Злоупотребление должностными полномочиями в сфере социальной защиты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

коррупция злоупотребление должностной полномочие

Введение

1. Социально-правовая характеристика злоупотребления должностными полномочиями

1.1 Понятие коррупции и место в ней злоупотребления должностными полномочиями

1.2 История развития ответственности за злоупотребление должностными полномочиями в российском законодательстве

2. Практическое исследование деятельности по противодействию злоупотребления должностными полномочиями

2.1 Деятельность государственных органов по противодействию злоупотребления должностными полномочиями

2.2 Противодействие коррупционным проявлениям в системе Пенсионного фонда Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников



Введение

В числе множества проблем, стоящих перед современным российским обществом, особую актуальность в последнее время приобрела проблема борьбы с коррупционной преступностью, связями и схемами, которые используют должностные лица для достижения своих личных целей [14].

Проблема злоупотребления правом и как ее разновидности злоупотребления должностными полномочиями и превышение должностных полномочий далеко не новая и, к сожалению, в ближайшем будущем вряд ли полностью разрешимая. Уже только по этой причине ее изучение всегда актуально. Ее актуальность обусловлена, в первую очередь тем, что в современных условиях проблема борьбы с преступностью в виде злоупотреблений полномочиями становится все более острой.

Злоупотребление служебными полномочиями является должностным преступлением, существенно нарушающим права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства [14].

Актуальность темы исследования заключается в том, что борьба с должностной преступностью приобретает особую актуальность в настоящее время в связи с существенными изменениями, происходящими в деятельности аппарата государственной власти и управления в том числе в сфере социальной защиты.

Объект исследования: общественные отношения, связанные с противодействием злоупотребления должностными полномочиями в сфере социальной защиты.

Предмет исследования: правовая норма, предусматривающая ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, судебная практика, практический опыт по данной теме.

Цель исследования - анализ правового регулирования ответственности за злоупотребление должностными полномочиями в сфере социальной защиты и практики его применения.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

- изучить правовое регулирование деятельности по противодействию злоупотреблению должностными полномочиями в сфере социальной защиты;

- проанализировать злоупотребление должностными полномочиями как коррупционное проявление;

- провести практическое исследование деятельности по противодействию злоупотребления должностными полномочиями в сфере социальной защиты, в период прохождения преддипломной практики в Управление ПФР в Усть-Лабинском районе Краснодарского края.

Основными источниками исследования являются Конституция Российский Федерации, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон РФ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» от 28.12.2013 № 442-ФЗ.

Практическая значимость данной работы заключается в возможности использования результатов исследования в практической деятельности.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, основной части, состоящей из двух глав, заключения, списка использованных источников.



1. Социально-правовая характеристика злоупотребления должностными полномочиями

1.1 Понятие коррупции и место в ней злоупотребления должностными полномочиями

Этимологически термин «коррупция» (лат. corruptio) происходит от греческого слова, означавшего «грязь» и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду, расстраивать дела, растрачивать состояние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать результаты и другое [26].

Современное понимание коррупции сформировалось в XX в., однако, до настоящего времени ни в российском законодательстве, ни в международных правовых актах ей не дано однозначного определения.

Краткое и емкое определение коррупции содержится в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией: «Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» [4].

Под коррупцией понимается действие или бездействие одного лица, принимающего решение, в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов [32].

Коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие и другие лица, уполномоченные на исполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет своей должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.

Главным законодательным нормативно-правовым актом, где регламентируются основные понятия, принципы и методы борьбы с коррупционным сообществом, является Федеральный закон «О противодействии коррупции», согласно которому: «коррупция это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» [16].

Галахова А.В. отмечает: «использование служебного положения в корыстной или иной личной заинтересованности может быть представлено следующими разновидностями: завладение с использованием служебного положения чужим имуществом путем его изъятия вопреки воле собственников; использование служебного положения при совершении других действий корыстного характера, не связанных с завладением чужим имуществом. Данное последствие может выражаться в виде реального материального ущерба, в упущенной выгоде, а также в причинении иного вреда различным интересам (нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, создание помех и сбоев в работе, сокрытии крупных хищений и т.п.). «Классическая» разновидность проявления коррупции - получение должностным лицом материальных ценностей и услуг материального характера в связи с занимаемой должностью с ведома лиц, передающих эти ценности или оказывающих услуги (например, с целью побудить должностное лицо к соответствующему действию, правомерному или противозаконному и др.); непосредственное участие должностных лиц и государственных служащих, депутатов в коммерческой деятельности для извлечения личной выгоды или корпоративной» [19].

Коррупция выступает как сложное социальное явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира.

Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения. При этом целесообразно сосредоточиться на следующих двух аспектах:

Во-первых, углублении теоретического уровня познания коррупции, а именно, формировании ее категориального аппарата, исследования причин возникновения и факторов, способствующих ее развитию, влиянию на экономическую, социальную и политическую жизнь общества и др.

Во-вторых, четкого правового определения коррупции и формирования системы, практических мер по борьбе с этим явлением [30].

Теоретически возникновение и существование коррупции рассматривается с момента отграничения функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. Именно поэтому у должностного лица (управленца) появляется реальная возможность владеть ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных интересов.

Исторически это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государственных образований в древнейшем центре человеческой цивилизации: Египте, Месопотамии, Индии, Китае в III-II тысячелетиях до н.э. [29].

Исходя из этого, коррупция, в изначальном виде как социально-экономическая категория отражает отношения, возникающие между должностными лицами и отдельными членами общества в связи с применением возможностей занимаемой должности для получения личной выгоды, несмотря на интересы третьей стороны (общества, государства, фирмы).

Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора. Объектом коррупции могут быть практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

Современная коррупция - это не элементарный уголовно-правовой феномен, который можно было бы квалифицировать вполне конкретной нормой уголовного закона как отдельный состав преступления. Коррупцию нужно рассматривать как криминологическое, социально-экономическое явление, обладающее многогранным и многоуровневым содержанием, в объем которого входит целый комплекс разнообразных видов общественно опасных деяний. Можно констатировать, что коррупция распространилась во всех сферах общественной жизни [17].

Максимов С.В. отмечает: «Коррупцию возможно классифицировать по многим критериям: по типам взаимодействующих субъектов (граждане и мелкие служащие, фирмы и чиновники, нация и политическое руководство); по типу выгоды (получение прибыли или уменьшение расходов); по направленности (внутренняя и внешняя); по способу взаимодействия субъектов, степени централизации, предсказуемости и т. д. В России исторически коррупция также различалась по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ за совершение законных действий («мздоимство») или незаконных действий («лихоимство»)» [25].

Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции. Гаухман Л.Д. предлагает следующую классификацию: «В зависимости от субъекта коррупции, злоупотребляющего служебным положением:

- государственная коррупция (коррупция госчиновников);

- коммерческая коррупция (коррупция менеджеров фирм);

- политическая коррупция (коррупция политических деятелей).

В зависимости от субъекта коррупции, выступающего инициатором коррупционных отношений:

- запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе должностного лица;

- подкуп по инициативе просителя.

В зависимости от субъекта коррупции, являющегося взяткодателем:

- индивидуальная взятка (со стороны гражданина);

- предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы);

- криминальный подкуп.

В зависимости от формы выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции:

- денежные взятки;

- обмен услугами (патронаж, непотизм).

В зависимости от степени централизации коррупционных отношений:

- децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе);

- централизованная коррупция «снизу-вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими);

- централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным).

В зависимости от уровня распространения коррупционных отношений:

- низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти);

- верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков);

- международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений).

В зависимости от степени регулярности коррупционных связей:

- эпизодическая коррупция;

- систематическая (институциональная) коррупция;

- клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений) [18].

Рассматривая коррупцию как социальное явление необходимо отметить ее функции.

М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает [20].

Экономические функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. Другой сторонник функционального подхода - Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития [37].

Исследуя проблему коррупции Здравомыслов Б.В. отмечает: «сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски) исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию [26].

Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом отклонения поведения от норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения».

Среди «положительных» сторон коррупции ряд ученых отмечают:

- стимулирование экономического роста;

- содействие политическому развитию.

Стимулирование экономического роста предполагает:

- накопление капитала;

- предприимчивость;

- проникновение делового подхода в бюрократическую среду и т.д.

В слаборазвитых странах в условиях недостаточности ресурсов капитала коррупция, не вытекающая за определенные ограничения, создает условия, благоприятные для увеличения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли.

Под влиянием коррупции здесь возникают параллельный рынок и разногласие между ценами продажи, например, сельскохозяйственной продукции (на нее цены занижены) и ценами покупки товаров у производственных предприятий (цены завышены). Такой рынок позволяет обнаружить реальные соотношения спроса и предложения, в контексте которых должна быть сформирована регулируемая цена.

Содействие политическому развитию видится в том, что коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах стимулирует массовое участие в политическом процессе.

Что касается негативных сторон коррупции, то к ним относят следующие:

- препятствие экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, растрата национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии);

- фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции [31].

Коррупция классифицируется по разным критериям, что свидетельствует о ее многогранности и глубокой зараженности ею как общества, так и государства. В разных сферах общественных, политических и экономических отношений коррупция выполняет разные функции, как положительные (в существовании которых убеждены некоторые ученые), так и отрицательные.

При исследовании понятия коррупции ряд ученых выделяют особое место коррупции в органах государственной власти.

Имеется прямая зависимость между уровнем преступности и состоянием нравственно-правовых устоев политической и правящей элиты общества [32].

Имеются веские основания полагать: чем выше уровень преступности в обществе, тем выше уровень криминальности элитных групп в органах государственной власти и наоборот; чем выше криминальность элиты, тем выше уровень преступности среди всего населения того или иного государства. В зависимости от исторических, национальных, религиозных, политических и других социокультурных традиций, и предпосылок незаконного поведения, наиболее устойчивые взаимосвязи прослеживаются между криминальностью, правящей (управляющей) элиты и криминогенной обстановкой в государстве в целом.

Международные организации акцентируют свое внимание на криминальности правящих кругов, особенно их коррумпированности, так как проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобъемлющий характер и их негативное воздействие чувствуется повсюду. Коррупция - наиболее распространенное противоправное поведение, взаимосвязанное с подкупом и взяточничеством, широко распространена в мире среди различных должностных лиц, политических деятелей, военных должностей. Статистически и социологически подтвердить существующую связь между коррупцией и общей преступностью практически невозможно из-за высокого криминального поведения правящих кругов и их закрытости.

К преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния только при наличии перечисленных ниже критериев [36].

Наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечании к статье 285 Уголовного кодекса РФ (Должностными лицами в статьях главы 30 Уголовного кодекса РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов), лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой и иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечании к статье 201 Уголовного кодекса РФ.

Связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей.

Обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц).

Совершения преступления с только прямым умыслом.

В качестве исключения рассматривают преступления, хотя и не соответствующие указанным требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также взаимосвязанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды.

Коррупционные преступления разделяют на 2 вида: совершенные в форме подкупа и иные коррупционные преступления.

Крюков В.В. под преступлениями коррупционного характера понимает: «предусмотренные уголовным законодательством общественно опасные деяния, которые непосредственно посягают на авторитет и законные интересы службы и выражаются в противоправном получении государственным, муниципальным служащим либо служащим коммерческой или иной организации каких-либо преимуществ (денег, имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении им таких преимуществ».

Основным отличительным признаком коррупционных преступлений является то, что они совершаются из корыстных побуждений вопреки интересам службы, с использованием при этом полномочий, которыми должностное лицо или служащий обладают в связи с занимаемой должностью.

Илий С.К. отмечает: «особенностью объективной стороны коррупционных преступлений является то, что они совершаются путем использования лицом имеющихся у него служебных полномочий или в связи с занимаемой им должностью».

Коррупция - это сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления, которые определены в ст.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273 «О противодействии коррупции» [6].

Наряду с получением и дачей взятки к числу коррупционных относят и злоупотребление должностными полномочиями.

Под злоупотреблением должностными полномочиями законодатель понимает использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства [8].

Под корыстной заинтересованностью понимается стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц (например, незаконное получение льгот, кредита, освобождение от каких-либо имущественных затрат, возврата имущества, погашения долга, оплаты услуг, уплаты налогов, получения социальных пособий и тому подобное), а под иной личной заинтересованностью следует понимать стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п. [23].

Как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности. Уголовным кодексом Российской Федерации, а именно статьей 285 УК РФ предусмотрена ответственность за злоупотребление должностными полномочиями [3].

Так, санкция части первой за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, предусматривает наказание в виде штрафа в размере до 80000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до 4 лет [3].

Если то же деяние, совершено лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, то наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до 7 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

За деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, предусмотрено лишение свободы на срок до 10 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Согласно Примечанию к данной статье должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации [3].

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов [7].

Государственные служащие и муниципальные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями.

За последние годы в Российской Федерации было создано антикоррупционное законодательство и разработан соответствующий нормативный инструментарий, позволяющий бороться с этим негативным явлением [21].

Основные направления государственной политики в области противодействия коррупции определяет Президент Российской Федерации. Кроме того, Президент Российской Федерации устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контроль деятельности органов исполнительной власти в пределах своих полномочий обеспечивает Федеральное Собрание Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

Таким образом, под злоупотреблением должностными полномочиями законодатель понимает использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Правовые нормы, направленные на противодействие коррупции, относятся к различным отраслям права и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня. Наряду с положениями Конституции Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют международные договоры Российской Федерации и нормы законодательства Российской Федерации. Основополагающим нормативным правовым актом, устанавливающим основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

1.2 История развития ответственности за злоупотребление должностными полномочиями в российском законодательстве

Для уяснения смысла и содержания злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий нужно обратиться к истории и отследить основные этапы развития данных составов преступлений, а также развитие законодательства о преступлениях, совершаемыми должностными лицами в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.

Законодательство любого государства всегда отражает государственный строй, экономическую и социальную составляющую общества. Данный факт напрямую имеет отношение и к законодательству о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы, и такому составу преступления, как злоупотребление должностными полномочиями. Этот состав преступления как никакой другой тесно связан с политическим строем страны и его экономической составляющей.

Чистяков О.И. рассматривая понятие «должностного преступления» отмечает: «наиболее подробное понимание «должностного преступления» появилось в Соборном Уложении 1649 года, являвшегося «первым общим сводом законов русской земли». В главах 7, 10, 12 подробно и четко была сформулирована ответственность за неправосудие, взяточничество и другие преступления. К ответственности за взятку по Уложению привлекались не только государственные судьи, но и лица, осуществлявшие правосудие в патриаршем суде, а также «в городеях воеводы и дияки и всякие приказные люди» за некоторые виды злоупотребления властью наказывались не только государственные лица, но и выборные представители местного самоуправления - губные старосты» [22].

В эпоху правления Петра 1 ужесточается ответственность за корыстные преступления по должности. Так, по указу «О фискалах и о их должности» от 17 марта 1714 года «всякие взятки и кражи казны и прочее» были отнесены законодателем к преступлениям, направленным во вред «государственному интересу», т.е. к преступлениям против государственной службы.

Генеральный регламент коллегии Петра I в главе 50 содержал наиболее подробный перечень видов злоупотребления властью, а также устанавливал ответственность за корыстное или из других намерений бездействие власти: «кто по дружбе или вражде или из взяток или других намерений что пренебрежет, которое ему чинить надлежало».

В период правления Екатерины II появился «Устав благочиния» от 08 апреля 1782 года. Статья 271 этого Устава преступления по должности уже делила на злоупотребление должности, неисполнение должности, упущение должности. При этом содержание этих видов преступлений не уточнялось [28].

В XIX веке основой уголовного законодательства Российского государства были «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года и «Свод законов Российской империи» 1832 года том 15. Свод законов должностные преступления определил в самостоятельную группу «нарушения по должности», где данному виду преступлений был выделен специальный раздел «О превышении власти и противозаконном бездействии», который находился после разделов, регламентирующих ответственность за преступления против веры, государственных преступлении и преступлении против правительства.

Уложение о наказании, утвержденное императором 15 августа 1845 года и введенное в действие с 01 мая 1846 года, оставило эти преступления на том же месте.

Исследуя уголовное Уложение Познышев С.В. отмечает: «не упоминая специально о составе должностного злоупотребления, Уложение о наказаниях рассматривало ответственность должностных лиц за злоупотребление предоставленным правом (статьи 382, 383). Причем действия чиновников (должностных лиц и всех «состоящих на службе») сводились к тому, что они умышленно использовали, присваивали или растрачивали вверенное им имущество (денежные суммы, облигации и т. д.).

Исходя из смысла статьи 383 (статья 354 в ред. 1866 и 1885 годов) Уложения, наказание должностным лицам, виновным в совершении вышеназванных действий, назначалось в трех случаях: во-первых, когда должностное лицо, растратившее деньги, возвращало «вполне все им растраченное прежде открытия его злоупотребления»; во-вторых, когда должностное лицо возвращало все растраченное им, но уже после открытия его злоупотребления и, наконец, в-третьих, когда должностное лицо не возвращало растраченного и после открытия его злоупотребления. Причем размер наказания напрямую зависел от суммы растраченного, а так же от момента возвращения растраченного (присвоенного) имущества. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, прямо не указывая признаки злоупотребления должностными полномочиями, в самом общем виде содержало зачатки данного преступления».

Ответственность за должностные преступления была предусмотрена пятым разделом Уложения 1903 года «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Однако нормы, регулирующие ответственность за отдельные нарушения по должности, содержались и в других частях Уложения [34].

При этом следует отметить, что Уложение было первым законодательным актом, разделившим преступления и проступки на виды и обозначившим объективные и субъективные признаки составов рассматриваемых деяний.

Уложение стремится систематизировать должностные преступления, раздел пятый его состоял из одиннадцати глав, некоторые из них делились на отделения. Следует отметить, что специально выделялись главы, предусматривающие ответственность за неисполнение указов, предписаний и законных требований по службе, бездействие власти, превышение власти.

Отдельно предусматривалась ответственность за преступления должностных лиц при управлении и распоряжении вверенным им по службе имуществом, подлоги, мздоимство и лихоимство.

Профессор Б.В. Волженкин отмечает: «впервые термин «злоупотребление властью» появился в Уголовном Уложении 1903 года в статьях Общей части как обстоятельство, усиливающее наказуемость различных форм должностного посягательства. Между тем, Уголовное Уложение 1903 года, так же, как и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, не содержало определения понятия «злоупотребление служебным положением» и отдельной статьи, предусматривающую ответственность за должностное злоупотребление. Должностное положение лица и объем его служебных полномочий не были обязательными признаками субъекта преступления по службе» [34.]

Согласно комментарию С.В. Познышева к Уголовному Уложению 1903 года: «должностным лицом считался всякий, кто с утверждения по приказу или по назначению компетентного органа государственной власти исполняет какую-либо обязанность или, обыкновенно, обязанности, определяемые законом или, согласно закону, каким-либо уставом. Данными лицами не являются, но могут быть к ним приравнены директора и члены правления кредитных организаций, железнодорожные агенты и иные лица, от исполнения обязанностей которых зависит безопасность мореплавания, судоходства или железнодорожного движения и иные лица» [33].

Впервые в российском уголовном законодательстве были определены признаки специального субъекта преступлений против государственной и общественной службы. Во-первых, закон указал на то, что лицо должно быть признано представителем власти - «лицо, несущее обязанности по службе государственной или общественной», где представитель власти - это лицо, предписания которого являются обязательными для граждан, учреждений, предприятий или организаций.

Однако если обратиться к истории и эволюции понятия специального субъекта должностных преступлений, то в качестве примера можно привести Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. Как справедливо отмечает Е.В. Тарасова: «в основу 5-го раздела был положен статус специального субъекта, так как раздел включал в себя преступления: превышение власти, бездействие власти, мздоимство и лихоимство. Если говорить об Уложении 1903 года, то должностные преступления также совершались специальным субъектом, хотя относились к преступным деяниям, посягающим на другие общественные отношения (порядок управления)».

Процесс криминализации злоупотребления должностными полномочиями в советский период начался с принятием 19 декабря 1917 года Инструкции Народного комиссариата юстиции «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний» Инструкция Народного комиссариата юстиции от 19.12.1917. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний». Суть злоупотребления властью заключалась в использовании лицом своего общественного или административного положения, предоставленного «революционным народом».

Существенную роль в развитии учения о должностных злоупотреблениях сыграли Уголовные кодексы РСФСР. Согласно статьи 105 УК РСФСР 1922 года: «под злоупотреблением властью понималось совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не будучи вызваны соображениями служебной необходимости, повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан».

Хотя в первые годы действия Уголовный кодекс РСФСР 1922 года подвергался значительным изменениям в связи с общим развитием советского уголовного права, в целом первый советский Уголовный кодексов отличие от дореволюционного законодательства, установил уголовную ответственность за злоупотребление властью и сформулировал признаки этого деяния. УК РСФСР 1922 года послужил хорошей базой для последующего уголовного законодательства, вместе с тем, нельзя не признать, что он все же относится к начальному этапу процесса криминализации должностного злоупотребления.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 года из статьи 112 УК РСФСР 1926 года было исключено указание на дисциплинарное взыскание за злоупотребление властью. Ранее такие деяния, совершенные без отягчающих обстоятельств, не считались преступными. Закон от 28 мая 1928 года признал все эти деяния легкими преступлениями, однако содержал такую оговорку: если служебное упущение или проступок по степени серьезности не требует применения мер наказания, то возможно считать его не преступлением, а проступком, влекущим ответственность в порядке подчиненности (часть 2 статьи 112 УК РСФСР) [16].

Особый интерес, с точки зрения сравнения советского и дореволюционного законодательства, представляет определение должностного лица по УК 1922 года. Таковыми признавались «лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач».

К достоинствам этого определения можно отнести указание на постоянный или временный характер деятельности, содержание этой деятельности, легальное (из закона) происхождение соответствующих правомочий. Безусловно, это определение заслуживает положительной оценки в сравнении с предшествовавшим законодательством. В то же время в нем нет указания на вполне возможную ситуацию, когда лицо выполняло свои функции по специальному полномочию; перечень задач сформулирован недостаточно конкретно; сомнительно и расширение круга организаций, в которых может работать должностное лицо. УК 1926 года лишь редакционно изменил данное определение, не коснувшись его существенных признаков (примечание к статье 109).

Пленум Верховного Суда СССР в разъяснении от 27 марта 1935 года пояснил, что под понятие должностного лица в колхозах и совхозах подпадают лишь работники, выполняющие административные, хозяйственные или оперативно-распорядительские функции. Кроме того, в доктрине должностными лицами назывались также представители власти.

При этом признавалось в целом неважным, на каком основании данное лицо выполняет соответствующие функции, за плату или бесплатно. В последующем было высказано предложение расширительно толковать данные примечания, относя к должностным лицам любых рабочих и служащих. Большинство ученых не приняли такой позиции. Так, в комментарии 1941 года отмечалось: «Закон говорит не в общей форме о лицах, работающих в том или ином учреждении, а о лицах, занимающих временную или постоянную должность в государственном или общественном учреждении. Из этого указания закона необходимо сделать вывод, что рабочий или рядовой колхозник не могут считаться должностными лицами в смысле примечания к статье 109 и, следовательно, не могут нести ответственности за должностные преступления» [15].

В ходе длительных дискуссий рождалось новое понимание превышения власти и самой системы должностных преступлений, воспринятое законодателем и нашедшее свое отражение в УК РСФСР 1960 года. В УК РСФСР 1960 года система должностных преступлений была установлена в главе 7 и содержала семь составов, в частности: злоупотребление властью и служебным положением (статья 170), превышение власти (статья 171), халатность (статья 172), получение взятки (статья 173), дача взятки (статья 174), должностной подлог (статья 175). В отличие от УК РСФСР 1922 (1926) года в данном Кодексе осталось только одно примечание к статье 171, где давалось определение «должностного лица».

Согласно уголовного закона 1960 года: «статья 170 УК РСФСР 1960 года предусматривала уголовную ответственность за злоупотребление властью или служебным положением, то есть умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило существенный вред государственным или общественным интересам, либо охраняемым законом правам и интересам граждан. Такое злоупотребление наказывалось лишением свободы на срок до трех лет, или исправительными работами на срок до двух лет, или увольнением от должности».

Злоупотребление властью или служебным положением, если оно вызвало тяжкие последствия, наказывалось лишением свободы на срок до восьми лет.

В примечании к статье 170 УК РСФСР 1960 года было раскрыто понятие должностного лица: «Под должностными лицами в статьях настоящей главы понимаются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Анализируя уголовное законодательство России дореволюционного и советского периода (начиная с Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года и заканчивая УК РСФСР 1960 года) можно прийти к выводу, что критерии криминализации должностного злоупотребления напрямую зависели от изменений социально политических и экономических условий жизни общества. Именно по мере развития общества должностные злоупотребления, сопровождавшиеся последствиями в виде «нарушения правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан» (статья 105 УК РСФСР 1922 года) и т. д., вызывали у государства потребность в их уголовной наказуемости. При этом на процесс криминализации действий должностных лиц, злоупотребляющих своим служебным положением, серьезное воздействие оказывали такие, относительно самостоятельные надстроечные категории, как господствующая идеология, наука, так и состояние общественного правосознания [13].

От рассмотрения понятия злоупотребления должностными полномочиями перейдем к понятию превышение должностных полномочий в историческом аспекте.

Одной из первых (из числа известных нам источников писаного права древней Руси) ответственность за специфическую форму превышения должностных полномочий - взяточничество, косвенно устанавливала Псковская Судная грамота (1397-1467). В статье 4 Псковской Судной грамоты князю и посаднику (должностному лицу, осуществлявшему управление и правосудие в пригороде) запрещалось принимать тайные посулы.

В своем исследовании В.П. Берестов отмечает: «при Иване Грозном, значительно была усилена ответственность за превышение должностных полномочий при отправлении правосудия (ст. З Судебника 1550 г.). При этом наказание для судей определял сам царь, а для низших чинов судебного аппарата - Судебник. В статьях 8-10 Судебника 1550 года устанавливалась ответственность за взимание излишней судебной пошлины. В наказание виновному привязывали к шее кошелек, серебро, жемчуг или даже соленую рыбу, взятую им в подарок., что в этот период (с появлением постоянных воинских частей - стрелецких полков), были приняты и первые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы ответственности военнослужащих за служебные преступления».

Значительное развитие нормы об ответственности за различные формы превышения должностных полномочий получают в Соборном Уложении 1649 года. Так в статьях 4-5 главы III Соборного уложения устанавливалась уголовная ответственность военнослужащих и иных лиц за обнажение ими оружия при нахождении на царском дворе. Такое деяние каралось отсечением руки, если царь присутствовал при этом, и трехмесячным тюремным заключением - если отсутствовал (ст.4). В статье 6 главы VII Соборного Уложения вводилась ответственность за совершение «всякими ратными людьми» какого-либо насилия в отношении населения: «А будет которые ратные люди, идути на государеву службу, учнут каким людем насильство чинити, а по суду сыщется по то допряма, и тем людем наказание чинити смотря по вине, и убытки доправити, и отдате тем людем, кто чем обижен». При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что наказание за содеянное в данной норме прямо не названо. Тем не менее, в статье 30 той же главы устанавливается смертная казнь для «ратных людей», которые при следовании на службу или следовании с нее совершили убийство или изнасилование.

Яковлев А.И. отмечает: «в статье 58 главы XX устанавливался запрет воеводам и приказным людям оформлять на холопов служилые кабалы (обязательства служить заимодавцу за деньги и проценты с них) в городах, находящихся в их ведении, что, судя по некоторым источникам, было одной из наиболее распространенных форм превышения должностных полномочий в то время. Статья 84 главы XXI Соборного Уложения устанавливала ответственность (торговую казнь и смещение с должности) за превышение должностных полномочий губным целовальником, которое выразилось в незаконном освобождении разбойника или татя, или в похищении имущества, изъятого у преступников» [38].

Изучая превышение должностных полномочий Владимирский М.Ф. отмечает: «новое развитие институт ответственности за превышение должностных полномочий «служилыми людьми» получает в Артикуле Воинском 1716 года, в проект которого Петр I собственноручно внес более 70 поправок. Например, артикул 33 под страхом сурового наказания запрещал офицерам избивать солдат «без важных и пристойных причин». Согласно артикулу 105 смертной казни подлежал военнослужащий за убийство или избиение женщин, младенцев, священников и стариков при взятии города или крепости. Глава двадцать первая Артикула Воинского «О зажигании, грабительстве и воровстве» была почти полностью посвящена вопросам ответственности за различные формы превышения служебных полномочий. Так, артикулом 182 предусматривались телесные наказания либо смертная казнь за несколько видов превышения должностных полномочий: Никто бы ниже офицер, рейтар, или солдат не дерзал никакогоб человека, его величества подданного или нет грабить и насилить, или что у него силой отнимать, хотя на улице, в походе чрез землю, или в обозе, городех, крепостях и деревнях».

При анализе уголовного законодательства России советского и современного исторических периодов выделяются тенденции и показывается преемственность в развитии нормы о превышении должностных полномочий. За исключением УК РСФСР 1922 г. в первоначальной редакции, исследуемый состав всегда конструировался с учетом последствий деяния, обозначаемых оценочными категориями. В УК РСФСР 1922, 1926 и 1960 гг., УК РФ 1996 г. законодатель отказался от казуистического изложения действий лица при превышении должностных полномочий, используя при этом обобщенное понятие явного выхода за пределы полномочий. Отмечается, что, начиная с Уголовного уложения 1903 г., легально закреплялись признаки субъекта данного преступления, определение которого базировалось на выделении формального (УК РСФСР 1922 г. и 1926 г.) и функционального критериев (УК РСФСР I960 г., УК РФ 1996 г.). Законодательство второй половины XX в. характеризуется сужением круга должностных лиц, что отчетливо проявилось в УК РФ 1996 г., и вместе с тем частичным его расширением в 2007-2008 гг. Неизменно со времен Уложения 1845 г. дифференцировалась ответственность за превышение должностных полномочий, соединенное с применением насилия или оружия. Прослеживается тенденция увеличения числа квалифицирующих признаков, в том числе посредством включения ранее неизвестных этому составу. Обращается внимание на установление достаточно строгого наказания за квалифицированные виды рассматриваемого преступления в УК РСФСР 1922 г.



2. Практическое исследование деятельности по противодействию злоупотребления должностными полномочиями

2.1 Деятельность государственных органов по противодействию злоупотребления должностными полномочиями

Злоупотребление должностными полномочиями это коррупционное преступление.

Коррупция является существенной системной проблемой, характерной не только для России, но и для большинства стран мира. В этой связи одной из первостепенных задач в последние годы, поставленных на государственном уровне в России, стало противодействие коррупции.

...