Свода законов США под № 51 с названием «Национальные и коммерческие космические программы»Enactment of Title 51 - National and Commercial Space Programs dated December 18, 2010, Public Law No. 111-314.. Также претерпела существенное обновление национальная космическая политика США путем издания Директивы от 28.06.2010 (далее - Директива 2010 г.)National Space Policy of the United States of America. Presidential Policy Directive-4 dated June 28, 2010.. В 2013 г. Б. Обама утвердил новую Национальную космическую транспортную политикуNational Space Transportation Policy dated November 21, 2013..

Политика США в области космического позиционирования, навигации и синхронизацииU. S. Space-Based Positioning, Navigation, and Timing Policy dated December 15, 2004. и в области космического дистанционного зондированияU. S. Commercial Remote Sensing Policy dated April 25, 2003., утвержденные Дж. Бушем-младшим, остаются неизменными и действующими.

В 2015 г. при президенте Б. Обаме был принят Закон США о конкурентоспособности коммерческих запусков в космос (далее - Закон США 2015 г.)The U. S. Commercial Space Launch Competitiveness Act dated November 25, 2015. Public Law No. 114-90.. Согласно данному Закону любой гражданин США, желающий заниматься разработкой ресурсов астероидов или других космических ресурсов на коммерческой основе, имеет право на их добычу, а также право владения, собственности, перевозки, их использования и продажи в соответствии с применимым правом, включая международные обязательства США (разд. 402-403).