Пріоритетні напрями формування спроможних територіальних громад в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пріоритетні напрями формування спроможних територіальних громад в Україні

Тетяна Заяць, Сергій Романюк, Галина Краєвська, Оксана Дяконенко, Олена Сова, Інститут демографії та проблем якості життя НАНУ Україна

Мета. Метою статті є визначення пріоритетних напрямів і можливостей усунення обмежень під час формування спроможних територіальних громад у воєнний період шляхом імплементації розробленої моделі, орієнтованої на диверсифікацію інструментів фінансової, організаційної та соціальної спроможності.

Методологія / методика / підхід. У статті використано загальнонаукові методи дослідження для систематизації здобутих результатів; метод узагальнень і критичного аналізу - для оцінювання результативності децентралізації системи управління з погляду відповідності завданням формування спроможних територіальних громад; економіко-статистичного аналізу - для виявлення тенденцій розвитку громад довоєнного й воєнного періодів; метод порівняльного аналізу - для виявлення відмінностей у показниках соціально-економічного розвитку різних типів громад; графічного аналізу - для візуалізації результатів оцінки дотаційності територіальних громад з погляду їхньої людності та залежності обсягу реверсної дотації від чисельності населення громад-міст обласного значення; метод аналогій і сценарного моделювання - для обґрунтування пріоритетних напрямів формування спроможних громад в умовах воєнного періоду.

Результати. Здійснено оцінювання основних результатів децентралізації управління з погляду впливу на спроможність територіальних громад у довоєнний і воєнний періоди. Виявлено зміни в динаміці спроможності громад воєнного часу та перешкоди на шляху її зміцнення. Визначено, що на тлі успішного виконання завдань децентралізації управління залишились проблемні аспекти розвитку громад, зокрема їх надмірна диференціація за основними показниками соціально-економічного розвитку, передовсім їхньою людністю та щільністю населення; збереження високої питомої ваги громад із дотаційними бюджетами; повільні темпи зниження асиметрії розвитку між міськими та сільськими громадами. Виявлено неоднозначність інструментів впливу на спроможність територіальних громад, насамперед механізму горизонтального вирівнювання бюджетів, який ґрунтується на балансі базової та реверсної дотацій. З використанням аналізу основних показників соціально-економічного розвитку обстежених громад установлено емпіричну залежність, згідно з якою зростання загальної чисельності населення зумовлює відповідне скорочення кількості дотаційних територіальних спільнот певного регіону. Визначено основні напрями підвищення фінансової та організаційної спроможності громад.

Оригінальність / наукова новизна. Запропоновано пріоритетні напрями зміцнення спроможності територіальних громад України в умовах воєнного часу, які враховують проблемне поле їхнього розвитку, наявні обмеження та ризики, а також запит самих громад на стійкий розвиток. Виявлено тенденції довоєнного розвитку територіальних громад та зміни воєнного періоду з погляду можливостей зміцнення їхнього потенціалу в економічній і соціальній сферах. Запропоновано стратегічні напрями та інструменти зростання спроможності громад різних типів з урахуванням їхніх відмінностей за основними показниками соціально-економічного розвитку, передовсім людністю та щільністю населення. Доведено необхідність концептуально нового підходу до оцінювання потенціалу спроможності територіальних громад, що ґрунтується на критеріях конкурентоспроможності та визначає основні джерела її досягнення.

Практична цінність / значущість. Результати дослідження мають практичну значущість для регіональних управлінських структур, органів місцевого самоврядування, утворених у результаті реформування територіальної організації влади, а також обласних державних адміністрацій у сприянні формуванню спроможних громад, їх стійкому розвитку на засадах самоврядності, інклюзивності, комплементарності інтересів взаємозалежних сторін.

Ключові слова: децентралізація, диференціація, напрями розвитку громад, обмеження спроможності громад, територіальні громади.

Priority areas for the formation of capable territorial communities in Ukraine

Tetiana Zaiats, Serhii Romaniuk, Halyna Kraievska, Oksana Diakonenko, Olena Sova, Institute for Demography and Life Quality Problems of the NASU Ukraine

Purpose. The purpose of the article is to determine the priority areas and opportunities for removing limitations to the formation of capable territorial communities in the wartime period by implementing a model focused on the diversification of financial, organisational, and social capacity tools.

Methodology / approach. The article uses general scientific research methods to systematise the obtained results; the method of generalisations and critical analysis - to assess the results of decentralisation of the management system in terms of compliance with the tasks of forming capable territorial communities; economic and statistical analysis - to identify trends in the development of communities in the pre-war and war periods; method of comparative analysis - to identify differences in indicators of socio-economic development of different types of communities; graphical analysis - to visualise the results of the assessment of the subsidisation of territorial communities in terms of their population and the dependence of the reverse subsidy's volume on the population of communities-cities of regional importance; the method of analogies and scenario modeling - to substantiate the priority areas for the formation of capable communities in the conditions of the war period.

Results. An assessment of the main results of management decentralization in terms of impact on the capacity of territorial communities in the pre-war and war periods is carried out. Changes in the capacity of wartime communities and obstacles to its strengthening are revealed. It is determined that against the background of successful solution of the decentralization tasks of management, the problematic aspects of community development remained, in particular their excessive differentiation by the main indicators of socio-economic development, primarily their population and population density; maintaining a high share of communities with subsidized budgets; slow rate of reduction of development asymmetry between urban and rural communities. The ambiguity of the influence instruments on the capacity of territorial communities was revealed, first of all, the mechanism of horizontal equalisation of budgets, which is based on the balance of basic and reverse subsidies. Based on the analysis of the main indicators of socio-economic development of the surveyed communities, an empirical dependence has been established, according to which the growth of the total population and its density causes a corresponding reduction in the number of subsidized territorial communities of a certain region. The main directions are defined and the mechanism for increasing the financial and organizational capacity of communities is substantiated.

Originality / scientific novelty. The priority areas for strengthening the capacity of territorial communities in wartime is proposed, which takes into account the problem field of their development, existing restrictions and risks, as well as the demand of the communities themselves for sustainable development. Trends in the pre-war development of territorial communities and changes in the war period in terms of opportunities to strengthen their potential in the economic and social spheres are identified. Strategic directions and tools for increasing the capacity of communities of different types are proposed, taking into account their differences in the main indicators of socio-economic development, primarily population. The necessity of a conceptually new approach to assessing the potential of the capacity of territorial communities, which is based on the criteria of competitiveness and identifies the main sources of its achievement, has been proved.

Practical value / implications. The study results have practical significance for regional administrative structures, local self-government bodies formed as a result of reforming the territorial organisation of power, as well as regional state administrations in promoting the formation of capable communities, their sustainable development on the basis of self-government, inclusiveness, and complementarity of the interacting parties' interests.

Key words: decentralisation, differentiation, directions of development of communities, community capacity limitations, territorial communities.

Вступ

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України у 2014 р., започаткувала масштабні реформи, передовсім адміністративно-територіальну та місцевого самоврядування, які мали на меті надання динамічного розвитку територіальним громадам України на основі зростання їхньої спроможності. Необхідність реформ зумовлена тим, що система місцевого самоврядування не відповідала потребам суспільства, тобто не забезпечувала створення сприятливого життєвого середовища для всебічного розвитку людини, її самореалізації та захисту конституційних прав. Унаслідок нечисленності й невисокого економічного потенціалу майже половина місцевих бюджетів залишалася дотаційною, тобто неспроможною самостійно забезпечувати виконання соціальних зобов'язань, через що багато територіальних громад утримувалося за рахунок коштів державного бюджету. Протягом кількох минулих років бюджети територіальних громад країни наповнювалися місцевими податками та зборами не більше ніж на 22-25 % (для порівняння: у більшості європейських країн - на 40 %). Крім того, надання населенню органами місцевого самоврядування адміністративних і соціальних послуг не відповідало реальним запитам членів громад.

Отже, головною метою здійснюваних реформ визначено створення сприятливого життєвого середовища в громадах, надання високоякісних і доступних суспільних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, що в умовах децентралізації управління передбачає спроможність у різних сферах життєдіяльності територіальних спільнот. Серед інших проблем соціального характеру, які потребували ефективного розв'язання, зазначимо зниження ресурсної спроможності структур місцевого самоврядування в реалізації власних і делегованих повноважень, ускладнення демографічної ситуації у більшості територіальних громад внаслідок старіння населення, а також знелюднення сільських територій і монофункціональних міст. І хоча не всі із зазначених проблем вдалося розв'язати під час перших двох етапів децентралізації управління, спроможність громад істотно зросла. До того ж докорінно змінено умови життєдіяльності населення на основі таких головних процесів, як: укрупнення адміністративних районів і громад; фіскальна децентралізація з передачею громадам частини державних податків і комунальних закладів, управління якими раніше здійснювали структури районного рівня; перерозподіл повноважень з надання суспільних послуг на користь громад; передача земель сільськогосподарського призначення з державної до комунальної власності. Із завершенням процесу укрупнення й утворенням 1469 громад (до 2014 р. їх кількість перевищувала 11 тис.) створено необхідні передумови для подальшого підвищення їхніх організаційної, економічної та соціальної спроможностей.

Ведення воєнних дій на території України, спричинене російською збройною агресією, призвело до загострення зазначених вище проблем через зростання міграційних потоків населення, релокацію бізнесу, пошкодження та руйнування виробничих, інфраструктурних об'єктів. Новий етап у розвитку громад і територій, підвищенні їхніх спроможностей тісно пов'язаний із протидією руйнівним наслідкам війни, відновлювальними процесами та визначенням перспективних напрямів повоєнної розбудови країни. Для цього ухвалено низку важливих державних рішень щодо розширення повноважень територіальних спільнот у сфері ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, використання коштів бюджетів громад та їхніх територій для потреб воєнного часу. Окремі завдання реформи децентралізації, зокрема пов'язані зі змінами управління районного рівня, відійшли на другий план, оскільки виникли нові непередбачувані ризики та загрози воєнного часу. Проте цілі формування спроможних територіальних громад залишились серед пріоритетів державної політики на найближчі роки.

Реалії воєнного часу ускладнюють досягнення високого рівня спроможності територіальних спільнот країни, оскільки більшість із них зазнає скорочення фінансових ресурсів, зростання боргових зобов'язань, зниження купівельної спроможності населення та зміни структури споживання міських і сільських домогосподарств, частина з яких опинилась у зоні бідності. Місцеве самоврядування не досягло реальної фінансової автономії в усіх громадах країни. Макро- й мікроекономічні зміни воєнного часу формують нові обмеження та ризики щодо виходу громад на траєкторію фінансової, організаційної і соціальної спроможності. Закономірно, що скорочення приватного споживання, його перерозподіл між суб'єктами експерти вважають одним із основних обмежень на шляху до прискореного відновлення економіки територіальних громад.

Метою статті є визначення пріоритетних напрямів і можливостей усунення обмежень під час формування спроможних територіальних громад у воєнний період шляхом імплементації розробленої моделі, орієнтованої на диверсифікацію інструментів фінансової, організаційної та соціальної спроможності.

воєнний територіальний громада спроможність

Огляд літератури

У наукових працях, що висвітлюють проблеми розвитку територіальних громад, зростання їх спроможності, основну увагу акцентовано на пошуку закономірностей між специфікою територіального розвитку та можливостями задоволення потреб членів спільноти. Це є підґрунтям для вибору тієї чи іншої моделі розвитку громади з урахуванням її ресурсного потенціалу, фінансового статусу та перспектив розвитку. На цей час науковці здійснюють активний пошук прийнятної з погляду ефективності моделі політики, орієнтованої на спроможність громади, яка б забезпечувала місцевий розвиток і повною мірою відповідала запитам громад щодо умов проживання, доступності та якості послуг, реалізації власних конкурентних переваг на внутрішньому й зовнішньому ринках.

Саме в такому контексті розглядають можливості зростання спроможності громад у різних сферах їхньої життєдіяльності. Із цією метою науковці C. Tran та ін. [1] виявили усталені залежності між загальною чисельністю жителів громад і можливою економією на масштабі. У роботі A. Sole-Olle та N. Bosch [2] встановлено нелінійний зв'язок між людським потенціалом громади та витратами, який дає змогу змоделювати оптимальні розміри муніципалітетів. V. Hornyk та ін. [3], R. Khirivskyi та ін. [4], M. Patynska-Popeta [5], N. Gavkalova та ін. [6] проаналізували законодавчу базу, основні тенденції та закономірності розвитку об'єднаних територіальних громад в Україні. Y. Reingewertz [7] виявив, що укрупнення муніципалітетів зумовлює скорочення питомих витрат, необхідних для розвитку територіальної спільноти. Проте в поглядах на укрупнення громад J. Drew та ін. [8; 9] визнають обмеженість аргументів на користь впливу людності територіальної спільноти чи її території на процес нарощування спроможності. У підсумку проблеми та можливості зростання спроможності громад, визначення оптимального розміру місцевої політичної юрисдикції залишаються на рівні наукових дискусій, які, зокрема, здійснюють A.M.J. Sandsor та ін. [10], через обмежені емпіричні дослідження щодо ефекту злиття територіальних спільнот.

На цей час сформовано самостійний напрям наукових досліджень, який розкриває внутрішній потенціал спроможності громад на основі мікросоціологічних процесів місцевого розвитку в межах традиційних мереж взаємодії у сільських і міських громадах. Представники цього напряму, зокрема S. Nakano та А. Washizu [11], ґрунтовно дослідили чинники економічного зростання, наприклад, вплив smart спеціалізації та інноваційних технологій на можливості соціалізації місцевого розвитку та зміцнення соціального капіталу громад.

Методологія

Методологічною основою дослідження є системний аналіз, який передбачає розгляд спроможності територіальних громад як системи взаємозв'язків і взаємозалежностей, які дають змогу трансформувати наявні тенденції їхнього соціально-економічного розвитку в нову якість. Методологічне підґрунтя дослідження сформовано науковими досягненнями вітчизняних і зарубіжних учених, зокрема визначенням впливу основних інститутів на розвиток громад і процеси капіталізації, обґрунтованими в науковій праці М. Mathews [12]. Важливе методологічне значення мають виявлені групою авторів [13] зв'язки між специфікою місцевої політики й окремими соціально-демографічними та соціально-економічними чинниками розвитку громад. Дослідженнями українських учених [14-17], які проводились на етапі утворення громад, встановлено головні детермінанти їх спроможності, що забезпечують успішне функціонування на основі спільності цілей, завдань та інтересів. Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 р. № 34, основними критеріями такої спроможності запропоновано вважати: чисельність населення та площу її території; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти на території громади; індекс податкоспроможності бюджету громади; частку місцевих податків та зборів у доходах бюджету територіальної громади. Досягнутий рівень спроможності територіальних громад визначають за сумою цих критеріїв у такому діапазоні: низький рівень спроможності (коефіцієнт становить від 1,5 до 2,1), середній рівень (від 2,2 до 3,8); високий рівень спроможності (від 3,9) [18]. Окремі методичні аспекти спроможності територіальних громад окреслено також у науковій праці М. Горбатюка [19].

Головна гіпотеза дослідження полягає в тому, що пріоритетні напрями формування спроможних територіальних громад детерміновані основними параметрами їх соціально-економічного розвитку, передовсім характеристиками людності, щільності населення, дотаційності місцевих бюджетів, а також можливостями мінімізації обмежень воєнного періоду.

У статті використано загальнонаукові методи дослідження, зокрема методи порівняння, узагальнення та систематизації - для виявлення міжгромадівських відмінностей і диспропорцій за основними показниками соціально - економічного розвитку. Методи абстрактно-логічного аналізу застосовано для оцінки детермінованості бюджетних надходжень громади її економічним потенціалом. Методи сценарного моделювання, графічного аналізу застосовано для виявлення залежності між показниками людності територіальних громад та їх дотаційністю, а також для обґрунтування пріоритетних напрямів формування спроможних територіальних громад. На перший план виходять такі дослідницькі питання, як: визначення впливу децентралізації управління на спроможність територіальних громад у довоєнний і воєнний періоди; оцінювання сучасних механізмів вирівнювання доходів бюджетів територіальних громад і перешкод на шляху їх зростання; визначення диференціації громад за основними показниками соціально-економічного розвитку, передовсім їх людністю та щільністю населення, а також за рівнем дотаційності місцевих бюджетів; оцінювання інструментів впливу на спроможність територіальних громад, зокрема й механізму горизонтального вирівнювання бюджетів, який ґрунтується на балансі базової і реверсної дотацій; обґрунтування пріоритетних напрямів підвищення спроможності територіальних громад.

Результати

Спроможність територіальних громад є їх головною якісною характеристикою, від якої залежить самодостатність, самоорганізація та саморозвиток цих спільнот. Визначення й аргументація пріоритетних напрямів зростання спроможності громад ґрунтуються на системному оцінюванні методологічної і методичної бази, реальних тенденцій соціально -економічного розвитку спільнот, виявленні слабких ланок і проблемних зон у цій сфері, обґрунтуванні конкретних шляхів досягнення визначених цілей нарощування потенціалу спроможності. Укрупнення громад шляхом об'єднання, спрямоване на позбавлення від малочисельних спільнот, досягнення економії витрат на масштабі під час надання суспільних послуг жителям, є одним із стратегічних напрямів досягнення високого рівня їх спроможності та найважливішим напрямом реалізації завдань децентралізації системи управління в Україні. Цей напрям відповідає політиці країн Європейського Союзу, здійснюваної через злиття муніципалітетів, утворення економічно самостійних і конкурентних громад, спроможних пристосуватись до бюджетних та операційних обмежень з боку центральної влади.

Попри неоднозначність цих змін і можливих наслідків, наукове експертне середовище дотримується думки, що таке об'єднання зміцнює інституціональну спроможність територіальної спільноти завдяки створенню потужних організаційних структур, вищому рівню професійності працівників місцевого самоврядування, реалізації стратегічних підходів до розвитку громад. Отже, інтегральну спроможність територіальних громад доцільно розглядати в ширшому контексті - як результат фінансової, управлінської, організаційно-економічної, громадської, соціальної та екологічної спроможності (рис. 1).

За таким підходом головним критерієм реалізації спроможності територіальних громад є повнота реалізації власних конкурентних переваг на ринку праці, товарному ринку та ринку капіталу. Відповідно до законодавства України спроможність територіальних громад визначено як здатність самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечувати якісне надання адміністративних і соціальних послуг (передовсім у сфері освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, культури, житлово-комунального господарства) з урахуванням наявної інфраструктури, кадрового та фінансового потенціалів.

Рис. 1. Основні складники інтегральної спроможності територіальних громад

Важливою особливістю є те, що попри визнання спроможності територіальної громади як здатності надавати послуги під час її оцінювання не враховують досягнутий рівень доступності і якості цих послуг. Так, профільне міністерство проводить оцінювання фінансової спроможності територіальних громад, на основі якого визначає, наскільки ефективно відбувається мобілізація власних ресурсів і використання бюджетних коштів з урахуванням показників, запропонованих відповідною методикою. Підвищення спроможності спільнот нерідко пов'язують із розширенням їхніх територіальних меж, новим будівництвом і залученням в економічний обіг нових земельних ділянок.

Такі зміни можуть позитивно вплинути на динаміку їхньої спроможності. Проте необхідно враховувати високу ймовірність змін протилежного спрямування. Зокрема, велика територія громади з низькою щільністю населення може знижувати транспортну доступність більшості послуг і сприяти підвищенню їхньої вартості, а зростання чисельності населення громади підвищуватиме навантаження на інфраструктуру й ускладнюватиме місцеве управління. Такі тенденції не виникнуть, якщо динаміка змін чисельності населення буде узгоджена з процесами розбудови транспортної, інженерної, соціальної інфраструктури, а також модернізацією місцевого управління. Проте, як показує досвід розвитку територіальних громад в Україні, такої синхронізації не відбувається, а стрімке зростання населення окремих спільнот (здебільшого приміських) не супроводжується адекватними змінами в забезпеченні соціальними послугами.

На тлі істотного скорочення загальної кількості територіальних громад України (порівняно із 2014 р. майже всемеро) [19] певні переваги одержали спільноти, які змогли успішно інтегруватися в економічний і соціальний простір потужніших міських і сільських громад. У результаті добровільного приєднання вони підвищили власну спроможність у наданні якісних соціальних послуг з урахуванням кадрових, фінансових, інфраструктурних ресурсів. Але економічно слабкі громади, доходи яких формуються лише завдяки податковим надходженням від зареєстрованих на їхній території юридичних осіб (зміна місця реєстрації яких може негативно вплинути на їх бюджети), не відчули позитивних зрушень у власній спроможності. Загальновизнано, що пріоритетним напрямом її зростання за будь-якого варіанта перебігу подій у воєнний і повоєнний періоди є інтеграція з економічно і соціально потужними громадами на основі тісних і взаємовигідних економічних відносин, розширення власної податкової бази, диверсифікації джерел бюджетних надходжень.

В Україні ведеться активний пошук прийнятних механізмів вирівнювання бюджетів місцевого самоврядування як одного з інструментів впливу на їхню спроможність. На державному рівні визнано доцільним запровадити горизонтальне вирівнювання доходів місцевих бюджетів замість вирівнювання за витратами, що істотно збільшує їхню спроможність у фінансуванні послуг освіти, охорони здоров'я, культури, транспорту, житлово-комунального господарства. У разі застосування горизонтального вирівнювання покриття розриву, утвореного між доходами та витратами, розподіляється між державним бюджетом і місцевими бюджетами громад з вищими доходами. Ми погоджуємось з висновком, зробленим дослідниками [ 19; 20], про те, що система реформування місцевого самоврядування недостатньо синхронізована із секторальними реформами (зокрема, медичною, освітньою, реформою адміністративних послуг і соціальною політикою) на тлі слабкої координації між виконавчими структурами на центральному рівні.

Пріоритетним напрямом формування спроможних громад в Україні залишається фінансова децентралізація, спрямована на зниження дотаційності місцевих бюджетів і поліпшення їх наповнюваності. Упродовж 2017-2020 рр. загальні обсяги базової дотації місцевим бюджетам зросли у 2,3 раза (на 7,5 млрд грн - з 5,8 до 13,3 млрд грн; обсяги реверсної дотації збільшилися в 2,2 раза - з 3,9 млрд грн до 8,8 млрд грн). За цей період темпи зростання базової дотації були дещо вищими, а різниця між базовою та реверсною дотаціями досягла 4,5 млрд грн та була компенсована безпосередньо з державного бюджету [21]. Отже, компенсаційні механізми дали змогу підтримати динамічну рівновагу між цими видами дотацій, а відтак сприяти спроможності спільнот у виконанні соціальних завдань.

Однак навіть після процесу укрупнення та запровадження нової системи бюджетного вирівнювання значна кількість територіальних громад залишилась дотаційною. Так, напередодні війни у 2021 р. майже три чверті громад отримували базову дотацію, сумарний обсяг якої дорівнював 15,7 млрд грн. Їх левову частку становили сільські та селищні громади - 835 (77,7 % від загальної кількості отримувачів базової дотації). Кількість громад, що перераховували реверсну дотацію в державний бюджет, становила 208, із них 127 громад (61 %) - сільські та селищні. Загальний обсяг перерахованої в держбюджет реверсної дотації становив 10,4 млрд грн, зокрема й сільськими та селищними громадами - 1,6 млрд грн (15,4 %). Відповідно, різниця між сумами реверсної та базової дотацій у 2021 р. становила 5,3 млрд грн: реверсна дотація забезпечувала близько 67 % усіх джерел державного фінансування дотаційних громад.

Ситуація воєнного періоду вплинула на фінансову спроможність громад та обсяги державної підтримки. Міжбюджетні трансферти у 2022 р. (включно з довоєнним періодом) отримували 1582 місцевих бюджети (119 районних, 1438 бюджетів територіальних громад, 24 обласних бюджети та бюджет міста Києва). У 2022 р. з державного бюджету України виділено 16,3 млрд грн базових дотацій, що на 3,8 % більше, ніж у 2021 р.; 5,2 млрд додаткових дотацій і 10,8 млрд грн реверсних дотацій. Базову дотацію отримали 1089 місцевих бюджетів, зокрема й: 18 обласних бюджетів і 1071 бюджет територіальних громад. Отже, кількість дотаційних громад протягом першого року російсько-української війни залишилася на рівні 2021 р. за зростання обсягів державної підтримки. Основними одержувачами найбільших сум базових дотацій у 2022 р., як і у 2021 р., залишились місцеві бюджети Закарпатської області (1,3 млрд грн), Івано-Франківської і Львівської (по 1,1 млрд грн), Одеської (1 млрд грн) областей [22].

У 2022 р. реверсну дотацію до державного бюджету України перераховували (з урахуванням воєнного стану) 211 місцевих бюджетів, з яких 4 обласних бюджети та 207 бюджетів територіальних громад [23]. Залишки коштів на рахунках місцевих бюджетів дали змогу місцевому самоврядуванню фінансувати невідкладні потреби місцевого рівня. Базову дотацію у розмірі 29 млрд грн з державного бюджету у 2023 р. отримали 1172 адміністративних одиниць: 17 обласних бюджетів і 1155 бюджетів територіальних громад. На основі ухваленого Закону України 2710-ІХ «Про Державний бюджет України на 2023 рік» від 21.07.2023 передбачено кошти на додаткову дотацію місцевим бюджетам у розмірі 23,9 млрд грн. Фінансові ресурси надходили у два етапи, насамперед на покриття фактичних витрат, пов'язаних із розміщенням ВПО і втратою податкових надходжень. Надалі щоквартально Уряд компенсував недоотримані у 2023 р. порівняно з 2022 р. суми ПДФО, враховуючи неперераховані реверсні дотації.

Друга черга додаткових дотацій місцевим бюджетам для посилення їхньої спроможності (3,1 млрд грн) була виділена в травні 2023 р. для 516 територіальних громад Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей [24]. Потрібно зазначити, що під час здійснення горизонтального вирівнювання податкової спроможності місцевих бюджетів не враховано чисельності ВПО через брак точної інформації від органів соціального захисту населення. Суми реверсної дотації у 2023 р. збільшено порівняно з 2022 р. Це може означати як збільшення кількості територіальних громад з індексом податкоспроможності більшим за 1,1, так і дещо занижений середній рівень доходів на одного мешканця по всій країні. Отже, у 2023 р. відбулося зростання обсягів базової та реверсної дотацій (в 1,8 раза) порівняно з обсягами міжбюджетних трансфертів у 2022 р. Збільшення дотаційності місцевих бюджетів у воєнний час зумовлено необхідністю фінансової підтримки громад для подолання наслідків війни.

Важливим напрямом зростання спроможності територіальних громад є зниження їх надмірної соціально-економічної диференціації та мінімізація негативних наслідків для місцевого населення (різна вартість житла та послуг, умов проживання й оплати праці тощо). Однак унаслідок проведеного укрупнення територіальних громад України відмінності між ними за основними соціально-економічними показниками, передовсім умовами проживання, збереглися. Такий висновок зроблено на основі даних Державної казначейської служби України щодо місцевих бюджетів 1438 територіальних громад (без Київської міської) у 2021 р. з урахуванням обсягів отриманих реверсної та базової дотацій, капітальних видатків, чисельності жителів цих громад, їх ньої площі, кількості учнів середніх освітніх навчальних закладів. Серед досліджуваних територіальних громад - 1058 сільських і селищних, у яких проживає майже 11,2 млн осіб (понад 10,5 тис. жителів на одну громаду), та 380 міських громад із населенням майже 25 млн осіб (65,7 тис. жителів на одну громаду) (табл. 1). З їх числа 184 громади із чисельністю населення до 5 тис. жителів, 442 - від 5 до 10 тис., 558 громад із чисельністю населення понад 15 тис. осіб.

З наведених у табл. 1 даних видно, що навіть після об'єднання зберігається надмірна диференціація територіальних громад за основними показниками соціально-економічного розвитку, передовсім чисельністю населення. Мінімальні та максимальні значення показників населення як по сільських і селищних, так і по міських громадах, суттєво різняться між собою. Зокрема, Харитонівська сільська громада Житомирської області налічує 1,81 тис. осіб (мінімум серед сільських і селищних громад), а в Біловодській селищній громаді Луганської області чисельність наявного населення становить 61,27 тис. осіб. Аналогічна ситуація в міських громадах. У понад 276 разів населення Харківської міської територіальної громади перевищує чисельність населення Дружбівської міської громади Сумської області (5,46 тис. жителів). Така ситуація істотно обмежує можливості надання громадам країни рівних шансів у досягненні високого потенціалу спроможності.

Диспропорції зберігаються й стосовно показників щільності населення різних типів громад, що формує об'єктивні обмеження на шляху досягнення спроможності як певної траєкторії розвитку громад.

Середні значення цього показника в зазначених міських громадах країни (368,27 осіб на 1 км²) у понад сім разів перевищують щільність населення в сільських громадах (51,21 особа на 1 км²). ці показники різняться як між групами досліджуваних громад, так і всередині груп: мінімальна щільність населення сільських і селищних громад - 3,98 осіб на 1 км² (Зеленська сільська, Івано-Франківська область), серед міських громад - 11,48 осіб на 1 км² (Семенівська міська, Чернігівська область); максимальна щільність населення першої групи громад - 7160,4 осіб на 1 км² (Коцюбинська селищна територіальна громада, Київська область), другої - 10562,41 (Першотравенська міська, Дніпропетровська область). Такі диспропорції пов'язані з браком об'єктивних критеріїв під час віднесення територіальних громад до категорії сільських, селищних або міських. Доречно зазначити, що відповідно до нещодавно ухвалених законодавчих змін громади із чисельністю населення понад 10 тис. осіб вважатимуться містами.

Таблиця 1. Показники чисельності та щільності населення обстежених територіальних громад в Україні, 2021 р.

Джерело: складено за даними Державної казначейської служби України.

Аналіз розподілу територіальних громад за чисельністю населення показує, що в 52 із них (або 3,6 % від загальної кількості) мешкає 40 % усіх жителів, що підтверджує високий рівень концентрації населення в окремих територіях країні та загальну нерівномірність розселення. У цих територіальних громадах України згенеровано (за підсумками 2021 р.) половину сукупних доходів загального фонду всіх місцевих бюджетів громад, 48,6 % їх місцевих податків і зборів та 58,1 % усіх капітальних видатків. Аналіз показує дотаційність 14 громад із цієї сукупності (табл. 2), які належать до категорії міських і територіально розосереджені по одинадцяти регіонах країни.

Таблиця 2 Показники соціально-економічного розвитку обстежених громад з найвищою чисельністю жителів, 2021 р.

Джерело: складено за даними Державної казначейської служби України.

Наочною є залежність дотаційності громади від економічного потенціалу, її близькості до економічних центрів. Зокрема, чисельність жителів Хустської міської громади Закарпатської області (80,96 тис. осіб) перевищує аналогічні показники Ірпінської міської громади Київської області (78,50 тис. осіб). Рівень дотаційності їхніх бюджетів коливається від максимального значення - 22,8 % Хустської громади до мінімального - 0,8 % Ірпінської територіальної громади.

Розподіл територіальних громад за щільністю населення характеризує його високу нерівномірність і збереження достатньо низьких значень показників . Високу щільність населення (понад 200 осіб на 1 км²) мають лише 125 громад (8,7 %), понад 500 осіб на 1 км² - 62 громади (4,3 %). Склались надмірні диспропорції у щільності населення серед громад, які віднесено до категорії сільські та селищні: максимальну щільність наявного населення зареєстровано у Коцюбинській селищній громаді Київської області - 7160,4 осіб на 1 км², мінімальну - 3,98 осіб на 1 км² у Зеленській сільській громаді Івано-Франківської області, тобто різниця становить майже у 1800 разів. Основними причинами є відмінності історичного розвитку, географічної локації, темпів житлового будівництва.

Території навколо метрополій швидко забудовують, зростає чисельність населення, яке нерідко не забезпечено необхідними соціальними послугами. Типовою в українських реаліях є ситуація, коли плани з розбудови соціальної інфраструктури в нових житлових комплексах залишаються на папері. Диспропорції у значеннях показників щільності населення серед досліджуваних міських територіальних громад становлять 919 разів. Водночас різниця між максимальними та мінімальними значеннями щільності населення серед сільських, селищних і міських громад становить менш ніж 1,5 раза. Це вказує на надзвичайну складність розв'язання проблем, пов'язаних із формуванням спроможних територіальних утворень внаслідок надмірних відмінностей за основними показниками соціально-економічного розвитку, передовсім чисельністю населення, його структурою та щільністю. Здійснене укрупнення територіальних громад не слід розглядати як остаточне. Доводиться визнати, що це створило лише необхідні передумови для фінансової та організаційної спроможності спільнот і має бути продовжене на наступних етапах децентралізації управління.

Проте зазначена емпірична залежність, яку можна виявити в сукупності територіальних спільнот, не означає, що дотаційність їхніх бюджетів залежить винятково від загальної чисельності та щільності населення. Зокрема, це підтверджується показниками бюджету Коцюбинської селищної ради Київської області з найвищою щільністю наявного населення серед сільських і селищних громад країни, який у 2021 р. отримав дотацію 22,6 млн грн, що становить 24 % доходів місцевого бюджету. У показниках бюджету територіальних громад передовсім відображаються їхні відмінності в соціально-економічному потенціалі, в основі якого - розвиток місцевого бізнесу, активність місцевої влади, органів самоорганізації населення у розв'язанні проблем громад.

Висока детермінованість бюджетних надходжень громади економічним потенціалом істотно впливає на потенціал спроможності будь-якої спільноти, що чітко простежується в сільських громадах країни. Саме сільські спільноти демонструють різні економічні можливості нарощування такої спроможності . Зокрема, за підсумками 2021 р., максимальний обсяг доходів загального фонду на одну особу (без трансфертів) зафіксований у Гірській сільській територіальній громаді Київської області (58265,82 грн), що у 3,3 раза перевищує аналогічний показник міських громад (17599,76 грн у Енергодарській міській територіальній громаді Запорізької області). Такі надходження не пов'язані із загальною чисельністю жителів громади (6,28 тис. осіб) чи їх щільністю (майже 100 осіб на 1 км²). Податкові надходження в необхідному обсязі забезпечують зареєстровані на території громади торговельно-сервісні підприємства, які успішно працюють. Необхідно зазначити, що за показниками мінімального обсягу доходів загального фонду на одну особу (без трансфертів) громади різних типів вирізняються несуттєво - від 1098,59 грн на особу в Космацькій сільській громаді Івано-Франківської області до 1845,16 грн на одну особу в Сіверській міській громаді Донецької області. Це підтверджує раніше зроблений висновок про умовний поділ територіальних громад на категорії міських, сільських і селищних.

Важливим напрямом зростання спроможності територіальних громад країни є нівелювання обмежень, зумовлених відмінностями між сільськими та міськими громадами, передовсім у частині фінансових ресурсів і можливостей. У сільських, селищних територіальних громадах порівняно з міськими спостерігаються вищі значення таких показників, як середній обсяг видатків з місцевого бюджету на одного мешканця, середній обсяг місцевих податків і зборів на одну особу, видатків на освіту, культуру на одного мешканця. Однак вони поступаються міським громадам за такими показниками, як середній обсяг видатків на культуру на одного мешканця, обсяг капітальних видатків на одного мешканця (табл. 3).

Таблиця 3 Показники середніх видатків із бюджету обстежених територіальних громад в Україні, 2021 р.

Джерело: складено за даними Державної казначейської служби України.

Середні значення видатків з місцевого бюджету на одного жителя (після вирівнювання) серед сільських і селищних громад у 2021 р. становили 10116,44 грн, а міських - 9813 грн. Витрати на загальну середню освіту на одного учня в сільських, селищних громадах становили 45802,83 грн, що на 9627,64 грн вище, ніж у міських. Таким чином, навіть після укрупнення громад, закриття малокомплектних шкіл й активного створення в громадах опорних шкіл питомі витрати на середню освіту в сільській місцевості майже в 1,3 раза вищі, ніж у містах на тлі збереження істотних відмінностей в якості освіти.

У загальній кількості обстежених територіальних громад частка дотаційних серед сільських і селищних громад становила 78,9 %, серед міських - 62,9 % (табл. 4).

Питома вага громад, які перераховували реверсну дотацію, серед зазначених громад першої групи становила 12,2 %, другої - 21,3 %, тобто майже вдвічі вище, що зумовлено ліпшим фінансовим становищем. Різниця між реверсною та базовою дотаціями для сільських і селищних територіальних громад має від'ємне значення, для міських - додатне. Отже, саме міські громади є основним джерелом реверсної дотації, яка здебільшого спрямована на підтримку сільських і селищних громад. До того ж міські територіальні громади поступаються сільським за показником середнього обсягу місцевих податків і зборів на одну особу (табл. 3) та показниками максимального обсягу видатків і витрат загального фонду на одного мешканця (табл. 4).

Таблиця 4. Основні фінансові показники обстежених територіальних громад в Україні, 2021 р.

Джерело: складено за даними Державної казначейської служби України.

На рис. 2 чітко простежується залежність дотаційності територіальних громад від чисельності населення. Територіальним громадам із меншою чисельністю населення, а саме групам громад із чисельністю населення від 10 до 15 тис. осіб, від 5 до 10 тис. осіб та менше 5 тис. осіб, притаманні найвищі показники базової дотації. Натомість серед громад-міст обласного значення спостерігається висока питома вага бездотаційних громад і значно нижчий рівень базової дотації порівняно з громадами з меншою чисельністю мешканців. Внаслідок трудодефіцитної кон'юнктури ринку праці, ліпших житлових умов, інфраструктури, забезпеченості закладами соціальної сфери громади-міста обласного значення виступають головним центром тяжіння для внутрішніх мігрантів, що пояснює міграційний приріст населення, притаманний переважно цій групі. Територіальні громади із чисельністю населення понад 15 тис. осіб також характеризуються нижчими показниками базової та реверсної дотації, що зумовлено наявністю значних людських ресурсів - платників податків у місцеві бюджети.

Рис. 2. Дотаційність територіальних громад за групами чисельності населення, 2020 р.: [25; 26].

Оскільки показники базової і реверсної дотації та доходи загального фонду бюджету (без трансфертів) є основними компонентами під час розрахунку рівня дотаційності територіальних громад (розраховується як співвідношення базової чи реверсної дотації до доходів загального фонду), визначимо регресійну залежність цих показників від чисельності населення. Для аналізу обрано групу громад-міст обласного значення, яким притаманне зростання населення, що гіпотетично за сприятливих умов може розглядатись як підвищення рівня їхньої спроможності. Вибір саме цієї групи територіальних громад зумовлений тим, що спільноти громад-міст обласного значення найбільше впливають на загальні процеси розподілу й перерозподілу населення країни, є реципієнтами міграційних потоків та мають достатню податкоспроможність і низькі показники базової та реверсної дотацій. Для відповідних розрахунків було вибрано 18 міських територіальних громад із загальною чисельністю населення 7355,4 тис. осіб, що становить близько 18 % наявного населення країни.

Проведений кореляційний і регресійний аналіз виявив позитивну залежність між величиною реверсної дотації і чисельністю жителів. З'ясовано, що варіація обсягів цієї дотації на 70 % залежить від варіації чисельності населення територіальної громади (рис. 3), а коефіцієнт кореляції є високим і становить 0,84. Аналогічні залежності можуть бути розраховані для інших груп територіальних громад для визначення варіації тісноти зв'язку між цими показниками.

Чисельність наявного населення, осіб

Рис. 3. Залежність обсягу реверсної дотації від чисельності населення територіальних громад-міст обласного значення

Джерело: розраховано за даними public.tableau.

Для сприяння спроможності територіальних громад потрібно врегулювати проблеми, що виникли із реформуванням соціальної сфери в спільнотах, передовсім децентралізацією системи надання медичних послуг жителям громад. Неврегульованими залишаються питання фрагментації фінансування послуг охорони здоров'я, що входять до переліку медичних гарантій (ПМГ). Нечіткі, дублювальні сфери відповідальності Національної служби здоров'я України та місцевих бюджетів призводять до непрозорої підзвітності, перекладання видатків і відповідальності, конфліктів і зменшення видатків на охорону здоров'я. Перед органами місцевого самоврядування часто постає велика кількість проблем під час передачі прав власності на заклади охорони здоров'я через бюджетні обмеження, брак знань і менеджерських навичок [27].

В умовах воєнного часу потрібно на державному рівні створити умови, за яких кожна територіальна громада, незалежно від її геолокації, потенціалу розвитку була б заінтересована в нарощуванні власної спроможності для переходу на траєкторію стійкого розвитку. Пріоритетного значення набувають механізми пошуку прийнятної моделі балансування інтересів держави, регіону й територіальної громади в цій сфері. До того ж слід ураховувати такі аспекти: по-перше, країна має значні воєнні витрати, що обмежують можливості нарощування базових дотацій, а отже, громади повинні активувати внутрішні резерви розвитку; по-друге, епіцентром розвитку територіальних громад мають бути цілі, завдання та механізми досягнення економічної конкурентоспроможності на внутрішньому та зовнішньому ринках; по-третє, територіальні громади за будь-яких умов і обставин виконують завдання, спрямовані на відновлення місцевої економіки та підтримку життєдіяльності населення; по-четверте, потенціал спроможності громад країни має зростати в контексті євроінтеграційних процесів. На підставі цього можна визначити концептуальні засади зміцнення спроможності громад України, які забезпечуватимуть їх поступовий перехід на нову траєкторію розвитку, що відповідатиме запитам, інтересам і потребам мешканців територіальних спільнот (рис. 4).

Таким чином, у центрі уваги місцевої влади, яка має на меті зміцнити спроможність територіальної громади, мають бути: по-перше, пошук шляхів й ефективних інструментів мінімізації наявних обмежень та, по-друге, реалізація її конкурентних переваг в економічній і соціальній сферах. За результатами проведеного аналітичного дослідження визначимо основні перешкоди під час формування спроможних територіальних громад в Україні (табл. 5).