Утвердження соціальної справедливості в суспільстві: деякі підходи у правотворчій та правозастосовній практиці

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національна академія наук України

Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень імені В. К. Мамутова

Утвердження соціальної справедливості в суспільстві: деякі підходи у правотворчій та правозастосовній практиці

В.А. Устименко

Р.А. Джабраілов

м. Київ, Україна

Анотація

Відзначається, що справедливий розподіл суспільного багатства між громадянами розглядається на державному рівні як ідеальний стан урегульованості соціально-економічних відносин, до якого тим не менш слід поступово наближатися, у тому числі шляхом реформування законодавства України на засадах верховенства права. Стверджується думка про те, що непослідовна державна політика щодо впровадження принципу соціальної справедливості значно знижує стандарти якості життя людини. Відповідно зазначене зумовило мету статті висвітлити деякі підходи у правотворчій та правозастосовній практиці щодо утвердження соціальної справедливості в суспільстві.

Для досягнення поставленої мети дослідження використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, зокрема: діалектичний, правової герменевтики, історико-правовий, аналітико-синтетичний, формально-логічного та системно-структурного аналізу, прогностичний тощо.

Виявлено розбіжності у підходах у законотворчій роботі та правотлумаченні щодо коректності значного розширення повноважень Кабінету Міністрів України у сфері реалізації соціальної політики. Наголошено на неприпустимості широкої дискреції повноважень органів державної влади, особливо центральної її гілки, що створює передумови для відповідних зловживань та прийняття рішень всупереч вимогам «якості закону».

Аргументовано те, що досвід діяльності Конституційного Суду України щодо розгляду групи справ, присвячених соціальним питанням, свідчить про наявність розбіжностей підходів до сприйняття суті основоположних правових категорій, що змінює інтерпретацію конституційно-правових норм. Виявлено випадки неналежної законотворчої практики, коли до актів законодавства України після визнання окремих змін неконституційними вносяться нові зміни, відтворюючи суть та часом майже дослівно зміст правової норми, яка попередньо була визнана такою, що не відповідає Конституції України.

Ключові слова: верховенство права, принцип соціальної справедливості, «якість закону», дискреційні повноваження, Конституційний Суд України.

Abstract

Establishing social justice in society: some approaches in legislative and legal practice

V.A. Ustymenko, R.A. Dzhabrailov, National Academy of Sciences of Ukraine Kyiv, Ukraine State Organization «V. Mamutov Institute of Economic and Legal Research of National Academy of Sciences of Ukraine», Kyiv

It is noted that a fair distribution of societal wealth among citizens is considered at the state level as an ideal state of regulation of socio-economic relations to be gradually approached, including through the reform of Ukrainian legislation based on the rule of law. The opinion is asserted that inconsistent state policy regarding the implementation of the principle of social justice significantly reduces human living standards. Accordingly, the purpose of the article is to highlight certain approaches in legislative and legal practice regarding the establishment of social justice in society. To achieve the set research goal, general scientific and special methods of scientific cognition were used, including dialectical, legal hermeneutics, historical-legal, analytical-synthetic, formal-logical, and systemic-structural analysis, as well as predictive methods, among others. Discrepancies in approaches in legislative work and legal interpretation regarding the correctness of significantly expanding the powers of the Cabinet of Ministers of Ukraine in the implementation of social policy were identified. Emphasis is placed on the inadmissibility of broad discretion of state authorities, especially its central branch, which creates conditions for abuse and decision-making contrary to the requirements of the «quality of law». It is argued that the experience of the Constitutional Court of Ukraine in considering a group of causes related to social issues indicates differences in the perception of the essence of fundamental legal categories, which changes the interpretation of constitutional legal norms. Cases of improper legislative practice were identified when new changes to Ukrainian legislation are introduced after recognizing certain amendments as unconstitutional, essentially reproducing the content of a legal norm that was previously deemed inconsistent with the Constitution of Ukraine.

Keywords: rule of law, principle of social justice, «quality of law», discretionary powers, Constitutional Court of Ukraine.

ВСТУП

Напевно, категорія «справедливість» посідає одне з ключових місць у дослідженнях науковців представників різних наук соціо-гуманітарного напряму. І це не дивно, оскільки з перших днів формування цивілізованого суспільства людство задавалося питанням про те, що слід визнавати справедливим, що може бути еталоном справедливого ставлення до громадянина. Звісно, конкретної відповіді на це питання, як свідчать численні дослідження, сформувати в остаточному вигляді не вдалося, проте певні усталені підходи до розуміння сутності категорії «справедливість» отримали вияв у наукових розробках та практиці Конституційного Суду України.

Перш за все на співвідношенні права та справедливості, конституційних підвалинах утвердження правопорядку на засадах верховенства права акцентується увага як у дослідженнях вітчизняних науковців, зокрема [1-8], так і працях іноземних фахівців [9-17]. Отримані науковцями результати переконують у багатогранності теми формування справедливого суспільного устрою, впровадження ідеалів права у механізм державного управління, розвитку правової системи у дусі верховенства права, що надихнуло приділити увагу деяким підходам у правотворчій та правозастосовній практиці щодо утвердження соціальної справедливості в суспільстві як меті представленого дослідження. Зазначене обумовило подальший виклад наукового матеріалу та авторські міркування.

Насамперед, слід відзначити, що термін «справедливість» у шеститомному виданні «Юридичної енциклопедії» визначається як соціально-етична та морально-правова категорія, яка позначає наявність у соціальному світі правових засад і виражає їх правильність, імперативність і необхідність [18, с. 604].

На взаємообумовленості справедливості та права неодноразово акцентував увагу Конституційний Суд України, зокрема у рішенні від 02.11.2004 №15-рп/2004 (у справі про призначення судом більш м'якого покарання). У підпункті 4.1 п.4 мотивувальної частини цього рішення Конституційним Судом України було наголошено на такому: «Справедливість одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Зазвичай справедливість розглядають як властивість права, виражену, зокрема, в рівному юридичному масштабі поведінки й у пропорційності юридичної відповідальності вчиненому правопорушенню” [19].

Як відзначає С.П. Погребняк, справедливість, як і рівність, свободу та гуманізм, слід віднести до основоположних принципів права [20, с. 38]. На думку вченого, коли згадується про реалізацію справедливості у певних соціальних інститутах (економіці, освіті, сім'ї тощо), то можна стверджувати про об'єктивну або інституційну справедливість, яка також досить часто іменується соціальною справедливістю [20, с. 46]. При цьому наголошується на існуванні підходів до розуміння соціальної справедливості у двох значеннях неспеціальному та спеціальному.

Зокрема, С.П. Погребняк, із посиланням на низку наукових джерел, наводить з цього приводу певні міркування та акцентує увагу на тому, що у неспеціальному значенні прикметник «соціальний» лише вказує на те, що мова йде про щось громадське, а у спеціальному значенні соціальна справедливість наближене до, так званого, «соціального питання» (безробіття, соціального захисту, бідності тощо) або стосується проблеми соціально-економічного розподілу [20, с. 46-47]. Слід погодитися з науковцем у твердженні про те, що у цьому значенні соціальна справедливість асоціюється із соціальною державою, що має забезпечити кожному існування, гідне людини [20, с. 47].

Невипадково у Конституції України, у першій її статті, проголошено те, що «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава». Додатково у тексті Основного Закону знайшла вияв ідея справедливості, а саме у ч.1 ст.95 відзначається: «Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами» [21].

У певній мірі релевантним наведеній конституційно-правовій нормі можна визнати принцип справедливості і неупередженості, значення якого розкривається у Бюджетному кодексі України, а саме у межах п.9 ч.1 ст.7, пропонуючи його розуміти наступним чином: «бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами» [22].

Варто відзначити, що серед кодифікованих нормативно-правових актів саме на соціальній справедливості зроблено наголос у Господарському та Податковому кодексах України. Зокрема, у низці статей Господарського кодексу України під час визначення засад бюджетної та податкової політики держави згадується принцип соціальної справедливості (ст.ст.10, 17) [23]. Своєю чергою соціальна справедливість у значенні «установлення податків та зборів відповідно до платоспроможності платників податків» згадується серед принципів податкового законодавства (підпункт 4.1.6 п.4.1 ст.4 Податкового кодексу України) [24].

Безперечно, справедливий розподіл суспільного багатства між громадянами розглядається на державному рівні як ідеальний стан урегульованості соціально-економічних відносин, до якого тим не менш слід поступово наближатися, у тому числі шляхом якісних правових реформ, втілюючи в життя мету та завдання ключових стратегічних документів.

Так, у переліку основних завдань Стратегії подолання бідності, як була затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 №161-р [25], окрема увага приділялась необхідності зменшення економічно необґрунтованої нерівності та сприяння утвердженню принципу соціальної справедливості в системі розподілу доходів, зокрема, шляхом зміни принципу розподілу доходів у суспільстві у результаті перенесення основного податкового навантаження з груп населення з низьким і середнім доходом на заможні прошарки суспільства.

Зазначений нормативний підхід фактично узгоджується з науковим баченням шляхів розподілу та перерозподілу доходів у суспільстві. Так, у національній доповіді «Україна: шлях до консолідації суспільства» відзначається те, що найшвидше досягти результатів можна шляхом подолання несправедливості в політиці доходів, зокрема здійснюючи коригування політики первинного розподілу доходів (головним чином, оплати праці), та в політиці перерозподілу доходів, а саме в оподаткуванні та пенсійному забезпеченні [26, с. 308].

Закономірним могло б бути реформування системи оподаткування доходів фізичних осіб із переходом на прогресивну систему оподаткування, досвід застосування якої в Україні наявний. Зокрема, до 2004 року діяла прогресивна шкала податку на доходи фізичних осіб, яка становила від 10% до 40%. Згодом, було впроваджено єдину ставку, яка поступово збільшувалася з 13% до поточних 18%. Відповідно, навряд чи чинна пропорційна система оподаткування доходів фізичних осіб здатна сприяти перенесенню основного податкового навантаження з груп населення з низьким і середнім доходом на заможні прошарки суспільства, як це було декларовано у згаданій вище Стратегії подолання бідності.

Отже, зазначене може свідчити про неготовність держави до реального утвердження принципу соціальної справедливості, що значно знижує стандарти якості життя людини.

Матеріали та методи. Для досягнення поставленої мети дослідження використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, зокрема: діалектичний, правової герменевтики, історико-правовий, аналітико-синтетичний, формально-логічного та системно-структурного аналізу, прогностичний тощо.

Результати та обговорення

Про значне посилення бідності в країні та збільшення як різниці в доходах між заможними та бідними прошарками населення, так і податкового тягаря, який несуть саме менш економічно спроможні групи населення, свідчать статистичні показники в соціальній сфері, підготовлені академіком НАН України Е.М. Лібановою.

Зіставляючи доходи різних верств населення з доходами найбіднішої половини в різні часи і в різних країнах, науковець відзначає, що у скандинавських країнах, де, як вважається, в 70-80-х роках минулого століття спостерігалася мінімальна нерівність, доходи заможних 10% населення втричі перевищували доходи найбіднішої половини; у європейських країнах з помірною нерівністю більш як у 4 рази; у США з високим рівнем нерівності у 7 разів. Водночас в Україні, як зауважує науковець, загалом цей показник становить 13, а в м. Києві 21,5 разів. Додатково наводяться і інші статистичні відомості. Зокрема, якщо розглядати співвідношення середніх заробітків (науковець акцентує увагу на легальному заробітку) 1% найбагатших людей до середніх заробітків найбідніших 50%, то у Скандинавії перевищення становить 7 разів; в Європі майже 12; в США -24; в Україні майже 45; у м. Києві понад 95 разів [27, с. 23].

Відповідно, вважаємо за доцільне солідаризуватися з думкою академіка НАН України Е.М. Лібанової про те, що одним із затребуваних заходів, спрямованих на вирішення цієї ситуації в Україні, слід визнати перерозподіл доходів, насамперед через податки. Адже система оподаткування не виконує свого головного завдання із забезпечення ефективного перерозподілу доходів. У зв'язку з цим досить показовими слід визнати статистичні показники, а саме у частині розподілу загальної суми податків з доходів між окремими групами населення, які наводяться вченою. Зокрема, у США частка надходжень біднішої половини населення становить трохи більше 2%, а в Україні понад 13%; натомість частка надходжень від найзаможніших 10% у США 70,5%, а в Україні лише 42,4%; кошти, сплачені представниками найбагатшого 1% населення, в США забезпечують 36,7% всіх податків з доходів населення, тоді як в Україні всього 16,7% [27, с. 23-24].

Як наслідок, нераціональна державна економічна політика призводить до того, що через хронічну нестачу бюджетного фінансування нормативно визначений розмір прожиткового мінімуму не співпадає з фактичними розміром прожиткового мінімуму, який є значно вищим. Так, з 1 січня 2023 року прожитковий мінімум для працездатних осіб в розрахунку на місяць складає 2684 гривень (ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» від 03.11.2022). У той час як фактичний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб сягає 7782 гривень (у цінах квітня 2023 року), про що, із посиланням на Міністерство соціальної політики України, зазначається у засобах масової інформації [28].

Зазначені показники не можуть не впливати на масштаби бідності в країні, оскільки, за застереженням академіка НАН України Е.М. Лібанової, саме від розміру прожиткового мінімуму залежить більшість соціальних трансфертів, тобто рівень державної підтримки вразливих верств населення; прожитковий мінімум є базою для встановлення низки окладів у бюджетній сфері й відповідно суми податкових надходжень; поширеною є практика узгодження з прожитковим мінімумом розміру мінімальної заробітної плати й максимального рівня доходів, з яких сплачуються внески на загальнообов'язкове державне соціальне страхування [29, с. 118]. Як зазначає дослідниця, залежно від обраних принципів і методів обчислення прожиткового мінімуму рівень та глибина бідності істотно варіюються: від 22,3% за критерієм 40% від медіанної заробітної плати до 41,3% за критерієм прожиткового мінімуму, розрахованого нормативно-структурним методом [29, с. 122-123].

Наведеним напевно можна пояснити спроби держави певним чином компенсувати майнові втрати громадян, зумовлені вкрай низьким рівнем прожиткового мінімуму, шляхом встановлення низки пільг, компенсацій і гарантій. Водночас зазначені форми соціальної підтримки населення протягом останніх більш ніж двадцяти років постійно виступають предметом розгляду Конституційним Судом України у зв'язку з реалізацією з боку уповноважених органів державної влади заходів, спрямованих на їх зупинення або обмеження.

Так, у рішенні Конституційного Суду України від 20.03.2002 р. №5-рп/2002 (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій) (далі рішення №5-рп/2002) було підкреслено, що окремі із зупинених на 2001 рік пільг, компенсацій і гарантій, наприклад, безкоштовний капітальний ремонт жилих приміщень; звільнення або зменшення плати за житло, комунальні послуги, електроенергію, газ, паливо; безкоштовний проїзд всіма видами пасажирського міського (комунального) та приміського транспорту та інше, стосовно тих осіб, яким вони надані чинним законодавством, не є такими, оскільки, зважаючи на те, що їх пенсії і заробітні плати є значно нижчими від встановленого законом прожиткового мінімуму, ці пільги, компенсації, гарантії слугують певною соціальною допомогою, підтримкою, додатком до основних джерел існування і спрямовані на реалізацію конституційного права кожного громадянина на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48 Конституції України) (п.2 мотивувальної частини).

Із наведеного, як зазначив Конституційний Суд України, випливає, що зупинення пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються із бюджетів усіх рівнів, насамперед для тих категорій громадян, пенсії, заробітні плати яких (з урахуванням інших джерел доходів) є нижчими від визначених законом чи від прожиткового мінімуму, встановленого законом, порушує вимоги частини четвертої статті 43, частини третьої статті 46 та статті 48 Конституції України (п.2 мотивувальної частини).

Додатково у рішенні №5-рп/2002 приверталась увага до питання предмета регулювання закону України про Державний бюджет України, за підсумками розгляду якого було визнано неприпустимим внесення змін до чинного законодавства і, як наслідок, зупинення дії чинних законів в частині встановлених ними пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів (п. 6 мотивувальної частини) [30].

Практика внесення змін законом України про Державний бюджет України до інших законів України, у тому числі у частині зупинення дії норм, якими встановлюються пільги, компенсації і гарантії, як не дивно, не припиналася, а, навпаки, отримала подальшого розвитку.

Зокрема, Конституційний Суд України у мотивувальній частині рішення від 09.07.2007 р. №6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) (далі рішення №6-рп/2007) зауважив, що ревізія законами про Державний бюджет України пільг, компенсацій і гарантій, яку було започатковано ще у 1995 році, набула системного характеру [31]. Відповідно, Конституційним Судом України у низці рішень було визнано такими, що не відповідають Конституції України, відповідні положення законів про Державний бюджет України. Зазначене випливає з низки рішень Конституційного Суду України: від 17.03.2004 р. №7-рп/2004 (справа про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів); від 01.12.2004 р. №20-рп/2004 (справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій); від 11.10.2005 р. №8-рп/2005 (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання) тощо.

Розглядаючи Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» на відповідність його положень Конституції України, Конституційний Суд України у рішенні №6-рп/2007 в черговий раз дійшов висновку про те, що зупинення дії положень законів, якими визначено права і свободи громадян, їх зміст та обсяг, є обмеженням прав і свобод і може мати місце лише у випадках, передбачених Основним Законом України. Додатково Конституційним Судом України було відзначено, що внаслідок зупинення на певний час дії чинних законів України, якими встановлено пільги, компенсації чи інші форми соціальних гарантій, відбувається фактичне зниження життєвого рівня громадян, який не може бути нижчим від встановленого законом прожиткового мінімуму (ч.3 ст.46 Конституції України) та порушується гарантоване у ст.48 Конституції України право кожного на достатній життєвий рівень.

В той же час питання щодо неконституційності окремих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік», якими надано право Кабінету Міністрів України встановлювати розміри соціальних виплат було залишено Конституційним Судом України без розгляду через невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України «Про Конституційний Суд України». В той час як це питання має істотне значення для з'ясування можливостей держави змінювати обсяг соціального забезпечення підзаконними нормативно-правовими актами, що видаються Кабінетом Міністрів України.

Слід відзначити, що досліджуючи конституційність положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», якими було в черговий раз внесено зміни і доповнення до чинних законів, зупинено дію окремих законів або змінено визначене іншими законами України правове регулювання відносин, пов'язаних з наданням пільг, компенсацій і гарантій громадянам, Конституційний Суд України дійшов аналогічних висновків, що були сформульовані у рішенні №6-рп/2007.

Зокрема, у мотивувальній частині рішення від 22.05.2008 р. №10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України) (далі рішення №10-рп/2008) Конституційний Суд України відзначив, що зупинення на 2008 рік оспорюваними положеннями Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» дії окремих норм правових актів, внесення до деяких законодавчих актів змін і доповнень та визнання законів такими, що втратили чинність, призвело до фактичного скасування чи звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина.

Втім не менший інтерес становлять положення рішення №10-рп/2008, якими надається правова оцінка діям парламенту України щодо надання права Кабінету Міністрів України встановлювати розміри посадових окладів суддів. У попередній редакції ч. 2 ст. 44 Закону України «Про статус суддів» (закон вже втратив чинність) було зазначено, що розміри посадових окладів суддів встановлюються «у відсотковому відношенні до посадового окладу Голови Верховного Суду України і не можуть бути меншими від 50 відсотків його окладу. Посадовий оклад судді не може бути меншим від 80 відсотків посадового окладу голови суду, в якому працює суддя». Верховний Суд України як суб'єкт конституційного подання обґрунтовував позицію тим, що запропонована зміна порядку оплати праці суддів знизила досягнутий рівень гарантій їх незалежності, а запровадження нового порядку може бути використано для впливу на судову владу і призведе до диспропорції у матеріальному забезпеченні судів різних рівнів, а також суддів і голів судів. З таким висновком Конституційний Суд України погодився та визнав відповідні положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» такими, що не відповідають Конституції України [32].

На неприпустимості широкої дискреції повноважень Кабінету Міністрів України вчергове Конституційний Суд України наголосив у рішенні від 08.09.2009 №19-рп/2009 у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 10 Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання соціального захисту окремих категорій громадян». Зокрема, було відзначено таке: «Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечувати проведення політики, зокрема, у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Основного Закону України). Зазначене свідчить, що Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо встановлення розмірів пенсій» (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини) [33].

Втім розглядаючи іншу справу за конституційним поданням народних депутатів України про визнання таким, що не відповідає Конституції України пункту 4 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік», яким передбачалося застосування положень Законів України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про соціальний захист дітей війни», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України на 2011 рік, Конституційний Суд України дійшов протилежного висновку.

Так, у підпункті 2.1 п.2 мотивувальної частини рішення від 26.12.2011 р №20-рп/2011 (далі рішення №20-рп/2011) Конституційний Суд України наголосив на тому, що одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. Додатково Конституційний Суд України зауважив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав, на думку Суду, може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Отже, як резюмував Конституційний Суд України, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист. У зв'язку з цим орган конституційної юрисдикції дійшов висновку, що оспорювані положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» не суперечать Конституції України [34].

Як не дивно, але не викликало зауважень і те, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» було внесено зміни до інших актів законодавства України, що у попередніх рішеннях Конституційного Суду України визнавалося неприпустимим.

Варто окремо привернути увагу на позицію Конституційного Суду України у питанні обґрунтованості надання Кабінету Міністрів України дискреційних повноважень у сфері реалізації соціальної політики, яка знайшла відображення у рішенні №20-рп/2011. Дослідивши обставини справи, Конституційний Суд України дійшов такого висновку: «Таким чином, Верховна Рада України, доповнивши пунктом 4 розділ VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік», визначила Кабінет Міністрів України державним органом, який має забезпечувати реалізацію встановлених законами України соціальних прав громадян, тобто надала право Кабінету Міністрів України визначати порядок та розміри соціальних виплат виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України, що узгоджується з функціями Уряду України, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України» (підпункт 2.2 п. 2 мотивувальної частини рішення) (курсив наш ВУ, РД).

Послідовно продовжуючи відстоювання підходу, викладеного у рішенні №20-рп/2011, щодо можливостей Кабінету Міністрів України визначати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, Конституційний Суд України у рішенні від 25.01.2012 року №3-рп/2012 (далі рішення №3-рп/2012) відзначив таке:

«Конституційний Суд України виходить з того, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов'язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Таким чином, в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України треба розуміти так, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України». (абз. 7-8 п. 3 мотивувальної частини рішення) [35].

Втім вбачається за доцільне підтримати думку судді Конституційного Суду України Д.Д. Лилака, який в окремій думці до рішення №3-рп/2012 висловив обґрунтовані заперечення щодо вищенаведеного висновку Конституційного Суду України. Критично було сприйняте рішення №3-рп/2012 також іншими суддями Конституційного Суду України, а саме В.І. Шишкіним, П.Б. Стецюком, М.А. Маркуш.

Так, як зазначає Д.Д. Лилак: «Фактично під «регулюванням» слід розуміти визначення порядку і розмірів соціальних виплат та допомоги. Проте таких повноважень Кабінету Міністрів України Конституція України не надає і вони не випливають з його функції щодо реалізації політики у сфері соціального захисту. Кабінет Міністрів України як орган виконавчої влади повинен реалізовувати (виконувати) те, що визначено законодавчою владою в Конституції і законах України, а не змінювати їх. Стосовно саме такого статусу Кабінету Міністрів України у правовому регулюванні суспільних відносин соціального захисту Конституційний Суд України висловив правову позицію у Рішенні від 8 вересня 2009 року №19-рп/2009, згідно з якою «Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечувати проведення політики, зокрема, у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Основного Закону України). Зазначене свідчить, що Кабінет Міністрів

України не наділений повноваженнями щодо встановлення розмірів пенсій» (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

У Рішенні Конституційний Суд України зазначає, що Кабінет Міністрів України може регулювати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги на підставі наданого йому Верховною Радою України права встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги (абзац сьомий пункту 3 мотивувальної частини).

Слід зауважити, що до повноважень Верховної Ради України, визначених у статті 85 Конституції України, не належить надання Кабінету Міністрів України будь-яких прав. Згідно з Основним Законом України органи державної виконавчої влади, зокрема Кабінет Міністрів України як вищий орган у їх системі, наділяються не правами, а повноваженнями (статті 6, 19, 115, 116, 120). Зокрема, згідно з пунктом 10 статті 116 Конституції України повноваження Кабінету Міністрів України можуть визначатися тільки Конституцією та законами України, а не Верховною Радою України» (п. 3 розділу ІІІ окремої думки) (курсив наш ВУ, РД) [36].

Вбачається за можливе також приєднатися до висновку Д.Д. Лилака про те, що визначений законом зміст і обсяг прав і свобод людини і громадянина не повинен, по-перше бути змінений чи скасований правовими актами Кабінету Міністрів України, які за своєю юридичною силою є підзаконними правовими актами, мають видаватися виключно на підставі і на виконання тільки Конституції України, законів України та актів Президента України (частина третя статті 113 Конституції України), і по-друге при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається їх звуження (частина третя статті 22 Конституції України) (абз. 4 п. 2 розділу ІІІ окремої думки) [36].

У продовження наведених аргументів щодо неприпустимості розширеного тлумачення конституційно-правових норм та актів чинного законодавства, що визначають обсяг та зміст повноважень Кабінету Міністрів України, доцільно привернути увагу на ігнорування органом конституційної юрисдикції ч.2 ст.19 Конституції України, якою встановлено таке: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Адже пропоновані зміни до актів чинного законодавства, що ставали предметом розгляду Конституційним Судом України на предмет відповідності Конституції України, як правило, містили правову конструкцію щодо здійснення пенсійних та інших соціальних виплат «у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України».

У такій редакції правова норма не сприяє визначенню саме меж повноважень органу державної влади Кабінету Міністрів України. Залишається значне поле для дискреції і, відповідно, невизначеності правового регулювання відповідних суспільних відносин.

Зазначене суперечить принципу верховенства права, змістовними елементами якого, серед іншого, виступають правова визначеність та, як логічне продовження останньої, вимога «якості закону» (термін «закон» у практиці Європейського суду з прав людини розглядається у ширшому значенні, аніж це притаманно національними правовим системам).

Зокрема, у рішенні від 14.07.2021 №1 -р/2021 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» Конституційний Суд України наголосив на такому: «У цьому контексті Конституційний Суд України зауважує, що вимога юридичної визначеності як складовий елемент «верховенства права» стосується якості актів права та їх приписів, а не «ситуації». У спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія) «Мірило правовладдя» зазначено, що вимога юридичної визначеності як складовий елемент правовладдя («верховенство права») в аспекті передбачності актів права означає, що їх приписи «мають бути <...> передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб'єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними» (CDL-AD(2016)007, пункт II.B.3.58). Такі вимоги щодо якості актів права та їх приписів висунуто з метою забезпечення, зокрема, їх однозначності. Юридичної визначеності будь-якого нормативного акта (або його окремого припису) неможливо досягти, якщо текст акта (його припису) є двозначним (багатозначним)” (п. 10 мотивувальної частини) (курсив наш ВУ, РД) [37].

Принагідно зазначимо, що у доповіді Венеційської комісії №512/2009 «Верховенство права», яка схвалена на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року, переклад якої на українську мову здійснено С. Головатим, у п. 37 наводяться вісім «інгредієнтів» верховенства права, що включає:

1) доступність закону (в тому значенні, що закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним);

2) питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції;

3) рівність перед законом;

4) влада має здійснюватись у правомірний, справедливий та розумний спосіб;

5) права людини мають бути захищені;

6) мають бути забезпечені засоби для розв'язання спорів без надмірних матеріальних витрат чи надмірної тривалості;

7) суд має бути справедливим;

8) дотримання державою як її міжнародно-правових обов'язків, так і тих, що обумовлені національним правом” (курсив наш ВУ, РД) [38].

Саме необхідність встановлення чітких меж дискреційних повноважень органів влади виступає однією з вимог до «якості закону» згідно з практикою Європейського суду з прав людини. Зокрема, у науково-методичному посібнику для суддів «Застосування практики Європейського суду з прав людини в адміністративному судочинстві» відзначається наступне:

«Відповідно до практики ЄСПЛ, до «якості» закону висуваються такі вимоги: доступність; передбачуваність; достатньо чітко встановлювати межі дискреційних повноважень, наданих органам влади, та спосіб їх здійснення” (курсив наш ВУ, РД) [39, с. 135].

У цьому зв'язку, як наголошується у згаданому посібнику, якщо Європейський суд з прав людини дійде висновку, що національне законодавство не відповідало вимогам «якості закону», тобто що втручання не було «встановлене законом», він констатує порушення, не вдаючись до аналізу інших критеріїв, таких як відповідність втручання легітимній меті чи його необхідність, про що красномовно свідчить згадане у посібнику рішення Європейського суду з прав людини у справі «Вєренцов проти України» від 11.04.2013, заява №20372/11 [39, с. 136]. Зокрема, у п.52 зазначеного рішення акцентовано увагу на такому:

«52. Суд повторює, що вислів «встановлено законом» у статті 11 Конвенції вимагає не лише того, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться. Закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку аби бути здатними за потреби, за відповідної консультації передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія (див., наприклад, рішення у справах «Газета «The Sunday Times» проти Сполученого Королівства (№1)» (The Sunday Times v. the United Kingdom (no. 1)), від 26 квітня 1979 року, п.49, Series А №30; «Реквеньї проти Угорщини» (Rekvenyi v. Hungary) [ВП], заява №25390/94, п.34, ECHR 1999-III; «Ротару проти Румунії» (Rotaru v. Romania) [ВП], заява №28341/95, п.55, ECHR 2000-V; та «Маестрі проти Італії» (Maestri v. Italy) [ВП], заява №39748/98, п.30, ECHR 2004-І)» (курсив наш ВУ, РД) [40]

Отже, попри багату практику Європейського суду з прав людини та всебічні розробки принципу верховенства права та висвітлення його ролі у забезпеченні справедливого правотворення та правозастосування, вітчизняний досвід діяльності Конституційного Суду України щодо розгляду групи справ, присвячених соціальним питанням, переконує у наявності розбіжностей поглядів останнього на застосування ключових підходів до сприйняття суті основоположних правових категорій.

Напевно цими розбіжностями можна пояснити дії законодавця, коли до актів законодавства України після визнання окремих змін неконституційними вносяться нові зміни, відтворюючи суть та часом майже дослівно зміст правової норми, яка попередньо була визнана такою, що не відповідає Конституції України.

Свідченням зазначеному може бути, наприклад, хронологія та зміст змін, які вносились до ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 [41] щодо пільг учасникам бойових дій.

Так, Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 25.12.1998 було доповнено ст. 12 частиною четвертою такого змісту:

«Щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком» [42].

Згодом зазначена частина через низку змін та доповнень до ст. 12 стала частиною п'ятою, редакція якої на підставі Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» зазнала змін, а саме:

«Щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі, який визначається Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України» [43].

Втім п.20 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», яким було викладено ч.5 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у новій редакції, було визнано таким, що є неконституційним на підставі рішення №10-рп/2008.

Востаннє зміни до ч.5 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» вносилися у березні 2023 року Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань» [44]. Зокрема, зазначену норму Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» було викладено у такій редакції: правозастосовний соціальний справедливість розподіл багатства

«Щороку до Дня Незалежності України учасникам бойових дій виплачується разова грошова виплата у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України».

Якщо порівняти редакції ч.5 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», викладені у законах України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» та Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань», то напевно перше, що привертає увагу майже їх ідентичність щодо формулювання положення, яким Кабінет Міністрів України наділяється повноваженнями щодо визначення як розміру, так і порядку здійснення разової грошової виплати.

Виходить, що за майже 15 річний термін, з моменту визнання змін, внесених до ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», неконституційними, нічого по суті у правовому регулюванні здійснення виплат учасникам бойових дій не змінилося.

Більше того, практика розширення кола повноважень Кабінету Міністрів України шляхом закріплення широкої дискреції у соціальній сфері отримує своє подальше закріплення у окремих законопроектах. Зокрема, наразі відбувається обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» щодо впорядкування процедури надання статусів (їх категорій) ветеранам» реєстр. №9637 від 21.08.2023 (далі законопроект №9637) [45].

Серед запланованих змін передбачається доповнити згаданий Закон новою ст. 12-1 «Соціальна підтримка Захисників і Захисниць та допомога у їх поверненні від військового та цивільного життя», якою, серед іншого, встановлюється, що «Вартість послуги за пакетами соціальної підтримки для кожної окремої категорії ветеранів Захисників і Захисниць України, граничний обсяг пакета, порядок надання соціальної підтримки та умови оплати визначається Кабінетом Міністрів України» (абз.1 ч.4 ст.12-1).

Зазначене вже привернуло увагу громадських організацій, спільна заява яких щодо ризиків, які створюються законопроектом №9637, оприлюднена на веб-сайті видання «Українська правда». Так, у спільній заяві громадських організацій міститься наступна оцінка норми абз.1 ч.4 ст.12-1: «Це створює ризик відсутності правової визначеності для ветеранів (пакет соціальної підтримки буде змінено КМУ залежно від обсягу коштів на відповідний рік, що може звузити державну підтримку всупереч неодноразовим рішенням КСУ щодо неконституційності подібних механізмів)” [46].

Додатково вбачається за доцільне звернути увагу на правову проблему щодо встановлення кореляції між змістом та обсягом соціальних виплат та соціальноекономічними можливостями держави. На цей дискусійний аспект вже зверталась увага Конституційного Суду України у низці рішень, які раніше згадувались у цій статті, а також і інших рішеннях Суду, наприклад, у рішенні від 22.05.2018 №5-р/2018 (далі рішення №5-р/2018), у якому наголошується:

«На думку Конституційного Суду України, держава виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов'язана з обов'язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю» (абз.5 підпункту 2.3 п.2 мотивувальної частини) [47].

Проте зазначений підхід не отримав одноголосної підтримки з боку усіх суддів Конституційного Суду України, про що свідчать окремі думки суддів О.В. Касмініна, М.І. Мельника, С.В. Саса, І.Д. Сліденка.

Так, заслуговує на підтримку окрема думка судді Конституційного Суду України О.В. Касмініна до рішення №5-р/2018, у якій аргументовано звертається увага на те, що «...в законодавстві України немає визначення понять «фінансово-економічні можливості держави» та «справедливий баланс між інтересами особи та суспільства» і Судом не було досліджено існуючі фінансово-економічні можливості держави на час скасування/обмеження відповідних пільг, що свідчить про недостатнє вивчення цього питання.

Таким чином, Суд фактично надав право законодавцю обмежувати чи скасовувати соціальні пільги громадян, посилаючись на фінансово-економічні можливості держави без надання відповідних розрахунків та іншої доказової бази, яка підтверджувала би конкретну необхідність такого обмеження чи скасування» [48].

Справедливим також слід визнати наступне твердження О.В. Касмініна: «Отже, оскільки положення статті 22 Конституції України забороняють законодавцю погіршувати становище людини у суспільстві та закріплюють принцип недопущення звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, то не можуть бути звужені не тільки конституційні, а й усі права та свободи, передбачені законами України (відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України ці права та свободи так само, як і їх гарантії, визначаються виключно законами України), та зміст і обсяг конституційних прав і свобод розкривається не тільки в Основному Законі України, а й в інших законах України» [48].

Попри те, що у рішенні №5-р/2018 Конституційним Судом України визнається, що «...законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення» (абз.9 підпункту 2.2 п.2), втім доходить все ж таки до протилежного висновку, який наводиться у абз.5 підпункту 2.3 п.2 мотивувальної частини.