Процесуальні перешкоди у справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності Національного агентства з питань запобігання корупції

Yaroslav Mudryi National Law University,

Kharkiv, Ukraine

Abstract

The relevance of the article lies in the fact that fair and correct resolution of administrative cases involving appeals against decisions, actions and omissions of the National Agency for the Prevention of Corruption is possible only if all the principles of administrative justice are observed. Good faith in the exercise of procedural rights and strict observance of obligations by all participants to administrative proceedings is defined as one of the principles of administrative justice, and its observance plays a key role in achieving the objective of administrative justice. The purpose of the article is to analyze procedural obstacles, in particular, abuse of procedural rights, in the course of consideration of cases

involving appeals against decisions, actions and inactions of the National Agency for the Prevention of Corruption. The study applies dialectical, formal legal, comparative legal, logical and semantic, statistical methods of scientific knowledge, as well as methods of observation, forecasting, classification and grouping, and prediction. The author examines certain aspects of the organization and activities of the National Agency for the Prevention of Corruption. It is proved that the most common administrative cases involving appeals against decisions, actions or omissions of the NAPC are the recognition as unlawful and the reversal of the decision of this public administration entity on the results of a full verification of the declaration of a person authorized to perform the functions of the State or local self-government. It is emphasized that procedural obstacles may arise during consideration of cases involving appeals against decisions, actions, and inactions of a public authority. The author examines such a procedural obstacle as abuse of procedural rights. The author analyzes the dual aspect of abuse of procedural rights, in particular, the substantive and procedural aspects. The author establishes that abuse of procedural rights which have a substantive legal aspect may arise when applying to an administrative court. It is noted that the procedural and legal aspect is related to the abuse of procedural rights at various procedural stages of administrative proceedings to appeal against decisions, actions and inactions of the NAPC, in particular: 1) opening of proceedings; 2) preparatory proceedings; 3) consideration of the case on the merits; 4) adoption and adoption of a court decision. The author provides the stages at which abuse of procedural rights may occur, given that the case is considered in the form of general action proceedings by the court of first instance. Based on the study, the author formulates conclusions and provides recommendations that abuse of procedural rights as a procedural obstacle in administrative cases concerning appeals against decisions, actions, and inactions of the NAPC may have a dual purpose: to create procedural obstacles and to delay the consideration of a case. The application of procedural consequences by the court depends on the type of abuse of procedural rights committed at a particular stage of the proceedings.

Keywords: administrative proceedings; public law disputes; public authority; abuse of procedural rights; corruption; National Agency for the Prevention of Corruption.

Вступ

Конституцією України на Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), як і на інші органи державної влади, покладається конституційний обов'язок діяти на підставі й у законодавчо встановлених межах, та у спосіб, який визначений законодавством [1]. Так, під час реалізації повноважень НАЗК обов'язково має бути дотримано правової процедури (fair procedure - справедлива процедура) як складника принципу верховенства права, що передбачає правові вимоги до належного прийняття актів публічною адміністрацією та здійснення дій відповідно до закону. Сутність правової процедури, що має бути дотримана НАЗК, полягає у чіткому встановленні послідовності дій здійснення такої перевірки, визначенні способів, методів її проведення, а також дотриманні процедури проведення, зокрема підстав, порядку, строків проведення. У випадку недотримання правової процедури з боку НАЗК може відбуватися порушення прав, свобод, інтересів приватних осіб, які в майбутньому можуть захищатися в порядку адміністративного судочинства. Предметна юрисдикція адміністративних судів визначається у ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) [2]. У зазначеному контексті суть адміністративного судочинства полягає у справедливому вирішенні судом публічно-правового спору з метою захисту прав, свобод, інтересів приватних осіб з боку незаконних рішень, дій, бездіяльності НАЗК.

Серед публічно-правових спорів, які розглядаються адміністративними судами, слід виокремити спори фізичних або юридичних осіб із НАЗК як суб'єктом владних повноважень з приводу оскарження рішень, дій або бездіяльності. Відповідно до Річного звіту про діяльність НАЗК за 2022 р. простежується тенденція зменшення кількості справ за участю НАЗК за такими напрямами, як: 1) оскарження довідок, складених за результатами проведення повних перевірок декларацій; 2) оскарження адвокатами - членами КДКА повідомлень про необхідність подання декларації [3]. В адміністративних судах НАЗК відстоювало позицію, що довідки не є індивідуальними актами, а отже, не становлять предмет судового розгляду, а направлення повідомлень спрямовано на досягнення законної мети - подання декларації. У майбутньому під час розгляду зазначеної категорії справ судами першої та апеляційної інстанцій наводилися аналогічні висновки.

Слід зазначити, що підставою для оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК є наявність факту порушення прав, свобод, інтересів приватних осіб. Однак важливе значення відіграє й наявність доказів, які будуть підтверджувати факт порушення, і дотримання процедури доказування в адміністративному судочинстві. Так, позивач обов'язково повинен перебувати у правових відносинах з НАЗК, бути наділений відповідними правами та обов'язками, що зможе забезпечити реалізацію права на звернення до адміністративного суду. Зазначене сприятиме належному здійсненню правосуддя адміністративними судами. У даному випадку можна навести положення Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 р., в якому передбачається, що правосуддя повинно відповідати вимогам справедливості та сприяти забезпеченню ефективного поновлення порушених прав, свобод та інтересів [4]. Справедливе та правильне вирішення адміністративних справ можливе лише за умови дотримання всіх принципів адміністративного судочинства.

Метою статті є аналіз процесуальних перешкод, зокрема зловживання процесуальними правами, під час розгляду справ щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК. Межі дослідження полягають у аналізі можливих зловживань процесуальними правами під час розгляду справи адміністративним судом першої інстанції.

Добросовісність користування процесуальними правами і неухильне дотримання обов'язків всіма учасниками розгляду адміністративної справи визначається як один із принципів адміністративного судочинства. Дотримання зазначеного принципу відіграє ключову роль для досягнення завдання адміністративного судочинства.

Огляд літератури

Дослідженням адміністративного правового статусу НАЗК, а також вивченням питань щодо дотримання принципів та реалізації процесуальних прав у сфері судочинства, займалися такі вчені, як І. М. Балакарєва [5], В. М. Бевзенко [6], Д. Д. Гнап [7], О. В. Іванов [8], О. О. Марченко [5], Н. Писаренко [5], В. Ю. Поліщук [9], В. В. Рєзнікова [10], М. І. Смокович [6] та ін. Питання належної реалізації процесуальних прав є предметом дослідження вченими різних європейських країн, зокрема MCS. Beraldo [11], J. Branson [12], A. Damiens [13], K. Gajda - Roszczynialska [14], M. Jacquet [15], M. Moschel [16], J. Parchomiuk [17]. У своїх наукових доробках вче- ні-процесуалісти по-різному окреслюють питання дотримання принципів адміністративного судочинства, звертаючи увагу на процесуальні перешкоди, які можуть траплятися під час розгляду різних категорій справ. Слід зазначити, що проблема процесуальних перешкод під час розгляду справ щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК є малодослідженою, тому має важливе як теоретичне, так і практичне значення.

Матеріали та методи

У статті проаналізовано наукові праці вчених-процесуалістів щодо питань зловживання процесуальними правами, а також напрацювання вчених-ад- міністративістів щодо питань адміністративно-правового статусу НАЗК, а також питань стосовно дотримання принципів та реалізації процесуальних прав у сфері адміністративного судочинства. Особливу увагу приділено принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві. У статті також аналізуються наукові праці зарубіжних вчених щодо проблеми реалізації принципів адміністративного судочинства та існування проблеми зловживання процесуальними правами.

Нормативно-правову основу статті становлять Конституція України, КАС України, Закон України «Про запобігання корупції», Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» та інші нормативно-правові акти.

Значну увагу приділено аналізу норм КАС України щодо проявів зловживань процесуальними правами в адміністративному судочинстві. Також проаналізовано положення міжнародних актів, зокрема Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Емпіричною основою дослідження став аналіз діяльності НАЗК, зокрема статистичних матеріалів. У статті вивчалися рішення Конституційного Суду України, аналізувалися правові позиції Верховного Суду та досліджувалася практика адміністративних судів першої інстанції з окресленої проблематики. Також приділено увагу рішенням Європейського суду з прав людини. оскарження адміністративний суд процесуальний

Для досягнення поставленої в дослідженні мети використано комплексний підхід, що передбачає логічне обрання, а також доцільне застосування сукупності методів пізнання, які є взаємопов'язаними. Методи дослідження обрано з урахуванням особливостей окресленої проблематики. Методологічну базу дослідження становлять загальнофілософські, загальнонаукові і загальнологічні методи, що дали змогу досягти певного рівня об'єктивності, комплексності та обґрунтованості проведеного дослідження, достовірності отриманих результатів.

Методологічною основою є сукупність методів та прийомів наукового пізнання проблеми зловживання процесуальними правами в адміністративній справі щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК. Під час дослідження використовувалися такі методи наукового пізнання: діалектичний; формально-юридичний; порівняльно-правовий; класифікації та групування; логіко-семантичний; спостереження; статистичний; прогнозування. Діалектичний метод, як метод філософського рівня, застосовано для дослідження понятійного апарату, визначення сутності зловживання процесуальними правами, а також формулювання висновків. Формально-юридичний метод використано під час аналізу чинної системи правових норм стосовно правового статусу НАЗК, положень щодо проявів зловживання процесуальними правами. Порівняльно-правовий метод застосовано для дослідження проблеми зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві з урахуванням зарубіжного досвіду За допомогою логіко-семантичного методу, методів спостереження та класифікації і групування виокремлено відповідні дефініційні конструкції й дуальний характер зловживання процесуальними правами в адміністративних справах. Статистичний метод використано при аналізі емпіричної бази дослідження, що дало змогу зробити узагальнювальні висновки щодо емпірики дослідження - рішень національних судів, зокрема адміністративних судів, Верховного Суду. Окрему увагу приділено аналізу рішень Конституційного Суду України та

Європейського суду з прав людини (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21.12.2010 р. (заява № 17160/06 та № 35548/06)).

Метод прогнозування став у нагоді при окресленні напрямів удосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері. Використано також інші методи наукового пізнання, що сприяли всебічності отриманих висновків та пропозицій.

Отже, зазначені вище матеріали та методи дали можливість окреслити концептуальні пропозиції теоретичного і практичного характеру, які у цілому зорієнтовані на підвищення ефективності реалізації принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами у справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК.

Результати та обговорення

Аналіз нормативно-правового регулювання

У ст. 4 Закону України «Про запобігання корупції» закріплено основи правового статусу НАЗК [18]. Відповідно до положень зазначеної статті вказаний суб'єкт публічної адміністрації є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

У своїй діяльності НАЗК керується положеннями Основного Закону, міжнародними договорами, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України й іншими нормативно-правовими актами. До службовців та працівників апарату НАЗК застосовуються також закони України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу» в тій частині, що не суперечить Закону України «Про запобігання корупції». Отже, НАЗК є суб'єктом публічної адміністрації зі спеціальним статусом, який наділено повноваженнями у сфері реалізації антикорупційної політики держави.

Актами НАЗК є нормативно-правові, індивідуальні акти, акти роз'яснювального та рекомендаційного характеру. Відзначимо, що акти державного управління характеризуються імперативністю, підзаконністю, а також окресленою компетенцією суб'єктів управління та специфічною процедурою введення в дію. У свою чергу, рішеннями є нормативно-правові акти НАЗК, які мають загальний нормативний характер [8, с.166]. До індивідуальних актів слід віднести акти, які стосуються прав та інтересів визначеної особи та вичерпуються їх виконанням (для прикладу, приписи, рішення індивідуального характеру).

Найбільш поширеними адміністративними справами щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності цього суб'єкта публічного адміністрування є визнання протиправним та скасування його рішень про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. У більшості з проаналізованих справ єдиною або однією з додаткових підстав для скасування рішень НАЗК за результатами повної перевірки було те, що такі прийняті поза межами граничного строку її проведення.

Так, у Постанові Верховного Суду від 25.07.2019 р. (справа № 826/13000/18) за позовом фізичної особи до НАЗК про визнання протиправним та скасування його рішення щодо проведення перевірки декларації уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування особи, суд першої інстанції задовольнив позов, аргументуючи, що відповідачем не дотримано вимог законодавства, оскільки прийняті спірні рішення є неналежно мотивованими та не відповідають вимогам ст. 2 КАС України [19].

У свою чергу, Верховний Суд звернув увагу на таке. Проведення перевірки Національним агентством декларації передбачає визначену законодавством процедуру. Законодавством не наділено НАЗК повноваженнями здійснювати повторну перевірку декларації, якщо повна перевірка вже раніше проводилася, та скасувати рішення про призначення перевірки через неналежним чином проведену перевірку. Суб'єктом владних повноважень після спливу законодавчо встановленого строку для здійснення повної перевірки декларацій ніякого рішення не було прийнято. Водночас оспорюваним рішенням НАЗК скасовано повну перевірку декларацій позивача уповноваженими особами Національного агентства, що не відповідає законодавчо встановленим вимогам.

У рішенні Конституційного Суду України від 13.06.2019 р. зазначено, що конституційні приписи перебувають у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення [20].

Отже, доводи НАЗК про законність його повноважень на прийняття рішення в законодавчо встановлених межах та з урахуванням принципу верховенства права, які він розуміє як дискреційні, не може бути взято до уваги [19].

Як зазначено в постанові Верховного Суду від 10.04.2019 р. (справа № 826/16495/17), потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватися дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. Дискреція, яка матиме характер необмеженої влади, не відповідатиме принципу верховенства права. Тобто законом має бути передбачено обсяг дискреції, спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій [21]. Отже, мають бути чітко визначені повноваження НАЗК як дискреційні в аспекті вчинення повторної перевірки. Так, орган державної влади зобов'язаний дотримуватися процедури здійснення таких повноважень. Зокрема, рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень перевіряються щодо того, чи прийняті або вчинені вони: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з законною метою, чи є обґрунтованими, прийняті неупереджено, добросовісно, розумно, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи будь-яким формам дискримінації, пропорційно, своєчасно, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення строку [5, с. 104].

Досліджуючи питання процесуальних перешкод, які можуть виникати під час розгляду справ щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК, слід виходити з такого. Зловживання процесуальними правами може мати місце, коли процесуальне право реалізується всупереч меті, яка переслідується під час встановлення цього права [12, с. 187]. Під процесуальними перешкодами розуміють перешкоди, які виникають як з волі особи (учасника адміністративної справи), так і незалежно від їх волі, з об'єктивних причин (підстав, обставин, причин) [6, с. 906]. Процесуальні перешкоди є різними за юридичною природою, залежать від стадій та етапів розгляду адміністративної справи, а також мають різні процесуальні наслідки. У більшості випадків підставою для виникнення процесуальних перешкод є недобросовісна поведінка учасника розгляду справи. У зазначеній категорії справ це недобросовісна поведінка позивача (фізичної, юридичної особи, суб'єкта, який реалізує публічні інтереси, для прикладу, адвокат), відповідача (НАЗК) та інших учасників (свідків, експертів, спеціалістів та ін.). У площині КАС України недобросовісна поведінка виникає на противагу принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами. Зазначене сприяє виникненню такої процесуальної перешкоди, як зловживання процесуальними правами.

В європейському процесуальному праві зловживання процесуальними правами вимагає наявності об'єктивних і суб'єктивних факторів. Об'єктивні фактори вказують на те, що нормативні приписи дотримуються учасниками розгляду справи, але не досягається мета процесуальної дії. Суб'єктивні фактори вказують на те, що метою процесуальної дії було досягнення неправомірного результату [14, с. 85]. У зазначеному аспекті підтримуємо змішану теорію розуміння юридичної природи зловживання процесуальними правами, яка передбачає поєднання об'єктивного та суб'єктивного елементів зловживання процесуальними правами, та основою якої є кваліфікація зловживання залежно від дослідження легітимності мотивів вчинення процесуальних дій.

Отже, можна сказати, що суб'єкти розгляду справи діють неправомірно, свідомо обираючи виконання певних процесуальних дій для досягнення незаконних цілей, а також обирають засоби, що використовуються, на шкоду протилежній стороні судового процесу та з явним порушенням правил процесуальної поведінки [11, с. 86, 91]. Зазначена неправомірна поведінка призведе як до застосування процесуальних наслідків, таких, як залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, залишення позовної заяви без розгляду, відмова у відкритті провадження у справі, закриття провадження у справі тощо, так і до застосування заходів процесуального примусу. Застосування зазначених процесуальних наслідків залежатиме від виду зловживання процесуальними правами, який вчиняється на конкретному етапі розгляду справи, що актуалізує дослідження дуального аспекту зловживання процесуальними правами.

Дуальний аспект зловживання процесуальними правами в адміністративних справах за участю НАЗК

Зловживання процесуальними правами під час розгляду справ щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК можуть мати матеріально-правовий та процесуально-правовий характер (аспект).

Дослідження матеріально-правового аспекту зловживання процесуальними правами

Зловживання процесуальними правами, які мають матеріально-правовий аспект, можуть виникати під час звернення до адміністративного суду. Звернення до адміністративного суду має багатоаспектний характер, адже включає законодавчі гарантії права на звернення до адміністративного суду, строки та особливості подання позовної заяви до адміністративного суду. Законодавчі гарантії права кожної особи на звернення до адміністративного суду в зазначеному виді публічно-правового конфлікту визначаються такими положеннями. Право на судовий захист у справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності органів публічного адміністрування визначається ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України. Для прикладу, право на оскарження рішень у формі наказів НАЗК приватними особами у порядку адміністративного судочинства гарантується також ст. 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Зазначена норма є більш вузькою порівняно з двома попередніми, через те, що передбачає можливість оскарження лише адміністративного акта у формі наказу [22]. Право на звернення до адміністративного суду для захисту прав, свобод та інтересів гарантується і міжнародними актами, для прикладу, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [23]. Однак, якщо торкатися міжнародної практики, зокрема рішень ЄСПЛ, то можна дійти висновку, що таке право не є абсолютним. Це означає те, що право на звернення до суду може бути обмежено з мотивів можливої шкоди для самого позивача і наявністю нелегітимної мети судового захисту. Більш детально можна ознайомитися із рішенням ЄСПЛ у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (заяви №17160/06 та №35548/06, п. 33) [24]. Зловживання процесуальними правами у цій категорії має апроксимацію двох проблем. Перша - це визначення права на зловживання правом на звернення до суду та умови його визнання. Друга полягає у застосуванні санкцій у випадку такого виду зловживання [13, с. 430]. При цьому варто зазначити, що страсбурзькі судді мають бути обережними в застосуванні принципу jura novit curia і утримуватися від його надмірного використання, особливо на пізніх стадіях будь- якого провадження з метою зменшення кількості справ, що перебувають на розгляді Суду [16, с. 631].

Реалізуючи право на судовий захист, особа, яка оскаржує рішення, дії, бездіяльність НАЗК, може використати такі способи судового захисту, як визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення, визнати дії НАЗК протиправними та зобов'язати утриматися від вчинення певних дій, визнати бездіяльність НАЗК протиправною та зобов'язати вчинити певні дії, встановити наявність чи відсутність повноважень НАЗК, стягнути з НАЗК кошти на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними дією чи бездіяльністю НАЗК. Відсутність права на позов по суті справи є необхідною умовою для того, щоб можна було говорити про зловживання правом на позов. Насамперед зловживання правом на звернення до суду характеризується набором ознак, які свідчать про протиправну поведінку сторони: до критеріїв, пов'язаних із правовою вимогою, часто додаються певні особистісні характеристики позивача та його мотиви [15, с. 10-11].

Важливу роль у справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК відіграють строки звернення до адміністративного суду, які можна класифікувати за їх юридичною природою, на загальні та спеціальні. Загальні строки для приватних осіб щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК, регламентуються у загальній нормі - ч. 2 ст. 122 КАС України та становлять 6 місяців. Спеціальний строк (скорочений) визначається, для прикладу, ч. 5 ст. 122 КАС України та становить один місяць у справах щодо публічної служби, зокрема, прийняття, звільнення з публічної служби. Важливим аспектом є момент обчислення строків, а саме за ч. 2. ст. 122 КАС України обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Однак трапляються випадки пропущення строку звернення до адміністративного суду, зокрема в адміністративних справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК або неправильного обчислення моменту пропущення строку звернення. Законодавцем передбачено механізм поновлення строку звернення до адміністративного суду: 1) подання заяви про поновлення пропущеного строку у встановлений строк; 2) наявність поважної причини пропущення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд такі дії може вважати процесуальними правами та як наслідок повертати позовну заяву. В адміністративних справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК важливим є дотримання умов подання позовної заяви до адміністративного суду. Так, позовна заява за своєю структурою повинна містити підставу, предмет позову, за своїм змістом відповідати вимогам статей 160, 161 КАС України. Д. Д. Гнап у своїй роботі «Звернення до суду в порядку адміністративного судочинства» дослідив питання визначення підстав та предмета адміністративного позову. Так, під підставами позову слід розуміти юридичні факти, якими позивач буде обґрунтовувати свої позовні вимоги, що свідчитимуть про порушення його права. У свою чергу, під предметом позову слід розуміти матеріально-правову вимогу, яка пред'являється до відповідача та містить мету здійснити захист порушених прав, свобод та інтересів [7, с. 54].

На етапі звернення до адміністративного суду позивач наділяється колом спеціальних процесуальних прав, які належать тільки позивачу. Отже, є ризик прояву зловживання спеціальними процесуальними правами у такі способи, як звернення приватної особи до НАЗК із декількома однаковими позовами, в яких будуть наявні один і той самий предмет, підстави позову або вчинення інших дій, метою яких є маніпуляція автоматизованим розподілом справ між суддями. Також може бути подано приватною особою безпідставний позов або позов за відсутності предмета спору або позов, який має очевидно штучний характер. Інколи приватні особи застосовують такі зловживання, як необґрунтоване або штучне об'єднання позовних вимог з метою зміни підсудності справи, або завідомо безпідставне залучення особи як відповідача (співвідповідача) з тією самою метою. Перелік таких зловживань на етапі звернення до адміністративного суду не є вичерпним.

Зловживання процесуальними правами може виникати під час зміни підстав або предмета позову (ч. 1 ст. 47 КАС України). Відмовитися від позову позивач має право на будь-якому етапі розгляду адміністративної справи. Зокрема, така відмова може відбуватися у випадку відновлення порушеного права. Однак позивач у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності НАЗК має право змінювати предмет або підставу позову на певному етапі розгляду адміністративної справи, який буде залежати від форми здійснення адміністративного судочинства (ч. 2 ст. 47 КАС України). Так, якщо справа розглядається за правилами загального позовного провадження, змінити підставу або предмет позову можливо до закінчення підготовчого засідання, якщо за правилами спрощеного позовного провадження - не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання. Однак необґрунтоване збільшення позовних вимог, несвоєчасне подання заяви буде визнаватися як зловживання процесуальними правами. Для прикладу, в адміністративній справі про визнання протиправним та скасування наказу НАЗК про звільнення особи з посади, поновлення на посаді, зобов'язання здійснити нарахування та виплату заробітної плати за час вимушеного прогулу, позивач ще додатково подає заяву, в якій просить збільшити позовні вимоги, додавши позовну вимогу про стягнення моральної шкоди у великому розмірі. Слід дійти висновку, що така заява позивача стосовно збільшення позовних вимог, якщо є необґрунтованою та не підтверджена доказами, може бути проявом зловживання процесуальними правами.

Дослідження процесуально-правового аспекту зловживання процесуальними правами

Досліджуючи зазначений аспект, слід зауважити, що його прояв пов'язаний із зловживанням процесуальними правами на різних процесуальних етапах провадження в адміністративних справах щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності НАЗК, зокрема: 1) відкриття провадження у справі; 2) підготовчого провадження; 3) розгляду справи по суті; 4) прийняття та ухвалення рішення суду. Етапи наводяться, враховуючи, що справа розглядається у формі загального позовного провадження.

На етапі відкриття провадження у справі можуть виникати зловживання процесуальними правами. Під час того, як суд визначає форму здійснення судочинства, може розглядати клопотання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження. У такому разі суд зобов'язаний надати строк, який не може бути меншим за п'ять днів із дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі, відповідачу (НАЗК) для подання заперечення проти цього. Порушення процесуальних строків надання заперечення також може вважатися зловживанням процесуальними правами. При цьому у відповідача залишиться право на розгляд справи за правилами загального позовного провадження. Визначення виду провадження має принципове значення (загальне провадження чи спрощене провадження). Подання необ- ґрунтованої заяви про розгляд справи за правилами загального позовного провадження може визначатися як зловживання процесуальними правами.

На етапі підготовчого провадження зловживання процесуальними правами пов'язане із колом процесуальних дій, які вчиняються на зазначеному етапі. На вказаному етапі зловживання процесуальними правами може мати мету затягування проведення підготовчого засідання. Так, строки проведення підготовчого засідання становлять протягом шістдесяти днів з дня відкриття провадження у справі. Законодавець передбачає і пролонгацію строку проведення підготовчого засідання на тридцять днів за клопотанням однієї із сторін або з ініціативи суду (ч. 4 ст. 173 КАС України). Зокрема, підставою продовження такого строку може бути наявність факту зловживання процесуальними правами. Отже, НАЗК як відповідач у справі може: 1) не надавати відзив у встановлений строк (у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд має право вирішити спір за наявними матеріалами справи - ст. 175 КАС України); 2) зловживати правом на примирення, спрямоване на шкоду правам третіх осіб, умисне неповідомлення про осіб, які мають бути залучені до участі у справі (п. 2 ч. 1 ст. 180, п. 5 ч. 2 ст. 45 КАС України); 3) умисно не повідомляти обставини справи (п. 6 ч. 2 ст. 171 КАС України); 4) подавати завідомо безпідставні клопотання та заяви або подавати клопотання та заяви після закінчення строку (ч. 4 ст. 180 КАС України); 5) не подавати докази, які витребовуються (п. 7 ч. 2 ст. 45 КАС України).

Право на витребування доказів учасниками розгляду адміністративної справи закріплюється у ч. 1 ст. 80 КАС України. При цьому мають бути наявні дві підстави: 1) учасник розгляду справи не може самостійно подати докази; 2) наявність клопотання про витребування доказів; 3) клопотання подається у визначені законом строки. Правовим наслідком недотримання строків подання клопотання про витребування доказів є залишення без задоволення такого клопотання. На практиці є випадки визнання таких дій зловживанням процесуальними правами, оскільки призводить до затягування процесу розгляду адміністративної справи. У справі про визнання протиправним та скасування рішення НАЗК про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, суд може зобов'язати НАЗК надати до суду належним чином завірені копії протоколів, додатків до них щодо осіб, відносно яких було проведено перевірку. Тож, ненадання витребовува- них протоколів можна визнати, як зловживання процесуальними правами, через те, що неможливо встановити всі обставини справи. У такому випадку суд в ухвалі про витребування доказів повинен зазначити, що невиконання процесуальних обов'язків, зловживання правами та створення протиправних перешкод у здійсненні судочинства є підставою до застосування судом заходів процесуального примусу, визначених ст. 145 КАС України - у вигляді штрафу за неявку в судове засідання поважного представника відповідача.

Зловживання процесуальними правами можливе під час примирення між сторонами згідно із частинами 4-6 ст. 190 КАС України. Однак головною умовою є те, що умови примирення не повинні суперечити закону або порушувати права, свободи, інтереси позивача. Якщо судом буде встановлено, що незаконні дії, рішення, бездіяльність НАЗК як відповідача у справі порушують права, свободи та інтереси приватних осіб, суд відмовляє у затвердженні умов примирення, про що постановляється ухвала.

Розгляд справи по суті, як центральний етап розгляду адміністративної справи, характеризується тим, що на ньому реалізуються загальні для всього адміністративного судочинства завдання та цілі. Судовий розгляд є тим етапом розгляду справи, на якому найбільш повно дістають вияв усі принципи адміністративного судочинства. На етапі розгляду адміністративної справи по суті можуть виникати процесуальні перешкоди, які можуть мати таку форму прояву, як зловживання процесуальними правами. До таких процесуальних перешкод може належати неявка в судове засідання будь- якого учасника справи, за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання (ч. 1 ст. 205 КАС України). Суд може визнати явку НАЗК обов'язковою в судове засідання, тому за наявності поважних причин може відкласти розгляд справи. Однак у разі відсутності поважних причин і неявки в судове засідання такі дії будуть визнаватися зловживанням процесуальними правами. Крім того, з обструкціоністською метою можуть бути використані необґрунтовані клопотання про зупинення провадження у справі або оголошення перерви у судовому засіданні або зловживання правом на виступ під час судових дебатів шляхом виступу із промовою, яка не пов'язана із суттю справи чи принижує честь і гідність особи [17, с. 688].

Законодавцем зосереджено увагу на підставах та наслідках неявки в судове засідання, застосування яких, у свою чергу, буде залежати від учасника розгляду справи, який не з'явився в судове засідання. Наслідками неявки у судове засідання є: 1) відкладення розгляду справи; 2) розгляд справи за відсутності учасника справи; 3) залишення позовної заяви без розгляду. Зокрема, слід наголосити, що у період дії режиму воєнного стану найчастіше наслідком неявки учасника справи у судове засідання є відкладення розгляду справи, що призводить до виходу за межі строків розгляду справи. Неявка представника НАЗК у судове засідання є у тому разі зловживанням процесуальними правами, якщо: 1) відсутня поважна причина неприбуття в судове засідання; 2) наявна недобросовісна мета - затягування строків розгляду справи.

Зауважимо, що сторони не позбавляються можливості брати участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції як способу участі у судовому засіданні поза межами зали судового засідання (ст. 195 КАС України). Для використання зазначеного способу участі в судовому засіданні учаснику розгляду адміністративної справи необхідно подати заяву не пізніше ніж за п'ять днів до судового засідання. Однак можуть виникати ризики технічної неможливості участі у відеоконференції поза межами приміщення суду, переривання зв'язку і за це несе відповідальність учасник справи, який подав відповідну заяву. Прийняття рішення про проведення судового засідання в режимі відеоконференції є правом, а не обов'язком суду. Судове засідання в режимі відеоконференції може бути реалізовано за наявності майданчиків відеоконференцзв'язку відповідно до інформації системи бронювання, а також вільної дати та часу й зайнятості залів відеоконференцзв'язку. Подання стороною повторного клопотання або після встановленого законом строку про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції є зловживанням процесуальними правами.

У судовому засіданні часто подаються безпідставні клопотання. Так, у справі про визнання протиправним та скасування рішення НАЗК від 13.09.2019 р. № 2984 «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», було подано представником НАЗК клопотання про закриття провадження у справі, яке мотивоване тим, що у рішенні Конституційного Суду України від 27.10. 2020 р. № 13-р/2020 у справі №1-24/2020 (393/20) йшлося про те, що НАЗК на момент розгляду справи не наділено публічно-владними управлінськими функціями щодо здійснення контролю та перевірки декларацій суб'єктів декларування, отже, воно не може бути належним відповідачем у вказаній адміністративній справі, а тому провадження у справі підлягає закриттю [25]. У задоволенні зазначеного клопотання було відмовлено. Можна дійти висновку, що безпідставні клопотання є зловживанням процесуальними правами. Аналогічне зловживання можна простежити в адміністративній справі за № 640/24704/19 [26].

Наступним прикладом може стати подання НАЗК як відповідачем у справі клопотання про закриття провадження у справі про визнання протиправними та скасування рішень відповідача «Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015, 2016, 2017 роки», з підстави, визначеної п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства [27]. Суд дійшов висновку, що цей спір є публічно-правовим спором і має розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Клопотання відповідача було необґрунтованим та може вважатися зловживанням процесуальними правами.

Висновки