Дисциплінарні повноваження вищої ради правосуддя в Україні та відповідних органів у зарубіжних країнах: порівняльний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дисциплінарні повноваження вищої ради правосуддя в Україні та відповідних органів у зарубіжних країнах: порівняльний аналіз

Анатолій Миколайович Колодій

Київський регіональний центр Національна академія правових наук України,

Київ, Україна

Сергій Олександрович Халюк

Кафедра конституційного права та прав людини Національна академія внутрішніх справ,

Київ, Україна

Анотація

У статті здійснюється аналіз дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя та відповідних органів у зарубіжних країнах. Актуальність такого дослідження обумовлена тим, що судово-правова реформа 2016 року започаткувала суттєві зміни правового статусу Вищої ради правосуддя як центрального органу з питань дисциплінарної відповідальності суддів. Проблеми реалізації повноважень Вищої ради правосуддя ставали об'єктом наукових розробок серед науковців у зв'язку з необхідністю удосконалення правового статусу даного органу. При цьому теоретико-правові підходи щодо змісту поняття дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя переважно відсутні. Відповідно метою даної статті є потреба в теоретико-правовому та порівняльному аналізі доктринальних джерел, міжнародних актів та законодавства зарубіжних країн з питань, які стосуються поняття та змісту дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя та відповідних органів у зарубіжних країнах. Для досягнення поставленої мети у роботі використовується система методів наукового пізнання, зокрема загальнонаукові, спеціальні, а також власно-юридичні. Автором виокремлена система дисциплінарних повноважень із загальної кількості повноважень Вищої ради правосуддя. Наголошено на особливостях дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів як особливої категорії державних службовців до дисциплінарної відповідальності. Проаналізовані норми національного законодавства, які регулюють дисциплінарну відповідальність суддів, а також відповідне міжнародне законодавство. Також в статті досліджено законодавство окремих країн світу щодо діяльності органів відповідних Вищій раді правосуддя в частині наданих дисциплінарних повноважень з метою формування конкретних пропозицій до національного законодавства України. Запропоновано рекомендації щодо вдосконалення механізму притягнення суддів і прокурорів до дисциплінарної відповідальності в Україні.

Ключові слова: дисципліна, повноваження, відповідальність, статус, Вища рада правосуддя. дисциплінарне повноваження вища рада правосуддя

Anatoliy M. Kolodiy

Kyiv Regional Center National Academy of Legal Sciences of Ukraine,

Kyiv, Ukraine

Serhii O. Khaliuk

Department of Constitutional Law and Human Rights, National Academy of Internal Affairs, Kyiv, Ukraine

DISCIPLINARY POWERS OF THE SUPREME COUNCIL OF JUDICIARY IN UKRAINE AND CORRESPONDING BODIES IN FOREIGN COUNTRIES: A COMPARATIVE ANALYSIS

Abstract. The article analyzes the disciplinary powers of the High Council of Justice and relevant bodies in foreign countries. The relevance of such a study is due to the fact that the judicial reform of 2016 initiated significant changes in the legal status of the High Council of Justice as the central body for the disciplinary responsibility ofjudges. Problems of implementing the powers of the High Council of Justice became the object of scientific research among scientists in connection with the need to improve the legal status of this body. At the same time, theoretical and legal approaches to the content of the concept of disciplinary powers of the High Council of Justice are mostly absent. Accordingly, the purpose of this article is the need for a theoretical-legal and comparative analysis of doctrinal sources, international acts and legislation offoreign countries on issues related to the concept and content of disciplinary powers of the High Council of Justice and relevant bodies in foreign countries. To achieve the goal, the work uses a system of methods of scientific knowledge, including general scientific, private, and special legal methods. The author singled out the system of disciplinary powers from the total number ofpowers of the Supreme Council of Justice. The peculiarities of disciplinary responsibility ofjudges and prosecutors as a special category of civil servants subject to disciplinary responsibility are emphasized. The norms of national legislation, which regulate the disciplinary responsibility of judges, as well as the relevant international legislation, are analyzed. The article also examines the legislation of individual countries of the world regarding the activities of the bodies corresponding to the High Council of Justice in terms of the disciplinary powers granted in order to formulate specific proposals to the national legislation of Ukraine. Recommendations are offered to improve the mechanism of involving judges and prosecutors to disciplinary responsibility in Ukraine.

Keywords: discipline, authority, responsibility, status, Supreme Council of Justice.

ВСТУП

Питання відповідальності суддів та прокурорів є одними з найскладніших в їх правовому статусі. В разі, якщо ми говоримо про суддів, то можливість притягнення їх до відповідальності забезпечує баланс між незалежністю судді, яка не передбачає безконтрольності та безвідповідальності, та його обов'язками перед суспільством. А тому, одним із найважливіших елементів правового статусу суддів є спеціальний порядок притягнення їх до дисциплінарної відповідальності.

Особливості правового регулювання в національному законодавстві України і наявні наукові підходи щодо статусу суддів та прокурорів в Україні підтверджують наявність комплексного міжгалузевого правового інституту дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів, який утверджується нормами різних галузей права. До того ж, особливо гостро, в контексті проблеми, що досліджується, стоїть питання співвідношення притягнення до відповідальності, з одного боку, і незалежності суддівського корпусу та прокурорів, з іншого.

Зважаючи на предмет нашого дослідження, ми можемо дозволити собі дослідження лише однієї зі складових дисциплінарної відповідальності. Тобто, у даному випадку ми приділимо основну увагу органу, який наділений повноваженнями щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності. А у випадку з прокурорами - про можливість оскарження рішень щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності. Зрозуміло, що у нашому випадку - це Вища рада правосуддя, як суб'єкт притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів та оскарження такого рішення (щодо прокурорів). Здійснений аналіз національного законодавства України з цього приводу призвів до низки узагальнень, які ми спробуємо сформулювати у діалектичному взаємозв'язку з відповідними міжнародними актами та національним законодавством окремих зарубіжних країн.

Зауважимо, що органи відповідні Вищій раді правосуддя України існують в різних країнах і виконують функцію із притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності: Аргентина, Болгарія, Вірменії, Іспанія, Італія, Литва, Франція, країни Латинської Америки тощо. Інший тип організації початкового суддівського дисциплінарного органу закріплений, наприклад, в Німеччині, Польщі, США, де рішення про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності виносить суд або інший орган (наприклад дисциплінарний комісар), а судова рада здійснює досудове розслідування [1, с. 217]. У контексті забезпечення суддівської незалежності як у самому суддівському середовищі, так і в національній юридичній науці обговорюються пропозиції, пов'язані з реалізацією дисциплінарних повноважень, в тому числі дискутуються питання щодо допустимості суміщення в межах однієї судової ради - кадрових, організаційних, контрольних і дисциплінарної функцій. У тому числі, щодо оптимальної організаційної форми дисциплінарного органу для суддів - суду чи судової ради.

При цьому дисциплінарні процедури повинні надавати обвинуваченим суддям усі процесуальні гарантії, передбачені у ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р., включаючи право захищати себе особисто або за допомогою адвоката на свій вибір. Рішення, прийняті дисциплінарним органом, мають бути обґрунтованими та можуть бути оскаржені у компетентному суді.

Загалом, зарубіжний досвід з питань дисциплінарної відповідальності судді свідчить про те, що провадження можуть здійснюватися судовими радами (Азербайджан, Бахрейн, Грузія, Мавританія, Марокко, Португалія, Того та Хорватія) або аналогічними їм незалежними органами - Канцелярія Радника з дисциплінарних питань (Боснія та Герцеговина); Комітет суддів та магістратів (Мальта); Судовий дисциплінарний комітет (Республіка Корея). В інших країнах усі дисциплінарні провадження реалізуються національними судами (Боснія та Герцеговина, Данія, Йорданія, Коста-Ріка, Литва, Непал, Норвегія, Польща, Сальвадор, Північна Ірландія, Філіппіни, Чехія та Естонія), у той час як в окремих випадках національні суди мають справу лише з рішеннями у дисциплінарних провадженнях в справах щодо суддів судів вищих інстанцій (Швеція) [2].

Таким чином, варто констатувати, що аналіз окремих міжнародних актів, зарубіжного та національного законодавства та юридичної доктрини надає нам підстави виокремити ключовий елемент щодо дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя України та відповідних органів у зарубіжних країнах. Цим ключовим елементом, з нашої точки зору, є розподіл дисциплінарних повноважень з метою забезпечення їх збалансованості та усунення концентрації і надлишко- вості. Адже первинним є незалежність судді. А тому, варто погодитись з позицією окремих вчених стосовно того, що напевно, невиправданою є практика об'єднання в одному органі (Вищій раді правосуддя) здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів: первинний розгляд дисциплінарної справи дисциплінарними палатами та апеляційний перегляд рішення первинного дисциплінарного органу про притягнення чи відмову у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності пленарним складом Вищої ради правосуддя. Виявилося, що такий підхід не забезпечує єдності практики в діяльності дисциплінарних палат і не усуває деяких суб'єктивних чинників у підходах до розгляду певних категорій дисциплінарних справ [3, с. 22]. Таким чином, наявність збалансованого підходу щодо дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя та відповідних органів у зарубіжних країнах згідно з якими вони не будуть поєднувати в собі повноваження органу дізнання, слідства і суду є ключовим.

Вищеозначене свідчить про дискусійність зазначеної проблеми у науковій спільноті та серед практиків, зокрема в межах такої категорії як «конституційно- правовий статус Вищої ради правосуддя». Аналіз сутності та змісту поняття «дисциплінарних повноважень» як елементу конституційно-правового статусу Вищої ради правосуддя з урахуванням зарубіжного досвіду сприятиме подальшим науковим розробкам, які будуть спрямовані на внесення обґрунтованих пропозиції щодо подальшого удосконалення згаданого статусу.

Серед науковців, які частково торкалися окресленої проблеми в межах власних досліджень щодо Вищої ради правосуддя можна виокремити О. А. Боровицького [4], О В. Гончаренка, О. Б. Демидюка [5], В. В. Долежана, В. О. Євдокимова, Р. В. Ігоніна, В. М. Колесниченка, М. І. Козюбру, Ю. О. Косткіну [6], В. В. Кривенка, І. В. Назарова, В. Т. Нора, Ю. Є. Полянського, С. В. Прилуцького [7], В. І. Татькова, В. І. Шишкіна, В. Л. Федоренка [8], М. І. Хавронюка та ін.

1. МАТЕРІАЛИ ТА МЕТОДИ

Проблема дослідження дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя та відповідних органів у зарубіжних країнах діалектично поєднана із поняттям конституційно-правового статусу даного органу та є актуальною зважаючи на доктринальні джерела у вітчизняній правовій науці. А тому, обраний методологічний інструментарій в дослідженні дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя та відповідних органів у зарубіжних країнах є важливим засобом для отримання максимально об'єктивної характеристики предмету нашого дослідження. Безсумнівно, що від правильного вибору методології залежить достовірність та повнота отримання наукових результатів.

При цьому, зважаючи на безпосередній зв'язок дисциплінарних повноважень та правового статусу Вищої ради правосуддя передбачаємо необхідність у використанні різних методів, прийомів, підходів, які необхідні для проведення дослідження. Зрозуміло, що вибір цих інструментів дослідження обумовлюється поставленою метою, визначеним предметом, сформульованими завданнями, а також характером наявного матеріалу обраного дослідження. А тому, сукупність обраних методів, підходів, прийомів утворює відповідно упорядковану систему, що визначає у заданій послідовності їх використання з теоретичними та емпіричними матеріалами.

Водночас, сучасне дослідження вимагає формування новітньої, відповідної вимогам і викликам часу методології його пізнання, яке має вирішуватись шляхом підбору методологічних інструментів, заснованих на методології права загалом і методології конкретної юридичної науки, у межах якої здійснюється наукове дослідження [8, с. 25]. Саме тому, методологічна основа наукового пізнання дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя та відповідних органів у зарубіжних країнах повинна забезпечити його вивчення з огляду на критичне переосмислення наявних у науці конституційного права знань та появу і формулювання нових.

Загалом, методологія - складне, багатозначне поняття і в різних наукових та енциклопедичних джерелах визначається по-різному. Проте, в межах нашого дослідження пропонуємо авторське визначення методології дослідження дисциплінарних повноважень Вищої ради України та відповідних органів зарубіжних країн як виокремлену систему предметно зумовлених філософсько-світоглядних підходів, принципів, загальнонаукових, спеціальних та власно-правових методів, які мають комплексний характер застосування з метою осмислення предмета дослідження та опису його результатів.

Методологічною основою публікації стало застосування сукупності методів, з допомогою яких можлива реалізація наукової мети. До таких методів можна віднести, передусім, діалектичний, системно-структурний, метод формальної логіки (аналіз, синтез, узагальнення), герменевтики, які дали змогу опрацювати тексти нормативно-правових актів, доктринальних джерел, а також сприяли формуванню змісту наукової авторської позиції згідно з поставленим авторським завданням. Крім того, застосування даних методів надає можливість проведення якісного аналізу дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя України та відповідних органів у зарубіжних країнах в процесі її реалізації та надасть можливість сформулювати якісні висновки, пропозиції та рекомендації.

Системно-структурний метод був застосований для опрацювання змісту дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя, а логіко-семантичний використано для вдосконалення понятійного апарату теми, що досліджується.

Із середовища спеціальних був використаний статистичний метод. Цей метод застосовується при дослідженні кількісних аспектів змін у державно-правовому житті. Даний метод допоміг прослідкувати динаміку та тенденції подальшого розвитку нормативного тлумачення і обробити його результати для наукових та практичних цілей. В контексті нашого дослідження з його допомогою вдалося визначити кількісні та якісні показники щодо повноважень Вищої ради правосуддя, зокрема, з питань притягнення суддів до відповідальності, оскарження рішень про притягнення до відповідальності прокурорів, з питань опрацювання скарг та звернень до Вищої ради правосуддя.

Метод тлумачення права був використаний при з'ясуванні змісту норми ст. 131 Конституції України та інших норм, які забезпечують її реалізацію і становлять нормативну базу дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя та відповідних органів у зарубіжних країнах. До того ж, метод інтерпретації використовувався при роз'ясненні конституційно-правових норм із застосуванням відповідних видів тлумачення.

Додатково в процесі дослідження використані теоретичні положення, розроблені в галузях конституційного права, теорії держави і права, міжнародного, кримінального, кримінально-процесуального, адміністративного, цивільного права.

2. РЕЗУЛЬТАТИ ТА ОБГОВОРЕННЯ

2.1 Поняття та види дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя

Розпочинаючи розгляд дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя вважаємо необхідним розмежувати окремі поняття, які фактично утворюють зміст згаданої категорії. Адже національне законодавство не передбачає такої категорії як «дисциплінарні повноваження», а тому видається цілком виправданим виокремити складові, які наповнюють її зміст.

Отже, найперше, варто визначити суть категорії «дисципліна», яка у перекладі з латини (disciplina) означає суворий порядок, організацію. Вона виявляється у ретельному дотриманні соціальних принципів і норм поведінки, у звичці до порядку, додержанні законів, а також у підпорядкуванні власного інтересу інтересам організації [9, с. 257]. У тлумачному словнику української мови її визначають як «твердо встановлений порядок, дотримання якого є обов'язковим для всіх членів даного колективу; витриманість, звичка до суворого порядку [10, с. 287]. В свою чергу, у політологічному енциклопедичному словнику «дисципліна» розглядається як певний стиль поведінки людей, який відповідає нормам права й моралі, що склалися в суспільстві, або вимогам певної організації. Завдяки їй поведінка індивідів набуває упорядкованого характеру, що забезпечує колективну діяльність і функціонування соціальної й політичної організації [11, с. 160]. Тобто, узагальнено йде мова про унормований визначений порядок дій певного кола осіб, що має забезпечити належне функціонування тієї чи іншої соціальної організації чи політичного органу управління. Як наслідок, діалектично пов'язаним продовження категоріального ряду є розуміння трудової дисципліни як різновиду державної, виконавської чи виробничої. Адже «...найважливішою умовою існування й розвитку будь-якого цивілізованого суспільства є дисципліна. При цьому трудова дисципліна спрямована на забезпечення єдності дій працівників трудового колективу, вона виступає необхідною умовою їх спільної праці» [12, с. 171].

Проте і в цьому випадку законодавство не містить чіткої дефініції «трудової дисципліни». Лише Кодекс законів про працю від 10 грудня 1971 р. у ст. 139 присвяченій обов'язкам працівників вказано, що «працівники зобов'язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержувати трудової і технологічної дисципліни, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна власника, з яким укладено трудовий договір» [13]. На думку В. І. Прокопенка, трудова дисципліна є установленим нормами права порядком взаємовідносин учасників трудового процесу, який визначає точне виконання ними своїх трудових функцій [14, с. 403].

При цьому, Н. С. Панова зауважує, що підвищення ефективності роботи державних службовців тісно пов'язується з розумінням того, що кожний проступок, вчинений державним службовцем під час своєї професійної діяльності, має викликати відповідне реагування з боку компетентних осіб. Водночас державний службовець повинен бути захищеним від дій, вчинків чи рішень керівників, що суперечать закону, а дисциплінарну відповідальність він може нести винятково у зв'язку з вчиненням дисциплінарного проступку та в чітко визначеному чинним законодавством порядку [15, с. 342].

Тобто, таким чином, ми приходимо до наступної категорії про яку варто вести мову. Це дисциплінарна відповідальність, як спосіб реагування на порушення трудової дисципліни. Загалом, в історичному та теоретико-правовому ракурсі розрізнялись два види дисциплінарної відповідальності - загальна і спеціальна. Перша регулюється загальним трудовим законодавством. Друга - спеціальними нормативними актами та встановлена для певних категорій працівників. Відмінність між ними полягає у колі осіб, які підпадають під дію норм щодо заходів дисциплінарного стягнення та встановлений порядок оскарження стягнень [16, с. 11-12]. При цьому, вказаний поділ обумовлюється трьома підставами: по-перше, включенням особи в той чи інший тип колективу; по-друге, належністю громадянина до організації певного виду (прикладом, особливого регулювання відповідальності працівників підприємств та установ транспортних відомств, працівників прокуратури, суддів та інших); по-третє, характером функцій, виконуваних особою в цій організації [15, с. 344].

Згадана вище спеціальна дисциплінарна відповідальність передбачається лише для конкретно визначених категорій працівників на підставі статутів і положень про дисциплінарну відповідальність та спеціальних нормативних актів. Вона характеризується спеціальним суб'єктом дисциплінарного проступку, спеціальними трудовими функціями, особливим характером дисциплінарного проступку, особливо тяжкими наслідками, які можуть настати в результаті невиконання чи неналежного виконання трудових обов'язків, спеціальними видами дисциплінарних стягнень, особливим порядком накладення й оскарження дисциплінарного стягнення. Спеціальним суб'єктом є працівник, який несе дисциплінарну відповідальність за спеціальними нормативно-правовими актами (законами, статутами, положеннями). Спеціальна дисциплінарна відповідальність працівників відрізняється від загальної дисциплінарної відповідальності більш широким змістом дисциплінарного проступку та більш суворими санкціями [15, с. 345].

Оскільки дисциплінарні проступки стосуються різних сторін службової діяльності, доцільно виділяти ще їх безпосередні об'єкти. Так, Д. А. Гавриленко розрізняє три групи таких об'єктів: а) службові обов'язки, визначені за посадою, порушення яких може спричинити обмеження прав, інтересів, честі, гідності, особистої недоторканності окремих громадян, інтересів і прав державних та громадських організацій; б) правила додержання службової дисципліни (режим робочого часу, розпорядок дня працівників, правила поводження зі службовими документами); в) загальні правила поведінки державних службовців поза службою, а також етичні вимоги, що ставляться до них [17, с. 277-278].

Особливої уваги заслуговує той факт, що для певних категорій працівників вимоги морального змісту включено до їхніх трудових обов'язків Це стосується суддів, прокурорів, державних службовців, працівників, що виконують виховні функції. Недотримання таких норм, аморальна поведінка не тільки під час роботи, але і в побуті є підставою для притягнення такого працівника до дисциплінарної відповідальності аж до звільнення з посади [18, с. 234].

Окрім того, ще одна особливість спеціальної дисциплінарної відповідальності проявляється в тому, що на працівників, які несуть відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатись не лише органом, який приймає (призначає) на роботу (посаду), а й спеціальними органами (зокрема, щодо суддів ними є Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вища рада правосуддя) [15, с. 345].

Чинне законодавство встановлює правові основи дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів як спеціального їх виду. Зокрема, передбачається вичерпний перелік підстав за яких суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності з підстав, що визначене ст. 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 р. Дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 р. (ст. 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 р. та ст. 42 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 р.) [19]. Суддя може оскаржити рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності з підстав та в порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 р. (ст. 111 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 р.) [20].

У свою чергу, порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів визначений у Законі України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р. Зокрема, ст. 43 згаданого Закону визначає підстави за яких прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження. До того ж зазначається, що притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом. Виправдання особи або закриття стосовно неї судом кримінального провадження не може бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, який здійснював процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та/або підтримання державного обвинувачення у цьому провадженні, крім випадків умисного порушення ним вимог законодавства чи неналежного виконання службових обов'язків [21].

Прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Розгляд адміністративного позову щодо оскарження рішення Вищої ради правосуддя здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом. Подання адміністративного позову до суду на рішення Вищої ради правосуддя про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора не зупиняє дію такого рішення, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення Вищої ради правосуддя про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності або про неможливість подальшого перебування особи на посаді (ст. 50 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р.).

Отож, на підставі досліджених доктринальних джерел з питань теоретикоправового обґрунтування таких понять як «дисципліна», «дисциплінарна відповідальність», аналізу чинного законодавства щодо суддів і прокурорів в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також наших інших напрацю- вань та узагальнень пропонуємо визначити дисциплінарні повноваження Вищої ради правосуддя як сукупність нормативно визначених прав та обов'язків з питань дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів з метою дотримання принципу верховенства права в їх діяльності шляхом встановлення факту правопорушення, визначення міри відповідальності і прийняття належного рішення у дисциплінарній справі.

Таким чином, системний аналіз норм Конституції України та чинного законодавства у сфері притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів дає можливість виокремити такі повноваження Вищої ради правосуддя:

- забезпечує здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді;

- здійснює розгляд скарг на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора;

- розглядає питання про звільнення судді за особливих обставин (зокрема, згідно пунктів 3 та 6 ч. 6 ст. 126 Конституції України);

- ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя в порядку дисциплінарної відповідальності;

- розглядає питання щодо переведення судді до суду нижчого рівня.

2.2 Вимоги міжнародних актів щодо способів організації дисциплінарних проваджень стосовно суддів

Звернення до міжнародно-правових актів дає можливість виокремити ті положення, які стосуються інституційної складової дисциплінарного провадження щодо суддів. Так, згідно з Рекомендації CM / Rec (2010) 12 Комітету міністрів державам-членам «Про незалежність, ефективність та відповідальності суддів» від 17 листопада 2010 р. дисциплінарне провадження може бути ініційоване, якщо суддя не виконав свої обов'язки ефективно та належним чином. Такі провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд із наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання. Дисциплінарні санкції мають бути пропорційними (п. 69) [22].

У висновку № 3 Консультативної ради європейських суддів для Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, питання етики, несумісної поведінки та безсторонності» від 19 листопада 2002 р. вказується, що у деяких країнах первинним дисциплінарним органом є вища судова установа (Верховний Суд). Консультативна рада Європейських судів вважає, що організація дисциплінарного розгляду в кожній країні повинна бути такою, щоб дозволяти подання апеляції на рішення первинного дисциплінарного органу (орган, трибунал або суд) (п. 72).

Також у п. 67 згаданого Висновку зазначається, що “... такі особи (які вважають, що вони постраждали внаслідок професійної помилки судді) повинні мати право подати свою скаргу особі чи до органу, які є відповідальними за ініціювання дисциплінарного провадження. Проте вони не можуть мати права самостійно ініціювати або наполягати на відкритті дисциплінарного провадження. Повинен існувати фільтр, бо інакше судді часто ставатимуть об'єктом дисциплінарного розгляду, ініційованого незадоволеною стороною процесу». Окрім того, п. 68 зазначеного Висновку передбачає, що «процедури, які призводять до ініціювання дисциплінарного провадження, потребують більшої формалізації. Рада пропонує, щоб країни передбачили створення спеціального органу або призначили осіб, які відповідали б за отримання скарг, отримання пояснень відповідного судді та вирішення з урахуванням цього, чи наявні достатні підстави для ініціювання дисциплінарного провадження проти судді; якщо так, тоді така справа передається до органу, відповідального за розгляд дисциплінарних справ» [23].

Таким чином, зазначені міжнародно-правові акти дозволяють виокремити підходи, які використовуються в зарубіжних країнах щодо способів організації дисциплінарного провадження з питань притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Безумовно, що в цьому питанні ключову роль відіграє орган, який приймає рішення по даній категорії справ. В одних випадках дисциплінарним органом, який приймає рішення про накладення на суддів та прокурорів заходів дисциплінарного стягнення, є незалежний орган - судова рада, за інших умов таким органом є суд, а в окремих випадках відбувається комбінування повноважень, яке передбачає участь і судової ради, і суду. При цьому, незалежно від форми суддівського дисциплінарного органу його рішення можуть бути оскаржені до суду в процесуальному порядку. Очевидно, що чинне законодавство України закріпило комбінований підхід в питанні організації дисциплінарного провадження стосовно притягнення суддів. Адже, рішення Дисциплінарних палат Вищої ради правосуддя, рішення Вищої ради правосуддя з питань притягнення до дисциплінарної відповідальності підлягають судовому перегляду, але в обмеженому вигляді.

2.3 Організація попередньої перевірки скарг щодо суддів в зарубіжних країнах

Окремо, потрібно зауважити на вимогах міжнародних стандартів щодо ініціювання та попередньої перевірки інформації викладеної в скаргах та порядку відкриття дисциплінарного провадження. Враховуючи необхідність дотримання

принципів дисциплінарного провадження, таких як незалежність, безсторонність, змагальність, право на справедливий судовий розгляд, в дисциплінарному провадженні окремо виділяють попередні перевірочні дисциплінарні процедури. Зокрема, згаданий вище Висновок № 3 Консультативної ради європейських суддів «Щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, питання етики, несумісної поведінки та безсторонності» від 19 листопада 2002 р. передбачає, що «стосовно ініціювання дисциплінарного провадження країни повинні передбачити створення спеціального органу або призначити осіб, які відповідатимуть за отримання скарг, отримання пояснень відповідного судді та прийняття з урахуванням цього рішення про те, чи наявні достатні підстави для ініціювання такого провадження проти судді» (п. 77) [23]. А у п. 64 Висновку № 10 КРЕС «Щодо судової влади на службі суспільства» від 21-23 листопада 2007 р. зазначається, що для того щоб уникнути конфліктів інтересів, дисциплінарні процедури в першій інстанції, якщо справа не розглядається в рамках юрисдикції дисциплінарного суду, повинні переважно вирішуватися дисциплінарною комісією, що складається в більшій мірі з представників суддів, обраних від судів різних рівнів своїми колегами і не входять до складу судової ради, з можливістю подачі апеляції до Верховного суду [24].

На прикладі законодавства окремих зарубіжних країн є сенс звернути увагу на порядок та особливості реалізації згаданих вище положень міжнародних актів в частині ініціювання та попередньої перевірки інформації викладеної в скаргах та порядку відкриття дисциплінарного провадження щодо суддів або магістратів.

У Польщі відповідно до Закону Республіки Польща «Про організацію судів загальної юрисдикції» від 27 липня 2001 р. рішення щодо дисциплінарних проступків суддів виносяться дисциплінарними судами, якими є апеляційні суди (суди нижчої інстанції) і Верховний суд (суд вищої судової інстанції). У розгляді дисциплінарної справи бере участь дисциплінарний комісар, який призначається Національною радою судівництва строком на чотири роки з числа кандидатів, які пропонуються загальними зборами суддів апеляційних судів. Окремо призначаються дисциплінарні комісари для суддів військових судів та Верховного Суду, Вищого адміністративного суду. Дисциплінарні комісари виступають в ролі обвинувачів у дисциплінарних справах проти суддів (ст. 112).

Справа порушується дисциплінарним комісаром за зверненням міністра юстиції, Голови апеляційного та місцевого суду, колегій апеляційних та місцевих судів, Національної ради судівництва та за власною ініціативою. Обвинувачений, дисциплінарний комісар, а також Національна рада судівництва та міністр юстиції можуть оскаржити рішення дисциплінарного суду до дисциплінарного суду другої інстанції (без права на подання касації на рішення другої інстанції).

У разі наявності підстав для порушення дисциплінарного провадження, дисциплінарний комісар порушує його і надає відповідному судді обвинувачення в письмовому вигляді (ст. 114). Якщо дисциплінарний комісар не знайшов достатніх підстав для відкриття дисциплінарного провадження, що вимагає уповноважений орган, дисциплінарний комісар приймає рішення про відмову у його відкритті. Копія рішення направляється органу, який направив подання про відкриття провадження, колегії відповідного місцевого суду чи апеляційного суду, а також обвинуваченому. Протягом семи днів після видання рішення про відмову відкриття або рішення про припинення дисциплінарного провадження обвинувачений, орган, який клопотав про порушення дисциплінарного провадження, та компетентна колегія мають право подати скаргу до дисциплінарного суду (ст. 114) [25].

У Молдові утворюється Дисциплінарна колегія. Дисциплінарна колегія є незалежним органом, який розглядає дисциплінарні справи щодо суддів та застосовує дисциплінарні стягнення. Колегія складається з п'яти суддів (обираються загальними зборами судів) та чотирьох представників громадянського суспільства (призначаються Міністром юстиції за результатами відкритого конкурсу), які обираються на шість років. Зауважимо, що хоча серед дисциплінарних стягнень значиться звільнення з посади, рішення дисциплінарної колегії або Вищої ради магістратури щодо його застосування прямих юридичних наслідків не викликає, потрібне подальше схвалення рішення парламентом (щодо суддів Вищої судової палати) або Президента (щодо інших). При цьому, членство у дисциплінарній колегії несумісне з членством у Вищій раді магістратури, колегії по відбору і кар'єрі суддів, колегії по оцінці діяльності суддів в якості судового інспектора, а також в якості голови чи заступника голови судової установи (статті 8-10 Закону Молдови «Про дисциплінарну відповідальність суддів» від 25 липня 2014 р.).

Право на звернення із заявою про можливе правопорушення дисциплінарного характеру належить: особі, права якої були порушені в результаті дій вчинених суддею або іншій особі, яка вважає, що порушені її законні інтереси; членам Вищої ради магістратури; Колегії з оцінки діяльності (в межах повноважень); судовій інспекції (в межах повноважень) (ст. 19). Рішення дисциплінарної колегії може бути оскаржене до Вищої ради магістратури суддею, щодо якого його винесено, ініціатором звернення або судовою інспекцією або особою, яка порушила дисциплінарне провадження, у 15-денний строк з дня винесення рішення (ст. 39) [26]. Рішення дисциплінарної колегії щодо застосування покарання у вигляді звільнення з посади голови чи заступника голови інстанції або звільнення з посади судді передається Вищій раді магістратури для внесення пропозиції Президенту Республіки Молдова або Парламенту, після закінчення терміну оскарження (ст. 38). Отже, незважаючи на домінування серед суб'єктів контролю за суддями самоврядних, громадських інститутів, є також обмежений вплив представників інших гілок влади [27, с. 79-80].

Достатньо своєрідною за своєю правовою природою у судовій системі Болгарії є Інспекція, що складається з Генерального інспектора та 10 інспекторів. Інспекція є своєрідним слідчим органом, який функціонує в рамках дисциплінарних проваджень щодо суддів. Сама Інспекція суддів до відповідальності не притягує, однак має широкі повноваження щодо збору матеріалів стосовно суддів, надання інформації до Вищої судової ради, складання звітів про роботу суддів тощо. Венеціанська комісія зазнала низки труднощів, намагаючись визначити конкретну зону компетенції Інспекції - межа сфери діяльності даного органу виявилася надмірно розмитою, а в окремих питаннях (наприклад, в оцінці професійної компетентності суддів) перетинається з Вищою судовою радою. Так, інспектори повинні мати доступ до матеріалів, необхідних для перевірки, а голови судів зобов'язані співпрацювати з Інспекцією. Зазначені обставини стали підставою для закономірної критики нормативного регулювання діяльності Інспекції. Венеціанська комісія настійно рекомендувала максимально конкретизувати сферу діяльності Інспекції, чітко визначити її статус та мету діяльності [28, с. 117]. При цьому, дисциплінарні стягнення на суддів, прокурорів, слідчих накладаються Вищою судовою радою за рекомендації Дисциплінарної колегії. В свою чергу, Дисциплінарна колегія складається, з членів Вищої судової ради, які займаються перевіркою звернення щодо притягнення судді до дисциплінарної відповідальності та вносять на засідання Ради обґрунтовану пропозицію стосовно змісту правопорушення та виду стягнення (статті 316-319 Закону Болгарії «Про судову систему» від 7 серпня 2007 р.). При цьому, рішення Вищої судової ради не є остаточним, а може бути оскаржене у порядку визначеному згаданим законом до Вищого адміністративного суду (ст. 323 Закону Болгарії «Про судову систему» від 7 серпня 2007 р.) [29].

В Естонії для розгляду дисциплінарних питань щодо суддів в структурі Верховного Суду створено Дисциплінарну палату, яка складається з п'яти суддів Верховного Суду, п'яти суддів окружних судів і п'яти суддів судів першої інстанції. Верховний Суд у повному складі призначає строком на три роки Голову та членів Дисциплінарного палати, які є суддями Верховного Суду (ст. 93). Відкрити дисциплінарне провадження має право: 1) Голова Верховного Суду, проти всіх суддів; 2) Канцлер юстиції, проти всіх суддів; 3) голова окружного суду, проти суддів судів першої інстанції в його територіальній юрисдикції; 4) голова суду, проти суддів того ж суду; 5) Верховний Суд в повному складі проти Голови Верховного Суду (ст. 91). Суддя, якому було призначене дисциплінарне покарання може подати апеляцію до Верховного Суду протягом 30 днів, з дня оголошення рішення (ст. 97) [30].

В Азербайджані дисциплінарне провадження щодо суддів може бути розпочато лише Судово-правовою радою. Судді притягуються до дисциплінарної відповідальності лише на підставі рішення Судово-правової ради. Голова Судово- правової ради призначає зі складу суддів - членів ради доповідача з питання, яке послужило підставою для порушення дисциплінарного провадження. Протягом 20 днів може бути подана скарга до Пленуму Верховного Суду на рішення Судово-правової ради щодо притягнення та дисциплінарної відповідальності. Пленум

Верховного Суду, розглянувши протягом трьох місяців скаргу, зберігає рішення Судово-правової ради в силі, скасовує її, або вносить до неї зміни та подає своє рішення Раді. Рішення Пленуму Верховного Суду є остаточним (ст. 112 Закону Республіки Азербайджан «Про суди і суддів» від 10 червня 1997 р. зі змінами) [31].

У Вірменії в результаті конституційної реформи 2015 року та подальших законодавчих змін передбачено норму про те, що Вища судова рада під час розгляду питання про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, а також в інших випадках, встановлених Судовим кодексом від 7 лютого 2018 р., виступає в якості суду (ст. 90). При цьому, згаданим Судовим кодексом визначено, що Вища судова рада виступаючи в якості суду застосовує норми Адміністративного процесуального кодексу Вірменії в тій мірі, яка за своїм змістом є допустимою і не суперечить нормам Судового кодексу.

Правомочністю на порушення дисциплінарного провадження щодо судді володіє Комісія з дисциплінарних питань (ст. 145). Водночас, право формування Комісії надано Загальним зборам, що є органом самоуправління суддів (статті 74, 77) [32].

Мотивами порушення дисциплінарного провадження щодо судді є повідомлення особи, державного органу та органу місцевого самоврядування або посадової особи; публікації засобів масової інформації щодо дисциплінарного порушення; самостійно виявлені дії, що містить ознаки очевидного дисциплінарного порушення органом, що порушує провадження, при здійсненні своїх повноважень (ст. 146) [33, с. 123].

У Литві дисциплінарна справа проти судді може бути ініційована Радою суддів, головою суду, в якому працює суддя, або головою вищого суду та Комісією з суддівської етики та дисципліни. Заява подається до Комісії суддівської етики та дисципліни. Комісія з суддівської етики й дисципліни є органом самоврядування судів, що вирішує питання порушення дисциплінарних справ щодо суддів (ст. 85). Розпочате дисциплінарне провадження спрямовується до Суду честі суддів. В свою чергу, Суд честі суддів - орган суддівського самоврядування, що розглядає дисциплінарні справи стосовно суддів, а також займається вирішенням питань стосовно захисту честі суддів (ст. 122). Дисциплінарні справи розслідуються колегією з трьох суддів. Рішення Суду честі суддів може бути оскаржено до Верховного Суду протягом десяти днів з моменту його винесення. Такі скарги у Верховному Суді розглядаються колегією у складі трьох суддів. Право на подання скарги має суддя і суб'єкт, який був ініціатором внесення пропозиції про порушення дисциплінарної справи [34].

Тож, розглянуті приклади дають підстави узагальнити основні способи організації попередньої перевірки інформації викладеної в скаргах та порядку відкриття дисциплінарного провадження. В одних випадках згадані функції покладаються на комісії судових рад (наприклад, Вірменія, Іспанія, Литва, Молдова,

Франція, Португалія) або особливих дисциплінарних інспекторів (наприклад, Болгарія, Польща), які обираються судовими радами, що відповідає рекомендаціям Консультативної ради європейських суддів. Також, може передбачатись виключно судовий порядок перевірки та розгляду скарг щодо дисциплінарного порушення суддів (Естонія, Словенія). У деяких країнах рішення виноситься судовою радою, яка засідає в якості дисциплінарного суду (Вірменія, Молдова, Франція, Португалія).

Таким чином, можемо зробити певні узагальнення. По-перше, національне законодавство надає можливість оскарження рішень Вищої ради правосуддя, в тому числі, з переліку дисциплінарних повноважень. Такий підхід є наближеним до південноєвропейської моделі судових рад, що є гарантією незалежності суддів та прокурорів. Така модель не виключає можливість судового оскарження рішень судової ради. По-друге, чинне національне законодавство стосовно дисциплінарної відповідальності суддів передбачає деякі особливості процесу оскарження прийнятих рішень. Переважно, вони містять «процедурний» характер (наприклад, особа-заявник, яка хоче оскаржити рішення Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя спершу має отримати дозвіл від самої Дисциплінарної палати, тобто остання має добровільно поставити під сумнів власне рішення). По-третє, важливою умовою незалежності суддівського корпусу виступає недопущення суміщення функцій попереднього розслідування, перевірки звинувачення судді у скоєнні дисциплінарної провини та накладання дисциплінарних заходів в одному органі. Така думка посилюється і стає більш наочною в контексті законодавчих змін, які були запроваджені у зв'язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» від 14 липня 2021 р. Зміст таких нововведень, які знайшли своє відображення в Законі України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 р., серед іншого, полягають у змінах в частині організації дисциплінарних проваджень щодо суддів та процедури оскарження відповідних рішень. Тож, згідно статті 27 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 р. у секретаріаті Вищої ради правосуддя утворюється Служба дисциплінарних інспекторів як самостійний структурний підрозділ, який утворюється для реалізації повноважень Вищої ради правосуддя щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та діє за принципом функціональної незалежності від Вищої ради правосуддя. До основних повноважень дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя віднесено:1) проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, переданої йому за результатами автоматизованого розподілу справ; 2) аналіз матеріалів дисциплінарних справ; 3) збір у разі необхідності інформації, документів, інших матеріалів; 4) підготовка проектів ухвал і рішень дисциплінарної палати та Вищої ради правосуддя у межах дисциплінарного провадження стосовно судді; 5) аналіз матеріалів за скаргами на рішення у дисциплінарних справах стосовно суддів і прокурорів, підготовка проектів висновків та рішень Вищої ради правосуддя; 6) аналіз та узагальнення практики здійснення дисциплінарних проваджень та ухвалені рішення про притягнення або відмову у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності (ст. 28 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 р.).

Проте, внесені законодавцем зміни призвели до тимчасового блокування роботи Вищої ради правосуддя до моменту формування кількісного складу Служби дисциплінарних інспекторів і приведення Регламенту Вищої ради правосуддя у відповідність із законодавчими змінами. Згідно відповідної заяви Вищої ради правосуддя, з метою недопущення порушення вимог чинного законодавства Вища рада правосуддя зупинила розподіл між членами Ради дисциплінарних скарг, а також скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора з 5 серпня 2021 р. [35]. Зазначається, що згаданий Закон унеможливлює виконання Дисциплінарними палатами Вищої ради правосуддя повноважень стосовно розгляду дисциплінарних справ, оскільки повноваження Ради щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно судді реалізує Служба дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, а дисциплінарний інспектор Вищої ради правосуддя є учасником дисциплінарної справи. А тому, вже тривалий час (більше 11 місяців на липень 2022 р.) не здійснюється розгляд дисциплінарних проваджень, не здійснюється розподіл скарг чи звернень щодо перевірки скарг та звернень. Такий стан справ вважаємо неприпустимим.

ВИСНОВКИ

Отже, чинне законодавство України встановлює такий механізм дисциплінарної відповідальності суддів, який передбачає участь незалежного органу суддівського врядування, яким є Вища рада правосуддя, що наділена повноваженнями по притягненню суддів до дисциплінарної відповідальності, і діяльність суду по розгляду скарг на її рішення. А тому, така побудова системи притягнення до дисциплінарної відповідальності в загальних рисах відповідає міжнародно- правовим стандартам незалежності суддів, що стосуються їхньої відповідальності. Проте, вважаємо, важливим та неприпустимим поєднання у Вищій раді правосуддя повноважень органу дізнання, слідства і суду, що не сприяє забезпеченню незалежності суддів і посилення духу корпоративності.

Міжнародні акти переконливо свідчать про необхідність утворення такої моделі дисциплінарного провадження, яка б передбачала поділ між різними суб'єктами підготовчих процедур (т.з. «фільтр»), і розгляд дисциплінарної справи по суті. В цьому контексті Служба дисциплінарних інспекторів потребує реальної та дійсної організаційної автономності і функціональної самостійності при здійсненні повноважень з перевірки скарг на дії суддів, які надійшли в установленому законом порядку. Адже за такого стану, орган, який є відокремленим підрозділом організаційної складової Вищої ради правосуддя, тобто Служба дисциплінарних інспекторів, здійснює перевірку повідомлень щодо можливих дисциплінарних порушень суддів. У результаті перевірки формуються висновки, які передаються до Дисциплінарної палати, яка є також органом Вищої ради правосуддя. В подальшому, рішення прийняті на засіданні Вищої ради правосуддя можуть бути оскаржені до Верховного Суду, але з визначених процедурних підстав. Тож, говорити про баланс дисциплінарних повноважень Вищої ради правосуддя щодо суддів за таких умов не приходиться. Вочевидь, Служба дисциплінарних інспекторів має здійснювати перевірку заяв, які надходять і бути відповідним «фільтром», але статус цього органу повинен передбачатись окремим законом, який закріпив би можливість самостійності та відокремленості як організаційної, так і функціональної.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

[1] Бурдина Е. В. Правовая природа, организация и деятельность органов судейского сообщества в судебной системе России : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.11. Москва. 2016. 537 с.

[2] Гарсія-Саян Д. Доповідь Спеціального доповідача з питань незалежності суддів і адвокатів. Док. ООН № A/HRC/38/38 (2018). URL: https:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/122/83/PDF/G1812283. pdf?OpenElement (дата звернення: 05.07.2022).