Державні установи та організації в сфері культури як складова державного механізму

Охороною культурної спадщини в Україні опікується Державна служба охорони культурної спадщини, що функціонує у складі Мінкультури з початку 2003 року, а також Міжвідомча координаційна рада з питань охорони культурної спадщини.

Нині в Україні під охороною держави перебуває понад 130 тис. пам'яток, з них: пам'яток археології -- 57206, в т.ч. 418 національного значення; архітектури та містобудування -- 16797, в т.ч. 3541 національного значення; історії -- 51364, в т.ч. 142 національного значення; монументального мистецтва -- 5926, в т.ч. 44 національного значення. Загалом фонд історичних будівель і споруд перевищує 70 тисяч об'єктів .

Обов'язок держави щодо забезпечення охорони національної істори- ко-культурної спадщини зафіксований у Конституції України, в Основах законодавства України про культуру, і в низці галузевих законів. В умовах формування нової системи законодавства України надзвичайно велику роль відіграє аналіз та вдосконалення процесів його застосування. Конституційні засади даної сфери людського буття потребують свого правового забезпечення, ефективної реалізації правових принципів і норм.

Вивчення даної проблеми ускладнюється недостатніми науково- дослідними розробками. Досить довгий період питання охорони історико- культурної спадщини висвітлювались в значній мірі тільки в історичному аспекті (М. Грушевського, А. Жуковський, І. Крип'якевича, С. Заремба, Л. Скорик, О. Субтельний, Л. Тронько, П. Толочко). Особливої уваги заслуговують наукові розробки В. Акуленко, Т. Курило, наукові дослідження яких мають історико-правовий підхід становлення і розвитку законодавства охорони історико-культурної спадщини.

Ситуація в сфері пам'яткоохоронного права різко погіршилася коли втратили чинність загальносоюзні підзаконні документи, розроблені у 1980-х роках з урахуванням кращого світового досвіду. Правові прогалини необхідно було терміново заповнити новим Законодавством про охорону історико-культурної спадщини. Проте законопроект, розроблений 1997 року Держкоммістобудування та Мінкультури, страждав багатьма вадами, головну з яких можна сформулювати так: ситуація розглядається і нормується не з позицій пам'яток і їх безумовного захисту, а з позиції державних чиновників, приставлених ті пам'ятки охороняти .

Після набуття Україною незалежності ситуація в пам'ятко-охоронній сфері ускладнилася. Перш за все, довгий час пам”яткоохоронна сфера була без належної правозахисної бази. Основи законодавства про культуру та Закон про основи містобудування не пішли далі пустих декларацій, щодо охорони історико-культурної спадщини. Натомість до функцій архітектурно-будівельного відомства, яке за останні роки пережило реорганізації, як і в кращі комуністичні часи входить проектування, будівництво і захист пам'яток від цього проектування й будівництва. Теорія управління недвозначно застерігає від поєднання в одному відомстві подібних, протилежно спрямованих функцій.

Довголітня державна політика призвела до того, що історико- культурна спадщина не має поважних функцій у сучасному суспільному житті, тоді як згадувана Конвенція 1972 р. прямо вимагає надання спадщині цих функцій. Всі міжнародні документи передбачають заходи відповідальності, які в загальному вигляді включають державний примус щодо порушника з метою відновлення зруйнованих об'єктів спадщини і руйнування будь-яких незаконно зведених споруд. Для України це - річ безпрецедентна: в усіх випадках нищення пам'яток самі ці факти приховуються, а винні лишаються безкарними.

Довгий час не вирішувалися важливі питання, такі як: належна класифікація і державна реєстрація культурної спадщини - пам'яток, ансамблів і пам'ятних місць; заснування повноважних державних служб охорони культурної спадщини. Понад 10 років громадськість веде боротьбу за створення єдиного державного органу охорони культурної спадщини, проте досі державні повноваження в цій сфері розчленовано між органами Мінкультури та Держкоммістобудування, які мають обмаль персоналу, засобів і цілковито редуковані повноваження. Так само і з іншими вимогами міжнародних конвенцій: науково-технічні розробки в цій галузі не розвиваються; підготовка кадрів не проводиться; видавнича діяльність щодо популяризації пам'яток останніми роками практично звелася до епізодичної появи журналу «Пам'ятки України» .

Всі негаразди, які склалися в історико-культурній спадщини України є відображенням найсерйозніших як правових так і економічних проблем. Скільки охорона пам'яток лишатиметься збитковою для держави, муніципальних органів, окремих користувачів та власників, стільки часу істо- рико-культурна спадщина країни буде руйнуватися і розкрадатися. Так, у наших умовах, при нашій економічній системі, піклуватися про пам'ятки - значить викидати гроші. Саме тому так важко знайти господаря для пам'ятки, що не використовується, саме тому ніколи не вистачає - інвестицій, проектної документації, матеріалів, майстрів. А між тим зарубіжний досвід доводить, що багато історичних міст існують і живуть, лише за рахунок світової слави своїх пам'яток. Отже, в ситуації яка склалася, дуже важливо створення ефективного економічного механізму захисту культурної спадщини, перетворити цю галузь хоча б у самоокупну. А це неможливо без цивілізованої відкритості країни, свободи пересування та певних капіталовкладень у створення інфраструктури туризму і відпочинку.

У рамках ЮНЕСКО існують механізми допомоги відсталим країнам в плані охорони їх культурної спадщини. Але за одної умови: якщо країна сама вживає якихось заходів до врятування своєї спадщини.

В цілому українське пам'яткоохоронне законодавство і практика досі не відповідають мінімальним стандартам світового співтовариства. Проте нині особливе занепокоєння фахівців викликає не тільки практична неспроможність пам'яткоохоронної системи. Далеко небезпечніше за своїми довгостроковими наслідками -- теоретична безпорадність, анахронічність науково-методичної бази охорони історико-культурної спадщини. Вітчизняна практика засвідчує, що довгий час намагалися охороняти окремі пам'ятки, класифікуючи їх, забуваючи при цьому, що наша класифікація - типове породження бюрократичної системи і має одну мету - розмежувати об'єкти охорони між різними відомствами.

Але в даній галузі є і позитивні моменти наприклад, на підставі затвердженої 26 вересня 2002 р. Кабінетом Міністрів України Методики грошової оцінки пам'яток проводиться робота з визначення балансової належності пам'яток та їх вартості. Було розпочато перевірку технічного стану пам'яток, дотримання режиму використання затверджених зон їх охорони, а у разі відсутності таких зон проводиться робота щодо складання необхідної документації для подальшого її затвердження.

В областях поступово впроваджується система погодження відводів земель з органами охорони культурної спадщини з метою захисту і неврахованих археологічних об'єктів, проводиться робота з обліку і паспортизації пам'яток, складаються реєстри пам'яток місцевого значення, посилився контроль за реєстрацією дозволів центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини на проведення археологічних робіт. Матеріали за фактами навмисного руйнування пам'яток та несанкціонованих археологічних робіт направляються до прокуратур областей, управлінь МВС України, управлінь СБУ для проведення слідчих дій, вжиття інших заходів.

В останні роки Україна приєдналася до багатьох міжнародно- правових документів про охорону культурної спадщини, - таких, як Гаазька конвенція 1954 р., Міжнародна конвенція про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 р. (до неї Україна приєдналася ще за радянських часів). Вирішується питання про приєднання України до двох конвенцій Ради Європи - про охорону архітектурної спадщини та про охорону археологічної спадщини. У практичній роботі вже починають враховуватися численні рекомендації ЮНЕСКО з цих питань, хартії Міжнародної ради з питань пам'яток і визначних місць .

У світлі проголошеної орієнтації на світові стандарти корисно проаналізувати наше пам'яткоохоронне законодавство.

Необхідно визнати, що сучасних вимог щодо належної класифікації та державної реєстрації культурної спадщини - пам'яток, ансамблів і пам'ятних місць - Україна поки що не витримує.

Пам'яткоохоронні питання нині регулюються цілою низкою нормативних актів: Конституція України, Закон України «Основи законодавства України про культуру», Закон України «Про основи містобудування», Закон України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування».

Питань охорони історико-культурної спадщини (нерухомих та рухомих пам'яток) тією чи іншою мірою торкаються інші нормативні акти, зокрема, Закони України: «Про власність», «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)», «Про приватизацію майна державних підприємств», «Про приватизацію державного житлового фонду», «Про національний архівний фонд і архівні установи», «Про бібліотеки і бібліотечну справу», «Про музеї та музейну справу» та ряд інших нормативних актів: Постанова Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна», Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження положення про Державний реєстр національного культурного надбання» тощо .

Така чимала й розгалужена нормативна база не створює, однак, чіткого правового поля пам'яткоохоронної галузі. Більше того, у зв'язку з процесами роздержавлення і приватизації держава поступово втрачає важелі керівництва пам'яткоохоронною сферою, не створивши натомість альтернативних механізмів недержавної підтримки цієї сфери.

Досить серйозною проблемою залишається питання приватизації нерухомих пам'яток історії й культури. У різних нормативних актах, де йдеться про приватизацію, зміну форм власності, законодавець вживає різну, не узгоджену термінологію: «національні культурні та історичні цінності» (Закон України «Про власність»); «пам'ятки історії та культури» (Постанова Верховної Ради України «Про право власності на окремі види майна»); «будівлі або їх окремі частини, які становлять національну, культурну та історичну цінність і перебувають під охороною держави» («Закон України «Про малу приватизацію»); «національні культурні та історичні цінності» (Закон України «Про приватизацію майна державних підприємств»). Цей термінологічний різнобій створює в законах певні лазівки.

Тому нині уповноважені центральні державні органи охорони пам'яток (Держбуд і Мінкультури) вирішують цю правову колізію в такий спосіб: пам'ятки, що бралися на державний облік облвиконкомами (облдержадміністраціями), як пам'ятки місцевого значення, можуть приватизуватись у порядку, визначеному статтею 5 Закону України «Про охорону та використання пам'яток історії та культури». Натомість пам'ятки, що бралися на державний облік постановами Ради Міністрів УРСР, приватизації не підлягають.

Не менш цікавим є ще один правовий казус: згідно з Законом України «Про приватизацію державного житлового фонду», на територіях заповідників заборонено приватизувати квартири і будинки, навіть якщо ці будівлі не є пам'ятками історії та культури. Водночас на приватизацію нежитлових будинків на територіях заповідників заборони немає.

Спробою досягнути цілісності законодавчої бази пам'ятко-охоронної справи є Закон України «Про охорону культурної спадщини». Цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини в суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь.

Даний Закон розкриває питання щодо управління охороною культурної спадщини та повноваження відповідних органів, а також регулюються питання державної реєстрації об'єктів культурної спадщини, захист традиційного характеру середовища та об'єктів культурної спадщини, особливості здійснення права власності на пам'ятки, забезпечення охорони пам'яток.

Передбачені податкові пільги та дотації для власників і користувачів пам'яток (щоправда, механізм надання пільг і дотацій не розкрито).

Але необхідно зазначити, що навіть найдосконаліший закон живе тільки тоді, коли він виконується, впливає на суспільні відносини, на свідомість і поведінку людей.

Не меш важливим заходом для збереження історико-культурної спадщини України є виконання, яке розпочато у 2004 році, Загальнодержавної програми збереження та використання об'єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки. Програма спрямована на вдосконалення правових, організаційних та матеріально-технічних засад у сфері охорони культурної спадщини.

Проаналізувавши виникнення і існування вказаних причин неналежної реалізації права в чинному законодавстві охорони історико- культурної спадщини можна намітити певні шляхи усунення існуючих причин, а саме, у першу чергу, для повноцінного функціонування даного закону у повному обсязі, необхідно прийняти ряд підзаконних актів, які б дали змогу ліквідувати існуючи юридичні прогалини.

Проведений аналіз дозволяє зробити висновок, що стан охорони іс- торико-культурної спадщини України, ще не відповідає вимогам міжнародного співтовариства і тим зобов'язанням, які взяла на себе Україна, підписуючи Міжнародну Конвенцію про охорону світової культурної і природної спадщини. Нерозвиненість досконалої правової бази, а також розробок у науковій сфері даної проблеми, архаїчність суспільної свідомості суперечать інтересам захисту культурно-історичної спадщини України.

Размещено на Allbest.ru