Проблеми та перспективні напрями модернізації публічного муніципального управління в Україні

Размещено на http://allbest.ru

Національна академія державного управління

при Президентові України

Проблеми та перспективні напрями модернізації публічного муніципального управління в Україні

Кальниш Ю.Г.



Вступ

Сучасний соціум з характерним для нього високим темпом соціокультурних змін ставить перед теоретичною й емпіричною соціологією низку нових проблем. Зокрема, соціологія управління стикається з новими теоретичними та практичними завданнями. У зв'язку з цим все більш актуальним стає соціологічне переосмислення ролі соціального управління, в тому числі, самоврядування як однієї з його форм. Самоврядування розвивається сьогодні практично у всіх сферах життєдіяльності суспільства. Воно нерозривно пов'язане з процесами оновлення, модернізації соціального життя і є однією з необхідних форм управлінської діяльності, тобто свідомого і систематично перетворюючого впливу на спільність людей з метою вдосконалення і розвитку суспільства.

Осмислення ролі соціального управління, в тому числі самоврядування, представляється особливо актуальним в тих випадках, коли науковий аналіз стикається з проявами бюрократизації структур інституційної влади. Управлінська діяльність професійної бюрократії стає одним з характерних ознак сучасного складного соціуму. Соціологія управління, аналізує, з одного боку, ефективність функціонування професійної бюрократії та вивчає питання становлення нової державності, з іншого боку, вона не може не спиратися на актуальні дослідження ролі місцевого самоврядування, що координує вирішення поточних питань у повсякденному житті й забезпечує узгодження інтересів конкретних людей зі загальнодержавними завданнями в рамках руху до підвищення рівня і якості життя в муніципальних утвореннях. У зв'язку з цим соціологічне вивчення ролі місцевого самоврядування набуває фундаментальне значення для наукової оцінки управлінської ефективності всіх рівнів влади (загальнодержавного, регіонального, муніципального).

Актуальним представляється і концептуальне осмислення різноманітних форм й етапів історичного розвитку місцевого самоврядування. Вивчення соціальної практики місцевого самоврядування, соціологічне узагальнення його історичної конкретики, аналіз специфічних рис, можливостей розвитку, які перебувають в залежності від історичних і соціальних передумов, сприяють оновленню загального соціологічного знання і уточненню окремих соціологічних теорій, що інтерпретують проблеми соціального регулювання.

Для сучасної України актуальним залишається і науковий аналіз ситуації протиріччя між об'єктивною необхідністю подальшого розвитку місцевого самоврядування та низьким рівнем соціальної активності населення. Розробка комплексних заходів, які дозволять стимулювати активність пересічних жителів, підвищити ступінь їх участі в соціальному регулюванні муніципального рівня, - є складовою частиною наукового підходу до вирішення широкого спектра соціально-економічних, соціально-політичних і культурних проблем сучасного українського суспільства.

Дослідження місцевого самоврядування як соціального інституту і соціально-історичного явища має міцні наукові традиції. Систематичне вивчення практик місцевого управління почали французькі просвітителі і англійські ліберали в XVIII - першій половині XIX ст., а також їх послідовники в інших західноєвропейських країнах в XIX - початку XX ст. (А. Токвіль, Дж. Ст. Мілль, Дж. Локк, О. Лабанд, О. Гірке, А. Шеффле, Р. Гнейст, Л. Штейн, Г. Еллінек) [1].

Аналіз форм і практик місцевого самоврядування в розвинених європейських країнах ХХ ст., спроби визначити сферу його діяльності, закономірності та принципи його функціонування, розмежувати повноваження і компетенцію державної влади, з одного боку, і місцевого самоврядування, з іншого, знайшли своє відображення в працях: Л. Шарпа [2], С. Дункана та М. Гудвіна [3], Н. Бреннера [4], Г. Стокера [5], М. Голдсміта та Е. Пейджа [6], Дж. Чандлера [7] та інших. У межах сучасної вітчизняної державно-управлінської науки проблеми місцевого самоврядування стали об'єктом дослідження багатьох науковців, насамперед: М. Баймуратова [8], П. Ворони [9, 10 ], О. Дробота [11], І. Козюри [12], О. Лазора [13], В. Мамонової [14], С. Саханєнка [15], Ю. Шарова [16] та інших.

Мета дослідження, результати якого викладені в цій публікації полягала в тому, щоб сформувати й науково, на основі критичного аналізу наукового доробку зарубіжних та вітчизняних дослідників, обґрунтувати концептуальне бачення перспектив розвитку публічного муніципального управління в Україні,для чого вирішувалися наступні наукові завдання:

- виявити специфічні риси, притаманних сучасному стану публічного місцевого самоврядування в Україні;

- узагальнити кращі сучасні зарубіжні практики інноваційного розвитку публічного місцевого самоврядування;

- виділити перспективні напрями розвитку публічного місцевого самоврядування в Україні.



Виклад основного матеріалу

1. Проблеми муніципального управління в сучасній Україні.

Критичний аналіз наукового доробку зарубіжних та вітчизняних дослідників дозволяє виділити низку специфічних рис, притаманних сучасному соціальному стану місцевого самоврядування, насамперед:

1) Теоретичний аналіз західних концепцій інституційної місцевої влади дозволяє виділити два підходи до осмислення її структури і функцій. В рамках першого (основного) підходу місцеве управління утворює самостійний інститут, що формується населенням території, і носить мережевий, неієрархічні характер. В рамках другого підходу (державної теорії самоврядування) органи місцевого самоврядування є представниками центральної влади та включені в єдину ієрархію владних структур.

2) Місцеве самоврядування є первинною практикою соціального регулювання і може бути засноване як на формальному (інституціональному) управлінні, так і на неформальній (соціальної) влади локальних еліт. Соціологічне узагальнення історичних форм місцевого самоврядування в Україні дозволяє виділити два ідеальних типи формальної (інституційної) влади місцевого рівня: розподільчо-демократичний і центристсько-авторитарний.

3) Модернізація процесів місцевого самоврядування пов'язана з посиленням неформальній (соціальної) влади місцевих еліт і переходом від центристського до розподільного типу інституційного самоврядування. Подібні трансформації каталізуються інформатизацією соціального середовища локальних спільнот. Модернізація місцевого самоврядування в умовах інформатизації соціального середовища локальних спільнот передбачає розвиток, якісне вдосконалення, радикальне посилення за допомогою сучасних інформаційно- технологічних засобів когнітивних соціальних структур і процесів. Одним з можливих напрямів модернізації місцевого самоврядування є розвиток on-line комунікації з метою підвищення кореляції між макрорівнем прийняття державних рішень і макрорівнем локальних взаємодій.

4) Соціальна активність населення стає одним з ключових чинників соціально-ефективної діяльності інституту місцевого самоврядування і безпосередньо впливає на вирішення соціально значущих завдань у муніципальних утвореннях. З точки зору реальної участі людей у вирішенні соціальних проблем локального співтовариства, соціальна активність населення може бути диференційована на орієнтований і виконавський рівні. На орієнтованому рівні відбувається процес формування установки на особисту участь у вирішенні соціальних питань місцевої громади. На виконавському рівні фіксується участь у місцевому самоврядуванні. Ступінь активності населення служить показником ефективності місцевого самоврядування, успішності соціального регулювання, формування соціального капіталу локальних спільнот.

5) Саме накопичення соціального капіталу місцевих спільнот є специфічною функцією місцевого самоврядування.

Тут варто розрізняти два типи соціального капіталу - когнітивний і структурний. Когнітивний тип включає в себе довіру, взаємовідповідальність, солідарність - найважливіші цінності, властиві членам локального співтовариства. Структурний соціальний капітал локальних спільнот об'єднує композицію і практику інститутів локального рівня, які є інструментами розвитку місцевих громад. Зокрема, соціологічне дослідження соціального капіталу місцевих громад включає в себе вимір наступних показників: рівня життя населення, якості життя населення, готовності місцевого населення до самоврядування і самоорганізації, участі населення в управлінні.

6) Розвиток формального і неформального місцевого самоврядування є ефективним інструментом модернізації суспільства. Зміна для суб'єкта логіки управління на інтерсуб'єктивності характер мережевої взаємодії в процесі соціального регулювання і вирішення соціальних і господарських питань локального рівня стає необхідним фактором підвищення ефективності місцевого самоврядування в умовах інформатизації соціального середовища. З метою оптимізації соціальної активності населення ініціюються процеси соціального управління проектними видами діяльності, а також формується цифрова електронна демократія.

На думку вітчизняних практиків місцевого самоврядування: "Соціально-економічну модернізацію регіонів України неможливо здійснити без впровадження заходів, зорієнтованих на забезпечення сталого розвитку міст. Адже майже 70 % населення України проживає у містах.

Необхідно також враховувати, що населенню міст, як правило, притаманний вищий рівень громадянської активності, тому умови та якість життя міського населення можуть розглядатися як один з потужних чинників впливу на рівень соціальної напруженості та довіри до держави та її політики.

Проте, у сфері забезпечення розвитку міст існує багато труднощів, пов'язаних з нагромадженням хронічних соціальних, економічних та екологічних проблем, які суттєво впливають на якість та безпеку життя людей у містах України. Основними серед них є наступні" [17]:

1) Спостерігається неузгодженість загальнодержавних, регіональних та місцевих концепцій, стратегій та програм, зорієнтованих на сталий розвиток міст (територій). В Україні чинними є десятки програм та стратегій загальнодержавного, регіонального та місцевого значення, що прямо чи опосередковано стосуються розвитку територій, проте їх результативність є дуже низькою.

2) Неналежним є стан житлово-комунального господарства міст (насамперед - малих міст), недостатніми є обсяги капітальних вкладень у розвиток житлово-комунального господарства. Домінування природних монополій у галузі ЖКГ призвело до того, що комунальні підприємства, здебільшого, неспроможні надавати споживачам якісні послуги у сфері ЖКГ.

3) Спостерігається низький рівень благоустрою міст, незадовільною залишається ситуація зі збиранням та утилізацією (знешкодженням) твердих побутових відходів. Одним із викликів щодо забезпечення розвитку міст є нагальна проблема забезпечити екологічну безпеку життєдіяльності населення.

4) Хронічною проблемою для міст України залишається функціонування промислових підприємств, «промислових зон», що розташовані у межах міст. Це суттєво впливає на погіршення екологічної ситуації, однак органи місцевого самоврядування не мають достатньо важелів впливу на вирішення цієї проблеми.

5) Спостерігається слабка диверсифікація економіки міста (особливо це стосується малих міст), відсутність значної кількості новостворених робочих місць. Слабко розвинена сфера послуг. Застарілою є соціальна інфраструктура міст України. Досить низьким є показник залучення інвестицій. Невідповідним є рівень оплати праці. Все це ускладнює ситуацію на ринку праці, спричинює трудову міграцію з прилеглих територій до великих міст, з малих міст до обласних центрів та до м. Києва. Протягом останніх років суттєвою є трудова міграція населення до країн Європейського Союзу.

6) Незавершеність в Україні реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади не дає можливості органам місцевого самоврядування сформувати необхідні управлінські та фінансові ресурси для розвитку територій.

Нарешті,слід зазначити, що ефективність діяльності органів місцевого самоврядування багато в чому визначається якістю їх кадрового складу, його здатністю і готовністю до вирішення завдань муніципального управління в умовах реформування системи місцевої влади як самостійного рівня управління, що постійно змінюються і ускладнюються. Наразі в Україні спостерігається дефіцит кваліфікованих і компетентних кадрів органів місцевого самоврядування. Натомість, формування високопрофесійного і компетентного кадрового корпусу муніципальної служби з відповідним кадровим потенціалом, оптимізація управління його розвитком представляється принципово важливою умовою успішної реалізації реформи місцевого самоврядування та вирішення питань місцевого значення. Тому, система підготовки кадрів повинна бути комплексною, перспективною, обов'язкової для всіх працівників органів місцевого самоврядування.

2. Особливості взаємодії державного і муніципального управління на локальному рівні: сучасний зарубіжний досвід

У вітчизняній соціально-управлінській науці, в цілому, склалося два підходи до розуміння сутності місцевого самоврядування та оцінки його ролі у державотворчому процесі. Прихильники першого підходу наполягають на повному ізолювання місцевого самоврядування від держави, що виключає будь-яке втручання державної влади в організацію і діяльність місцевого самоврядування.

Прихильники другого підходу, яких наразі більшість, відстоюють погляди на місцеве самоврядування як на продовження державної влади на місцях, вбудовування його в загальну вертикаль влади і здійснення ним, певною мірою, функцій державного управління. Даний підхід знайшов своє реальне втілення і в історичному досвіді розвитку місцевого самоврядування в сучасній Україні. Крім того, і державна влада, і місцеве самоврядування повинні бути спрямовані на вирішення загального завдання - служіння народу. У зв'язку з цим, вкрай актуальною бачиться проблема досягнення балансу між інтересами державної влади та місцевого самоврядування, їх взаємодії. Що з безперечною очевидністю свідчать про необхідність наукового обґрунтування нового алгоритму взаємин держави і місцевого самоврядування. Тому доцільно розглядати деякі зразки зарубіжних муніципальних систем, в першу чергу країн Західної Європи, в силу наступних причин:

- по-перше, історія муніципального управління в Західній Європі налічує багато століть. За цей час накопичено величезний досвід взаємодії влади різного рівня, організації ефективної та результативної діяльності місцевої влади, розвитку демократичних засад місцевого політичного процесу, відображення в роботі місцевих органів інтересів і потреб місцевої громади та окремих її членів;

- по-друге, заявлена в Конституції України орієнтація на демократичні засади організації суспільного життя, на поєднання правового і соціального принципів у вітчизняній державності, знаходить своє найбільш повне втілення саме в країнах Західної Європи;

- по-третє, асоційоване членство України в Європейському Союзі досить чітко визначило європейську орієнтацію нашої країни, що включає в себе, і готовність дотримуватися принципи, і норми, що панують в більшості європейських держав.

Взаємодія державної й муніципальної влади у Франції. Правові системи України і Франції входять в романо- германську групу, законодавчо-правова логіка обох країн має значну схожість. Правові системи зазначеної групи відрізняються особливостями політичних систем і ступенем централізації систем управління. Відповідно розрізняються і структури органів місцевого самоврядування, а також їх політико-правова база.

Французьке муніципальне управління - явище фундаментальне, що представляє інтерес у багатьох відношеннях. Аналіз деяких актуальних наукових джерел [18 - 22] дозволяє зробити певні узагальнення щодо сучасного стану взаємодії центральної та муніципальної влади у Франції:

У сучасному вигляді система місцевих органів влади у Франції склалася, в основному, в результаті муніципальних реформ XVIII - XX ст. В результаті сталося тісне переплетення двох систем територіальної організації та взаємодію між префектом і народними обранцями. Наступні реформи до 30-х років XX століття в сфері муніципального управління зводилися до послаблення адміністративної опіки і розширення повноважень місцевих органів (фінансовий режим департаментів, вплив територіальних колективів у питаннях містобудування тощо). Названі реформи подальшого розвитку не отримали, але з'явилися орієнтиром у визначенні напряму підвищення ефективності місцевого управління.

З позицій інституціональної системи і розгляду місцевого управління як частини цілого (з урахуванням взаємодії і співвідношення між собою різних органів управління та виконуваних ними функцій), муніципальне управління у Франції відноситься до моноцентричного типу розподілу функцій, орієнтованого за своєю природою на концентрацію одноосібної політичної влади. Тобто, значна частина цих функцій сконцентрована в рамках одного органу управління, інші органи місцевого самоуправління виявляються похідними (залежними) від нього або підлеглими йому і не грають самостійної ролі в прийнятті рішень.

У Франції поряд з формальним принципом загальної компетенції існує сфера фактично виконуваної компетенції, зміст якої варіюється між різними рівнями влади внаслідок різниці фінансових і організаційних можливостей. З формальної точки зору реформа по децентралізації здійснила не перерозподіл компетенцій, а розподіл тих компетенцій, які передані місцевій владі державою.

Реформатори виходили з двох основних посилок: по-перше, необхідно передати кожному рівню влади ті повноваження, які максимально відповідають (і можуть бути ефективно організовані) саме цього рівня. По-друге, компетенції повинні бути об'єднані в блоки, з тим, щоб забезпечити їх порівняльну однорідність і згруповані, а також мінімум ясності в розмежування сфер діяльності.

Діяльність будь-якого органу влади в рамках принципу загальної компетенції не може зачіпати сфери повноважень, законодавчо закріплені за іншим рівнем влади, будь то місцева громада або держава. Ряд компетенцій, перш за все передані державою, є обов'язковими для виконання, і, отже, повинні обов'язково бути присутнім в бюджеті і відбиватися в структурі адміністративних служб місцевої громади. Нарешті, деякі компетенції можуть бути законодавчо визнані факультативними компетенціями місцевої влади.

Законодавче визнання в даному випадку не носить дозвільного характеру, оскільки ці та інші компетенції теоретично вважаються дозволеними, не будучи забороненими.

Однак, юридичне оформлення будь-компетенції регламентує її, встановлюючи межі дозволеного. З іншого боку, при виконанні запропонованих нормативним актом умов місцеве співтовариство може розраховувати на організаційну, інформаційну та фінансову підтримку держави в даній області.

Фінансово-економічна складова муніципального управління у Франції характеризується наступними особливостями: висока залежність стану місцевих бюджетів від економічних умов; висока фінансова гнучкість місцевих бюджетів (навіть в умовах поступового зменшення можливостей маневрування прибутковою частиною); значна самостійність у галузі управління бюджетами; стабільна, передбачувана політика щодо залучення інвестицій, а також наявність вбудованих механізмів контролю, що знижують ризик низької якості управління. Фінансова самостійність французьких муніципалітетів, що виражається у відсутності обмежень на запозичення, в наявності достатньо стабільних і передбачуваних державних трансфертів, поєднується з бюджетним контролем за територіальними утвореннями, які здійснюються префектами і регіональними рахунковими палатами.

Носіями поліцейської влади в системі французького муніципального управління є мер, голова генеральної ради і префект, кожен з яких має строго визначеним у законі колом повноважень в поліцейській сфері. Муніципальна поліція у Франції представляє собою формування в рамках комун з чисельністю населення менше 10 тисяч жителів, спрямоване на забезпечення громадського порядку, спокою і безпеки в суворо визначених законом формах, фінансоване за рахунок коштів місцевого бюджету, підпорядковане меру і таким, що є резервом національної поліції й національної жандармерії Франції в контексті здійснення функцій кримінальної поліції.

Класична схема "представницька влада - виконавча влада" не відображає повною мірою всю складність територіальної організації існуючої системи муніципального управління Франції. Територіальні спільноти різного рівня можуть формувати об'єднання для спільного виконання тих чи інших компетенцій.

У Франції під виразом "міжмуніципальна взаємодія" розуміються, перш за все, різні форми співпраці, які існують між комунами.

Міжмуніципальна взаємодія дозволяє комунам об'єднуватися в одне громадське підприємство, або для забезпечення деяких послуг або для розробки проектів економічного розвитку, благоустрою або містобудування. При цьому, на відміну від територіальних утворень, структури міжмуніципального взаємодії мають обмежені повноваження.

Крім того, співпраця між територіальними колективами не закінчується їх об'єднанням, існують також й інші форми взаємодії, де в якості партнерів виступають або територіальні колективи різних рівнів, або департаменти або регіони. Однак об'єднання, що виникають таким чином, не мають статусу самоврядних спільнот, це об'єднання компетенції, але не території.

Франція належить до числа держав, які зробили особливо вагомий внесок у розвиток місцевого самоврядування, в його теорію і практику. Принцип "правління народу, через народ і для народу" - основний політико-правовий принцип Французької Республіки.

Нове локальне урядування Великобританії. За останні десятиліття у Великобританії відбулися великі перетворення в області державного устрою, особливо в системі органів публічної влади. Важливе місце серед них займає реорганізація влади на місцях, яка була пов'язана з необхідністю адаптації до мінливих умов і потреб сучасного світу, а також проголошенням нової політики державного управління.

Організація місцевого самоврядування у Великобританії завжди була предметом пильного вивчення зарубіжних та вітчизняних дослідників [23 - 26], які вважають, що саме в цій країні воно отримало найбільше значення і розвиток. україна соціальний самоврядування влада

Основною рисою, що відрізняє британське локальне урядування (варто одразу зазначити певну семантичну особливість, що має місце в англосаксонській правовій системі: аналогом німецькомовного "Selbstverwaltung", французькомовного "Autonomie Municipale" та відповідного україномовного "місцеве самоврядування" в англійській мові є "Local Government") від країн континентальної Європи є відсутність загальної компетенції і дію правила ultra vires (лат. "за межами"). Поряд з цим, можливість нормативного регулювання шляхом приватних актів веде до значного різноманітності в розподілі повноважень між місцевими органами влади.

Теоретично, різноманітності немає меж, причому список конкретних повноважень даного ради формується з його участю - через звернення до Парламенту з відповідним запитом. На практиці місцеві органи управління - як і в багатьох інших країнах - прагнуть сконцентрувати в своїх руках максимум повноважень.

Це веде до своєрідної коригування теоретичного різноманітності: незважаючи на те, що немає двох рад з ідентичним списком реалізованих компетенцій, загальні риси незмінні на всій території Великобританії. Нарешті, все частіше на національному рівні приймаються загальні нормативні акти, які стосуються функціонування місцевої влади, також сприяють уніфікації.

Традиційно співпраця органів локального урядування у Великобританії відбувалася по вертикалі. В рамках конкуруючих компетенцій графства і знаходяться на їх території округу створюють спільні комісії (комітети), укладення яких проводяться в життя рішеннями відповідних рад. Те ж стосується і відносин між муніципіями (округами і парафіями), з тією лише застереженням, що діяльність низових одиниць локального управління фінансується з окружного бюджету і тільки окружна рада може дати необхідне розпорядження про витрати.

Проте, у 90-х роках XX століття у Великобританії здійснювалися великомасштабні реформи локального урядування, в результаті яких склалася його нова структура і були закладені нові тенденції подальшого розвитку одного з найважливіших інститутів публічної влади.

В ході цих муніципальних реформ була істотно змінена внутрішня організація місцевих органів влади, значним чином змінила діяльність органів місцевого самоврядування, в результаті чого була створена "гібридна" (змішана) муніципальна система з одночасним перерозподілом більшості функцій між різними рівнями і органами місцевого самоврядування, що відповідає вимогам сьогоднішнього дня, в якій більшість муніципальних утворень відмовилися від традиційної структури внутрішньої організації.

В результаті муніципальних реформ, що здійснювалися в рамках переходу від державного управління до "нового державного адміністрування", відбулося становлення нової моделі локального урядування, орієнтованої перш за все на цивільне населення, на ефективність процесів, і вдосконалення діяльності. Відбулося переосмислення ролі та функцій місцевих органів влади, в результаті чого змінився спосіб виконання органами локального урядування своїх безпосередніх функцій, що полягає в переході від надання всіляких послуг населенню безпосередньо місцевою владою до їх надання на договірній основі або виконання своїх функцій у співпраці з іншими органами і організаціями.

Втрата місцевими органами влади можливості самостійно виробляти суспільно корисні послуги з'явилася наймасштабнішою перебудовою системи місцевого самоврядування в XX столітті, оскільки усувався важливий елемент структури державного управління, успадкований від попередніх століть.

Таким чином, британське локальне урядування, яке традиційно розглядалося як продовження і невід'ємна складова загальнодержавного урядування, більшою мірою наблизилося до сучасної моделі західноєвропейського місцевого самоврядування.

Зокрема, специфічною особливістю перебудови муніципальної системи є збільшення компетенції муніципальних органів на місцях, в результаті чого відбулася зміна ролі і скорочення сфери компетенції органів локального урядування в усій державі.

Впровадження нових принципів державного управління, спрямованих на поділ політико-управлінських та виконавчих функцій призвело до витіснення місцевих органів влади з системи надання послуг населенню та заміни їх напівавтономними неурядовими структурами, до яких перейшла частина компетенції місцевої влади.

В ході економічної муніципальної реформи було здійснено перерозподіл функцій органів місцевого самоврядування, і муніципалітети стали більшою мірою органами, які не надають послуги в сфері соціального обслуговування, а вирішальними їх надання приватним організаціям. Проведена реформа сприяла підвищенню якості соціальних послуг та зменшення їх вартості.

При цьому владні повноваження не були передані приватним постачальникам соціального обслуговування, а залишилися у муніципалітетів, з належним фінансовим контролем з боку центральної влади. Наприклад, в результаті муніципальних реформ місцеві органи влади припинили здійснювати керівництво власними муніципальними поліцейськими формуваннями, втративши можливість безпосередньо впливати на їх діяльність.

У Великобританії не існує спеціального органу, що займається контролем за законністю прийнятих місцевою владою рішень. Такий контроль здійснюється зацікавленими особами та організаціями шляхом звернення до суду в разі незаконності того чи іншого рішення. Однак існує величезна кількість спеціалізованих галузевих органів контролю, підпорядкованих уряду - шкільні інспектора, інспектора пожежної та лісової охорони тощо

Оскільки контрольовані ними предмети ведення входять в сферу діяльності місцевих рад, мова йде, по суті, про галузевий контроль за діяльністю органів локального урядування. В рамках кожної галузі відповідний департамент може здійснювати разові інспекційні перевірки, направляються з Лондона.

Корпоративна модель самоврядування в Канаді. Канадська модель публічного управління, в силу історичних та інших обставин, хоча й відноситься значною мірою до англосаксонської моделі управління, також запозичила чимало особливостей європейської континентальної моделі, чим і обумовлений науковий інтерес до її дослідження [27 - 29].

Інститут місцевого самоврядування в Канаді і супутні йому форми вирішення питань місцевого значення в даний час, так само як і в багатьох країнах, знаходяться в стадії швидкого розвитку і змін. Дана динаміка детермінована багато в чому схожими процесами і проблемами - зростанням чисельності міського населення і пов'язаної з цим недостатністю матеріальної інфраструктури, фінансовими труднощами муніципалітетів в умовах зростання витрат на рішення місцевих питань, складнощами в налагодженні ефективного механізму муніципального управління в умовах збільшення функціонального навантаження на органи місцевого самоврядування.

Насамперед, варто уточнити, що в канадському контексті означають такі поняття, як "муніципалітет", "місцеве самоврядування" та "міський регіон". Муніципалітет є політичною і правову одиницю, керуючу якоїсь територією.

Управлінські функції в муніципалітеті здійснюють виборний рада та професійна, політично нейтральна адміністрація. У сучасній Канаді близько 4 тисяч муніципалітетів. Що стосується місцевого самоврядування, то в його склад входять не тільки муніципальні ради і адміністрації, а й безліч автономних установ, контролюючих окремі сфери суспільного життя - правопорядок, охорону природи, водопостачання тощо. Нарешті, міські регіони можуть включати в себе кілька муніципалітетів, в процесі історичного розвитку склалися в єдиний соціальний організм. Іноді їх число досить значно. Наприклад, в місті Ванкувері є 21 муніципалітет, а в Монреалі їх понад сто.

Діяльність органів місцевого управління, їх права та обов'язки регулюються серією законодавчих актів, прийнятих кожною із десяти провінції країни. Таким чином, особливості місцевих умов кожної провінції визначають характер і зміст місцевих законів і обумовлюють широке розмаїття в застосуванні всього арсеналу засобів управління і правового регулювання.

Звичайна форма місцевого міського самоврядування, згідно із законодавством провінцій, передбачає наявність мерів і міських рад, які обираються прямими виборами.

Головними органами місцевого самоврядування в більшості великих міст є центральні міські ради, в яких представлені окремі муніципальні округу, що входять до складу міста. Ці округу, в свою чергу, мають певну самостійність, однак деякі функції, наприклад, утримання міської поліції і міське планування, здійснюються міською радою. Деякі дрібні муніципальні округу управляються безпосередньо представником міської адміністрації.

В цілому свою внутрішню структуру муніципалітети визначають самостійно. В окремих районах зустрічаються система самоврядування, при якій мер здійснює загальнополітичний керівництво муніципалітетом, а його повсякденну адміністративну діяльність очолює розпорядник, який призначається і контролюється муніципалітетом.

Місцями існує практика виділення зі складу муніципальної ради вужчого органу - виконавчого комітету. Обидва ці варіанти не отримали, проте, в Канаді широкого поширення як такі, що несуть небезпеку двовладдя всередині муніципалітету і приведення повноважень обраних населенням представників до дорадчих функцій. Переважною залишається перенесена з Великобританії і Франції система одноступінчастої муніципальної ради на чолі з мером.

У силу сформованих в Канаді традицій місцевої ініціативи та децентралізації влади канадські муніципалітети, при їх загальної підпорядкованості провінціях і відомої фінансової залежності від них, мають значну автономію. Вони проводять самостійну податкову політику, вводячи, скасовуючи і змінюючи місцеві податки відповідно до обстановки. Їм підпорядковані поліцейські сили в містах.

У переважній юрисдикції муніципалітетів знаходяться комунальні послуги, громадський транспорт, сфера відпочинку і розваг. Вони проводять в життя провінційну політику в галузі шкільної освіти, природокористування, охорони здоров'я, допомоги безробітним, знову-таки узгоджуючись при цьому з потребами місцевого населення. Муніципалітети мають у своєму розпорядженні власними джерелами доходів, які не можуть бути відчужені на користь інших рівнів влади.

Такий порядок речей служить фундаментом відносної самостійності місцевих органів влади в управлінському механізмі Канади. Канадські муніципалітети мають три базових джерела фінансування: податок на власність, плата населення за муніципальні послуги, фінансова підтримка з боку провінційних урядів.

Перший з них є основним. Ставки податку на власність встановлюються місцевою радою. Виходячи з цих цифр, муніципальна адміністрація розраховує проект місцевого бюджету, який потім виноситься на розгляд ради.

Іншим джерелом доходів для муніципалітетів є платежі за різного роду ліцензії та разові дозволи.

Наприклад, на виробництво або продаж тих чи інших товарів, за оренду і концесію, комунальні послуги - електро-, водо-, газопостачання, а також стягування штрафів. Інша частина коштів, що надходять до місцевих бюджетів припадає на субсидії, що надаються провінціями і центральним урядом. Такі субсидії носять, головним чином, цільовий характер - вони виділяються муніципалітетам для фінансування середньої шкільної освіти і деяких програм соціального забезпечення (при цьому більшість таких програм здійснюються владою провінцій і центральним урядом).

Узагальнення сучасного досвіду муніципального реформування Франції, Великобританії та Канади, а на думку багатьох дослідників [30 - 33] й інших провідних країн світу, в цілому засвідчує загальну тенденцію до різних форм децентралізації місцевого самоврядування, що є характерним і для сучасної України.

3. Перспективи розвитку муніципального управління в Україні

Підвищення якості муніципального управління. Започаткована наразі в нашій країні реформа децентралізації, насправді не дарма ініційована саме центральною державною владою.

Це багато в чому свідчить про те, що в області місцевого самоврядування накопичилося безліч проблем, які не можуть бути вирішені тільки на загальнодержавному рівні.

Але при цьому, недостатньо уваги приділяється муніципальному управлінню і його ролі в розвитку місцевого самоврядування. Адже основна робота по задоволенню потреб і узгодженню інтересів населення виконується, перш за все, органами муніципального управління за рахунок місцевих ресурсів.

Муніципальне управління як діяльність органів місцевого самоврядування виступає своєрідним сполучним елементом між державним управлінням і самоврядуванням. І від того, наскільки місцеві органи влади у своїй діяльності керуватимуться інформацією про реальні потреби, інтереси та цінності більшості населення, що проживає в муніципальному утворенні, наскільки активно вони сприятимуть становленню його самостійності, враховуючи обґрунтовані вимоги, і відстоювати свої інтереси у взаєминах з державою та бізнесом, й буде залежати подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.

Пошук нових шляхів вдосконалення діяльності органів муніципального управління, формування нових принципів взаємодії суб'єктів муніципального управління між собою і між населенням актуалізує проблему якості муніципального управління.

І хоча взаємозв'язок між якістю муніципального управління та якістю життя населення муніципального утворення очевидний, він до цих пір лишається маловивченою проблемою і вимагає поглибленого дослідження, в тому числі соціологічного.

Відзначимо, що останнім часом дослідники більше уваги звертають на проблеми управління якістю [34 - 38], ніж на проблеми якості управління.

Якість муніципального управління - це здатність органів місцевого самоврядування організовувати та координувати взаємодії між собою і органами державної влади (адміністрація регіону, територіальні представництва центральних органів виконавчої влади тощо), самоорганізованим населенням (господарюючі суб'єкти та їх об'єднання, громадські організації, територіальне громадське самоврядування, товариства власників житла тощо), а також всередині себе (адміністрація, збори представників, контролюючий орган) таким чином, щоб задовольняти встановлені й передбачувані потреби більшості населення, реалізовувати їх інтереси з метою сталого розвитку місцевої громади.

Разом з тим, необхідно враховувати й інтереси меншини, оскільки ця частина населення більш активна. Якість муніципального управління залежить від соціальних умов і соціальних характеристик процесу взаємодії всіх суб'єктів муніципального управління між собою і між населенням. Удосконалення цих соціальних умов і характеристик є основною метою виконавчих органів муніципального управління.

Якість муніципального управління та якість життя населення муніципального утворення знаходяться в діалектичному взаємозв'язку. При поліпшенні якості управлінської діяльності органів муніципального управління відбувається підвищення якості життя населення муніципального утворення.

У свою чергу, при підвищенні якості життя, населення починає пред'являти більш високі вимоги до якості муніципального управління, приймати на виборах більш обґрунтовані рішення, більш активно бере участь у вирішенні питань місцевого значення тощо, підвищуючи, таким чином, якість муніципального управління. Відбувається розвиток муніципального утворення, що в свою чергу позитивно позначається на розвитку всього українського суспільства.

Реалізація даної мети по-новому ставить питання про визначення змісту якості муніципального управління, суб'єктами якого є органи місцевого самоврядування, які одночасно виступають в ролі економічних суб'єктів, що обумовлює відмінності в якості адміністрування (орієнтованого на підвищення ефективності), і в якості територіального управління (орієнтованого на досягнення цілей суспільного розвитку).

В даний час підвищення якості адміністрування за рахунок упорядкування та розмежування повноважень між рівнями влади, зниження адміністративних бар'єрів, скорочення дублюючих функцій і розробки адміністративних регламентів ще не забезпечило досягнення позитивних результатів на муніципальному рівні.

В основі сучасних підходів до дослідження муніципального управління лежать ключові положення концепцій нового публічного управління та загального управління якістю, серед яких виділяються три найважливіші аспекти: орієнтованість на результат; внутрішня організація управлінських процесів; взаємодія з громадянським суспільством, що повинно знайти відображення у визначенні нової філософії і змісту якості діяльності органів муніципального управління.

Разом з тим, в Україні досі існує неузгодженість між основними складовими якості локального суспільного блага, наданого органами місцевої влади у формі товарів, послуг і виконуваних функцій: можливістю надання; потребою в споживанні; задоволеністю споживачів; градацією рівня якості за ступенем переваги, класу, категорії.

Це породжує ряд проблем і протиріч у забезпеченні якості адміністративних послуг: брак можливостей вибору; відсутність широких можливостей надання; обмеженість конкуренції тощо.

Вирішення цих проблем і усунення протиріч можливо при розгляді якості як процесу досягнення узгодженості між основними складовими якості управлінських послуг і самого управління.

Моделі підвищення ефективності діяльності адміністрацій муніципальних утворень, які впроваджуються в даний час в Україні, досі не містять дієвого механізму забезпечення якості муніципального управління.

Застосовувані в муніципальній практиці методики оцінки діяльності муніципальних органів містять критерії та індикатори, розроблені виключно вищими інститутами влади і далеко не повністю відображають інтереси розвитку місцевої громади, а також їх диференціацію на муніципальному рівні.

У зв'язку з цим необхідно розрізняти визначення змісту якості муніципального управління у вузькому і широкому сенсі. Слід диференціювати:

1. Якість адміністрування, орієнтованого на внутрішню організацію діяльності муніципальних органів (відкритість системи адміністративного управління, професіоналізм муніципальних службовців, регламентація процесів виконання функцій, ефективні організаційні схеми і механізми тощо);

2. Якість муніципального управління, орієнтованого на взаємодію муніципальних органів з бізнесом і населенням в задоволенні суспільних інтересів і досягнення цілей розвитку місцевої громади.

Механізм забезпечення якості муніципального управління, повинен включати:

1. Цілепокладання суспільного розвитку шляхом формування політики якості управління ресурсами загального доступу, стратегічного планування на основі виявлення майбутніх суспільних потреб.

2. Організацію надання муніципальними органами в рамках питань місцевого значення адміністративних послуг на основі оцінки їх якості безпосередньо самими громадянами, проведення самооцінки і незалежного зовнішнього аудиту адміністративних процесів, а також регулярний моніторинг рівня задоволеності одержувачів послуг їх якістю та доступністю.

3. Взаємодію на основі партнерства місцевої влади, бізнесу і населення шляхом використання технологій аутсорсингу, надання преференцій, оренди муніципальної власності, створення приватно-громадського партнерства, що дозволить системно використовувати комплекс методик оцінки, моделей, інструментів і технологій забезпечення якості, результативності та ефективності діяльності адміністрацій муніципальних утворень.

Алгоритм моніторингу формування та реалізації політики якості муніципального управління повинен: базуватися на стратегічних цілях соціально-економічного розвитку муніципалітету та орієнтуватися на споживача, на якість послуг, на результативність і ефективність виконуваних функцій (якість адміністрування), а також на взаємодію владних структур з місцевим співтовариством (бізнесом і населенням) з метою суспільного розвитку (якість муніципального управління) на основі партнерства місцевої влади, бізнесу та населення, що дозволить забезпечити ефективне управління ресурсами загального доступу.

Організаційна схема оцінки якості діяльності адміністрацій муніципальних утворень повинна орієнтуватися на оцінку якості муніципального управління місцевим співтовариством, а не вищим органом влади, що передбачає внутрішній і зовнішній аудит. Це дозволить забезпечити відповідальність муніципальних органів перед представницьким органом місцевого самоврядування і місцевими громадами в цілому.

Система індикаторів оцінки якості діяльності муніципальних органів, заснована на принципах менеджменту якості муніципального управління повинна включати:

- ступінь взаємодії з місцевою громадою (громадська оцінка муніципальних органів, рівень розвитку свободи інформації, індекс інституційного середовища, рівень розвитку партнерства місцевої влади з бізнесом і населенням тощо);

- цілі та результати (вибір цілей в області якості, стійкість стратегічного планування, рівень управління за результатами, інституційна ефективність, сталість тощо);

- рівень внутрішньої організації адміністративно-управлінських процесів (використання моделей забезпечення якості, ступінь професіоналізму муніципальних службовців, встановлення вимог до якості процесів, оптимізація функцій, проведення незалежної експертизи та зовнішнього аудиту, оцінка рівня задоволеності населення і бізнес-структур якістю діяльності владних структур з використанням IT-технологій тощо). Що дозволяє застосовувати кваліметричну оцінку якості діяльності адміністрацій муніципальних утворень в системі державного управління і контролю.

Забезпечення доступності та якості муніципальних послуг. Забезпечення доступності та якості муніципальних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, комунальними установами та організаціями, є однією з невід'ємних завдань реформування місцевого самоврядування в Україні та має реалізовуватися не тільки із застосуванням організаційно-правових та фінансово-економічних заходів, але і супроводжуватися формуванням нової інформаційно-комунікативної системи забезпечення цього напряму діяльності на основі маркетингових технологій.

Сучасна маркетингова інформаційно-комунікаційна система забезпечення муніципальних послуг виступає як цілісна сукупність підсистем інформаційно-консультатівного забезпечення, нормативно-правової та довідкової інформації, ідентифікації суб'єктів отримання і надання муніципальних послуг в електронній формі, електронних платежів, моніторингу, контролю і оцінки, забезпечення надання муніципальних послуг.

В даний час органами муніципального управління (в основному у великих містах) впроваджено ряд інформаційних систем і технологій в сферу надання муніципальних послуг для забезпечення окремих складових діяльності, зокрема: інформування громадян; забезпечення електронних розрахунків в процесі надання послуг; ведення нормативно-правової та довідкової документації; частково - в процес здійснення моніторингу і контролю.

Однак, з методичний точки зору, визначення потреб населення й вибір інформаційно-комунікаційного інструментарію підвищення ефективності надання муніципальних послуг передбачає, що:

- для визначення потреб населення в муніципальних послугах актуальним є створення відповідної інформаційно-аналітичної системи, яка дозволить підвищити ефективність витрат ресурсів усіх зацікавлених суб'єктів на надання і отримання муніципальних послуг;

- для підвищення ефективності надання муніципальних послуг та поточного прогнозування потреб населення в муніципальних послугах необхідне застосування маркетингового інформаційно-комунікаційного інструментарію з використанням мобільного електронного цифрового підпису;

- для перспективного прогнозування потреб населення в муніципальних послугах доцільно використовувати інформаційно-аналітичну систему, яка б ґрунтувалася на принципах роботи систем бізнес-аналітики.

Актуальною є необхідність подальшого правового унормування питань, пов'язаних з розширенням сфери електронної взаємодії суб'єктів надання та отримання муніципальних послуг за принципом «Єдине вікно».

Перспективними напрямами розвитку нормативно-правової бази в сфері надання муніципальних послуг в електронній формі є: маркетингова інформаційно-комунікаційна система забезпечення муніципальних послуг у фізичній формі (зокрема: нормування питань електронного оскарження управлінських рішень, з питань надання муніципальних послуг), а також онлайн-ідентифікація фізичних і юридичних осіб як суб'єктів отримання муніципальних послуг, в тому числі за допомогою мобільного електронного цифрового підпису.

Соціальна техніко-технологічна концепція маркетингової інформаційно-комунікаційної системи забезпечення муніципальних послуг передбачає:

- створення єдиної загальнонаціональної інформаційно-комунікаційної інфраструктури, заснованої на державних центральному та регіональних центрах обробки даних (ЦОД), з'єднаних високошвидкісними лініями зв'язку;

- підключення всіх центрів муніципальних послуг органів місцевого самоврядування до загальнодержавної інформаційної системи через відповідний регіональний ЦОД;

- організацію інформаційно-комунікаційної взаємодії комунальних підприємств, організацій і установ, що знаходяться в сфері управління муніципальних органів, з місцевим і регіональним центрами муніципальних послуг, а також між собою через відповідний регіональний ЦОД;

- роботу громадян і підприємців в інформаційній системі надання муніципальних послуг за принципом «єдиного вікна» через Інтернет за допомогою веб-браузера; наповнення інформаційної системи про громадян на базі єдиної загальнодержавної інформаційно-комунікаційної інфраструктури;

- розробку типових рішень "Центр муніципальних послуг" для регіонального та місцевого рівнів.

Комплексний механізм впровадження системи інформаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування з надання муніципальних послуг в Україні передбачає поетапне, узгоджене і цілеспрямоване застосування окремих політичних, правових, організаційних, економічних, соціальних та інформаційних механізмів, завдяки чому в межах окремих територіальних утворень повинно відбуватися:

- прояв політичної волі керівництвом органів місцевого самоврядування та її громадської підтримки для впровадження інновацій, пов'язаних з удосконаленням системи інформаційного забезпечення діяльності з надання муніципальних послуг;

- забезпечення дотримання визначених законом прав осіб, яким надаються послуги, і встановлених процедур цієї діяльності, в рамках діючої нормативно-правової бази і паралельне ініціювання необхідних змін в законодавстві;

- модернізація системи інформаційного забезпечення діяльності з надання муніципальних послуг; зміна функцій і структури органів місцевого самоврядування та комунальних організацій і підприємств, пов'язаних з введенням в дію даної системи;

- застосування регуляторних, фінансових заходів, які б дозволили сформувати доцільні інформаційні ресурси, отримати необхідні інформаційні технології, побудувати або розвинути існуючу інформаційно-комунікаційну інфраструктуру;

- широка освітня та роз'яснювальна робота з посадовими особами, які надають послуги, і членами територіального утворення з метою максимально ефективного використання системи інформаційного забезпечення діяльності з надання муніципальних послуг усіма зацікавленими суб'єктами.

Соціальне проектування в системі муніципального управління. Проблеми муніципального управління в сучасних умовах пов'язані з обмеженістю ресурсів держави та місцевих бюджетів для реалізації соціальної політики, складністю соціально-економічних проблем, неможливістю постійно збільшувати чисельність апарату управління, наростаючим прагненням громадян брати участь у вирішенні багатьох проблем, що вимагає інноваційних форм, моделей та інструментів муніципального управління.

Сьогодні існує безліч різних планів і проектів, нереалізованих через нечітке виявлення проблеми.

При проектуванні мають місце неправильна постановка цілей, неоптимальне використання ресурсів, погана організація взаємодій учасників проекту, слабкі навички проектного управління, відсутність єдиного підходу і методології реалізації проектів. Найбільші складності в сучасних умовах виникають на етапі підготовки проектів в зв'язку з недостатньою розробленою ідей, відсутністю навичок їх генерації, при визначенні джерел ресурсного забезпечення.

...