Перспективи розвитку парламентського контролю в Україні

Размещено на http://allbest.ru

Перспективи розвитку парламентського контролю в Україні

О.І. Зозуля О.І. Зозуля, завідуючий науковим сектором порівняльного конституційного та муніципального права Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування НАПрН України, доктор юридичних наук, доцент, м. Харків

Анотація

Постановка проблеми. Парламентський контроль покликаний надати Верховній Раді України достовірну та об'єктивну інформацію про діяльність інших органів публічної влади для її оцінки та можливість адекватно реагувати на виявлені порушення та недоліки. Попри це нинішня парламентська практика засвідчує низьку ефективність окремих форм і засобів контрольної діяльності Верховної Ради України, відсутність системного бачення вітчизняної моделі парламентського контролю, неузгодженість та фрагментарність його конституційно-правового регулювання. У зв'язку із цим існує необхідність аналізу поточних викликів і перспектив розвитку контрольної діяльності Верховної Ради України.

Метою роботи є поглиблений аналіз проблем організації та реалізації парламентського контролю в Україні, визначення сутності та особливостей його основних форм і засобів, а також обґрунтування пріоритетних напрямків удосконалення контрольної діяльності Верховної Ради України.

Методи. Для вирішення задач дослідження використано низку методів наукового пізнання, серед яких формально-юридичний, за яким визначено зміст і недоліки контрольної діяльності Верховної Ради України, пов'язаної з контролем за правоохоронними та розвідувальними органами, відставкою голови та членів уряду, розглядом відповідних звітів і доповідей; порівняльно-правовий розкрито спільні та відмінні особливості депутатських запитів і звернень, парламентських і комітетських слухань; прогностичний охарактеризовано перспективи запровадження інтерпеляції та постзаконодавчого контролю, удосконалення правових засад проведення "години запитань до Уряду".

Результат. Встановлено, що парламентський контроль є провідною функцією Верховної Ради України, важливим елементом конституційної системи стримувань та противаг. Серед проблем організації парламентського контролю в Україні виділяється: відсутність інтерпеляції та недостатня ефективність депутатських запитів і звернень; надмірна заполітизованість та деякий формалізм проведення "години запитань до Уряду" та парламентських слухань; суперечливість покладення на окремі парламентські комітети самостійних контрольних повноважень за діяльністю правоохоронних і розвідувальних органів; розпливчасті наслідки розгляду у парламенті відповідних звітів і доповідей; відсутність механізмів забезпечення реального виконання відповідними органами та посадовими особами приписів парламенту в рамках його контрольної діяльності; відсутність системного постзаконодавчого контролю.

Висновки. Обґрунтовано, що до перспективних напрямків розширення та посилення парламентського контролю в Україні насамперед відноситься: запровадження процедури інтерпеляції до уряду та його окремих членів; більша спеціалізація та частіше проведення "години запитань до Уряду"; пріоритетне проведення комітетських, а не парламентських слухань; розгорнуте конституційне закріплення контрольних повноважень Верховної Ради України та її комітетів, засад і гарантій проведення парламентських і комітетських слухань; перехід до використання конструктивного вотуму недовіри Прем'єр-міністру України; запровадження щорічного звітування міністрів у парламенті; встановлення обов'язковості схвалення парламентом Програми діяльності Кабінету Міністрів України; запровадження повноцінного постзаконодавчого контролю; посилення внутрішнього контролю у Верховній Раді України.

Ключові слова: Верховна Рада України; парламентський контроль; інтерпеляція; депутатські запити; година запитань до Уряду; слухання; розгляд звітів; постзаконодавчий контроль

Abstract

Prospects for the development of parliamentary control in Ukraine

O.I. Zozulia,

Head, Department of Comparative Constitutional and Municipal Law, Scientific Research Institute of State Building and Local Government, Doctor of Law, Associate Professor, Kharkiv,

Problem statement. Parliamentary control is designed to provide the Verkhovna Rada of Ukraine with reliable and objective information about the activities of other public authorities for its assessment and the opportunity to adequately respond to identified violations and shortcomings. Despite this, the current parliamentary practice testifies to the low effectiveness of certain forms and means of control activity of the Verkhovna Rada of Ukraine, the lack of a systematic vision of the national model of parliamentary control, and the inconsistency and fragmentation of its constitutional and legal regulation. In this regard, there is a need to analyze the current challenges and prospects for the development of the control activity of the Verkhovna Rada of Ukraine.

The purpose of the work is an in-depth analysis of the problems of organizing and implementing parliamentary control in Ukraine, determining the essence and features of its main forms and means, as well as substantiating the priority directions for improving the control activity of the Verkhovna Rada of Ukraine. Methods. To solve the research problems, a number of scientific methods were used, including the formal-legal method, which determined the content and shortcomings of the control activity of the Verkhovna Rada of Ukraine related to the control of law enforcement and intelligence agencies, the resignation of the head and members of the government, the consideration of relevant reports and reports. Comparative and legal method there are disclosed the common and distinctive features of parliamentary requests and questions, parliamentary and committee hearings. Prognostic method there are characterized the prospects for the introduction of interpellation and post-legislative control, improvement of the legal basis for holding "Question Hour to the Government". Results. It has been established that parliamentary control is the leading function of the Verkhovna Rada of Ukraine, an important element of the constitutional system of checks and balances. Among the problems of the organization of parliamentary control in Ukraine, the following stand out: lack of interpellation and insufficient effectiveness of parliamentary inquiries and questions; excessive politicization and some formalism of the "Question Hour to the Government" and parliamentary hearings; inconsistency of entrusting separate parliamentary committees with independent control powers over the activities of law enforcement and intelligence agencies. Other problems are also: vague consequences of consideration of relevant reports and reports in the parliament; lack of mechanisms to ensure real implementation by relevant bodies and officials of the parliament's prescriptions during its control activities; and lack of systematic post-legislative control.

Conclusions. It has substantiated that the promising directions for expansion and strengthening of parliamentary control in Ukraine primarily include: the introduction of interpellation procedure to the government and its individual members; greater specialization and more frequent holding of "Question Hour to the Government"; priority holding of committee rather than parliamentary hearings; comprehensive constitutional regulation of control powers of the Parliament. In addition, there is a need for transition to use constructive vote of no confidence to the Prime Minister of Ukraine; introduction of annual reporting of ministers in parliament; establishment of mandatory approval by parliament of the Program of the Cabinet of Ministers of Ukraine; introduction of full-fledged post-legislative control; strengthening of internal control in the Verkhovna Rada of Ukraine. Keywords: Verkhovna Rada of Ukraine; parliamentary control; interpellation; parliamentary requests; question hour to the Government; hearings; consideration of reports; post-legislative control

Вступ

Постановка проблеми. Парламентський контроль на рівні із законотворчістю є ключовими напрямками діяльності Верховної Ради України, становить важливий елемент системи стримувань і противаг та забезпечення конституційної законності. За своєю суттю парламентський контроль покликаний надати Верховній Раді України достовірну та об'єктивну інформацію про діяльність інших органів публічної влади для її оцінки та можливість адекватно реагувати на виявлені порушення та недоліки. Разом із тим, нинішня парламентська практика засвідчує низьку ефективність окремих форм і засобів контрольної діяльності Верховної Ради України, що пояснюється відсутністю системного бачення вітчизняної моделі парламентського контролю, неузгодженістю та фрагментарністю його конституційно-правового регулювання, втім як і змінюваністю задач парламентського контролю та умов його здійснення. На недостатній рівень парламентського контролю безпосередньо звертається увага і в проєкті Плану відновлення України [1, с.71], відзначаючи тривалу потребу розширення та посилення парламентського контролю за діяльністю уряду, всієї системи органів виконавчої влади, силових структур тощо. З огляду на це в контексті подальшої розбудови парламентаризму в Україні нами й вбачаються актуальними питання поточних викликів і перспектив розвитку контрольної діяльності Верховної Ради України.

Зазначимо, що проблематика парламентського контролю раніше вже розглядалась іншими вченими. Зокрема М.В. Гаріфуллін і Ю.Ю. Козар досліджували парламентський контроль у системі державного управління в Україні [2]; І.А. Куян охарактеризувала парламентські слухання як форму та засіб забезпечення народовладдя в Україні [3]; К.М. Майстренко ефективність парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України [4]; Л.П. Медвідь особливості парламентського контролю за додержанням прав та свобод людини і громадянина [5]; О.Б. Онишко перспективи запровадження в Україні інституту інтерпеляції [6]. Водночас їх наукові роботи присвячені здебільшого лише окремим напрямкам контрольної діяльності Верховної Ради України, комплексно не характеризуючи саме сьогоднішні проблеми організації та здійснення парламентського контролю та шляхи удосконалення його форм і засобів в сучасних умовах державного і правового розвитку України з урахуванням викликів триваючої російсько-української війни.

Загалом посилення контрольної діяльності Верховної Ради України та підвищення її ефективності потребують поглибленого аналізу проблем організації та реалізації парламентського контролю в Україні, визначення сутності та особливостей його основних форм і засобів, а також обґрунтування пріоритетних напрямків удосконалення контрольної діяльності Верховної Ради України, що і є метою статті. її новизна полягає у формулюванні ключових засад ефективізації та раціоналізації контрольної діяльності Верховної Ради України на основі узагальнення існуючих прогалин і недоліків чинного конституційно-правового регулювання та парламентської практики у сфері парламентського контролю з урахуванням нинішнього стану розвитку вітчизняного парламентаризму. Завданнями статті є аналіз специфіки та недоліків, а також визначення шляхів розвитку інституту уповноважених Верховної Ради України, запровадження інтерпеляції та постзаконодавчого контролю, удосконалення правових засад депутатських запитів і звернень, "години запитань до Уряду", парламентських і комітетських слухань, контролю за діяльністю правоохоронних і розвідувальних органів, відставки голови та членів уряду, розгляду парламентом відповідних звітів і доповідей.

Передусім, відмітимо, що парламентський контроль є специфічним різновидом державного контролю, що характеризується власними формами, засобами, методами та процедурами. Згідно Конституції України від 28.06.1996 р. [7] парламентський контроль узагальнено включає контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України, за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, за виконанням Державного бюджету України тощо. У фокусі даного дослідження не стільки вичерпна характеристика особливостей всіх напрямків парламентського контролю, скільки розкриття деяких, найбільш нагальних векторів його удосконалення. Тим не менше, раніше нами вже окремо розглядались питання контрольної функції та повноважень комітетів Верховної Ради України [8; 9], а також оцінка ефективності застосування законодавства [10, с.57-58], що є втіленням постзаконодавчого контролю, здійснюваного в рамках цілісного законодавчого процесу. Натомість діяльність таких спеціалізованих органів парламентського контролю як Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Рахункова палата потребує розгорнутої характеристики її проблем і шляхів удосконалення вже в рамках окремого дослідження.

Уповноважені Верховної Ради України

У контексті посилення парламентського контролю в Україні досить цікавим вбачається питання можливості та доцільності розвитку інституту уповноважених Верховної Ради України. Як відомо, така ініціатива свого часу передбачалась законопроєктом від 29.08.2019 р. реєстр. № 1016 [11], яким пропонувалось закріпити у Конституції України право Верховної Ради України призначати своїх уповноважених за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах. З одного боку, слід загалом підтримати розширення видів та інституційної основи парламентського контролю, що забезпечуватиме його більшу спеціалізацію та концентрацію на відповідних сферах правовідносин.

З іншого боку, розвиток парламентського контролю має відбуватись відповідно до принципу розподілу влади в межах конституційної моделі стримувань і противаг. У той же час у законопроєкті від 29.08.2019 р. реєстр. № 1016 було надзвичайно широко сформульовано завдання уповноважених Верховної Ради України щодо контролю за додержанням Конституції України і законів "в окремих сферах". Вважаємо, що настільки неконкретне визначення спрямованості діяльності уповноважених парламенту не відповідає вимогам правової визначеності й закладає основи фактично необмеженого ні за обсягом, ні за предметом парламентського контролю. Це потенційно може розбалансувати існуючу систему стримувань та противаг, створює передумови свавілля та узурпації влади. Адже передбачене визначення правового статусу таких уповноважених "в окремих законах" уможливлює самостійне визначення Верховною Радою України кількості її уповноважених, змісту та меж здійснюваного ними парламентського контролю за додержанням Конституції та законів України.

Тому дана законодавча ініціатива несла в собі ризик виникнення державно-правових конфліктів через гіпотетичне втручання уповноважених Верховної Ради України у діяльність відповідних органів публічної влади, перебирання чи дублювання їх повноважень. Тут слід погодитись з доводами Конституційного Суду України, який у своєму Висновку від 20.11.2019 р. № 6в/2019 [12] також зауважив у цьому випадку загрозу встановлення на конституційному рівні повноважень парламенту, які не матимуть визначених меж, що обумовить ризик його надмірного втручання у різні сфери суспільних відносин.

Втім, вважаємо, що запровадження нових спеціалізованих парламентських омбудсменів дійсно може сприяти розвитку парламентського контролю та забезпеченню дотримання прав громадян. Водночас це потребує більш чіткого закріплення у Конституції України вичерпного переліку новостворюваних посад уповноважених Верховної Ради України (наприклад, з прав дітей, з прав військовослужбовців і ветеранів, з питань національних меншин тощо), а також основних засад їх діяльності, пов'язаних із забороною втручання парламентських уповноважених у діяльність органів публічної влади.

Інтерпеляція

Одним із традиційних і поширених у демократичних країнах засобів парламентського контролю за діяльністю уряду є інтерпеляція. Вона полягає в офіційному запиті (вимозі) депутата парламенту до уряду чи окремих його членів із приводу їх діяльності. Зазвичай інтерпеляції передбачають публічне обговорення (дебати) у парламенті одержаної відповіді (пояснень), за результатами якого може порушуватись питання відповідальності уряду чи конкретних його членів.

Про доцільність виокремлення процедури інтерпеляції від простого запиту та інших засобів парламентського контролю діяльності уряду згадується не тільки у науковій і аналітичній літературі [6, с.23; 13, с.34; 14; 15, с.6, 17; 16, с.35], але й у Висновку Венеціанської комісії від 24.06.2019 р. CDL-AD(2019)015-e [17, с.26]. Сьогодні в Україні інтерпеляція не запроваджена як окремий різновид парламентського контролю, хоча й має деякі спільні риси з депутатськими запитами (обов'язковість надання відповіді) та процедурою "години запитань до Уряду" (публічність висловлення у залі пленарних засідань запитань до членів уряду та їх відповідей). парламентський контроль рада україна

У той же час депутатські запити залишаються недостатньо ефективним засобом парламентського контролю, оскільки згідно ст.15 Закону України від 17.11.1992 р. № 2790-XII [18] його предметом може бути широке коло питань, обговорення відповіді на депутатський запит є факультативним і не вимагає обов'язкового прийняття конкретних рішень за результатами такого обговорення. Хоча принагідно зауважимо як позитив вилучення Законом України від 17.10.2019 р. № 206-IX [19] вимоги щодо направлення депутатського запиту лише у разі його підтримки однією п'ятою від конституційного складу Верховної Ради України, неконституційність якої була встановлена ще у Рішенні Конституційного Суду України від 14.10.2003 р. № 16-рп/2003 [20].

Основна ж відмінність між інтерпеляцією та звичайними запитами, як наголошує О.В. Батанов [13, с.32], полягає у тому, що інтерпеляція використовується при обговоренні суттєвих проблем великої суспільної ваги та передбачає обговорення отриманої відповіді в парламенті.

Враховуючи викладене, законопроєктом від 18.05.2020 р. реєстр. № 3499 [21] з метою парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України було запропоновано запровадження інституту інтерпеляції. Зокрема, передбачалось надання 45 народним депутатам України або профільному комітету права ініціювати обов'язковий розгляд у парламенті діяльності окремого члена уряду, одержання від нього пояснень з наступним вирішенням питання про задовільність його роботи.

В цілому, підтримуючи запровадження інтерпеляції в Україні, маємо констатувати істотну недосконалість даного законопроєкту (справжні цілі якого, як видається, полягають не стільки у самій інтерпеляції, скільки в індивідуальній відповідальності членів уряду), висловивши наступні зауваження.

Так, як випливає з п.13, 33 ч.1 ст.85 Конституції України, Верховна Рада України наділена повноваженнями здійснювати парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та законів України. Таке формулювання конституційних повноважень Верховної Ради України загалом допускає запровадження на законодавчому рівні нових, конституційно невизначених форм і засобів парламентського контролю за діяльністю уряду, у тому числі й інституту інтерпеляції. Разом із тим, беручи до уваги досвід інших країн (Іспанія, Литва, Польща, Румунія, Словенія, Словаччина, Фінляндія та ін.), задля узгодження та розмежування всіх форм парламентського контролю за діяльністю уряду слушним було би закріпити інститут інтерпеляцій саме у Конституції України.

Запропоноване законопроєктом від 18.05.2020 р. реєстр. № 3499 законодавче врегулювання (хоча й дуже широких) підстав інтерпеляції вважаємо недоцільним, оскільки тут йдеться не стільки про юридичну, скільки про політикоправову оцінку Верховною Радою України діяльності члена Кабінету Міністрів України, про наявність або відсутність до нього довіри з боку парламентської більшості, що насправді не потребує пошуку жодних формальних підстав.

Звертає увагу й те, що на відміну від теоретичного розуміння інтерпеляції та релевантно!' зарубіжної практики даним законопроєктом інтерпеляції чомусь мали поширюватись тільки на окремих членів уряду, а не на прем'єрміністра. Хоча, ми не погоджуємось з О. Б. Онишко, що в Україні інститут інтерпеляції має стосуватись не тільки уряду, а й інших органів, керівники яких призначаються парламентом або урядом [6, с.24]. Адже надто широке застосування інтерпеляції (в основі якої політикоправова оцінка) щодо неполітичних керівників державних органів може навпаки дестабілізувати їх роботу.

З позитивного ж боку, слід відзначити встановлення законопроєктом від 16.05.2020 р. реєстр. № 3499 обмеження щодо здійснення повторної інтерпеляції до одного і того ж члена уряду не раніше, ніж через три місяці після попередньої інтерпеляції, що запобігає зловживанню даною процедурою.

Крім того, у передбаченій законопроєктом від 18.05.2020 р. реєстр. № 3499 процедурі інтерпеляції провідна роль невиправдано відводиться Голові Верховної Ради України, який одноосібно мав би розглядати депутатську вимогу та призначати інтерпеляцію (або відмовляти у ній). Це дає підстави вбачати у такій діяльності голови парламенту ознаки самостійних владних повноважень, що виходить за межі конституційних повноважень Голови Верховної Ради України виключно щодо організації її роботи. Тому вважаємо такий підхід до організації інтерпеляції не тільки неконструктивним, а й таким, що не відповідає положенням ст.88 Конституції України.

Насамкінець є надто ускладненим викладений у законопроєкті від l8.05.2020 р. реєстр. № 3499 механізм звільнення члена Кабінету Міністрів України за результатами здійснення інтерпеляції. Зокрема, передбачалось прийняття парламентом рішення про визнання роботи члена уряду незадовільною, на підставі чого Прем'єр-міністр України зобов'язувався внести до Верховної Ради України подання про звільнення цього члена уряду. Або ж парламент рекомендував Президенту України внести аналогічне подання щодо Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України.

При цьому, одразу вбачається нерівність різних членів уряду в частині застосовуваних до них наслідків інтерпеляції. Так, наприклад, за законопроєктом від 18.05.2020 р. реєстр. № 3499 у разі невнесення Прем'єр-міністром України відповідного подання Верховна Рада України мала би вирішити питання про звільнення члена уряду без такого подання. У той же час у разі невнесення подібних подань Президентом України про можливість самостійного звільнення парламентом Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України вже чомусь не йшлося.

Так чи інакше, згідно п.12 ч.1 ст.85 Конституції України Верховна Рада України наділена загальним повноваженням звільняти членів уряду з посад, що не обмежено будь-якими додатковими умовами, підставами чи необхідністю обов'язкового одержання подання Прем'єрміністра України. Вказаний підхід відображено й у ч.1 ст.18 Закону України від 27.02.2014 р. № 794-VII [22], згідно якої член Кабінету Міністрів України може бути звільнений Верховною Радою України не тільки за поданням Прем'єрміністра України або за поданням Президента України (щодо Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України), а й за власною ініціативою (що зараз фактично може запропонувати навіть один народний депутат України). Саме тому в рамках процедури інтерпеляції немає потреби в очікуванні внесення відповідного подання Прем'єр-міністром України (Президентом України) для вирішення Верховною Радою України питання про звільнення окремого члена уряду.

Враховуючи вищевикладене, сьогодні в Україні актуалізується не стільки запровадження окремої нової процедури інтерпеляції, скільки її виокремлення на основі вже існуючих засобів парламентського контролю депутатських запитів і "години запитань до Уряду". На нашу думку, у Конституції України та більш розгорнуто у Регламенті Верховної Ради України має бути закріплений особливий різновид депутатських запитів до членів уряду, пов'язаний з колективним здійсненням даного права певною кількістю (наприклад, мінімум 45 або 90) народних депутатів України (що не потребуватиме схвалення парламентом чи його головою), обов'язковістю проведення у Верховній Раді України обговорення (дебатів) відповіді (виступу, звіту) члена уряду, а також із наступним висловленням йому вотуму довіри чи недовіри. Інтерпеляція має стосуватись обговорення найбільш важливих питань реалізації державної політики, адресуючись як окремим членам уряду, так і прем'єрміністру, а також містити обмеження проведення інтерпеляції щодо одного і того ж члена уряду не частіше одного разу протягом півроку. Наголосимо, що запровадження в Україні інтерпеляції забезпечить посилення парламентського контролю за виконавчою владою, сприятиме підвищенню рівня відповідальності уряду в цілому та окремих його членів перед парламентом, розширить можливості парламентської опозиції, сприятиме більшій транспарентності та ефективності діяльності уряду.

Депутатські запити та звернення

Депутатські запити та звернення сьогодні є достатньо апробованими парламентською практикою засобами контрольної діяльності Верховної Ради України, які на перший погляд не потребують істотних змін. Разом із тим, залишається актуальним встановлення дієвих запобіжників від зловживання народними депутатами України своїми правами на депутатський запит і звернення, у тому числі у власних інтересах чи для тиску на інших осіб. Адже подібно до проблем законодавчого та поправочного спаму в умовах недостатньої парламентської культури народні депутати України мають змогу необмежено одноосібно направляти депутатські запити та звернення, нерідко безпосередньо не пов'язані з виконанням ними своїх депутатських повноважень. Вирішення даної проблеми у науковій літературі [23, с.56] слушно вбачають й у підвищенні правової культури та свідомості народних депутатів України, висвітленні в медіа випадків зловживання депутатськими запитами та зверненнями, контролі з боку депутатських фракцій.

Також, оскільки за загальним правилом депутатські запити та звернення не потребують будь-якого попереднього погодження чи перевірки, вбачається можливим обмеження кількості запитів та звернень, які кожен народний депутат України може направити за певний час. Сьогодні згідно Закону України від 17.10.2019 р. № 206-IX на одному пленарному тижні може бути внесено до десяти запитів одного народного депутата України, хоча вважаємо, що дана кількість могла би бути зменшена принаймні удвічі. Адже спочатку у законопроєктах від 29.08.2019 р. реєстр. № 1036 [24] і від 06.09.2019 р. реєстр. № 1036-1 [25] йшлося про внесення одним народним депутатом України взагалі не більше двох запитів на одному пленарному тижні.

У цьому контексті доцільним буде нарешті перенести до законодавства принципові висновки Конституційного Суду України, викладені ним у Рішенні від 20.03.2002 р. № 4-рп/2002 [26], з приводу депутатських запитів та звернень до органів дізнання та досудового слідства. Зокрема, враховуючи зміну кримінально-процесуального законодавства, пропонуємо чітко закріпити заборону звернення народних депутатів України до суду, суддів та правоохоронних органів із вимогами та пропозиціями з питань відповідних проваджень. При цьому, не обмежуючи свободу розсуду народних депутатів України, може бути доречним закріпити й деякі інші загальні вимоги до форми та змісту депутатських запитів і звернень.

Крім того, видається надто абстрактним визначення у ч.2 ст.15 Закону України від 17.11.1992 р. № 2790-XII сутності депутатського запиту як вимоги "дати офіційну відповідь", що фокусується на зовнішніх ознаках (офіційності), а не на змісті такої відповіді (вжити заходів, надати інформацію тощо). Попри процедурні відмінності сьогодні має місце й фактичне ототожнення депутатських запитів і звернень, які використовуються переважно для одержання певної інформації, а відповіді на запити майже не розглядаються на пленарних засіданнях парламенту. Значною мірою вирішення даної проблеми лежить у площині парламентської практики, проте також можливим було би й більш чітке розмежування предмету депутатських запитів і звернень. У цьому контексті можна підтримати пропозицію [27] щодо розробки інструкцій для народних депутатів України стосовно можливих тем їх запитів і звернень.

У науковій та експертній літературі раніше також підіймалось питання скорочення кола адресатів депутатських запитів і звернень з пропозицією залишити серед них лише органи виконавчої влади [16, с.32; 28, с.105; 29, с.22]. З одного боку, направлення депутатських запитів керівникам підприємств, установ і організацій усіх форм власності дійсно несе певний ризик втручання у їх діяльність та зазвичай не властиве парламентам зарубіжних країн. З іншого ж боку, повна відмова від такої практики звузить можливості парламентського контролю щодо, наприклад, дотримання прав і свобод людини і громадянина на таких підприємствах, установах і організаціях. Тому більш нагальним вбачається сфокусуватись не на звуженні адресатів депутатських запитів, а на запобіганні зловживання народними депутатами України правом їх направляти.

Тут маємо не погодитись з пропозицією вилучити з Конституції України вимогу щодо попередньої підтримки не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України рішення про направлення запиту до Президента України [15, с.18]. Так, згідно п.34 ч.1 ст.85 Конституції України, ч.4 ст.225 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. № 1861-VI [30] рішення про направлення запиту до Президента України насправді приймається більшістю від конституційного складу парламенту. Тому попередня підтримка даного запиту третиною від конституційного складу парламенту виступає по суті проміжним етапом, від якого юридично не залежить направлення запиту до Президента України. Проте, в умовах суттєвої політичної складової в роботі парламенту, його членів і глави держави дана вимога запобігає ініціюванню надмірної кількості запитів до Президента України, направлення яких очікувано не знайде підтримки у Верховній Раді України. Крім того, саме лише ініціювання запиту до Президента України може надавати парламентській опозиції змогу публічно заявити про певні суспільно важливі питання та привернути цим до них увагу, що, цілком ймовірно, змусить підтримати такий запит і представників парламентської більшості.

Сьогодні за ненадання та несвоєчасне надання відповіді на депутатські запити та звернення, надання неправдивої або неповної інформації встановлена адміністративна та кримінальна відповідальність. Тому на даний час така проблема не має масового характеру, хоча через недостатню ефективність зазначеної відповідальності все ще мають місце випадки формального підходу до відповіді на депутатські запити та звернення, невідповідності відповідей порушеним у них питанням. З огляду на це може бути слушним уточнення вимог до відповідей на депутатські запити та звернення, зокрема в частині обов'язкового наведення у таких відповідях належного обґрунтування у разі неможливості вирішення порушених питань. Проте, зважаючи на наявність кримінальної відповідальності за невиконання законних вимог народних депутатів України, парламентських комітетів і тимчасових комісій, маємо не погодись з нагальністю пропозиції [15, с.6] щодо "встановлення відповідальності за ухилення від виконання контрольних приписів суб'єктів парламентського контролю".

З позитивного боку слід оцінити передбачене Законом України від 17.10.2019 р. № 206-IX забезпечення на офіційному веб-сайті Верховної Ради України публічного відкритого доступу до реєстру депутатських запитів, їх змісту та відповідей на них. Це засвідчує часткову реалізацію однієї з рекомендацій щодо підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (Постанова від 17.03.2016 р. № 1035-VIII [27]), яка стосувалась й поширення існуючої системи реєстрації та публікації не лише на депутатські запити, а і на звернення. У науковій та експертній літературі також раніше вже висловлювались схожі пропозиції щодо обов'язкової офіційної публікації як запитів, так і депутатських звернень та відповідей на них [16, с.35; 29, с.22; 31, с.19]. На нашу ж думку, подібне упорядкування депутатських звернень (а протягом одного скликання кожен народний депутат України надсилає від 500 до 2000 звернень [32, с.66]) є непропорційно складним із огляду на суто інформаційну спрямованість даних звернень, самостійне направлення кожним народним депутатом України своїх звернень (поза сесією парламенту) та особисте одержання на них відповідей.

Досить цікавою вбачається пропозиція С.В. Сороки щодо запровадження обов'язкового обговорення та прийняття рішення по відповідям на колективні депутатські запити [16, с.34]. Однак, такий підхід може порушувати рівність прав народних депутатів України, створюватиме нерівні умови їх участі у здійсненні парламентського контролю. Про обов'язкове обговорення відповіді на колективний депутатський запит могло би йтися лише, якщо він був підтриманий щонайменше тією ж кількістю парламентарів, які мають право наполягати на проведенні обговорення відповіді на депутатський запит (одна п'ята від конституційного складу парламенту). Проте, навіть у цьому разі слід зважати, що у дійсності не кожна відповідь на депутатський запит (за своїм змістом, проблемність та ступенем вирішення порушених питань) може дійсно потребувати проведення парламентських дебатів. Тим більше, що навіть без проведення такого обговорення ч.1, 2 ст.226 Регламенту Верховної Ради України вже передбачає публічне оголошення на пленарному засіданні відповіді на депутатський запит з висловленням його ініціатором своєї оцінки відповіді. З іншого боку, потенційно можливим вбачається перехід до ширшої практики розгляду та обговорення відповідей на депутатські запити у парламентських комітетах, забезпечуючи тим самим досить фахову оцінку невирішених проблем та напрацювання подальших заходів з даного приводу.

При цьому, результатом депутатських запитів і звернень має бути не тільки одержання з відповіді певної інформації, а й її реальне використання у парламентській діяльності як самого народного депутата України, так і в цілому Верховної Ради України та її органів. Конструктивним для вирішення порушених у депутатських запитах і зверненнях питань буде, якщо вони міститимуть не лише своєрідні інформаційні запити, але й конкретні пропозиції щодо вирішення таких питань.

Інша ремарка стосується передбаченого ч.11 ст.15 Закону України від 17.11.1992 р. № 2790XII прийняття Верховною Радою України "відповідного рішення" за результатами обговорення відповіді на депутатський запит. Наведене формулювання не відповідає вимогам достатньої правової визначеності, не конкретизуючи орієнтовний зміст і наслідки, які можуть мати подібні рішення (наприклад, прийняття заяви, ініціювання парламентських слухань, створення тимчасової слідчої комісії тощо).

Так чи інакше, рішення Верховної Ради України за результатами обговорення відповіді на депутатський запит зазвичай не має містити директивні приписи щодо вирішення певної проблеми чи усунення недоліків, адже це було би втручанням у діяльність відповідних органів виконавчої влади. Разом із тим, навіть надання парламентом відповідних пропозицій та рекомендацій політичного характеру потребує моніторингу їх виконання та застосування за необхідності інших форм парламентського контролю (наприклад, звітування).

"Година запитань до Уряду"

Звичним інструментом парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до ст.229, 230 Регламенту Верховної Ради України є періодичне проведення "години запитань до Уряду". Вона передбачає один раз на тиждень (відведений для пленарних засідань) заслуховування у парламенті відповідей членів уряду на запитання від депутатських фракцій/груп і народних депутатів України, поставлені за заздалегідь визначеною темою. Водночас недостатня ефективність, надмірна заполітизованість та деякий формалізм проведення "години запитань до Уряду" зумовлюють необхідність висловлення низки зауважень та пропозиції щодо даного засобу парламентського контролю.

Так, по-перше, під час проведення "години запитань до Уряду" порушуються лише питання з теми, визначеної на Погоджувальній раді депутатських фракцій (груп). Такий підхід істотно обмежує коло злободенних питань, які обговорюються на "годині запитань до Уряду", адже тематика таких заходів фактично завжди визначається парламентською більшістю. Вважаємо, що надання опозиції змоги періодично визначати тему "години запитань до Уряду" (наприклад, кожного четвертого тижня пленарних засідань) значно розширить та актуалізує коло запитань до Кабінету Міністрів України, забезпечить всебічність і реальність його звітування перед парламентом.

В експертній літературі [29, с.13; 31, с.5] висловлюються також пропозиції взагалі відмовитись від тематичної спрямованості "години запитань до Уряду", тематика якої мала би визначатись змістом самих запитань.

По-друге, формат проведення "години запитань до Уряду" передбачає її обмеження сумарно лише однією годиною часу (двічі на місяць) як для запитань депутатських фракцій/груп і народних депутатів України, так і для відповідей членів уряду.

На нашу думку, цього може бути недостатньо для одержання дійсно ґрунтовних відповідей на актуальні питання урядової діяльності та висловлення парламентарями щодо неї своїх критичних зауважень. Адже, як наголошується в експертній літературі [32, с.39], у Великій Британії, Ірландії та інших країнах запитанням до уряду присвячено цілий день протягом тижня або по одній годині декілька днів на тиждень, що забезпечує щільну взаємодію парламенту з урядом.

Схожу практику пропонують запровадити і в Україні, проводячи "годину запитань до Уряду" кожного дня пленарних засідань по одній годині [29, с.13].

Тим не менше, ми не пропонуємо повернутись до раніше застосовуваного формату "Дня Уряду" (хоча раніше вчені й відзначали його ефективність [33, с.339, 340; 34, с.123]), що істотно змінило би саму концепцію нинішньої "години запитань до Уряду". Поряд із цим можливим і доцільним вбачається врегулювати, як мінімум, можливість певного подовження тривалості "години запитань до Уряду" (наприклад, до 30 хвилин) задля висловлення всіх запланованих запитань і відповідей. Також підвищенню якості, точності та лаконічності відповідей членів уряду на запитання сприятиме обов'язкове попереднє повідомлення уряду про зміст таких запитань, що сьогодні все ще залишається факультативним (ч.6 ст.229 Регламенту Верховної Ради України). Може бути слушним й встановлення загальних вимог щодо чіткості та конкретності таких запитань виключно у межах компетенції уряду чи його члена.

При цьому, в умовах обмеженого часу "години запитань до Уряду" також може бути слушним перехід до її більшої спеціалізації, запрошуючи на пленарне засідання та адресуючи запитання не одночасно всьому складу Кабінету Міністрів України, а конкретному його члену щодо реалізації саме тієї державної політики, за яку він несе відповідальність.

Такий підхід забезпечуватиме поглиблення комунікації парламенту та уряду внаслідок більш вузького, фахового та менш політизованого характеру дійсно глибокого обговорення певного напрямку урядової діяльності з відповідальним членом уряду (хоча це й ще більше наблизить даний механізм до інституту інтерпеляції). Схожі пропозиції висловлюються і у науковій та експертній літературі [15, с.5; 16, с.34, 35], зокрема щодо запровадження у Верховній Раді України щотижневих одногодинних запитань до Прем'єр-міністра (в окремий день) та міністрів (в порядку ротації), а також відведення для запитань до уряду щонайменше двох-трьох годин на тижні пленарних засідань.

Певний прообраз таких змін має місце і сьогодні під час повномасштабної фази російсько-української війни, коли через значні безпекові ризики замість повноцінної "години запитань до Уряду" у парламенті фактично відбуваються зустрічі окремих міністрів із лідерами парламентських фракцій і груп.

І, по-третє, сьогодні процедура "години запитань до Уряду" має суто інформаційний характер, не будучи пов'язаною з обов'язковим прийняттям парламентом жодних рішень за її наслідками. Щодо цього можна погодитись з Ю.Г. Барабашем [35, с.10] та І.Є. Словською [36, с.181], які пропонують закріпити обов'язковість прийняття парламентом постанови за результатами проведення "години запитань до Уряду", в якій узагальнювалась би проведена дискусія та надавались би уряду рекомендації з порушених питань.

Відсутність наслідків "години запитань до Уряду" негативно позначається на ставленні народних депутатів України та членів уряду до даного засобу парламентського контролю, нерідко допускаючи поверховість або надмірну політизованість запитань і формалізм відповідей на них. Водночас вирішення даної проблеми більшої міри лежить у площині підвищення відповідальності та політичної культури всіх учасників "години запитань до Уряду", адже врегулювання наслідків уподібнить її до процедури інтерпеляції.

Тим не менше, вказане не має перешкоджати визначенню Верховною Радою України форм її реагування (в межах конституційно-правової, дисциплінарної чи матеріальної відповідальності) на випадки безпідставного ухилення члена Кабінету Міністрів України від участі в "годині засідань до Уряду" або неналежної відповіді на поставлені на ней запитання.

Парламентські слухання

Парламентські слухання є однією з особливих форм роботи Верховної Ради України, що полягає у заслуховуванні на її засіданні підготовлених доповідей та відповідей на запитання, у загальному обговоренні та підбитті його підсумків.

При цьому, згідно ч.1 ст.233 Регламенту Верховної Ради України парламентські слухання проводяться з метою "вивчення питань, що становлять суспільний інтерес та потребують законодавчого врегулювання". На нашу думку, таке формулювання їх мети є надто широким, допускаючи обговорення фактично будь-яких питань. З іншого ж боку, вбачаємо недоречним обмеження парламентських слухань лише тими питаннями, які потребують законодавчого врегулювання. Адже такий підхід ґрунтується на розумінні парламентських слухань не стільки як засобу парламентського контролю, скільки як засобу пошуку напрямків активізації законопроєктної роботи.

Це актуалізує зведення предмету парламентських слухань до меж повноважень Верховної Ради України, уточнення їх спрямованості на виконання як законодавчої, так і контрольної функцій парламенту. Зокрема, пропонуємо визначати мету парламентських слухань як "отримання всебічної інформації щодо питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, її детальне вивчення та обговорення, надання за його результатами рекомендацій". Задля упорядкування форм парламентського контролю та раціоналізації їх використання доцільно також розмежувати предмети парламентських і комітетських слухань, що сьогодні залишаються доволі подібними.

Досить слушною може бути пропозиція щодо проведення парламентських слухань щодо Програми діяльності Кабінету Міністрів України до її розгляду Верховною Радою України [37, с.119]. Як на нас, це сприятиме ширшому й прозорішому опрацюванню та публічному обговоренню положень Програми діяльності уряду за участі не лише народних депутатів України, але й представників громадськості, експертів і вчених.

Крім цього, вважаємо доречною пропозицію І.Є. Словської щодо надання права ініціювати проведення парламентських слухань не лише комітетам, але й голові парламенту та не менше 20 народним депутатам України [38, с.73]. Схожою є пропозиція І.А. Куян надати право ініціювати парламентські слухання депутатським фракціям (групам) [3, с.136]. Зокрема, це дозволить посилити роль парламентської опозиції, надаючи їй змогу ініціювати поза комітетами (в яких зазвичай превалюють представники коаліції) проведення парламентських слухань з найбільш актуальної проблематики.

Зауважимо, що парламентські слухання на відміну від комітетських слухань зазвичай проводяться з приводу надто широкої тематики, що ускладнює конструктивне обговорення, раціональне використання часу та узагальнення рекомендацій за їх результатами.

Вирішення даної проблеми потребує не тільки більш відповідального підходу до визначення теми парламентських слухань, але й забезпечення достатньої їх тривалості, яка в цілому наразі не регламентується (але, як зазначається в експертній літературі [29, с.13; 32, с.42], фактично становить лише близько 3 годин).

У даному разі може бути виправданим перейняття правил проведення комітетських слухань щодо заборони їх припинення, поки не будуть висловлені всі доповіді, запитання та відповіді на них, допускаючи за потреби продовження слухань на наступний робочий день.

Широка участь у парламентських слуханнях представників не тільки органів влади, а й наукових установ і громадських організацій є важливою умовою демократичності та відкритості роботи Верховної Ради України, що забезпечує "зворотній зв'язок" з приводу актуальних питань її діяльності.

Тому ми не підтримуємо зауваження щодо нібито надто широкого кола учасників парламентських слухань [29, с.13; 31, с.4;с.42], хоча й варто погодитись з доцільністю більшого унормування підходів до визначення учасників парламентських слухань, обмеження їх кількості (адже необмежений доступ на слухання може дезорганізувати їх), врегулювання можливості дистанційної участі. В окремих випадках також мало би йтися і про обов'язковість прибуття відповідних запрошених осіб на парламентські слухання.

Як позитив, що підвищує ефективність парламентських слухань, слід вказати врегулювання Законом України від 03.12.2020 р. № 1052-IX [39] певних вимог до рекомендацій, які готуються комітетом за результатами проведення таких слухань. Зокрема, дані рекомендації мають містити строки надання інформації про стан їх реалізації, опціонально план проведення обговорень з даного приводу, список необхідних для реалізації рекомендацій законопроєктів та орієнтовний строк їх розробки і внесення тощо. При цьому, буде доречним ще більше посилити гарантії контролю Верховної Ради України за реалізацією рекомендацій парламентських слухань, передбачаючи саме обов'язкове проведення відповідних обговорень (пріоритетно у формі комітетських слухань) з приводу оцінки реалізації даних рекомендацій не пізніше, ніж через півроку (або рік) після їх схвалення Верховною Радою України. У науковій літературі [3, с.138, 139] також слушно наголошується на необхідності як більш чіткого формулювання наданих рекомендацій та часових меж їх виконання, так і законодавчого визначення форм контролю парламенту та громадськості за виконанням рекомендацій парламентських слухань.

Водночас ми не поділяємо пропозицію І.К. Залюбовської щодо встановлення обов'язковості до виконання органами виконавчої влади постанов Верховної Ради України, прийнятих за наслідками парламентських слухань, включаючи адміністративну відповідальність за їх невиконання [40, с.16]. Адже вказане було би неприпустимим для демократичної правової держави втручанням парламенту у безпосередню реалізацію виконавчої влади (тим більше в обхід уряду), порушуючи тим самим принцип поділу державної влади та конституційну систему стримувань і противаг.

Комітетські слухання

Слухання у комітетах Верховної Ради України також направлені на отримання та відкрите обговорення відповідної інформації, доповідей і звітів посадових осіб, з'ясування позицій експертів, вчених і громадськості в рамках законотворчої та контрольної діяльності парламентських комітетів. Більш простий порядок організації та проведення комітетських слухань, швидкість і ґрунтовність розгляду та обговорення вужчих питань компетентними учасниками актуалізує надання пріоритету в проведенні саме комітетських, а не парламентських слухань, що загалом відповідає і зарубіжній парламентській практиці. При цьому, комітетські слухання мають розглядатись не як своєрідний допит запрошених осіб чи розслідування, а, передусім, як вільне обговорення та дискусія з визначеної проблематики. Так чи інакше, важливе значення парламентських і комітетських слухань, як одних із основних форм парламентського контролю, обумовлює необхідність належного закріплення у Конституції України основних засад і гарантій їх організації та проведення.

У 2019 році ми вже детально розкривали особливості та недоліки участі комітетів Верховної Ради України в підготовці та проведенні парламентських і комітетських слухань [8], а сформульовані тоді висновки та пропозиції і сьогодні не втратили свою актуальність на тлі відсутності істотних законодавчих змін.

Відтак, спираючись на результати раніше проведеного дослідження, можемо узагальнити наступні ключові напрямки удосконалення комітетських слухань, як форми парламентського контролю: визначення прозорих критеріїв відбору учасників комітетських слухань, реальне залучення до них широкого кола експертів і громадськості; встановлення дієвих гарантій забезпечення явки запрошених осіб та одержання їх пояснень; врегулювання особливостей та порядку проведення комітетських слухань онлайн і спільних комітетських слухань; надання всім учасникам комітетських слухань (а не лише членам комітету) відповідних аналітичних і довідкових матеріалів не пізніше ніж за три дні до їх проведення; забезпечення системного підходу до онлайн трансляції комітетських слухань та їх широкого висвітлення у медіа; чітке законодавче визначення питань контролю за реалізацією конкретних заходів, рекомендованих за наслідками комітетських слухань.

Крім цього, важливого значення набуває й встановлення гарантій запобігання зловживанню комітетами Верховної Ради України своїми правами викликати та заслуховувати відповідних посадових осіб, а також зловживанню членами комітету наразі необмеженим правом на виступ і запитання під час комітетських слухань.

Принагідно також варто підтримати пропозицію щодо забезпечення системного й регулярного здійснення комітетами Верховної Ради України своєї контрольної функції, повноцінного та послідовного використання ними відповідних засобів і форм парламентського контролю.

Адже ще у Рекомендаціях щодо підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України від 17.03.2016 р. безпосередньо йшлося про необхідність затвердження та дотримання кожним комітетом Верховної Ради України річного робочого плану здійснення ним нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади.