Концептуальні засади удосконалення правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель

Размещено на http://www.allbest.ru/

Концептуальні засади удосконалення правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель

Васильєв М.А., ДЗВО «Університет менеджменту освіти»,

Романуша Ю.В., Навчально-науковий професійно-педагогічний інститут Української інженерно- педагогічної академії (м. Бахмут)

Вступ

Маючи у своєму розпорядженні такий стратегічно важливий ресурс як ґрунти, що відзначаються високим рівнем родючості, Україна традиційно вважається аграрною країною, здатною забезпечити не лише власні продовольчі потреби, але і задовольнити попит світових ринків у якісній продовольчій сировині та харчових продуктах. Зазначене обумовлюється інтенсифікацією міжнародного співробітництва й розширенням географії експорту вітчизняної товарної сільськогосподарської продукції, зокрема продукції рослинництва здебільшого зернових і зернобобових культур.

Позитивна динаміка аграрного експорту беззаперечно є сприятливим наслідком зовнішньої політики держави, який безпосередньо впливає на показники сальдо торговельного балансу та зростання валового національного доходу, однак внутрішня аграрна політика України характеризується певною непослідовністю у питаннях організації раціонального використання і охорони земель, що в свою чергу суттєво послаблює спроможність держави здійснювати ефективний регулюючий вплив на процеси, що виникають з відносин використання землі, в тому числі втручатися у процеси, що мають негативну дію на стан земельних ресурсів, і перш за все, на родючість земель сільськогосподарського призначення.

Одним з таких проблемних аспектів внутрішньої аграрної політики в Україні є недосконалість механізмів державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель. Переважно це стосуються існуючого правового механізму, який не відповідає сучасним земельним відносинам в умовах соціально-економічних трансформацій, досягненням науки і техніки, змінам, що відбуваються з навколишнім природним середовищем під впливом антропогенного навантаження.

Питання правового забезпечення, адміністративно-правових та організаційно-управлінських засад діяльності у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель висвітлювалися у дисертаційних дослідженнях Т. С. Кичилюк [1], С. І. Хом'яченко [2], А. О. Коробської [3], В. В. Пахомова [4], В. Я. Даугуля [5]. Цієї проблематики дотичні також праці російських вчених К. В. Бутиліної [6] та І. В. Пархоменка [7].

Проте наразі, ні в галузі адміністративного права, ні в науці публічного управління відсутнє цілісне науково обґрунтоване бачення щодо векторів та варіантів удосконалення існуючого правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, яке могло б слугувати концептуальною основою для подальших дій у цьому напрямку.

Зазначене обумовлює необхідність поглиблення досліджень сутності, актуальності та ефективності існуючого правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, проведення його структурного аналізу, а також формулювання та теоретичного обґрунтування шляхів його удосконалення.

Виклад основного матеріалу

правовий аграрна політика

Термін «механізм» є наскрізним як для науки, так і для практики державного управління та широко застосовується у будь-якій сфері, що має відношення до вивчення соціальних явищ і процесів.

Згідно з визначенням, яке містить Великий тлумачний словник сучасної української мови, «механізм» це «внутрішня будова, система чого-небудь» або «метод, спосіб» [8, с. 665].

Однак, виходячи з розуміння поняття державного управління, що є явищем складним і багатогранним, об'єктивно обумовленим власною специфікою у різних сферах соціального буття у вітчизняній науковій літературі існують різні підходи до визначення змісту поняття «механізм державного управління» [9, с. 150]. В залежності від контексту наукового дослідження він усвідомлюється науковцями як система, процес, спосіб, засіб, інструмент, метод, захід, важіль, стимул, знаряддя тощо [10].

Наприклад, В. Я. Малиновський тлумачить його як «сукупність засобів організації управлінських процесів та способів впливу на розвиток керованих об'єктів...» [11, с. 103]. В свою чергу, автори Енциклопедичного словника з державного управління, зауважують, що механізмами державного управління є «способи розв'язання суперечностей явища чи процесу в державному управлінні, послідовна реалізація дій, які базуються на основоположних принципах, цільовій орієнтації, функціональній діяльності з використанням відповідних їй форм і методів управління» [9, с. 421]. В цілому ж, інші науковці подають подібні або синонімічні визначення, які за своїм змістом наближені до вищенаведених.

Також у науковому дискурсі постає цілком логічне питання як же вживати цей термін - у однині чи у множині. Вважаємо, що у співвідношенні ці терміни слід розглядати як частину і ціле, тобто механізми як категорію, що утворює цілісну систему, а механізм як складову (частину) цієї системи.

Отже, узагальнюючи численні уявлення, що пропонуються у науці, на нашу думку, вбачається, що механізмами державного управління є чітко структурована комплексна система політичних, адміністративних, економічних, організаційних та правових засобів, санкціонованих державою для досягнення конкретно визначених цілей державного управління й забезпечених певними інструментами, важелями, стимулами, які за допомогою унормованих процедур дозволяють здійснювати вплив на об'єкт управління, спрямований на досягнення заздалегідь визначеного суспільно корисного результату.

Виходячи з наведеного, правовий механізм державного управління можна визначити як складову системи механізмів державного управління у певній сфері, що включає в себе сукупність взаємопов'язаних засобів, які встановлені на нормативному рівні та за посередництвом яких рішення суб'єкта державного управління набувають правового характеру, а виконання конкретних дій спрямованих на реалізацію цих рішень - легітимності.

Особливої значущості правовий механізм державного управління набуває саме у сфері контролю, який є однією з найважливіших функцій державного управління, що сприяє забезпеченню суворого дотримання підконтрольними суб'єктами вимог нормативно-правових актів та має гарантовану можливістю вжиття заходів державного примусу.

Для встановлення змістової сутності категорії «контроль» необхідно знову звернутися до Великого тлумачного словника сучасної української мови, а також до термінології законодавства. Так, відповідно до визначення, що міститься у словнику, термін «контроль» пояснюється як «перевірка, облік діяльності кого-, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось», «установа або організація, що здійснює нагляд за ким-, чим-небудь або перевіряє його» [8, с. 569].

Нормативно-правові акти містять дещо відмінні один від

одного формулювання визначення контролю, які в принципі тотожні за змістом, зокрема у них вказується, що «це заздалегідь спланована система професійно обґрунтованих дій перевіряючих органів виконавчої влади, спрямованих на визначання стану об'єкта контролю щодо його відповідності встановленим вимогам, нормам та стандартам, технології роботи, з метою забезпечення якості продукції чи надання послуг при повному забезпеченні безпеки людей та навколишнього середовища» або «функція, метою якої є одержання, обробка, зберігання, відображення та/або реєстрація даних про вихідні події, зовнішні та внутрішні впливи, поточний стан, властивості та/або функціонування об'єкта контролю, виявлення їх відхилень від заданих або допустимих та сигналізування про них» [12, 13].

Окремо слід погодитися з позицією у якій наголошується на нетотожності понять «державний контроль» і «державний нагляд». Ці відмінності зумовлені предметом, метою, формами та межами наглядової і контрольної діяльності про що буде йтися нижче [14].

У рамках нашого дослідження видається за доцільне окреслити й поняття «використання земель». Враховуючи ту обставину, що на нормативному рівні воно не закріплене, будемо спиратися на норми ст.ст. 2, 78 Земельного кодексу України, якими встановлено загальні засади земельних відносин, складовими яких є відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею детерміновані обов'язковістю дотримання процедур набуття і оформлення речових прав на неї.

Оскільки згідно з тлумачним словником термін «використання» подається як «дія за значенням використати», «застосовувати, вживати що-небудь з користю» [8, с. 137] є підстави стверджувати, що використанням земель є дії суб'єктів земельних відносин щодо експлуатації її корисних властивостей для задоволення життєво необхідних потреб людини.

Проте з оглядом на конституційні положення, які визнають землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, можливості використання земель обмежені умовами допустимості, встановленими ст.ст. 91, 96 Земельного кодексу України.

Беручи до уваги ту обставину, що земля виступає економічним ресурсом, її використання людиною спрямоване на досягнення зиску з метою акумулювання прибутку отримуваного від такого використання, є очевидною необхідність у створенні запобіжників, які б знижували або сприяли запобіганню чи ліквідації наслідків антропогенного впливу на неї. Таким запобіжником, в першу чергу, є охорона земель - законодавчо закріплена система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, відтворення і підвищення родючості, продуктивності ґрунтів [15].

У цьому ракурсі саме від правильної організації державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель в значній мірі залежить збалансування інтересів людини і природи шляхом координації і спрямуванням господарської діяльності в законне русло для збереження землі від виснаження і деградації.

Таким чином, завершуючи термінологічний аналіз з достатньою впевненістю можна сформулювати визначення правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель наголосивши на тому, що це сукупність взаємопов'язаних засобів, які встановлені на нормативному рівні та за посередництвом яких рішення суб'єкта державного управління у цій сфері набувають правового характеру, а виконання конкретних дій спрямованих на реалізацію цих рішень, а саме щодо фіксації даних про вихідні події пов'язані з використанням та охороною земель, зовнішні та внутрішні впливи на об'єкт контролю, поточний стан, властивості та/або функціонування об'єкта контролю, виявлення їх відхилень від заданих або допустимих, притягнення винних осіб до відповідальності - легітимності.

Безпосередня реалізація правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель на тлі положень ст.ст. 1, 8, 19 Конституції України можлива тільки через його деталізацію у правовій процедурі (fair procedure) матеріалізованій у нормативно- правових актах - офіційних письмових документах, прийнятих уповноваженими на це суб'єктами нормотворчості у визначеній формі та спрямованих на встановлення, зміну або скасування норм права [16].

Крім того, неодмінною умовою досягнення легітимності є суворе дотримання суб'єктом державного управління правової процедури при здійсненні правозастосування з дотриманням таких фундаментальних правових принципів як верховенство права, законність, правова визначеність тощо.

Значимість правової процедури у державі, яка проголошує себе правовою, підкреслюється Верховним Судом, який своїй у постанові від 25.07.2019 р. по справі № 826/13000/18 наголошує, що вона є «складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади» [17].

В іншому своєму рішенні Верховний Суд вказує, що «правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи» [18].

Принцип правової визначеності, який згідно з доповіддю Європейської Комісії за демократію через право щодо верховенства права від 04.04.2011 р. № 512/2009 передбачає, що органи державної влади повинні бути обмежені у своїх діях заздалегідь встановленими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити з великою вірогідністю та точністю заходи, що будуть застосовані представниками влади в тій чи іншій ситуації [19].

У контексті нашого дослідження доречно буде згадати і про «принцип якості закону» або «принцип зрозумілих правил» (understandable rules), що охоплює собою такі характеристики актів законодавства як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акту (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв'язку такого акту з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили [20]. З цього ж органічно випливає й принцип «належного урядування» (good governance), який згідно з практикою ЄСПЛ «... передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах» [21].

Однак, комплексний аналіз судової практики, розпорядчих документів, що складаються суб'єктами державного управління у ході проведення заходів державного контролю за використанням та охорони земель за період з 30.11.2016 р. по 31.12.2020 р. дає підстави стверджувати, що у багатьох випадках рішення і дії цих

суб'єктів не відповідають не тільки європейським принципам «доброго врядування», але і діючому Основному закону України, національному законодавству про державну службу та про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності через що легальність їх діяльності викликає обґрунтований сумнів.

Впевнені, що подібна ситуація викликана невідповідністю профільного законодавства критеріям «якості закону», а саме його застарілістю, неактуальністю, негармонізованістю з іншими нормативно-правовими актами, відірваністю від реалій сучасних земельних відносин, досягнень науки і техніки. Перш за все вказане стосується Закону України від 19.06.2003 р. № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Враховуючи досвід застосування цього нормативноправового акту у практичній діяльності контролюючих органів за вказаний вище період, вбачається явна недосконалість як змісту його норм, що відзначаються декларативністю, суперечливістю, неповнотою, логічною незавершеністю, так і його загальної структури.

З 2016 р. законодавцем зроблено декілька спроб у напрямку «косметичного» удосконалення деяких норм цього закону, що в цілому виявилися безрезультатними (окрім законопроекту № 2194) та були продиктовані скоріше

політичною доцільністю, ніж прагненням кардинально виправити ситуацію (табл. 1).

Загрозлива статистика щодо адміністративних правопорушень, вчинених лише за 2018 рік, свідчить про наявність негативної тенденції, що не характеризує відношення фізичних і юридичних осіб до землі як бережливе і раціональне (рис. 1).

Таблиця 1 Законопроекти, якими пропонувалося внесення змін до Закону України від 19.06.2003 р. № 963-IV (2016-2019 рр.)

№ з/п	Назва, номер і дата офіційної реєстрації або оприлюднення проекту закону	Статті Закону № 963-IV до яких запропоновано внесення змін	Доповнення новими статтями	Статус законопроекту
1	2	3	4	5
1.	«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» (№ 4355 від 31.03.2016 р.)	1, 2, 5, 6, 7, 9, 10	6-1	Прийнято ВРУ в першому читанні
2.	«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного	1, 5, 7, 8, 9, 10	-	Відхилено
	контролю за використанням і охороною земель» (№ 4355-1 від 14.04.2016 р.)
3.	«Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення земельних відносин» (03.06.2016 р.)	9	-	Невідомо
4.	«Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо вдосконалення державного контролю та посилення відповідальності за порушення у сфері використання та охорони земель, збереження ґрунтового покриву земельних ділянок» (13.09.2018 р.)	1	-	Невідомо
5.	«Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення
	повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» (№ 0854 від 29.08.2019 р.)	1, 2, 5, 6, 7, 9, 10	6-1	Знято з розгляду
6.	«Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (№ 2194 від 01.10.2019 р.)	5, 6, 9, 10	6-1	Закон прийнято

Джерело: сформовано авторами на основі [22].

Рис. 1. Кількість осіб притягнених до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень у сфері використання та охорони земель, передбачених главою 7 КУпАП за 2018 рік

Джерело: сформовано автором на основі [24].

Це ж доводять і дані про розмір коштів добровільно сплачених особами, які заподіяли шкоду внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняттям родючого шару ґрунту без спеціального дозволу - 3 295 686 грн (за станом на листопад 2021 р.) [23].

Тільки з наведених прикладів стає зрозуміло, що ситуація із порушеннями вимог земельного законодавства набуває небезпечних масштабів й ясно унаочнює проблему неспроможності держави належним чином забезпечити реалізацію завдань державного контролю за використанням та охороною земель, визначених ст. 2 Закону України від 19.06.2003 р. № 963IV. Тому реальне виконання нею своїх зобов'язань перед громадянами, що випливають з положень ст.ст. 14, 50 Конституції України ставиться під сумнів, а існуюча система державного управління у цій сфері перетворюється на фікцію.

З вищевказаного слідує, що Закон України від 19.06.2003 р. № 963-IV як вісь правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель потребує не тільки термінового перегляду, але і розробки нової редакції на принципово нових для цієї сфери методологічних засадах і підходів до підготовки законопроекту.

Таким чином з метою окреслення вектору подальшого наукового пошуку у цьому напрямку, напрацювання пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення правового механізму державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель пропонується концептуальна модель (структура) нової редакції Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (табл. 2-7).

Для внесення чіткості у відносини пов'язані із здійсненням державного контролю, у відповідну статтю розділу І законопроекту додатково пропонується включити такі терміни та їх визначення (зі збереженням інших термінів та їх визначень, наведених у діючому законі): «використання земельної ділянки без належного оформлення речового права на неї»; «державний контроль за використанням та охороною земель»; «нагляд за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель»; «оцінка ризику у сфері використання та охорони земель».

Таблиця 2Структура розділу І нової редакції Закону України «Про державний контроль (нагляд) за використанням та охороною земель»

Номер розділу законопроекту	Назва розділу законопроекту	Змістові елементи (статті) розділу законопроекту
І	Загальні положення	визначення термінів
		законодавство про державний контроль за використанням та охороною земель та про нагляд за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель
		сфера дії закону
		мета і завдання державного контролю за використанням та охороною земель
		мета і завдання нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель
		об'єкт державного контролю за використанням та охороною земель/об'єкт нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель
		предмет державного контролю за використанням та охороною земель
		предмет нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель

Джерело: побудовано авторами

Також вбачається необхідність у включенні до нього окремої статті, яка визначає законодавство, яке регулює відносини у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель.

Сфера дії закону повинна поширюватися на суспільні відносини пов'язані із здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель, незалежно від того чи залучені ці землі до господарської діяльності.

Метою державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення суворого виконання суб'єктами земельних відносин вимог законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів під час використання земель, попередження правопорушень для їх збереження, охорони і захисту, недопущення погіршення їх якості та природних властивостей земель, реагування на вчинені правопорушення, притягнення винних осіб до відповідальності. Завдання державного контролю нової редакції закону відповідають завданням, визначеним ст. 2 діючого закону.

Метою нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення високого рівня законності при здійсненні суб'єктами державного контролю контрольних заходів. Основним завданням нагляду є запобігання порушенням вимог законодавства, яке регулює відносини у сфері державного контролю за використанням та охороною земель суб'єктами державного контролю під час реалізації ними своїх повноважень, ініціювання притягнення винних осіб до юридичної відповідальності, вжиття заходів з усунення наслідків протиправних дій вчинених суб'єктами державного контролю.

Об'єктом державного контролю є всі землі в межах території України незалежно від категорії і форми власності, зокрема: землі в межах державного кордону України, землі в межах адміністративно-територіальних одиниць, окремі земельні ділянки.

Об'єктом нагляду є державні органи, уповноважені здійснювати заходи державного контролю.

Предметом державного контролю є правовідносини, пов'язані з використанням та охороною земель, що обумовлюють ту чи іншу поведінку, дії чи утримання від певних дій учасників цих правовідносин.

Предметом нагляду є правовідносини у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, що обумовлюють підстави, межі повноважень контролюючих органів, методи та способи впливу у разі порушення вимог земельного законодавства.

Таблиця 3Структура розділу ІІ нової редакції Закону України «Про державний контроль (нагляд) за використанням та охороною земель»

Номер розділу законопроекту	Назва розділу законопроекту	Змістові елементи (статті) розділу законопроекту
ІІ	Система державного управління у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель. Повноваження органів виконавчої влади у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель	органи виконавчої влади у сфері здійснення державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель
		повноваження Кабінету Міністрів України у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель
		повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель
		повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель повноваження органів нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель

Джерело: побудовано автором

Перш за все, у розділ ІІ законопроекту пропонується включити окрему статтю, яка визначає компетентнісні рівні системи органів виконавчої влади (системи державного управління) у сфері державного контролю (нагляду): урядовий рівень (спрямування і координації); міністерський рівень (формування державної політики); відомчий рівень (реалізації державної політики); наглядовий рівень.

Далі встановлюється чітке коло повноважень на кожному компетентнісному рівні системи державного управління у сфері державного контролю (нагляду). Для відомчого рівня окреслюється територіальна юрисдикція та розподіл контрольних функцій між апаратом уповноваженого центрального органу виконавчої влади і його територіальними органами. З системи державного управління виключається центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, оскільки його діяльність буде регулюватися іншим законом (див. законопроект № 3091 від 19.02.2020 р.) [25]. Натомість для посилення інституційної спроможності, центральному органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель доцільно надати статус правоохоронного органу.

Таблиця 4Структура розділу ІІІ нової редакції Закону України «Про державний контроль (нагляд) за використанням та охороною земель»

Номер розділу законопроекту	Назва розділу законопроекту	Змістові елементи (статті) розділу законопроекту
ІІІ	Принципи та вимоги до здійснення заходів державного контролю за використанням та охороною земель	загальні вимоги до заходів державного контролю за використанням та охороною земель
		принципи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель
		заходи державного контролю за використанням та охороною земель

Джерело: побудовано автором

Розділ Ш законопроекту повинен включати норми, які встановлюють такі загальні вимоги до заходів державного контролю:

- планування відповідних заходів здійснюється на засадах ризик-орієнтованого підходу до вивчення стану використання та охорони земель на місцевому (субрегиональному), регіональному та загальнодержавному рівнях;

- критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження діяльності, пов'язаної з використанням та охороною земель (окремо для земель, які залучені у господарську діяльність, і окремо для земель, які не залучені до такої діяльності) визначаються органом, що відповідає за формування державної політики;

- заходи державного контролю є уніфікованими та здійснюються на всій території України відповідно до територіальної юрисдикції та розподілу контрольних функцій між апаратом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель та його територіальними органами;

- типи заходів державного контролю: планові, позапланові (оперативні);

- визначаються випадки, коли для здійснення заходів державного контролю необхідне попередження суб'єкта земельних відносин;

- визначаються випадки необхідності відбору проб ґрунту для проведення лабораторного аналізу;

- особливості застосування спеціальних засобів, аудіо-, відеотехніки для фіксації фактичного стану об'єкта державного контролю.

Окрім принципів державного контролю, визначених у ст.

3 Закону України від 19.06.2003 р. № 963-IV до законопроекту пропонується також включити такі принципи:

- спрямованість державного контролю на профілактичну і превентивну діяльність;

- оцінка ризиків у сфері використання та охорони земель при плануванні заходів державного контролю;

- максимальна діджиталізація державного управління у сфері державного контролю за використанням та охороною земель.

Пропонується переглянути існуючі форми заходів державного контролю та у законопроекті передбачити деякі нові форми заходів державного контролю, зокрема:

- агрохімічна паспортизація земель сільськогосподарського призначення;

- державний моніторинг земель;

- державний моніторинг земельних відносин,

- оперативне ґрунтове обстеження (у разі наявності інформації про псування земель або перевищення концентрацій небезпечних речовин у ґрунті).

Крім того для формування статистичної звітності, необхідної для встановлення актуальної та достовірної інформації щодо стану законності у сфері земельних відносин, вбачається за доцільне деталізувати перелік перевірок дотримання вимог законодавства щодо використання та охорони земель за видами діяльності у цій сфері, а саме:

- при плануванні використання земель;

- при здійсненні землеустрою (в т.ч.: при виконанні заходів, передбачених робочими проектами землеустрою; при виконанні заходів, передбачених проектами землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; при виконанні топографо-геодезичних робіт);

- при веденні Державного земельного кадастру (в т.ч. у разі запровадження пілотного проекту щодо внесення до ДЗК відомостей про земельні ділянки сертифікованими інженерами-землевпорядниками);

- при розпорядженні землями державної та комунальної власності на безконкурентних засадах;

- при розпорядженні землями державної та комунальної власності на конкурентних засадах;

- при відчуженні земельних ділянок на підставі цивільно- правових угод (передбачає контроль за концентрацією земель сільськогосподарського призначення в умовах їх обігу);

- при реалізації заходів з охорони земель;

- при реалізації заходів з меліорації земель;

- при здійсненні заходів з консервації деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених земель;

- при визначенні, відшкодуванні та використанні

коштів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва;

- при визначенні та відшкодуванні збитків власникам землі і землекористувачам;

- при оцінці дотримання обмежень у використанні земель (земельних ділянок);

- при оцінці дотримання природоохоронного режиму та

правил використання земель (здебільшого стосується земель рекреаційного, оздоровчого, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, водного фонду,

сільськогосподарських угідь екстенсивного використання: пасовищ, сіножатей).

Детальний перелік перевірок повинен бути затверджений Кабінетом Міністрів України.

Враховуючи складну правову природу державного контролю, вважаємо, що у даному розділі варто передбачити також диференціацію за суб'єктами земельних відносин (власники/розпорядники землі та землекористувачі), які у разі виявлення порушень при проведенні заходів державного контролю можуть бути притягнені до юридичної відповідальності:

- фізичні/юридичні особи, що набули право власності/користування на землю у встановленому законодавством порядку та не використовують землю для провадження господарської діяльності;

- фізичні/юридичні особи, що набули право власності/користування на землю у встановленому законодавством порядку та використовують землю для провадження господарської діяльності (у розумінні ч. 1 ст. 3 Господарського кодексу України);

- фізичні/юридичні особи, що не набували прав власності/користування на землю у встановленому законодавством порядку;

- органи державної влади та місцевого самоврядування.

Таблиця 5Структура розділу IV нової редакції Закону України «Про державний контроль (нагляд) за використанням та охороною земель»

Номер розділу законопроекту	Назва розділу законопроекту	Змістові елементи (статті) розділу законопроекту
1	2	3
		довгостроковий план державного контролю за використанням та охороною земель
		комплексний щорічний план державного контролю за використанням та охороною земель
		звіти про виконання довгострокового та щорічного комплексного планів державного контролю за використанням та охороною земель
IV	Планування і порядок здійснення заходів державного контролю за використанням та охороною земель	порядок здійснення заходів державного контролю за використанням та охороною земель
		повноваження посадових осіб при здійсненні заходів державного контролю за використанням та охороною земель
		документи, що складаються при здійсненні заходів державного контролю за використанням та охороною земель
		провадження у справах про порушення вимог земельного законодавства
		засади застосування інформаційно - телекомунікаційних систем при плануванні та здійсненні заходів державного контролю за використанням та охороною земель
		взаємодія посадових осіб уповноважених здійснювати заходи державного контролю за використанням та охороною земель з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування

Джерело: побудовано авторами

У розділі IV законопроекту пропонується запровадити довгострокове планування як своєрідну гарантію досягнення стратегічної мети державного контролю, стабільності роботи системи державного контролю, її послідовності, публічності, прозорості, прогнозованості, гармонізації діяльності з принципами «доброго врядування».

Враховуючи норми ч. 2 ст. 34 Закону України від 10.12.2015 р. № 889-VIII «Про державну службу» щодо строковості призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, який за посадою є Головним державним інспектором України з контролю за використанням та охороною земель, видається за доцільне прив'язати виконання довгострокового плану саме до строку його роботи на посаді.

Розробку, затвердження, контроль за виконанням довгострокового плану повинен здійснювати центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель.

Довгостроковий план державного контролю погоджується керівником центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, складається з двох розділів та орієнтовно має містити змістові елементи наведені у рис. 2.

До довгострокового плану державного контролю вносяться зміни у разі, якщо відбулися зміни у його змістових елементах. Перегляд та внесення змін до довгострокового плану здійснюються у строк, що не перевищує 30 календарних днів з моменту виникнення змін у його змістових елементах.

Планові заходи державного контролю здійснюються відповідно до щорічного плану, який готується територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель (тобто у розрізі областей України) на підставі відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Державного земельного кадастру, Державної електронної системи у сфері будівництва, Національної інфраструктури геопросторових даних тощо переважно із застосуванням геоінформаційних систем та технологій.

Комплексний щорічний план складається з чотирьох розділів з урахуванням диференціації за суб'єктами земельних відносин (власники/розпорядники землі та землекористувачі), які у разі виявлення порушень при проведенні заходів державного контролю можуть бути притягнені до юридичної відповідальності та має відповідати довгостроковому плану державного контролю, ґрунтуватися на ризик-орієнтованому підході.



Рис. 2. Змістові елементи довгострокового плану державного контролю за використанням та охороною земель

Джерело: побудовано авторами

Оскільки у комплексному щорічному плані передбачаються планові заходи державного контролю щодо об'єктів державного контролю, які використовуються фізичними/юридичними особами, які набули право власності/користування на землю у встановленому законодавством порядку та використовують землю для провадження господарської діяльності, то він також повинен відповідати вимогам ст. 5 Закону України від 05.04.2007 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Звіт про виконання комплексного щорічного плану включається до публічного звіту керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, який готується та публікується відповідно до Типового порядку проведення публічного звіту керівника органу виконавчої влади, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 20.12.2016 р. № 277.

Звіт про виконання довгострокового плану розглядається і затверджується керівником центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель за три місяці до дати закінчення строку призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель. Затверджений звіт про виконання довгострокового плану презентується керівником центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель під час офіційного виступу в останній день строку призначення його на посаду (у разі якщо дата закінчення строку призначення на посаду припадає на вихідний або святковий день офіційний виступ відбувається на наступний робочий день).

Порядок здійснення заходів державного контролю за використанням та охороною земель затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель та встановлює детальну процедуру кожної форми заходу державного контролю.

У порядку також фіксуються рівні територіальної юрисдикції інспекційних органів:

- загальнодержавний рівень - апарат центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель;

- регіональний (обласний) рівень - територіальні органи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель;

- субрегіональний (районний) рівень - територіальні

структурні підрозділи територіальних органів центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель, компетенція осіб уповноважених здійснювати заходи державного контролю, типологія заходів державного контролю (плановий, позаплановий, оперативний), наводиться стисла характеристика та підстави застосування кожного типу заходу державного контролю, вказуються форми і порядок оформлення/пред'явлення розпорядчих документів.

До порядку обов'язково включаються положення, що окремо визначають процедуру проведення заходів державного контролю за об'єктами, які використовуються для провадження господарської діяльності (у розумінні ч. 1 ст. 3 Господарського кодексу України) та які не використовуються для зазначеної мети.

Крім існуючих повноважень державних інспекторів, які визначені діючою ст. 10 Закону України від 19.06.2003 р. № 963IV для підвищення ефективності їх діяльності пропонується також включити й деякі інші повноваження, зокрема:

- доступ до інформаційних ресурсів, держателями яких є інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування (реєстри, бази даних тощо) з метою отримання інформації, необхідної для реалізації повноважень, встановлених законом;

- звертатися до власників/розпорядників землі, землекористувачів із запитами для отримання від них інформації, необхідної для цієї ж мети;

- звертатися до суду з позовом про припинення права користування земельною ділянкою або про конфіскацію земельної ділянки у випадках, визначених законодавством;

- зупиняти та оглядати у встановленому законодавством порядку будь-які транспортні засоби та сільськогосподарські машини, якщо існують достатні підстави вважати, що вони використовуються або використовувалися при вчиненні адміністративного або кримінального правопорушення;

- вимагати для пред'явлення документи, що підтверджують право власності на ці транспортні засоби та сільськогосподарські машини, а також документи, що дають змогу встановити правомірність здійснення сільськогосподарських робіт на земельній ділянці;

- вимагати для пред'явлення документи, що посвідчують право власності або право користування земельною ділянкою;

- здійснювати відбір зразків ґрунту для проведення лабораторних досліджень;

- проводити або залучати осіб, визначених ч. 2 ст. 26 Закону України від 22.05.2003 р. № 858-IV «Про землеустрій» для проведення інструментальних вимірювань земельних ділянок, необхідних для досягнення мети заходів державного контролю.

Видається важливою й потреба у введенні норм, які б чітко конкретизували документи, що складаються при здійсненні заходів державного контролю за використанням та охороною земель, а саме:

- доповідні, службові, аналітичні записки;

- накази;

- повідомлення про проведення планових (позапланових) заходів державного контролю;

- посвідчення на проведення планових (позапланових) заходів державного контролю;

- акти, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного контролю;

- приписи про усунення порушень вимог земельного законодавства, виявлених при здійсненні заходів державного контролю;

- акти про недопущення державного інспектора суб'єктом земельних відносин до проведення заходу державного контролю;

- розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок порушення вимог земельного законодавства;

- звіти про виконання заходів державного контролю;

- агрохімічні паспорти земельних ділянок;

- статистичні матеріали моніторингу земельних відносин;

- звіти, прогнози та рекомендації, складені за результатами державного моніторингу земель;

- висновки оперативних ґрунтових обстежень.

Вважаємо, що буде доречною і регламентація на рівні закону порядку провадження у справах про порушення вимог земельного законодавства за аналогією, яка запропонована у законопроекті № 3091 від 19.02.2020 р. «Про державний сприятиме легітимації дій державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель й виключить необхідність видавати сумнівні підзаконні нормативно-правові акти, спрямовані на ліквідацію лакун у правовому регулюванні (наприклад, як це має місце з Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 р. № 6) [26].

Для досягнення стратегічної мети державного контролю за використанням та охороною земель, забезпечення відкритості, прозорості та гласності у діяльності системи державного управління у сфері контролю (нагляду) за використанням та охороною земель передбачається створення спеціалізованої інформаційно-телекомунікаційної системи, інтегрованої з Державним земельним кадастром та можливістю оперативного доступу до матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, громадських формувань, Державної електронної системи у сфері будівництва, Єдиного державного реєстру судових рішень тощо.

Дана інформаційно-телекомунікаційна система повинна забезпечити накопичення, обробку та використання інформації про заплановані та реалізовані заходи державного контролю, відомості отримані у процесі державного моніторингу земель, державного моніторингу земельних відносин. Крім того вказана інформаційно-телекомунікаційна система в обов'язковому порядку повинна містити:

- перелік та актуальний текст законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель;

- відомості про систему державного управління у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель;

- структуру апарату центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель та його територіальних органів;

- контактні дані усіх діючих державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель;

- довгостроковий та щорічний комплексні плани державного контролю за використанням та охороною земель та звіти про їх виконання;

- усі документи, що складаються при здійсненні заходів державного контролю за використанням та охороною земель в електронній формі;

- матеріали державного моніторингу земель, державного моніторингу земельних відносин, а також актуальну картографічну основу у державній системі координат з відображенням об'єктів Державного земельного кадастру та можливістю супутникового моніторингу полів.

Для повноцінного виконання завдань державного контролю надзвичайно актуальним є питання врегулювання загального порядку взаємодії посадових осіб уповноважених здійснювати заходи державного контролю за використанням та охороною земель з іншими державними органами, зокрема Національною поліцією України, органами прокуратури, органами, уповноваженими здійснювати державний екологічний контроль, органами, уповноваженими здійснювати державний архітектурно- будівельний контроль, Державною службою України з питань геології та надр, органами Державної виконавчої служби тощо та органами місцевого самоврядування.

Порядок взаємодії повинен окреслити способи обміну інформацією з питань використання та охорони земель, визначити механізм передачі документів і матеріалів, що складаються при здійсненні заходів державного контролю за використанням та охороною земель органам прокуратури та Національної поліції України, якщо за їх результатами, виявлено ознаки кримінального правопорушення, механізми залучення представників інших державних органів та органів місцевого самоврядування до проведення заходів державного контролю.

Таблиця 6Структура розділу V нової редакції Закону України «Про державний контроль (нагляд) за використанням та охороною земель»

Номер розділу законопроекту	Назва розділу законопроекту	Змістові елементи (статті) розділу законопроекту
V	Принципи та вимоги до нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель	загальні вимоги до нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель
		принципи нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель
		заходи нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель
		порядок реалізації нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель

Джерело: побудовано авторами

Розділ V законопроекту повинен містити норми, які встановлюють такі загальні вимоги до заходів нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель:

- планування відповідних заходів здійснюється на засадах ризик-орієнтованого підходу до вивчення діяльності контролюючих органів;

- заходи нагляду є уніфікованими та здійснюються на всій території України відповідно до територіальної юрисдикції та розподілу наглядових функцій;

- типи заходів нагляду: планові, позапланові.

- Пропонується визначити й основні принципи нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель:

- підзвітність контролюючих органів;

- оцінка стану дотримання верховенства права та

законності у діяльності контролюючих органів;

- оцінка рівня ефективності, системності, прозорості,

плановості у діяльності контролюючих органів;

- підтримка політичної нейтральності та неупередженості посадових осіб контролюючих органів;

- запобігання випадкам необгрунтованого

адміністративного тиску на суб'єктів земельних відносин зі сторони контролюючих органів;

- невідворотності юридичної відповідальності посадових осіб контролюючих органів за шкоду, заподіяну внаслідок порушення вимог законодавства, прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Ці базові принципи покликані стримувати можливі прояви свавілля, дискримінації, зловживання посадовими особами контролюючих органів своїми повноваженнями, забезпечити ідентифікацію корупційних ризиків при реалізації контрольних повноважень для пошуку шляхів їх подолання.

Заходи нагляду за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель здійснюються у формі планових та позапланових перевірок додержання контролюючими органами законодавства у сфері державного контролю за використанням та охороною земель.

Нагляд за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель забезпечується з урахуванням особливостей територіальної юрисдикції контролюючих органів та суб'єктного складу учасників земельних відносин:

- щодо заходів державного контролю, які реалізуються стосовно об'єктів державного контролю, які використовуються для здійснення господарської діяльності уповноваженими особами апарату центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель - Державною регуляторною службою України;

- щодо заходів державного контролю, які реалізуються стосовно об'єктів державного контролю, які використовуються для здійснення господарської діяльності уповноваженими особами територіальних органів центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель - територіальними органами Державної регуляторної служби України;

- щодо заходів державного контролю, які реалізуються стосовно об'єктів державного контролю, які не використовуються для здійснення господарської діяльності уповноваженими особами апарату центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного контролю (нагляду) за використанням та охороною земель - Кабінет Міністрів України;

...