Реалії регулювання земельних відносин на тимчасово окупованих РФ територіях України

Постановка проблеми

Внаслідок збройної агресії російської федерації (далі - рф) проти України під тимчасовою окупацією опинилися Автономна Республіка Крим (далі - АРК), частини Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей України, а на інших частинах території нашої країни тривають бойові дії. Перелік цих територій ведеться та регулярно оновлюється Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій (останні зміни набрали чинності 21.07.2023 року) [1]. В нинішніх умовах важливого значення набуває формування в Україні нової системи стратегічного управління розвитком держави та її регіонів і територіальних громад з урахуванням актуальних потреб воєнного часу [2]. Аби забезпечити належне функціонування нашої держави в умовах воєнного стану, підвищити ефективність публічного управління, а також мінімізувати кризові явища в різних сферах суспільних відносин Верховною Радою України було прийнято чимало законодавчих змін, в тому числі і у сфері регулювання земельних відносин.

Утім, досі не вирішеними є питання здійснення функцій державної влади та місцевого самоврядування на тимчасово окупованих рф територіях України, нормативно-правового регулювання особливостей земельних відносин та механізмів притягнення до юридичної відповідальності за правопорушення (в тому числі і за земельні правопорушення) вчинені на даних територіях. Вочевидь, що вирішити наведені проблеми у контексті правового режиму воєнного стану не вдасться з огляду на особливості правового статусу тимчасово окупованих рф територій України. Наведене свідчить про актуальність обраної теми дослідження та необхідність наукових розвідок у цій сфері оскільки отримані результати мають як теоретичне так і практичне значення.

Стан наукових досліджень

Проблематика регулювання земельних відносин в умовах воєнного стану була предметом наукових праць таких вчених як: Г.І. Грещук, О.А. Вергелеса, А. Рубленка, О. Зигрій, О. Настіної, І.Я. Бабецької та ін. Особливості правового регулювання прав та свобод людини на тимчасово окупованих територіях України досліджував О. О. І ляшко. Шляхи реалізації сучасної державної земельної політики в Україні в умовах децентралізації та діяльності військово-цивільних адміністрацій у прифронтових громадах, в тому числі на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей, були предметом наукових розвідок А. Чечель та К. Андрющенко. Разом з тим аналізу особливостей регулювання земельних відносин на тимчасово окупованих територіях України у юридичній літературі приділено не достатньо уваги. Обрана тема є актуальною, а дана стаття є однією із небагатьох розвідок на дану проблематику.

Метою статті є дослідження нормативно-правового регулювання земельних відносин на тимчасово окупованих рф територіях України, виявлення прогалин у праві та колізій, а також формулювання пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства у даній сфері.

Виклад результатів дослідження

регулювання земельний відносини окупований

За нормами міжнародного права (ст. ст. 47, 48 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.07.1949 року [5], ратифікованої Україною 12.08.1949 року) [6] територія визнається окупованою, якщо вона дійсно знаходиться під владою окупаційної держави та її армії. Окупованими уважаються лише ті території (або їх частини), де окупаційна влада де факто встановлена і в змозі проявляти свою діяльність.

На національному рівні дане питання врегульовано Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території» [7], відповідно до ст. 1 якого тимчасово окупована рф територія України - це частини території України, в межах яких збройні формування рф та окупаційна адміністрація ворога встановили та здійснюють фактичний контроль або в межах яких збройні формування рф встановили та здійснюють загальний контроль з метою встановлення окупаційної адміністрації (ст. 1).

Відповідно до абз. 4 ч. 1 ст. 1 та ч. 3 ст. 5 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території» [7] за державою Україна, територіальними громадами сіл, селищ, міст, розташованих на тимчасово окупованій території, органами державної влади, органами місцевого самоврядування, за фізичними особами незалежно від перебування їх на обліку як внутрішньо переміщених осіб чи від набуття ними спеціального правового статусу та за юридичними особами зберігається право власності, інші речові права на майно, у тому числі на нерухоме майно, включаючи земельні ділянки, що знаходиться на тимчасово окупованій території, якщо таке майно набуте відповідно до законів України. Утім, встановлені цим Законом механізми захисту і реалізації законних прав громадян України, які перебувають на тимчасово окупованій території або внутрішньо переміщених осіб є малоефективними, оскільки однією із головних умов їх забезпечення є деокупація цих територій.

Здійснення функцій державної влади та місцевого самоврядування на тимчасово окупованих рф територіях України. Слід відзначити, що підходи щодо організації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування на тимчасово окупованих рф територіях України не є однаковими.

Згідно указів Президента України в окремих районах та населених пунктах Донецької та Луганської областей, визнаних Верховною Радою України тимчасово окупованими територіями [8], з 2015 року були утворені військово-цивільні адміністрації [9], а з початку повномасштабної військової агресії рф проти України з 22.02.2022 року у всіх областях, районах (а також у певних населених пунктах) утворені військові адміністрації [10]. Відповідно до ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» [11] військові адміністрації є тимчасовими державними органами, які здійснюють повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування на територіях з уведеним воєнним станом, на яких останні не можуть їх здійснювати, в тому числі у зв'язку із проведенням на них бойових дій. У сфері регулювання земельних відносин військові адміністрації наділені повноваженнями щодо: встановлення місцевих податків (в тому числі земельного податку) і зборів та пільг з їх сплати; надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок та надання таких земельних ділянок в оренду на строк понад один рік); вирішення деяких питань адміністративно-територіального устрою. Навіть в умовах воєнного стану військові адміністрації певною мірою здійснюють регулювання земельних відносин на тимчасово окупованих рф територіях України [12; 13]. Також в межах тимчасово окупованих територій Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей також діють і інші державні органи. Межі тимчасово окупованих рф територій у Донецькій та Луганській областях та перелік відповідних адміністративно-територіальних одиниць затверджений Указом Президента України від 07.02.2019 р. № 32 [14].

Натомість на тимчасово окупованій рф території АРК законодавство не передбачає можливості утворення ні військово-цивільних адміністрацій, ні військових адміністрацій [11; 15], які б могли здійснювати повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування, в тому числі у сфері регулювання земельних відносин. На думку Представника Президента України у АРК Т. Ташевої на півострові має бути створена військова адміністрація, а потім - військово-цивільна адміністрація, лише після його деокупації, після чого в АРК мають пройти вибори [16].

Наразі державними органами, які здійснюють діяльність на території АРК є: представництво Президента України в АРК (його правовий статус визначений законом, який не враховує особливості правового режиму АРК як тимчасово окупованої рф території [17]); територіальний орган Міністерства зовнішніх справ України у АРК та м. Севастополь (забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері зовнішніх зносин); Головне управління Служби безпеки України в АРК; Прокуратура АРК та м. Севастополь; Головне управління національної поліції України в АРК та м. Севастополь та інші державні органи. Утім, на тимчасово окупованій території АРК не функціонують територіальні органи центральних органів виконавчої влади що формують та реалізують державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, у сфері земельних відносин, ведення водного господарства та інші, що негативно впливає на стан проведення моніторингу нераціонального використання земель, їх забруднення, деградації тощо, а також вжиття заходів щодо розроблення програм щодо охорони земель, проектів їх рекультивації та консервації.

Нормативно-правове регулювання особливостей земельних відносин на тимчасово окупованих рф територіях України. Статтею 15 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території» встановлено заборону на приватизацію об'єктів державної та комунальної власності, розташованих на окупованих територіях (за виключенням військовослужбовців (крім випадків приватизації жилих приміщень, що знаходяться на тимчасово окупованій території, військовослужбовцями військових формувань та правоохоронних органів України) [7].

На врегулювання особливостей вирішення земельних питань під час дії воєнного стану в Україні Верховною Радою України прийнято низку нормативно-правових актів, серед яких вагому роль відіграють закони України: «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24.03.2022 року № 2145-IX [18]; «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відновлення системи оформлення прав оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення та удосконалення законодавства щодо охорони земель» від 19.10.2022 року № 2698-ІХ [19]; «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту державного кордону» від 24.02.2023 року № 2952-ІХ [20]; «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо звільнення від сплати екологічного податку, плати за землю та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, за знищене чи пошкоджене нерухоме майно» від 11.04.2023 року № 3050-ІХ [21]; «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення правового регулювання вчинення нотаріальних та реєстраційних дій при набутті прав на земельні ділянки» від 02.05.2023 року № 3065-ІХ [22].

Наведеними законодавчими актами Розділ Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України (далі - ЗК України) [23] доповнений п. п. 27, 271, 28, якими визначені особливості регулювання земельних відносин під час дії воєнного стану на території України або в окремих її місцевостях, а саме щодо: 1) порядку поновлення всіх договорів оренди земель сільськогосподарського призначення на один рік незалежно від їх форми власності; 2) заборони безоплатної передачі земель державної, комунальної власності у приватну власність (за винятком певних виключень); 3) можливості формування земельних ділянок без внесення відомостей до Державного земельного кадастру та присвоєння кадастрового номеру; 4) окремих процедур вилучення, встановлення та зміну цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності для певних потреб; 5) зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються без розроблення робочого проекту землеустрою у передбачених законом випадках; 6) звільнення власників, користувачів земельних ділянок від відповідальності за невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, що полягає у невикористанні земельної ділянки, право власності, користування якою виникло до введення воєнного стану.

Також Підрозділ 9 «Інші перехідні положення» Податкового кодексу України [24] доповнений пп. 69.14. п. 69 відповідно о якого власники та користувачі земельних ділянок, що розташовані на територіях активних бойових дій або на тимчасово окупованих рф територіях України підлягають звільненню від сплати за землю (земельний податок та орендна плата за земельні ділянки державної та комунальної власності) за земельні ділянки (земельні частки (паї)).

Утім, слід зауважити на тому, що окрім Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території» [7] положення наведених нормативно-правових актів не враховують особливостей правового статусу тимчасово окупованих рф територій України та фактичної дії на цих територіях законодавства рф та її окупаційної адміністрації, що цілком нівелює встановлені Конституцією і законами України, всі гарантії, права та законні інтереси, в тому числі на землю, громадян України, юридичних осіб, територіальних громад та держави Україна. Наведене підтверджується фактичними даними.

Так, у зв'язку з незаконною анексією рф Криму окупаційною адміністрацією було визначено «перехідний період» з 18.03.2014 року до 01.01.2015 року протягом якого планувалося вирішити питання інтеграції Криму і м. Севастополя в політичну, економічну, фінансову, кредитну і правову системи рф. З наведених обставин на території АРК фактичного поширення набуло законодавство рф, крім того окупаційною адміністрацією були прийняті нормативно-правові акти і у сфері регулювання земельних відносин, а саме закони Республіки Крим: «Про особливості регулювання майнових і земельних відносин на території Республіки Крим» від 11.08.2014 року № 38-ЗРК; «Про надання земельних ділянок, які перебувають у державній або муніципальній власності, та деякі питання земельних відносин» від 15.01.2015 року № 66-ЗРК; та постанови Ради міністрів Республіки Крим: «Про затвердження порядку переоформлення прав або завершення оформлення прав на земельні ділянки на території Республіки Крим» від 02.09.2014 року № 313; «Про затвердження Порядку виділення земельної частки (паю)» від 25.09.2014 року № 345; «Про плату за земельні ділянки, які розташовані на території Республіки Крим» від 12.11.2014 року № 450; «Про встановлення граничних максимальних цін кадастрових робіт на території Республіки Крим» від 02.02.2015 року № 630; «Про затвердження Порядку ведення черговості громадян на отримання у власність (оренду) земельної ділянки, яка перебуває у власності Республіки Крим або муніципальній власності» від 10.02.2015 року № 41; «Про затвердження Порядку підготовки схеми розташування земельної ділянки або земельних ділянок на кадастровому плані території та проекту межування території» від 16.02.2015 року № 44 [25, с. 77-78].

На підставі зазначених нормативно-правових актів окупаційної адміністрації у Криму з 18.03.2014 року розпочато процес націоналізації та перерозподілу земель, які належать державі Україна, територіальним громадам, фізичним і юридичним особам та іншим суб'єктам, що призвело до порушення їх прав та завдання їм значних збитків.

Щодо хронології наведених подій. 30.07.2014 року самопроголошена міська рада Криму ухвалила в першому читанні так званий законопроект «Про регулювання питань, пов'язаних із самовільним зайняттям земель на території Республіки Крим», який визначає порядок легалізації прав на земельні наділи для громадян, які потребують власного житла та передбачає земельну амністію для земельних ділянок, які використовуються громадянами рф. [25, с. 86]. 20.10.2014 року в м. Сімферополі на прес-конференції самопроголошений міністр майнових і земельних відносин Криму О. Гордецький оприлюднив про підсумки інвентаризації земель на півострові. За його словами, виявлено 59 самовільно зайнятих земельних масивів площею 1451,27 га. З них в м. Сімферополі та Сімферопольському районі - 33 ділянки; 19 із них - це «галявини протесту» (1 363,17 га); в мм. Судак, Ялта та Алушта [25, с. 86]. 23.12.2014 року самопроголошений прем'єр-міністр Криму С. Аксьонов в ході прес-конференції заявив, що більшість самовільних захоплень землі в Криму планується знести на початку наступного року: «Зносити, звичайно, готові будинки, де живуть сім'ї, зараз уже ніхто не буде, але всі самозахоплення, які стоять уздовж трас, приблизно 95 %, будуть знесені» [25, с. 88]. Про подальшу долю «незаконних забудов» та земельних ділянок на яких вони розташовані, виявлених окупаційною адміністрацією, все зрозуміло - «націоналізація» та перерозподіл.

Хоча на рівні норм міжнародного та національного права закріплено, що тимчасова окупація рф територій України (їх частин) незалежно від її тривалості, є незаконною і не створює для країни агресорки жодних територіальних прав, але все ж таки реально там діє окупаційна адміністрація, яка з 2014 по 2023 роки «націоналізує» та перерозподіляє майно українців, в тому числі земельні ділянки.

Починаючі з 2014 року окупаційною адміністрацією в Криму було видано багато ліцензій на видобуток підземної води, що негативно вплинуло на екологію та призвело до засолення ґрунтів, зробивши їх непридатними для сільськогосподарських робіт. Пляжні зони у Криму окупанти перетворили на лінії оборони, викопавши на них десятки кілометрів окопів та облаштувавши фортифікаційні споруди [26]. Тож, територія АРК постраждала внаслідок її тимчасової окупації та збройної агресії рф проти України, але Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» [27] взагалі не передбачено можливості розроблення Програми комплексного відновлення АРК, що на нашу думку потребує внесення до нього відповідних змін.

Анексія Криму призвела до тотального порушення прав власності України та громадян України (державна, комунальна, приватна). Станом на кінець 2015 року за інформацією Міністерства юстиції України, сума збитків від присвоєння власності держави й українських громадян складає більше 1 трлн грн; у цій цифрі не врахована упущена вигода, вартість корисних копалин, а також морського шельфу. За оцінками незалежних українських експертів сума збитків може становити близько 3 трлн дол. [25, с. 94].