Особливості правового регулювання урбоекологічних відносин у добу російсько-української війни

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України»

особливості правового регулювання урбоекологічних відносин у добу російсько-української війни

Р.С. КІРІН, д-р юрид. наук, доц.,

пров. наук. співроб. Відділу

економіко-правових проблем містознавства

м. Київ

Анотація

Проаналізовано особливості правового регулювання урбоекологічних відносин у добу російсько-української війни (2014--2022). Виявлено, що напрями розвитку системи урбоекологічної безпеки, закладені у чинних стратегіях національного, галузевого та регіонального рівнів, без урахування безпрецедентного мілітарного впливу на довкілля, слід вважати достатньо фрагментарними і такими, що не повністю відповідають євроінтеграційним прагненням України. З'ясовано, що формування правової бази урбоекологічних відносин на рівні окремих міст і міських об'єктів відбувалося до початку повномасштабної агресії здебільшого у сферах, пов'язаних із забезпеченням водопостачання та водними ресурсами, охороною атмосферного повітря та історичних пам'яток, використанням землі, озелененням, містобудівним моніторингом, цифровізацією, транскордонним співробітництвом. Запропоновано у випадку техночи/та антропогенного впливу виходити з наявності складу відносин впливу, за якого активна дія суб'єкта впливу (суб'єкт походження впливу) на об'єкт впливу може мати наслідки для суб'єкта сприйняття (суб'єкт зачеплений впливом) через об'єкт сприйняття. Наведено перспективи правового регулювання відносин з відшкодування екологічної шкоди та збитків, завданих мілітарним впливом, що наразі супроводжуються певною непослідовністю.

Ключові слова: правове регулювання, урбоекологічні відносини, російсько-українська війна, екологічна безпека міста, мілітарний вплив.

Annotation

R.S. Kirin State Organization “V Mamutov Institute of Economic and Legal Research of NAS of Ukraine”, Kyiv, Ukraine

FEATURES OF THE LEGAL REGULATION OF URBAN-ECOLOGICAL RELATIONS DURING THE RUSSIAN-UKRAINIAN WAR

The article is devoted to the analysis of the features of the legal regulation of urban-ecological relations during the russianUkrainian war (2014-2022). It has been revealed that the directions of development of the system of urban-ecological security, laid down in the current strategies of the national, sectorial, and regional levels, without taking into account the unprecedented military impact on the environment, should be considered rather fragmented and not fully in line with the European integration aspirations of Ukraine. It was revealed that the formation of the legal framework for urban-ecological relations at the level of individual cities and urban facilities took place before the start of full-scale aggression, mainly in areas related to water supply and water resources, protection of atmospheric air and historical monuments, land use, landscaping, urban monitoring, digitalization, cross-border cooperation. In the case of a technoor anthropogenic impact, it is proposed to proceed from the presence of a composition of impact relations, in which the active action of the subject of influence (the subject of the origin of the impact) on the object of influence can have consequences for the subject of perception (the subject affected by the influence) through the object of perception. The prospects for the legal regulation of relations on compensation for environmental damage and damage caused by military influence, which are accompanied by a certain inconsistency, are given. In particular, after the adoption of relevant normative legal acts of a sub-legal nature, the question arose of consideration of laws on: 1) compensation for damage caused to the victim as a result of armed aggression, 2) legalization of loss calculation methods in accordance with internationally recognized ones, 3) the mechanism of confiscation of the property of the aggressor country in order to carry out work on the restoration of Ukraine, 4) digitalization of data on the damage caused and the profile of the victim.

Keywords: legal regulation, urban-ecological relations, russian-Ukrainian war, ecological safety of the city, military influence.

Вступ

Сфера захисту довкілля та природних ресурсів є однією з основних засад внутрішньої та зовнішньої політики України, адже саме вона є життєво необхідною для існування та діяльності людини, її нинішнього й прийдешніх поколінь. Уже наприкінці ХХ ст. стало зрозумілим, що без розв'язання проблем довкілля неможливий стійкий розвиток суспільства загалом. Усвідомивши це, Україна визнала забезпечення екологічної безпеки одним із основних напрямів державної політики національної безпеки України, головними завданнями якої, серед іншого, є вирішення наявних екологічних проблем, що призводять до негативних екологічних, соціальних та економічних наслідків, а також -- попередження виникнення та поширення, мінімізація їхнього впливу та максимальна оперативність у ліквідації.

Актуальність сучасного правового регулювання відносин урбоекологічної безпеки було підкресленао в Указі Президента України від 30.09.2019 № 722/2019 «Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року», в якому, підтримуючи проголошені резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 25.09.2015 № 70/1 глобальні цілі сталого розвитку до 2030 р. та результати їхньої адаптації з урахуванням специфіки розвитку України, викладено у Національній доповіді «Цілі сталого розвитку: Україна», однією з останніх визначено забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст, інших населених пунктів.

Окрім того, оцінка та аналіз системи національного урбоекологічного законодавства, що формувалося у період російсько-української війни на сході України з квітня 2014 р., слугуватиме відправною точкою в процесі його об'єктивного редагування впродовж та після широкомасштабного вторгнення 2022 р., яке поставило екологію міст у стан, якого вони або не зазнавали зовсім за свою історію або зазнавали лише в часи Другої світової війни, коли відповідної правової бази загалом не було.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідження відносин міського екологічного середовища унаслідок своєї надзвичайної важливості привертають увагу численних науковців різних галузей знань, зокрема юридичних, економічних, екологічних, технічних тощо. Кількість публікацій, а відтак і напрямів досліджень, суттєво зросли із підписанням Угоди з ЄС 2014 р., в якій питання вдосконалення правового регулювання екологічних відносин посіли чільне місце, а стратегічними сферами визнано: інституційну екологізацію, виробничу та побутову екологізацію, суспільну екологізацію.

Розглядаючи теоретичні підходи та досвід формування екологоорієнтованого розвитку міст, О.Ю. Кононенко акцентувала на аналізі нормативно-правової бази та заходах щодо забезпечення стійкого розвитку населених пунктів України [1, с. 22]. Натомість аналізу уважно було піддано лише один законодавчий акт. Проте на тлі попередньої роботи зовсім недоброчесним є «творчий» доробок колективу двох викладачів і двох студентів Вінницького національного технічного університету, які спромоглися лише на редагування назви статті О.Ю. Кононенко [2].

На думку В.В. Гобели, у монографічному дослідженні ним здійснено теоретичний аналіз правового забезпечення екологізації на національному та міжнародному рівнях. Виокремлено проблеми та запропоновано заходи щодо їхнього подолання, а саме:

• удосконалення правового забезпечення формування економічного інструментарію екологізації передбачає внесення поправок до Закону України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища»;

• для вдосконалення системи реалізації правових норм, що стосуються захисту екологічних прав громадян, пропонується внести відповідні правки до законів України від 23.05.2017 № 2059-УШ «Про оцінку впливу на довкілля» та від 24.06.2004 № 1862-IV «Про екологічний аудит»;

• слід удосконалити норми щодо відповідальності за екологічні правопорушення, а саме посилення відповідальності, зокрема кримінальної, за вчинені правопорушення [3, с. 79--92]. Можливо, в аспекті економічного напряму зазначеного дослідження подібний обсяг аналізу правового забезпечення екологізації на національному рівні й може здаватися достатнім, але з точки зору юридичної складової він є доволі поверховим.

О.О. Гулак у статті, присвяченій реалізація екологічної політики на місцевому та регіональному рівнях, стверджує, що значні проблеми в даній сфері та їхні причини полягають у відсутності у влади (законодавчої та виконавчої, її посадових осіб) усвідомлення масштабів і наслідків екологічної ситуації в Україні, відсутності стратегії, мети та результатів екологічної політики [4, с. 191]. Натомість автор навіть оглядово не згадав про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 р., затверджені Законом України від 28.02.2019 № 2697-VQI «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної поліики України на період до 2030 року», де проблеми регіональної екологічної політики розглядаються в окремому блоці, а однією з основних засад державної екологічної політики є інтегрування екологічних вимог під час розроблення та затвердження документів державного планування, галузевого (секторального), регіонального та місцевого розвитку та у процесі ухвалення рішень про провадження планованої діяльності об'єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля.

У процесі дослідження реалізації державної екологічної політики на рівні територіальних громад автори дійшли висновку, що вони розкрили сутність змін в екологічному законодавстві в останні роки [5], хоча в роботі згадуються лише два закони -- про оцінку впливу на довкілля (далі ОВД) та про стратегічну екологічну оцінку (далі СЕО).

Порівнюючи правове регулювання урбоекології за законодавством України та Німеччини, О.В. Кресь доволі слушно вказує, що попри незчисленну кількість наявних нормативно-правових актів необхідно розробити якісно нову та добре систематизовану юридичну та інформаційну базу, яка б дала змогу об'єктивно й оперативно розподіляти зусилля у вирішенні екологічних проблем та їхнього попередження як на міському, так і на державному рівнях загалом [6, с. 591].

На думку І.І. Сіряченко, створення окремої комплексної правової підгалузі права екологічної безпеки, урбоекологічного права, систематизує законодавство у сфері екологічної безпеки населених пунктів України та дозволить зробити перші кроки на шляху удосконалення правового механізму в сфері забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України [7, с. 137].

Є.Г. Карташов вважає, що природоохоронне право охоплює природно-заповідне право, законодавство про Червону книгу, законодавство про охорону міського середовища (урбоекологічне право) [8, с. 141]. Водночас автор не робить посилання на джерело щодо місця урбоекологічного права у структурі природоохоронного права, яке набагато раніше зробив В.В. Костицький [9]. Згодом він навіть запропонував переставити урбоекологічне право в екологічну безпеку [10, с. 6].

Підтримуючи безумовно актуальність формування та становлення урбоекологічного права, вважаю, що розвиток його системи має відбуватися за аналогією тріади екологічного права, тобто урбо-природоохоронне право, урбо-природоресурсне право, право урбоекологічної безпеки.

Достатньо уваги приділено вітчизняними науковцями й дослідженням правових аспектів мілітарного впливу на довкілля. Наприклад, М.О. Медведєва аналізує можливість прикликання рф до відповідальності за спричинену під час окупації Криму та війни на Сході України шкоду, зокрема екологічну. В контексті ситуації, пов'язаної з російсько-українською війною, авторка розрізняє три моменти:

1) вплив стану війни на виконання сторонами своїх зобов'язань з охорони довкілля за міжнародними природоохоронними договорами;

2) дія договорів стосовно охорони навколишнього середовища, призначених для застосування саме в період воєнних дій; 3) реалізація норм про відповідальність та санкції за шкоду довкіллю, спричинену під час збройного конфлікту, після завершення стану війни. Першим необхідним кроком Україні потрібно ухвалити закон про відшкодування шкоди рф і додати до поняття шкоди також екологічну складову, щодо якої авторка пропонує власне визначення [11, с. 79, 87].

Натомість В.Ю. Микулець переконаний, що позиції України щодо правового забезпечення вимоги компенсацій екологічної шкоди внаслідок агресії рф виглядатимуть сильнішими, якщо доповнити текст Закону України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» окремим визначенням поняття «екологічна шкода внаслідок воєнних дій». Проте, спираючись на акти міжнародного гуманітарного права, доречно на рівні спеціального природоохоронного закону встановити, що під час визначення екологічної шкоди внаслідок воєнних дій належить визначити відповідні пошкодження у вихідному стані шляхом застосування вимірних даних [12, с. 27].

Мета статті полягає в розкритті особливостей правового регулювання урбоекологічних відносин у добу російсько-української війни на основі аналітичного огляду сучасних блоків національного екологічного та містобудівного законодавства загальнодержавного, регіонального, територіального, об'єктного рівнів, виявлення окремих актуальних проблем і перспектив їхнього розв'язання.

Виклад основного матеріалу

законодавство правовий регулювання урбоекологічний

Загальнодержавний рівень стратегічного правового регулювання екологічних і містобудівних відносин. Огляд новітніх джерел урбоекологічного права, якщо виходити з хронології їхнього ухвалення. варто розпочати зі Стратегії державної екологічної політики України на період до 2030 р. (затверджена Законом України від 28.02.2019 № 2697VIII), в якій зазначено, що територіальне розширення міст та інших населених пунктів буде можливим лише за умови збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень, а їхня розбудова буде більше відповідати вимогам адаптації до змін клімату.

Одним із завдань цілі 2 «Забезпечення сталого розвитку природно-ресурсного потенціалу України» цієї стратегії є зменшення негативного впливу процесів урбанізації на НПС, припинення руйнування НПС у межах міст, зокрема, недопущення: необґрунтованого знищення зелених насаджень у межах міст під час виконання будівельних чи інших робіт; незаконного відведення земельних ділянок, зайнятих зеленими насадженнями, під будівництво.

Подібне «стратегічне» бачення екологічних проблем урбаністичних утворень, навіть без урахування сучасного безпрецедентного, катастрофічного мілітарного впливу на довкілля міст, щонайменше варто вважати надзвичайно фрагментарним і таким, що не відповідає євроінтеграційним прагненням України.

В обґрунтування цього висновку можна навести положення й досі актуальної екологічної складової Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, ратифікованої Законом України від 16.09.2014 № 1678-VII, наприклад, Глави 6 «Навколишнє середовище» Розділу V «Економічне і галузеве співробітництво» й Додатку XXX до цієї Глави, що містить перелік директив та регламентів, які Україна повинна імплементувати в певні часові рамки, зокрема й у сфері урбоекологічної безпеки. Так, у ч. 4 ст. 292 встановлено: сторони гарантують, що їхня екологічна політика ґрунтуватиметься на принципі обережності та принципах, які вимагають застосування превентивних заходів, відшкодування в пріоритетному порядку шкоди, заподіяної навколишньому середовищу, сплату штрафу забруднювачем навколишнього середовища.

Водночас співробітництво має на меті збереження, захист, поліпшення і відтворення якості навколишнього середовища, захист громадського здоров'я, розсудливе та раціональне використання природних ресурсів і заохочення заходів на міжнародному рівні, спрямованих на вирішення регіональних і глобальних проблем навколишнього середовища, inter alia, у таких сферах (ст. 361): а) зміна клімату; b) екологічне управління та аналогічні питання, зокрема освіта й навчальна підготовка, доступ до інформації з питань навколишнього середовища та процесу прийняття рішень; с) якість атмосферного повітря; d) якість води та управління водними ресурсами, охоплюючи морське середовище; е) управління відходами та ресурсами; f) охорона природи, зокрема збереження і захист біологічного та ландшафтного різноманіття (екомережі); g) промислове забруднення і промислові загрози; h) хімічні речовини; і) генетично-модифіковані організми, зокрема у сільському господарстві; j) шумове забруднення; k) цивільний захист, зокрема стихійні лиха й антропогенні загрози; 1) міське середовище; m) екологічні збори.

Тобто, навіть з цього переліку екологічних відносин, які б мали знайти своє відображення у сучасній екологічній політиці України, очевидним є факт того, що їхня більшість має й урбаністичну складову.

Тож небезпідставно за підсумками парламентських слухань «Пріоритети екологічної політики Верховної Ради України на наступні п'ять років» (схвалені Постановою Верховної Ради України від 14.01.2020 № 457-IX) профільному міністерству було доручено розглянути питання щодо конкретизації та уточнення положень зазначеної Екостратегії-2030, адже процеси глобалізації та суспільних трансформацій підвищили пріоритетність питань захисту довкілля та їхнього значення для забезпечення сталого розвитку нашої держави.

Хоча, наприклад, суто в еколого-правовому аспекті Г.М. Буканов проаналізував особливості стратегічних інструментів реалізації державної екологічної політики на основі Екостратегії-2030, серед яких було виокремлено:

• наближення українського екологічного законодавства до європейських стандартів;

• посилення ролі регіональної екологічної політики;

• упровадження механізмів екологічного менеджменту в управлінні екологічною сферою;

• стратегічна екологічна оцінка, моніторинг та аудит;

• міжсекторне соціальне партнерство в реалізації екологічної політики;

• екологічна освіта з метою підвищення рівня екологічної свідомості громадян України [13]. Тож окремі з наведених стратегічних інструментів слід враховувати й у державній містобудівній політиці, яка, ймовірно, буде формуватися на засадах Концепції державної політики та плану з її реалізації по досягненню цілі 10.1. «Українці живуть у комфортних містах та селах» Програми діяльності Кабінету Міністрів України, оприлюдненій Міністерством розвитку громад та територій України (далі Мінрегіон), та ухваленому у першому читанні проєкті Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності (реєстр. № 5655 від 11.06.2021).

У Заяві Верховної Ради України щодо пріоритетних питань інтеграції України до ЄС (схвалена Постановою Верховної Ради України № 1806-IX) проголошено заклик до Європейського Парламенту та парламентів держав-членів ЄС до далекоглядного підходу у переговорному процесі з огляду на взаємний інтерес в інтеграції України до Спільного ринку ЄС та створенні єдиного нормативно-правового поля шляхом безперервного наближення національного законодавства до права ЄС, а також вітання у зв'язку із започаткуванням Стратегічного партнерства між Україною та ЄС у сфері критичної сировини й акумуляторів, зокрема як інструменту справедливої трансформації вугільних регіонів України.

Серед напрямів, за якими мають реалізовуватися пріоритети Стратегії національної безпеки України «Безпека людини -- безпека країни» (далі СНБ; затверджена Указом Президента України від 14.09.2020 № 392/2020), визначено й забезпечення екологічної безпеки, створення безпечних умов життєдіяльності людини, зокрема на територіях, що постраждали внаслідок бойових дій, розбудова ефективної системи цивільного захисту. Водночас екологічна безпека, зокрема безпека середовища життєдіяльності людини, визнана одним із найвищих пріоритетів, для забезпечення якого держава має:

• створити умови для підтримання екологічної рівноваги на території України, модернізації комунальної інфраструктури;

• посилити охорону НПС;

• упровадити новітні системи поводження з відходами і скоротити промислові викиди;

• забезпечити ефективне використання природних ресурсів;

• захищати ліси і водойми;

• розвивати заповідний фонд;

• запобігати виникненню негативних наслідків надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру та усувати їх.

СНБ є основою для розроблення документів щодо планування у сферах національної безпеки і оборони, які визначатимуть шляхи та інструменти її реалізації, зокрема: Стратегія людського розвитку, Стратегія громадської безпеки та цивільного захисту України, Стратегія економічної безпеки, Стратегія енергетичної безпеки, Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату, Стратегія біобезпеки та біологічного захисту, Стратегія інформаційної безпеки, Стратегія продовольчої безпеки тощо.

Стратегією енергетичної безпеки на період до 2025 р. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.08.2021 № 907-р) визнано, що в енергетичному секторі діє неефективний механізм перехресного субсидування, що знижує стимули до підвищення енергоефективності та формує загрозу виникнення енергетичної бідності населення. Водночас одним з пріоритетних завдань з досягнення Стратегічної цілі 5 «Екологічно прийнятний вплив енергетики на навколишнє природне середовище» вказано оптимізацію, визначення механізму фінансування та здійснення заходів екологізації генеруючих потужностей, що працюють з використанням вугілля, а Стратегічної цілі 8 «Розвиток науково-технічного, інноваційного та освітнього потенціалу України для потреб енергетичного сектору» -- розвиток та трансфер технологій, що допомагають вирішити сучасні глобальні екологічні виклики, які найголовніше зумовлені зміною клімату та впливом енергетики на НПС.

Натомість дивує той факт, що Стратегія енергетичної безпеки ніяк -- ні через бланкетні норми, ні у вигляді загально-правових засад -- не пов'язана із Енергетичною стратегією України на період до 2035р. «Безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність» (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.08.2017 № 605-р), у якій у сфері охорони довкілля також передбачено забезпечення дотримання високих екологічних норм виробництва, транспортування, трансформації та споживання енергії; фінансування інвестиційних проєктів у рамках Національного плану скорочення викидів від великих спалювальних установок відповідно до законодавства України та зобов'язань перед Енергетичним Співтовариством.

Ця ж тенденція щодо взаємозв'язку притаманна також і блоку економічних стратегій -- Національної економічної стратегії на період до 2030 р. (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 № 179) та Стратегії економічної безпеки України на період до 2025 р. (затверджена Указом Президента України від 11.08.2021 № 347/2021), хоча в обох мають місце норми, покликані врегулювати певні види урбоекологічних відносин. Так, у першій одним зі шляхів досягнення стратегічної цілі 3 «Забезпечення безпечного довкілля для населення» встановлено збереження природних ресурсів та раціональне природо-користування, зокрема інтеграція національної екологічної мережі України до Генеральної схеми планування територій України, формування національної екологічної мережі України та її інтеграція до національної інфраструктури геопросторових даних тощо.

У другій стратегії, серед завдань у сфері виробничої безпеки, визначено: підвищення рівня ресурсоефективності економіки, зниження енергота ресурсоємності шляхом впровадження національних стандартів, гармонізованих з європейськими енергетичними та екологічними стандартами; удосконалення законодавства з питань управління відходами, спрямованого на запровадження в Україні нової ієрархії управління відходами та розширення відповідальності виробника, упровадження технологій перероблення побутових і промислових відходів; упровадження принципів циркулярного екологічно безпечного виробництва.

Окремої уваги заслуговує запровадження в Україні національної системи стійкості, спрямованої на забезпечення здатності держави і суспільства своєчасно ідентифікувати загрози, виявляти вразливості й оцінювати ризики національній безпеці, запобігати або мінімізувати їхні негативні впливи, ефективно реагувати та швидко і повномасштабно відновлюватися після виникнення загроз або настання надзвичайних і кризових ситуацій усіх видів, охоплюючи загрози гібридного типу, але не обмежуючись ними. Серед основних проблем, які потребують розв'язання на етапі запровадження національної системи стійкості, визначених у Концепції забезпечення національної системи стійкості (затверджена Указом Президента України від 27.09.2021 № 479/2021), на рівні формування каналів взаємодії заінтересованих сторін, є низький рівень комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та населенням; недостатній рівень довіри населення до органів державної влади і недостатній рівень залучення широких верств населення, громадських об'єднань до реалізації заходів у сфері забезпечення національної стійкості.

На цьому тлі уявляється доцільним, поперше, визначити та конкретизувати об'єктний склад відносин забезпечення національної стійкості, адже їхні суб'єкти в Концепції перелічені. По-друге, необхідно охоплювати в колі об'єктів не тільки міста та інші населенні пункти (за встановленими категоріями), а й складові їхнього життєзабезпечення, що перелічені як базові елементи, з обов'язковим зазначенням як власне переліку критеріїв стійкості, так і механізму їхньої оцінки.

Актуальною в напрямі обраної теми дослідження є й одна з останніх екологозначимих ініціатив Ради національної безпеки і оборони України (далі РНБО) «Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації» (рішення введено в дію Указом Президента України від 23.03.2021 № 111/2021), яка щодо екологічної безпеки міста встановлює завдання, що вже реалізовані або перебувають у стадії реалізації, а саме:

• розроблення та затвердження Національного плану дій з охорони НПС на 2021--2025 рр. (затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 № 443-р);

• запровадження обов'язкових автоматизованих систем контролю викидів забруднювальних речовин, визначення якості атмосферного повітря та оцінки впливу його забруднення на здоров'я та життєдіяльність населення;

• удосконалення економічного механізму фінансування заходів щодо охорони НПС;

• запровадження та використання економічних інструментів для стимулювання створення об'єктів інфраструктури з оброблення відходів;

• розроблення концепції державної цільової екологічної програми моніторингу довкілля України;

• розроблення порядку інформування населення з питань біологічної безпеки і біологічного захисту тощо.

Зокрема, у Стратегії екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 р. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.10.2021 № 1363-р) відзначається, що в Україні близько 70 відсотків населення проживає в містах. Мешканці міст перебувають у зоні ризиків, пов'язаних із впливом зміни клімату, про що свідчать дані дослідження «Оцінка вразливості до змін клімату: Україна», проведеного 2014 р. експертами Кліматичного форуму Східного партнерства (Climate Forum East II, CFEII) та Робочої групи громадських організацій зі зміни клімату. Найзначнішими серед них є: тепловий удар і пов'язаний з ним ефект локального перегріву; збільшення попиту на охолодження приміщень протягом теплої пори року; уразливість, пов'язана з погіршенням якості та зменшенням кількості питної води; підвищені ризики підтоплення, непристосованість каналізаційних систем міст до зростання кількості опадів. Вразливість різних груп населення в містах до зміни клімату підсилюється недостатністю зелених насаджень в Україні, а також стрімким зростанням забудови та збільшенням площі поверхонь, що поглинають тепло. Населення міст і селищ вразливі до дефіциту води та зменшення опадів, пересихання річок, зниження рівня ґрунтових вод, почастішання екстремальних погодних явищ.

Надзвичайно важливими уявляються заходи Операційного плану з реалізації у 2022-- 2024 рр. Стратегії Екобезпеки 2030, що передбачають розроблення: 1) методичних рекомендацій щодо включення питань адаптації до зміни клімату в програми економічного і соціального розвитку областей, районів, міст, регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їхньої реалізації, а також планів заходів з адаптації до зміни клімату, що можуть затверджуватися органами місцевого самоврядування; 2) регіональних та місцевих стратегій адаптації до зміни клімату або включення питань адаптації до зміни клімату до регіональних стратегій розвитку, стратегій розвитку територіальних громад і планів заходів з їхньої реалізації, а також до програм економічного і соціального розвитку областей, районів, міст.

Щодо CFEII, то це проєкт, який фінансується ЄС, очолюваний Австрійським Червоним Хрестом з метою посилення спроможності внесків шести наявних національних мереж організацій громадянського суспільства (далі ОГС) та окремих членів мережі ОГС у процеси формування національних і місцевих політик у сфері адаптації до зміни клімату, підвищення обізнаності й освіти громадськості щодо зміни клімату та управління навколишнім середовищем у регіонах східного сусідства, адже ОГС, маючи досвід та знання про місцевий вплив зміни клімату, часто не в змозі використати їх для розробленнях цих політик [14].

Нарешті, у Стратегії біобезпеки та біологічного захисту (затверджена Указом Президента України від 17.12.2021 № 668/2021), однією з цілей якої є збереження безпечного для здоров'я людини стану НПС, визначено, що її реалізація, серед іншого, забезпечить створення і функціонування єдиної системи біобезпеки та біологічного захисту, яка дасть змогу своєчасно виявляти, досліджувати, оцінювати та ефективно протидіяти раніше невідомим та вже наявним загрозам біологічного походження, зменшити біологічні ризики, своєчасно й оперативно локалізувати та ліквідувати надзвичайні ситуації, пов'язані із впливом небезпечних біологічних агентів на життя та здоров'я людини та НПС загалом, та протидіяти проявам біотероризму, захистити населення від безконтрольного та протиправного поширення генетично модифікованих організмів.

Окремо слід зауважити, що саме на добу російсько-української війни прийшлася зміна державної політики щодо екологічної експертизи, адже 23.05.2017 був ухвалений, 18.06.2017 набрав чинності, а 18.12.2017 введений в дію Закон № 2059-УШ «Про оцінку впливу на довкілля», який встановлює правові та організаційні засади ОВД, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі обрання рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів.

Також 20.03.2018 ухвалений, 12.04.2018 набрав чинності, а 12.10.2018 введений в дію Закон № 2354-УШ «Про стратегічну екологічну оцінку», який регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, зокрема для здоров'я населення, виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються лісового господарства, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, містобудування або землеустрою (схеми), виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об'єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури ОВД, або які вимагають оцінювання, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об'єктів природно-заповідного фонду (далі ПЗФ) та екологічної мережі, крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об'єктів ПЗФ.

Огляд загальнодержавного рівня стратегічного правового регулювання екологічних та містобудівних відносин у добу російськоукраїнської війни засвідчив його надзвичайну фрагментарність і очевидно не повну відповідність євроінтеграційним прагненням України. Ухвалення відповідних нормативно-правових актів не відзначається системністю, узгодженістю з регламентом, послідовністю в ієрархії, адже певні стратегії й концепції затверджувалися та схвалювалися законами, указами, постановами і розпорядженнями. Натомість, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України», стратегія розвитку відповідної сфери є програмним документом Кабінету Міністрів України і схвалюється його розпорядженням. Насамперед Концепції державної політики розробляються лише у випадку, якщо їхнє розроблення безпосередньо передбачено законами України або указами Президента України, зокрема про введення в дію рішень РНБО.

Розвиток правової бази екологічної безпеки міст України на регіональному рівні. Державна Екостратегія 2030 у своєму змісті приділила достатньо уваги окремим аспектам екологічної безпеки відносно певних регіонів і територій, як то: 1) великі міста і промислові регіони щодо високого рівня забруднення атмосферного повітря; 2) більшість регіонів України щодо невідповідності підземних вод за своєю якістю установленим вимогам до джерел водопостачання; 3) східні та південні регіони щодо відсутності системи фінансування лісогосподарської діяльності; 4) гірничопромислові регіони (Донецький, Криворізько-Нікопольський, Прикарпатський) щодо істотних змін геологічного середовища та виникнення надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру; 5) регіон Карпат щодо зростання загрози катастрофічних повеней; 6) регіони Причорномор'я та Приазов'я щодо висихання річок і водойм з лиманами.

Окремо у розділі «Регіональна екологічна політика» зазначається, що відмінності соціально-економічного розвитку регіонів України зумовлюють нерівномірне техногенне навантаження на НПС. Тому передбачається, що положення Екостратегії 2030 і розроблені на її основі національні плани дій будуть інтегровані в регіональні програми соціальноекономічного розвитку та деталізовані на рівні регіональних планів дій з охорони НПС Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, на основі яких будуть розроблені місцеві плани дій з охорони НПС, підготовлені на рівні територіальних громад, міських, сільських і селищних рад.

Державна стратегія регіонального розвитку на 2021--2027 роки (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2020 № 695) наразі є основним планувальним документом для реалізації секторальних стратегій розвитку, координації державної політики у різних сферах, досягнення ефективності використання державних ресурсів у територіальних громадах і регіонах в інтересах людини, єдності держави, сталого розвитку історичних населених місць, збереження традиційного характеру історичного середовища, збереження НПС та сталого використання природних ресурсів для нинішнього та майбутніх поколінь українців.

Перспективи розвитку урбоекологічної політики регіонального характеру окреслені у оперативних цілях та основних завданнях, що забезпечують досягнення стратегічної цілі 1. «Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах»: оперативна ціль 1. «Стимулювання центрів економічного розвитку (агломерації, міста)» (напрями «Посилення інтегруючої ролі агломерацій та великих міст»; «Посилення використання потенціалу розвитку середніх та малих міст»); оперативна ціль 2. «Збереження НПС та стале використання природних ресурсів, посилення можливостей розвитку територій, які потребують державної підтримки (макрота мікрорівень)» (напрями «Відновлення та розбудова територій, структурна перебудова економік регіонів, що постраждали внаслідок збройної агресії РФ проти України», «Розвиток сільських територій», «Створення умов для подальшого розвитку гірських територій українських Карпат», «Реалізація морського потенціалу для розвитку приморських регіонів та відтворення НПС Азовського і Чорного морів», «Соціально-економічна трансформація територій, де перебувають у стадії закриття вугледобувні та вуглепереробні підприємства», «Протидія кризам на територіях з особливими проблемами розвитку (сільські території у несприятливих умовах, малі монофункціональні міста, прикордонні території у несприятливих умовах)», «Розвиток територій української частини Дунайського регіону та транскордонного співробітництва», «Формування мережі природоохоронних територій, збереження та відтворення екосистем, поліпшення стану НПС»).

Так, План заходів на 2021--2023 рр. з реалізації Регіонстратегії-2027 (затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від № 497-р) передбачає також забезпечення розроблення та затвердження регіональних схем формування екологічної мережі, розроблення та запровадження системи узгоджених критеріїв, у рамках яких визначаються соціальні, економічні й екологічні наслідки впливу пропонованої політики на розвиток регіонів і територій та можливість досягнення Цілей сталого розвитку на регіональному рівні, сприяння запровадженню інноваційних технологій у системи управління розвитком міст на засадах концепції розумного міста (Smart City) тощо.

Інструментами реалізації Регіонстратегії-2027 також визначені: плани заходів щодо її реалізації; програми та проєкти регіонального розвитку; регіональні стратегії розвитку та плани заходів з їхньої реалізації; державні програми щодо розвитку транскордонного співробітництва, соціально-економічного розвитку окремих територій, угоди щодо регіонального розвитку тощо. Виконання її завдань мають забезпечити й проєкти регіонального розвитку: Національна транспортна стратегія України на період до 2030 р. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.05.2018 № 430), Енергостратегія-2035, Екостратегія-2030, Національна стратегія управління відходами в Україні до 2030 р. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08.11.2017 № 820), Концепція реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 р. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.12.2016 № 932), Національний план дій щодо боротьби з деградацією земель та опустелюванням (схвалений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 № 271); Державна програма розвитку транскордонного співробітництва на 2021--2027 рр. (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.2021 № 408); Концепція економічного розвитку Донецької та Луганської областей (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від № 1660-р); Стратегія економічного розвитку Донецької та Луганської областей на період до 2030 р. (затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.08.2021 № 1078-р); Концепція Державної цільової програми справедливої трансформації вугільних регіонів України на період до 2030 р. (схвалена постановою Кабінету Міністрів України від 22.09.2021 № 1024); Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021--2026 рр. (затверджена Указом Президента України від 27.09.2021 № 487/2021); Морська природоохоронна стратегія України (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.10.2021 № 1240-р); Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2022--2025 рр. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від № 1805-р); Державна стратегія управління лісами України до 2035 р. (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від № 1777-р); інші галузеві стратегії, реалізація яких забезпечує розвиток регіонів і територій.

Останні конкретизуються у відповідних стратегіях на рівні областей. Так, наприклад, Стратегія розвитку Донецької області на період до 2027 р. та План заходів з її реалізації у 2021 -- 2023 рр. (затверджено розпорядженням голови Донецької облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від № 147/5-20) передбачає, серед іншого, реалізацію чотирьох стратегічних цілей, зокрема й цілі «Екологічна безпека та збалансоване природокористування».

У Стратегії розвитку Луганської області на 2021--2027 рр. (затверджено розпорядженням голови Луганської облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 26.03.2020 № 246) оперативна ціль «Безпечне, енерго-, ресурсозберігаюче та енергоефективне середовище» є складовою стратегічної цілі «Ефективне управління, орієнтоване на людину».

Стратегія розвитку Дніпропетровської області на період до 2027 р. (затверджена рішенням Дніпропетровської обласної ради від № 624-24/УП) серед стратегічних цілей також має ціль «Екологічна та енергетична безпека».

У подальших дослідженнях правових інструментів реалізації стратегічних напрямів розвитку екологічної безпеки варто використати підхід до класифікації рівнів надзвичайних ситуацій, що використаний у ч. 3 ст. 5 Кодексу з цивільного захисту України від 02.10.2012, в якій, залежно від обсягів заподіяних надзвичайною ситуацією наслідків, обсягів технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їхньої ліквідації, визначаються такі їхні рівні: 1) державний, 2) регіональний, 3) місцевий, 4) об'єктовий. Якщо перші два рівні розвитку інструментів екологічної безпеки розглянуті вище, то аналіз рівнів міста, його окремих районів (територій) та об'єктів (природних, антропота техногенних, зокрема об'єктів підвищеної небезпеки, потенційно небезпечних об'єктів, об'єктів критичної інфраструктури тощо) доцільно провести в межах окремого підрозділу даної публікації, де й використати викладені засади.

Правове регулювання урбоекологічних відносин на рівні окремих міст та міських об'єктів. Необхідність ухвалення Регіонстратегії-2027, зумовлена наявністю нових викликів, які постали перед Україною протягом останніх років і суттєво впливають на якість життя жителів міст і сіл.

У Стратегії визначено такі типи територій, що потребують особливої уваги з боку держави та застосування спеціальних механізмів та інструментів стимулювання їхнього розвитку: 1) агломерації (з чисельністю населення понад 500 тис. осіб); 2) великі міста (від 100 тис. осіб і більше); 3) середні міста (від 50 до 100 тис. осіб); 4) малі міста (до 50 тис. осіб); 5) монофункціональні міста; 6) сільські території у несприятливих умовах; 7) гірські території Українських Карпат; 8) макрорегіон «Азов-Чорне море»; 9) зони впливу міжнародних транспортних коридорів; 10) прикордонні регіони; 11) прикордонні території у несприятливих умовах; 12) тимчасово окуповані території України; 13) природоохоронні території та об'єкти.

Останні мають таку внутрішню диференціацію: території та об'єкти ПЗФ, функціональні й охоронні зони ПЗФ, території, зарезервовані з метою наступного заповідання; території та об'єкти екомережі, території Смарагдової мережі, водно-болотні угіддя міжнародного значення, біосферні резервати програми ЮНЕСКО «Людина і біосфера», об'єкти всесвітньої спадщини ЮНЕСКО відповідно до Закону України від 13.04.2020 № 554-IX «Про національну інфраструктуру геопросторових даних».

До періоду повномасштабної агресії серед основних тенденцій і проблем соціально-економічного розвитку регіонів у контексті загальнодержавних викликів відзначалося, що рівень якості послуг і товарів в українських містах потребує підвищення. Міста Київ та Львів увійшли у першу десятку міст світу за конкурентоспроможністю в опитуванні Smart Locations of the Future, ініційованому британським щоденним друкованим виданням Financial Times. У ході дослідження оцінено 115 міст з усього світу з точки зору економічної конкурентоспроможності та привабливості для міжнародних інвестицій. До списку кращих міст світу за індексом якості життя за рейтингом дослідного сервісу Numbeo також потрапили міста Львів (175 місце серед 227 учасників), Київ (192), Одеса (195), Харків (196), Дніпро (202 місце).

Масштабною проблемою є брак джерел якісної питної води в окремих регіонах, насамперед сільських населених пунктах. Станом на сьогодні лише 30,1 % сільських населених пунктів забезпечені централізованим питним водопостачанням, ситуація у міських населених пунктах -- міста (99,1 %), селища міського типу (89,9 %).

Надзвичайно великою проблемою є хаотична забудова історичних населених місць, територій об'єктів всесвітньої спадщини, пам'яток культурної спадщини й історико-культурних заповідників. Лише 33 % в історичних населених місць України мають містобудівну документацію, що відповідає вимогам законодавства. Гармонізація містобудівного та земельного законодавства із законодавством у сфері охорони культурної спадщини дуже слабка. Не розроблені історико-архітектурні опорні плани у таких потужних мегаполісах, як Харків, Львів, Київ. Останні два місця є місцями розташування об'єктів всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, які відповідно до Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини є загальною спадщиною людства.

Водночас активно розвивається правове забезпечення проєктів (програм) транскордонного співробітництва (далі ТКС). Відповідно до Закону України від 24.06.2004 № 1861-IV «Про транскордонне співробітництво» ухвалено постанову Кабінету Міністрів України від № 1009 «Деякі питання державної фінансової підтримки проектів (програм) транскордонного співробітництва», якою затверджені: Порядок проведення конкурсного відбору проектів (програм) ТКС, яким може надаватися державна фінансова підтримка; Положення про Міжвідомчу комісію з питань підтримки ТКС. На підставі цієї постанови Мінрегіон своїм наказом від 25.11.2021 № 307 затвердило: Порядок проведення оцінки проєктів (програм) ТКС, яким може надаватися державна фінансова підтримка; Положення про Експертну групу з питань оцінки проєктів (програм) ТКС, яким може надаватися державна фінансова підтримка; Вимоги до інформаційної картки проєкту (програми) та опису проєкту (програми) ТКС, якому може надаватися державна фінансова підтримка.

Одним з критеріїв оцінювання виступає «Екологічна ефективність», яким оцінюється ступінь вирішення питань екологічної безпеки, наявність впливу результатів реалізації проєкту на стан довкілля, зменшення витрат та збільшення ефективності використання природних ресурсів, зниження негативного антропогенного впливу на довкілля та покращенні його стану, зменшення обсягів забруднювальних речовин у НПС, збільшення кількості та поліпшення якості земельних, лісових, водних та інших ресурсів, збільшення площі територій об'єктів ПЗФ, збільшення лісистості, знження ресурсомісткості та енергоємності продукції.

Окремими постановами Кабінету Міністрів України від 23.02.2022 № 279 та від 01.09.2021 № 926 було затверджено, відповідно: Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію інфраструктурних проєктів та розвиток об'єктів соціально-культурної сфери та Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Зокрема у змісті детального плану території розділ «Благоустрій території» повинен містити інформацію щодо заходів із комплексного благоустрою й озеленення території, організації громадських просторів, а саме визначення: а) озеленених територій загального й обмеженого користування; б) озеленених територій спеціального призначення; в) засобів озеленення; г) розрахунку рівня озеленення.

Потрібно зазначити, що відносини озеленення були й залишаються під увагою органів місцевого самоврядування. Так, рішення Київської міської ради від 19.07.2005 № 806/3381 «Про затвердження Програми розвитку зеленої зони м. Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень у центральній частині міста» є й досі чинним, а останні зміни до документа були внесені рішенням від № 4392/4433. Так само діють й рішення Київської міської ради від 18.12.2018 № 469/6520 «Про затвердження Комплексної міської цільової програми екологічного благополуччя міста Києва на 2019-2021 роки»; від № 1583/1624 «Про затвердження показників розвитку зеленої зони м. Києва до 2022 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста». Рішенням від 16.12.2021 була затверджена «Екологічна стратегія міста Києва до 2030 року», завершилося громадське обговорення проєкту рішення Київської міської ради «Про затвердження Програми комплексного розвитку зеленої зони м. Києва до 2030 року».

Відповідно до Національного плану дій з охорони НПС на період до 2025 р. (затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 № 443-р) у розділі «Зменшення негативного впливу процесів урбанізації на НПС, припинення руйнування НПС у межах міст, зокрема недопущення необґрунтованого знищення зелених насаджень у межах міст під час виконання будівельних чи інших робіт, незаконного відведення земельних ділянок, зайнятих зеленими насадженнями, під будівництво» передбачено розроблення і затвердження програм комплексного розвитку зелених зон міст.

У розділі «Забезпечення сталого управління водними ресурсами за басейновим принципом» передбачено внесення змін до Закону України від 24.05.2012 № 4836-VI «Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року».

Класифікація обмежень у використанні земель, що можуть встановлюватися комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, детальним планом території, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 02.06.2021 № 654. А наказом Мінрегіону від 14.12.2021 № 333 затверджено нову редакцію Порядку проведення містобудівного моніторингу, в якому встановлено, що до складу та змісту аналітичного звіту за результатами містобудівного моніторингу входять такі розділи -- «Моніторинг навколишнього середовища» та «Моніторинг використання землі».

Важливим напрямком правового регулювання урбоекологічних відносин є їхня цифровізація. Наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 09.062021 № 632 «Про визначення формату електронних документів комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території» Мінрегіону доручено розробити та затвердити у тримісячний строк структуру Бази геоданих містобудівної документації на місцевому рівні, що й було виконано (наказ від № 56).

Нарешті варто звернути увагу й на особливості встановлення правового режиму міських об'єктів, що чинять вплив на довкілля. В законі про ОВД маються на увазі будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, зокрема наслідки для: 1) безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров'я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об'єктів, історичних пам'яток; 2) інших матеріальних об'єктів чи для сукупності цих факторів; 3) об'єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів.