Нормативно-правові засади інституціалізації недержавного сектору вищої освіти в Україні у перше десятиліття пострадянської трансформації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правові засади інституціалізації недержавного сектору вищої освіти в Україні у перше десятиліття пострадянської трансформації

Колісніченко Роман Миколайович доктор політичних наук, доцент, директор, Центральноукраїнський інститут Приватного акціонерного товариства "Вищий навчальний заклад "Міжрегіональна Академія управління персоналом",

Цумарєв Марат Іванович кандидат політичних наук, заступник директора, Центральноукраїнський інститут Приватного акціонерного товариства "Вищий навчальний заклад "Міжрегіональна Академія управління персоналом",

Федоров Олександр Володимирович кандидат педагогічних наук, доцент кафедри психології та соціально-гуманітарних дисциплін, Центральноукраїнський інститут Приватного акціонерного товариства "Вищий навчальний заклад "Міжрегіональна Академія управління персоналом", м. Кропивницький

Лебедєв Олег Павлович кандидат юридичних наук, доцент кафедри правознавства, Центральноукраїнський інститут Приватного акціонерного товариства "Вищий навчальний заклад "Міжрегіональна академія управлення персоналом"

Анотація

У 90-х рр. ХХ ст. в Україні розпочалися масштабні процеси трансформації всіх сфер життя суспільства. В умовах зміни освітньої парадигми, реформування системи освіти на принципах гуманізації та гуманітаризації, а також виникнення такого нового явища, як ринок освітніх послуг, активізувалася проблема формування ціннісно-нормативних засад функціонування закладів вищої освіти різних форм власності.

Такі українські науковці, як А. Гуржій, В. Зайчук, І. Зязюн, П. Лукашевич, B. Лутай, В. Солодков та інші аналізували актуальні на той час філософські, соціальні, соціально-педагогічні проблеми, пов'язані з потребами створення педагогічних умов для розвитку кожної особистості як процесу, заснованого на ідеї саморозвитку, самоактуалізації, самореалізації, акцентуації не стільки зовнішньої, скільки внутрішньої сторони процесів розвитку.

Теоретичні питання управління в системі освіти в умовах перехідного суспільства розглядалися в публікаціях В. Астахової, Т. Васильєва, В. Водник, В. Казимиренка, А. Фурмана, Г. Щокіна та інших.

Загальним проблемам модернізації освіти та інтеграції України в європейський освітній і науковий простір присвятили свої дослідження В. Андрущенко, М. Згуровський, В. Кремень, М. Степко, П. Таланчук та інші.

Численні публікації В. Астахової, А. Гуржія, О. Дем'янчука, І. Добрянського, В. Журавського, С. Жарої, К. Корсака, В. Огаренка, О. Сидоренка, О. Романовського та інших мали своїм змістом питання становлення майбутнього фахівця в умовах приватного вищого навчального закладу.

Однак, знайомство зі згаданими публікаціями дозволяє стверджувати, що на питання професійної підготовки майбутнього фахівця з врахуванням особливостей ціннісно-нормативного середовища приватних вищих навчальних закладів не була звернута належна увага.

На нашу думку, недостатній стан розробленості проблематики ціннісно-нормативного середовища приватної вищої школи у вітчизняній літературі значною мірою зумовив ситуацію, за якої потенціал приватного сектору вищої освіти виявився не запитаним у здійсненні трансформації українського соціуму.

Йдеться про потенціал так званого "підприємницького приватного вищого навчального закладу", стратегічною метою розвитку якого полягає у формуванні підприємницької культури фахівця, раціоналізації соціально- економічної діяльності за рахунок використання нових технологій, підвищення якості підготовки спеціаліста з новим типом мислення, що відповідають вимогам сучасного суспільства "високого ризику".

Метою навчально-виховного процесу, спрямованого на формування підприємницької культури студентів, є створення такої педагогічної системи, яка дає змогу:

- формувати цілепокладання до самостійного життя і праці, різно- стороннього розвитку, виховання всебічно і гармонійно розвиненої особистості; трансполяція цієї тенденції і на доросле населення (В. Сухомлинський);

- ефективно розвивати культурно-підприємницьке мислення студентів;

- формувати психологічну, морально-ціннісну, вольову культурно- підприємницьку готовність майбутнього фахівця;

- створювати умови для формування базової культури (моральної, професійно-правової, фізичної, екологічної, розумової і фізичної праці, інформаційної, комунікативної, зовнішнього вигляду й мови, сімейних стосунків), виокремлюючи й розвиваючи підприємницьку культуру;

- забезпечувати ефективну соціалізацію особистості й створювати особистісні передумови для адаптації майбутніх фахівців до вимог сучасного суспільства, для професійного і громадянського самовизначення.

На відміну від більшості досліджень життєдіяльності вітчизняної приватної вищої школи, в яких увага зосереджувалася або на проблематиці самоорганізації у цій сфері, або на організаційних аспектах, у нашому дослідженні робиться наголос на взаємодії самоорганізаційних та організаційних начал як найбільш загального механізму, методологічної основи формування нормативно-ціннісного середовища приватного вищого навчального закладу як "підприємницького приватного вищого навчального закладу".

Однак така взаємодія в умовах функціонування у 1990-х роках в Україні приватного сектору вищої освіти мала асиметричний характер, зумовлений особливостями зокрема нормативно-правового регулювання діяльності приватних вищих навчальних закладів.

У цій статті ми зосереджуємо нашу увагу саме на нормативно-правових засадах інституціалізації недержавного сектору вищої освіти в Україні впродовж першого десятиліття державної незалежності України.

В цей час в Україні почалося формування нормативно-правової бази, покликаної регулювати як приватноправові, так і публічно-правові відносини. На основі міжнародних документів з питань демократії, гуманізації у галузі освіти і прав людини було здійснено низку масштабних заходів зі створення нової національної нормативно-правової бази вищої освіти. Зокрема, були прийняті Закони України "Про освіту", "Про вищу освіту", Указами Президента України затверджені "Основні напрями реформування вищої освіти", постанова "Про заходи реформування системи підготовки спеціалістів та працевлаштування випускників вищих навчальних закладів освіти" тощо. Зазначений комплекс нормативно-правових документів, що прийняті в Україні і пройшли апробацію на міжнародному рівні, визначили ідеологію реформування всієї освітньої галузі, в основі якої знаходиться особистість. З визнанням європейської ідеології розвитку української системи вищої освіти на офіційному рівні в суспільстві пов'язувалися сподівання на викорінення догматизму, застарілих стереотипів з вітчизняної освітянської діяльності, надання можливостей громадянам отримати якісну вищу освіту, прозорість та результативність діяльності системи освіти, створення умов для цивілізованої конкуренції у цій сфері.

До 1991 року діяльність у сфері освіти поза державним сектором ніяк не регулювалася нормами освітнього законодавства України. Тому організація і забезпечення функціонування приватних вищих навчальних закладів, що стало можливим з 1991 року, стали трактуватися як підприємництво і потрапляли в сферу дії господарського права. Стаття 42 Господарського кодексу України визначала, що підприємництво - це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб'єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку. Відповідно до п. 39 статті 9 "Види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню" Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 червня 2000 року надання освітніх послуг загальноосвітніми, професійно-технічними та вищими навчальними закладами підлягало ліцензуванню незалежно від форм власності. Цим же Законом були визначені органи ліцензування та їх повноваження (статті 4 - 7), ліцензійні умови (стаття 8) тощо.

Відповідно до положень Цивільного Кодексу України, введеного в дію з 1 січня 2004 року, правовий статус приватного вищого навчального закладу як юридичної особи визначався статтями 80 - 112, а діяльність - Книгою 5 "Зобов'язальне право", а саме її розділом І "Загальні положення про зобов'язання" (статті 509 - 625) та розділом ІІ "Загальні положення про договір" (статті 626 - 654, 901- 907).

Порядок і умови здійснення приватними вищими навчальними закладами діяльності з надання освітніх послуг визначаються законами України "Про підприємництво" від 7 лютого 1991 р., "Про власність" від 7 лютого 1991 року, "Про освіту" (1060 - 12) від 23 травня 1991 року, "Про господарські товариства" від 14 жовтня 1992 року, "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 червня 2000 року, "Про вищу освіту" (2984-Ш) від 17 січня 2002 року.

Закон Української РСР "Про власність" передбачав існування в Україні державної, колективної і приватної власності і їх рівноправність. Закон Української РСР "Про підприємництво" дозволяє створення приватних підприємств, що мають право функціонувати в різних сферах життєдіяльності і сфері послуг зокрема. Що ж стосується освітньої діяльності, то у статті 4 "Обмеження у здійсненні підприємницької діяльності" про неї не згадується. Отже, вона не була заборонена і нею можна було займатися без особливого письмового дозволу (ліцензії).

11 червня 1991 р. Верховна Рада прийняла Закон Української РСР "Про підприємництво в Українській РСР", який крім індивідуальних, сімейних та інших передбачив існування приватних підприємств, заснованих на власності окремого громадянина Української РСР, з правом найму робочої сили. Цей закон став додатковою правовою підставою для створення приватних вищих навчальних закладів. 16 грудня 1994 року доповненням до ст. 4 Закону "Про підприємництво" освітні послуги було віднесено до видів діяльності, що ліцензуються. правовий освіта ліцензування

Вимога про необхідність ліцензування вищих навчальних закладів, у тому числі приватних, увійшла і до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1994 року "Про положення про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій) на здійснення окремих видів діяльності". Серед видів підприємницької діяльності, що підлягає ліцензуванню, вказано "надання послуг для здобуття освіти з видачею спеціального документа державного зразка, підготовкою спеціалістів різних рівнів кваліфікації". Право видавати ліцензії було доручено Міністерству освіти і науки України. Нарешті, обидві ці постанови Кабінету Міністрів були підкріплені авторитетом Закону України від 16 грудня 1994 року "Про внесення змін до Закону України "Про підприємництво", у статті 4 якого "Обмеження у здійсненні підприємницької діяльності" надання послуг" для здобуття освіти з видачею спеціального документа державного зразка" було віднесене до видів підприємницької діяльності, які не можуть здійснюватися без ліцензії.

Відповідно до п. 39 статті 9 "Види господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню" Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 червня 2000 року надання освітніх послуг загальноосвітніми, професійно-технічними та вищими навчальними закладами підлягало ліцензуванню незалежно від форм власності. Цим же Законом були визначені органи ліцензування та їх повноваження (статті 4 - 7), ліцензійні умови (стаття 8) тощо.

За даними Асоціації вищих навчальних закладів ІІІ-IV рівнів акредитації недержавної форми власності України, дві третини приватних вищих навчальних закладів у 1990-х роках діяли в організаційно-правовій формі товариств з обмеженою відповідальністю, інші - відкритих і закритих акціонерних товариств.

Закон України "Про вищу освіту" залишав неврегульованими принципово важливі положення діяльності освітніх закладів з такою організаційно- правовою формою, що негативно вплинуло на процеси тлумачення, реалізації і застосування норм права щодо вітчизняних приватних вищих навчальних закладів. А відтак був загальмований розвиток позитивних тенденцій приватних вищих навчальних закладів з їх потенціалом "підприємницької культури", що, на нашу думку, в свою чергу негативно вплинуло на трансформаційні процеси в суспільстві.

Тому всебічний аналіз правових основ діяльності приватної вищої школи дозволяє з'ясувати важливі аспекти проблематики соціокультурного розвитку країни.

Ключові слова: нормативно-правова база, приватний вищий навчальний заклад, цінності, підприємницька культура, соціокультурний розвиток.

Kolisnichenko Roman Mykolajovych Doctor of Political Science, Associate professor, Director, Central Ukrainian Institute of the Interregional Academi of Personnel Management

Tsumariev Marat Ivanovych Candidate of Political Science, Deputy Director, Central Ukrainian Institute of the Interregional Academi of Personnel Management

Fedorov Oleksandr Volodymyrovych Candidate of Pedagogic Sciences (Ph. D), Associate Professor at the Department of the Humanities and Natural and Economic Sciences, Central Ukrainian Institute of the Interregional Academi of Personnel Management, Kropyvnyts'kyj

Lebedev Oleg Pavlovych Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Law, Central Ukrainian Institute Central Ukrainian Institute of the Interregional Academi of Personnel Management

REGULATORY AND LEGAL PRINCIPLES OF INSTITUTIONALIZATION OF THE NON-STATE SECTOR OF HIGHER EDUCATION IN UKRAINE IN THE FIRST DECADE OF THE POST-SOVIET TRANSFORMATION

Abstract. In the 90s of the XX century. large-scale processes of transformation of all spheres of society have begun in Ukraine. In the conditions of a change in the educational paradigm, the reform of the education system based on the principles of humanization and humanization, as well as the emergence of such a new phenomenon as the market of educational services, the problem of forming the value-normative foundations of the functioning of higher education institutions of various forms of ownership became more active.

Such Ukrainian scientists as A. Gurzhii, V. Zaichuk, I. Zyazyun, P. Lukashevich, B. Lutai, V. Solodkov and others analyzed the philosophical, social, socio- pedagogical problems relevant at the time, related to the needs of creating pedagogical conditions for the development of each personality as a process based on the idea of self-development, self-actualization, self-realization, accentuation not so much of the external as of the internal side of development processes.

Theoretical issues of management in the education system in the conditions of a transitional society were considered in the publications of V. Astakhova, T. Vasiliev, V. Vodnyk, V. Kazimirenko, A. Furman, G. Shchokin and others.

V. Andrushchenko, M. Zgurovsky, V. Kremen, M. Stepko, P. Talanchuk and others devoted their research to the general problems of modernization of education and integration of Ukraine into the European educational and scientific space.

Numerous publications by V. Astakhova, A. Gurzhii, O. Demyanchuk, I. Dobryanskyi, V. Zhuravskyi, S. Zharaya, K. Korsak, V. Ogarenko, O. Sydorenko, O. Romanovskyi and others had as their content the issue of formation of a future specialist in the conditions of a private higher educational institution.

However, familiarity with the mentioned publications allows us to claim that due attention was not paid to the issue of professional training of the future specialist, taking into account the peculiarities of the value-normative environment of private higher educational institutions.

In our opinion, the insufficient development of the problems of the value- normative environment of the private higher school in the domestic literature largely determined the situation in which the potential of the private sector of higher education turned out to be unquestioned in the transformation of the Ukrainian society.

It is about the potential of the so-called "entrepreneurial private higher educational institution", the strategic goal of which is to form the entrepreneurial culture of a specialist, the personalization of social and economic activity due to the use of new technologies, improvement of the quality of training of specialists with a new type of thinking, which meet the requirements of the student society " high risk".

The goal of the educational process, aimed at forming the entrepreneurial culture of students, is the creation of such a pedagogical system that enables:

- form goal-setting for independent life and work, multifaceted development, education of a comprehensively and harmoniously developed personality; transpolation of this trend to the adult population (V. Sukhomlynskyi);

- to effectively stimulate the cultural and entrepreneurial thinking of students;

- to form the psychological, moral-value, volitional cultural- entrepreneurial training of the future specialist;

- create conditions for the formation of a basic culture (moral, vocational, physical, ecological, mental and physical, informational, communicative, external appearance and language, family members), highlighting and encouraging entrepreneurial culture;

- to ensure effective socialization of individuals and create personal guidelines for adaptation of future specialists to the requirements of student society, for professional and public recognition chennai.

Unlike the majority of studies of the life of a domestic private higher school, in which attention was focused either on the problems of self-organization in this area, or on organizational aspects, our study emphasizes the interaction of selforganization and organizational principles as the most general mechanism, the methodological basis of the formation of normative and value the environment of a private higher educational institution as an "entrepreneurial private higher educational institution".

However, such interaction in the 1990s in Ukraine of the private sector of higher education had an asymmetric nature, due to the particularities of the normative and legal regulation of the activities of private higher education institutions.

In this article, we focus our attention precisely on the regulatory and legal foundations of the institutionalization of the non-state sector of higher education in Ukraine during the first decade of Ukraine's state independence.

At that time, the formation of a regulatory and legal framework designed to regulate both private law and public law relations began in Ukraine. On the basis of international documents on issues of democracy, humanization in the field of education and human rights, a number of large-scale measures were taken to create a new national regulatory framework for higher education. In particular, the Laws of Ukraine "On Education", "On Higher Education" were adopted, the Decrees of the President of Ukraine approved the "Main directions of reforming higher education", the resolution "On measures to reform the system of training specialists and employment of graduates of higher educational institutions", etc. The specified complex of regulatory and legal documents adopted in Ukraine and approved at the international level defined the ideology of reforming the entire educational field, which is based on the individual. With the recognition of the European ideology of the development of the Ukrainian higher education system at the official level in society, hopes were associated with the eradication of dogmatism, outdated stereotypes from national educational activities, providing opportunities for citizens to receive high-quality higher education, transparency and effectiveness of the education system, creating conditions for civilized competition in this area.

Until 1991, activities in the field of education outside the state sector were not regulated in any way by the norms of the educational legislation of Ukraine. Therefore, the organization and provision of functioning of private higher education institutions, which became possible since 1991, began to be interpreted as entrepreneurship and fell into the scope of economic law. Article 42 of the Economic Code of Ukraine defined that entrepreneurship is an independent, initiative, systematic, at one's own risk economic activity, carried out by business entities (entrepreneurs) with the aim of achieving economic and social results and making a profit. In accordance with clause 39 of Article 9 "Types of economic activity subject to licensing" of the Law of Ukraine "On Licensing of Certain Types of Economic Activity" dated June 1, 2000, the provision of educational services by general education, vocational and technical and higher educational institutions was subject to licensing regardless of the forms of ownership. The same Law defined licensing bodies and their powers (Articles 4-7), licensing conditions (Article 8), etc.

In accordance with the provisions of the Civil Code of Ukraine, which came into effect on January 1, 2004, the legal status of a private higher education institution as a legal entity was determined by Articles 80-112, and its activities by Book 5 "Obligatory Law", namely its Section I "General provisions on obligations" (Articles 509 - 625) and Chapter II "General provisions on the contract" (Articles 626 - 654, 901 - 907).

The procedure and conditions for the provision of educational services by private higher educational institutions are determined by the laws of Ukraine "On Entrepreneurship" dated February 7, 1991, "On Property" dated February 7, 1991 p., "On Education" (1060-12) dated May 23 1991, "On Business Societies" dated October 14, 1992, "On Licensing of Certain Types of Economic Activity" dated June 1, 2000, "On Higher Education" (2984-Ш) dated January 17, 2002.

The Law of the Ukrainian SSR "On Property" provided for the existence of state, collective and private property in Ukraine and their equality. The Law of the Ukrainian SSR "On Entrepreneurship" allows the creation of private enterprises that have the right to operate in various spheres of life and the service sector in particular. As for educational activities, Article 4 "Restrictions on entrepreneurial activities" does not mention it. Therefore, it was not prohibited and it was possible to engage in it without a special written permission (license).

On June 11, 1991, the Verkhovna Rada adopted the Law of the Ukrainian SSR "On Entrepreneurship in the Ukrainian SSR", which, in addition to individual, family and other enterprises, provided for the existence of private enterprises based on the property of an individual citizen of the Ukrainian SSR, with the right to hire labor. This law became an additional legal basis for the creation of private higher education institutions. On December 16, 1994, an addition to Art. 4 of the Law "On Entrepreneurship" educational services were included in the types of activities licensed.

The requirement for licensing of higher educational institutions, including private ones, was included in the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of May 17, 1994 "On the Provisions on the Procedure for Issuing Special Permits (Licenses) to Business Entities for Certain Activities". Among the types of entrepreneurial activity subject to licensing, "providing services for obtaining an education with the issuance of a special document of the state standard, training of specialists of various qualification levels" is indicated. The right to issue licenses was entrusted to the Ministry of Education and Science of Ukraine. Finally, both of these resolutions of the Cabinet of Ministers were supported by the authority of the Law of Ukraine dated December 16, 1994 "On Amendments to the Law of Ukraine "On Entrepreneurship", Article 4 of which "Limitations in the implementation of entrepreneurial activity" provides services" for obtaining an education with the issuance of a special document of the state model" was classified as a type of business activity that cannot be carried out without a license.

In accordance with clause 39 of Article 9 "Types of economic activity subject to licensing" of the Law of Ukraine "On Licensing of Certain Types of Economic Activity" dated June 1, 2000, the provision of educational services by general education, vocational and technical and higher educational institutions was subject to licensing regardless of the forms of ownership . The same Law defined licensing bodies and their powers (Articles 4-7), licensing conditions (Article 8), etc.

According to the Association of Higher Education Institutions of III-IV Levels of Accreditation of Non-State Ownership of Ukraine, two-thirds of private higher education institutions in the 1990s operated in the organizational and legal form of limited liability companies, while the rest were open and closed joint-stock companies.

The Law of Ukraine "On Higher Education" left unsettled the fundamentally important provisions of the activity of educational institutions with such an organizational and legal form, which negatively affected the processes of interpretation, implementation and application of legal norms regarding domestic private higher educational institutions. As a result, the development of positive trends of private higher educational institutions with their potential of "entrepreneurial culture" was inhibited, which, in our opinion, in turn negatively affected the transformational processes in society.

Therefore, a comprehensive analysis of the legal foundations of private higher education allows us to clarify important aspects of the country's socio-cultural development.

Keywords: normative and legal framework, private higher educational institution, values, entrepreneurial culture, socio-cultural development

Постановка проблеми. Вищі навчальні заклади приватної форми власності виникли в умовах переходу до ринкової економіки, сформували розвинену інфраструктуру, достатню матеріальну базу, продемонстрували здатність досить швидко реагувати на зміни у ринковій ситуації і на появу нових конкурентів.

Основними тенденціями інституційного розвитку вітчизняної приватної вищої школи впродовж 90-х рр. ХХ ст. стали: різноманітність і варіативність моделей, що активно реалізують соціальні функції; посилення взаємозв'язку навчальної і соціокультурної діяльності усередині і поза ВНЗ; розвиток співпраці з населенням - від батьків до залучення всіх вікових і соціальних груп населення свого регіону; від спонтанної співпраці до планомірної роботи з населенням, заснованої на дослідженні регіону; від епізодичності - до систематичності, від емпіричного рівня - до науково-методичного; від односторонньої ініціативи - до співпраці і створення форм взаємодії державно-громадського характеру.

Вивчення процесу інституційного розвитку приватної школи дає змогу зробити висновок: приватна школа має потужний потенціал для вирішення суспільних проблем для всіх соціальних категорій і на всіх рівнях: від особистісного, групового - до національного й державного, є чинником стабілізації і соціокультурного прогресу суспільства.

Однак, недостатній стан розробленості проблематики ціннісно- нормативного середовища приватної вищої школи у вітчизняній лiтературi значною мірою зумовив ситуацію, за якої потенціал приватного сектору вищої освіти виявився не запитаним у здійсненні трансформації українського соціуму.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. На тлі масштабних зрушень в такій пріоритетній нині (з огляду на формування в світі "суспільства знань") сфері суспільства як вища освіта, видається парадоксальним факт практичної відсутності в науковій літературі аналітики нормативно-правового забезпечення реформування системи вищої освіти України та конституювання приватної вищої школи. Винятком є дисертаційне дослідження В. Астахова "Правове регулювання функціонування в Україні вищих навчальних закладів, заснованих на недержавній формі власності" [1], розділ у монографії О. Сидоренка "Приватна вища освіта: шляхи України у світовому вимірі", а також історичний огляд формування законодавства про вищу освіту у монографії В. Огаренка "Недержавна вища освіта в Україні: перше десятиліття: Історичний нарис" [2].

Здебільшого ж невеликі за обсягом наукові публікації на теми формування нормативно-правового поля вищої освіти присвячені аналізові окремих аспектів державної політики в цій сфері.

Докладно аналізує різні питання правового регулювання функціонування приватних ВНЗ, з'ясовує місце, роль і значення приватної вищої школи в системі вітчизняної системи вищої освіти в площині дихотомії норм приватного і публічного права В. Астахов. Цей дослідник зазначає, що державний ВНЗ, що створюється за розпорядженням державних органів, є юридичною особою публічного права, а приватний ВНЗ, що створюється і керується за ініціативою приватних осіб - юридичною особою приватного права. Однак, як зазначає дослідник, "освіта - це сфера, де публічна зацікавленість проявляється дуже гостро і з точки зору доступу до освіти, і з точки зору її якості і стандартів. Звідси виникає необхідність у дозвільному порядку створення приватного навчального закладу (система ліцензування і акредитації), а не в нормативно-явочному, яке притаманне юридичним особам приватного права". В.Астахов вказує на такі вади освітнього законодавства: залишаються неврегульованими принципово важливі положення, зокрема не закріплені дієві механізми юридичного захисту прав і соціальних пільг, наданих Законом "Про вищу освіту" учасникам навчально-виховного процесу. Серед недоліків згаданого закону В. Астахов називає норми, які або суперечать, або дослівно відтворюють ряд нормативних положень базового Закону України "Про освіту", численні відсилання до базового закону і інших нормативних актів.

Як необгрунтовану в теоретичному плані і деструктивну - в практичному розглядає В. Астахов спробу визначення приватної вищої школи як "альтернативної" (за формами, змістом, цілями тощо) щодо державної: "У всьому світі існують різноманітні суб'єкти освіти - вищі навчальні заклади державні, приватні, світські, духовні, але вища освіта єдина, тому приватний вищий навчальний заклад не є альтернативним навчальним закладом. Навчальні заклади мають представляти єдину освітню систему, всі елементи якої мають однакові права і обов'язки". До таких же висновків приходить у своєму дисертаційному дослідженні, присвяченому проблемі управління приватними вищими навчальними закладами, С. Жарая [3].

Суперечливий процес реформування середовища вищої освіти впродовж 90-х рр. ХХ ст. на основі широкого кола нормативно-правових актів висвітлює В. Огаренко у монографії "Недержавна вища освіта в Україні: перше десятиліття: Історичний нарис". Автор прослідковує перипетії боротьби державницького і громадського (приватного) начал в сфері вищої освіти від появи в Україні 1989 року перших не підпорядкованих Міністерству освіти закладів вищої школи і до свідчень (на момент виходу в світ монографії) того, що "йде цілком закономірний процес формування єдиного освітнього поля, на якому на рівних правах, як партнери, будуть діяти державні і недержавні вищі навчальні заклади. Останніх буде значно менше і вони відіграватимуть, до певної міри, допоміжну роль..." [2, С. 141] Зауважимо, що таке трактування залишає без відповіді питання про те, як узгодити тези про "рівні, партнерські права", та "до певної міри допоміжну роль" приватної вищої школи в єдиній системі вищої освіти?

Монографія О. Сидоренка "Приватна вища освіта: шляхи України у світовому вимірі" є зразком системного підходу до дослідження проблеми правового статусу приватної вищої освіти. Досліджуючи проблематику докорінних інституційних змін системи вищої освіти України, пов'язаних із виникненням в 90-х роках минулого століття вітчизняної приватної вищої школи, дослідник приходить до висновку, що, попри динамічний процес створення й активізації останньої, до цього часу практично не дослідженою залишається правова природа її функціонування. Особливо важливою на думку О. Сидоренка є розробка проблем розвитку правового статусу приватних ВНЗ як комплексу правових засобів, що забезпечують їх організацію і діяльність, відтворюють їх становище як у системі вищої освіти, так і в колі суб'єктів ринкової економіки.

Розділ "Удосконалення правового регулювання діяльності приватних вищих навчальних закладів" присвячений аналізові основних елементів, сукупність яких складає, на думку автора своєрідну правову модель ВНЗ, а саме: 1) "програмного" блока, що формує зміст роботи, цілі і завдання приватного ВНЗ; 2) правових підстав організації приватного ВНЗ як осередку вищої освіти, з одного боку, і суб'єкта підприємництва - з другого; 3) прав, обов'язків і функцій приватного ВНЗ, що служать здійсненню програми його діяльності, і його відповідальність; 4) правового режиму управління приватним ВНЗ, структура і функції його адміністрації.

Комплексний аналіз взаємозв'язку соціальних та правових норм у процесі інституціоналізації приватної вищої освіти дозволив авторові дійти висновку, що за межами нормативного регулювання і будь-яких рекомендацій з боку вчених залишається значне коло проблем. У результаті найбільш прийнятною сьогодні організаційно-правовою формою створення в Україні приватного ВНЗ є господарське товариство, що засноване на договірних засадах і має на праві власності своє уособлене майно, а учасники ВНЗ мають лише зобов'язальні права із врахуванням зроблених внесків. Проте це відразу ставить приватний ВНЗ (у організаційно-правовій формі господарського товариства) в один ряд з комерційними структурами, що породжує значні проблеми у функціонуванні останнього.

Аналіз правових основ діяльності приватних ВНЗ, здійснений О. Сидоренком, підтверджує необхідність розв'язання найважливішої теоретичної проблеми - забезпечення на рівні законодавства країни єдності і рівності всіх ВНЗ. Автор вважає, що прийняття відповідних законів дасть змогу визначити правові ознаки навчального закладу як особливого типу установи незалежно від форми власності, що уможливить виокремлення приватних ВНЗ від інших суб'єктів підприємництва; встановити єдині правові вимоги до внутрішнього устрою вищих навчальних закладів, незалежно від форми власності, за ознакою реєстрації їх як особливих типів установ - навчальних закладів; запровадити особливий порядок реорганізації і ліквідації навчального закладу, передбачивши насамперед соціальний захист учасників освітнього процесу [4, С. 90].

До складних теоретичних питань про визнання/невизнання платних освітніх послуг різновидністю підприємницької діяльності, а освіти об'єктом "купівлі-продажу" звертається у низці публікацій "патріарх" української приватної вищої освіти В.І. Астахова: "Прийняття Закону "Про вищу освіту", на жаль, не просунуло вперед вирішення найгостріших, кардинальних проблем, породжених процесами становлення ринкової економіки, а іще раз підтвердило невідкладну необхідність їх глибокої наукової розробки. ... Гостра необхідність вирішення цих складних теоретичних проблем вимагає, щоб Міністерство освіти і науки України виступило ініціатором і замовником комплексу наукових розробок, що забезпечили б формування економічної теорії освіти і освітнього права як самостійних галузей економічної і юридичної науки, здатних дати науково обґрунтовані рекомендації з питань економічних відносин в сфері вищої освіти та їх правового регулювання" [5, С.7-12].

Вказуючи на нерівноправність фінансування державних та приватних ВНЗ, В. Астахова зазначає: мало того, що приватні ВНЗ не одержують централізованого фінансування, вони ще й позбавляються будь-яких податкових пільг; на них, як і на будь-яку комерційну організацію, накладається великий, по суті конфіскаційний податок. Індекс податкових ускладнень у сфері приватної вищої освіти вищий, порівняно з державною майже у 1,5 рази [6, С.18].

Всі автори зазначають, що становлення приватної вищої освіти відбувалося в умовах постійних змін законодавства. Необхідність утвердження власного права на існування і розвиток вимагала швидкого реагування на всі правові зміни. Невизначеність і суперечливість окремих норм допускала і допускає різні тлумачення. Ці проблеми впливають на стабільність умов діяльності приватних ВНЗ, відволікаючи їх від головного завдання забезпечення якості підготовки випускників, конкурентоспроможних на ринку праці.

Метою цієї статті є окреслення нормативно-правових засадах інституціалізації недержавного сектору вищої освіти в Україні впродовж першого десятиліття державної незалежності України.

Виклад основного матеріалу. Цілі і завдання будь-якого ВНЗ реалізуються через його функції, права та обов'язки, що складають особливий елемент правового статусу ВНЗ. Це випливає з того, що функції ВНЗ необхідно розглядати у нерозривній єдності з його правами та обов'язками, оскільки вони і є засобами юридично можливої чи необхідної діяльності. До головних функцій ВНЗ, зазначених у Законі України "Про освіту" (ст. 44), додаються допоміжні, що охоплюють господарську, фінансову, кадрову та інші види роботи. Проте зміст і межі повноважень ВНЗ, як сукупності прав і обов'язків, обумовлених цілями і завданнями, є різними в організації навчальної і науково-дослідної роботи, матеріально-фінансового і кадрового забезпечення тощо. Порівняння правомочностей і функцій державних і приватних ВНЗ дає змогу знову дійти висновку щодо їхнього нерівноправного становища, а також визначити ступінь достатності юридичних засобів у чинному законодавстві, необхідних для ефективної роботи всіх ланок системи освіти, незалежно від форми власності.

Юридична відповідальність приватного ВНЗ, яка є об'єктом комплексної нормативно-правової дії і гарантом та стимулятором реалізації ним своїх прав і обов'язків, встановлена різними нормативно-правовими актами. І хоча у деяких специфічних сферах діяльності приватного ВНЗ юридична відповідальність регулюється відповідними нормами адміністративного, трудового та інших сфер права, основний тягар її правової регламентації має припадати, через підприємницький характер діяльності ВНЗ, на цивільне законодавство. Обсяг саме цивільно-правової відповідальності приватних ВНЗ є достатньо великим.

Існуюча нерівноправність ВНЗ, заснованих на різних формах власності, на нашу думку, полягає саме в цих формах. І такому станові речей приватні ВНЗ зобов'язані існуючому в цивільному законодавстві поділу юридичних осіб на комерційні і некомерційні. Відомо, що юридичні особи як колективні утворення організуються з метою отримання прибутку або нематеріальних благ. Прибуток або розподіляється між засновниками юридичної особи, або не розподіляється. У першому випадку юридична особа - суб'єкт підприємницької діяльності, у другому - неприбуткова (некомерційна) юридична особа. Природно, статус неприбуткової означає, що дана юридична особа використовує отриманий прибуток на статутні цілі і забезпечення власної діяльності [7, С.33].

Неприбуткові юридичні особи можуть створюватися для досягнення політичних або соціальних цілей (громадські організації, благодійні фонди тощо), або для обслуговування комерційної діяльності суб'єктів підприємництва. Проте правовий статус подібних організацій в Україні повністю не визначено, що спричинено відсутністю власного закону "Про некомерційні організації", хоч по суті очевидно, що приватні ВНЗ мають належати саме до некомерційних юридичних осіб. А оскільки приватні ВНЗ, з одного боку, є суб'єктами підприємницької діяльності, а з другого - вони суб'єкти різноманітних відносин, у яких реалізуються цілі і завдання вищої освіти, то їхня діяльність підпадає під дію законодавчих актів, що регулюють і підприємництво, і питання освіти. Це ж призводить до суперечностей і, що найголовніше, ставить державні й приватні ВНЗ в нерівне становище.

У новій редакції Закону України "Про освіту" український парламент вперше зробив спробу врегулювати питання, пов'язані зі створенням навчальних закладів усіх форм власності. Однак у статті 18 цього закону встановлюється вимога про те, що навчальний заклад зобов'язаний мати власну назву, в якій зазначається його тип і організаційно-правова форма.

Проте в Україні порядок створення установ, заснованих на державній і приватній формах власності, принципово різний. Перші, в тому числі і державні ВНЗ, створюються за рішенням органів державної влади. Для приватних існує лише один шлях створення, передбачений законами "Про підприємництво" і "Про господарчі товариства".

Державний ВНЗ є основною ланкою системи вищої освіти, що безпосередньо вирішує завдання навчання і виховання, проведення наукових досліджень тощо. Для реалізації своїх завдань він наділений комплексом прав і обов'язків, що здійснюються через його адміністрацію. ВНЗ має майнову самостійність і є юридичною особою. Наука ВНЗ органічно пов'язана з навчанням фахівців, що взагалі не властиво діяльності наукових установ. Сукупність цих ознак дає змогу визначити державний ВНЗ як особливий вид організації - навчальний заклад.

Приватним ВНЗ притаманні ті ж самі загальні ознаки, за винятком форми власності на майно, що їм належить. Звідси, реалізуючи своє право на існування як суб'єкт підприємництва, приватний ВНЗ стає насамперед комерційною структурою, а не навчальним закладом. Виходить, що державні навчальні заклади України створюються для задоволення освітніх потреб громадян, а приватні - насамперед для збагачення засновників за рахунок коштів від платних освітніх послуг. Тут починається докорінне протиставлення навчальних закладів, які засновані на різних формах власності, але по суті є частинами єдиного цілого - освітньої системи України. Адже є очевидним той факт, що саме освітня діяльність з метою всебічного розвитку особистості, а не отримання прибутку є головною метою будь-якого навчального закладу.

Незважаючи на те, що державні ВНЗ при адміністративному управлінні господарством часто ототожнюються з організаціями, що "виробляють специфічну продукцію" - фахівців народного господарства, вони були й залишаються некомерційними юридичними особами. Діяльність їх фінансується з бюджету і спрямована на задоволення соціально-культурних, наукових тощо потреб громадян. З точки зору структурної побудови, вони належать до простих юридичних осіб, засновники яких не входять до їхнього складу (цю ознаку мають всі державні організації, передбачені ст. 24 ЦКУ). Засновником державних ВНЗ є держава (в особі її уповноважених органів, наприклад, Міністерства освіти і науки), яка при їх створенні не втрачає права власності на майно, закріплюючи його за ВНЗ на праві оперативного управління. Все це дає змогу твердити, що державний ВНЗ - установа. Проте в ринкових умовах ні організаційно-правова форма установи, ні форма власності державних ВНЗ, що передбачає їхнє бюджетне фінансування, не є перешкодою для активізації їхньої позабюджетної діяльності, яка стає не тільки ресурсоутворюючим чинником з метою адаптації до ринкової економіки, а й явищем, яке дестабілізує й руйнує попередню ієрархічну систему управління, зміщує цільову функцію ВНЗ як осередка освіти, науки й культури в бік матеріальних інтересів.

Чинне законодавство України практично не містить обмежень діяльності державних ВНЗ у позабюджетній сфері. До обмежень можна лише віднести заборону на приватизацію, перепрофілювання або використання не за призначенням об'єктів освіти і науки, які фінансуються з бюджету, а також їхніх підрозділів, технологічно пов'язаних з освітньою та науковою діяльністю (Закон України "Про освіту", п. 5, ст. 63) і заборону на платну освітню діяльність замість здійснюваної у межах освітньої діяльності, що фінансується за рахунок коштів бюджету (Положення про державний ВНЗ, затверджене постановою КМУ № 1074, 05.09.96, п. 85). Таким чином, законодавець фактично пропонує адміністрації державних ВНЗ керуватися принципом: "Усе, що не заборонено, - дозволено".

Це призводить до того, що за межами нормативного регулювання і будь-яких рекомендацій з боку науковців залишаються, наприклад, такі проблеми: єдність, цілісність державного ВНЗ як освітнього закладу і як юридичної особи; принципи і межі делегування повноважень юридичної особи структурним підрозділам ВНЗ; структура відношень власності як економічна основа розподільних механізмів; класифікація, показники і критерії ефективності позабюджетної діяльності; аналіз ресурсів ВНЗ і рекомендації до їх оптимального використання у позабюджетній сфері; структура управління і контролю позабюджетної діяльності державного ВНЗ як соціально-економічної системи.

Державний ВНЗ є єдиною юридичною особою з одним балансом і консолідованим бюджетом, неподільною власністю, трудовим колективом тощо. Проте позабюджетна (підприємницька і непідприємницька) діяльність перекручує картину його єдності. Вона функціонує за законами ринку, має іншу мотивацію, підпорядковується тим самим економічним, бухгалтерським і податковим правовим нормам, що й суб'єкти підприємництва, потребує інших - економічних методів управління, контролю й оцінки ефективності, породжує нову форму власності, яка дисконтується на окремому балансі й на яку претендують і працівники ВНЗ. При цьому позабюджетною діяльністю зайняті далеко не всі працівники, а лише активна частина [8], що породжує нерівність. Окремі види діяльності завдають прямої шкоди основній діяльності державного ВНЗ.

Тим часом прибуток від позабюджетної діяльності, оскільки вона не є комерційною, має бути реінвестований в бюджетну частину. Отже, створюється ситуація, коли частина цілого (позабюджетна діяльність) має бути не тільки самооплатною, але й забезпечувати прибуток для утримання і розвитку цілого - державного ВНЗ. У цих умовах завдання адміністрації - примирити непримиренне, забезпечити баланс неринкових і ринкових тенденцій: з одного боку, посилити єдність ВНЗ шляхом удосконалення системи управління, з другого - запровадити більш диверсифіковану і гнучку систему фінансування, відшукати альтернативні ресурси, змінити менталітет професорсько-викладацького складу в бік ринкової орієнтації. Очевидно, що діяльність ВНЗ, заснованих на різних формах власності, в ринкових умовах за багатьма показниками стає ідентичною. Звідси випливає необхідність розробки теоретичних основ управління освітою в умовах ринкових відносин (менеджменту освіти), які б стали частиною такої галузі, як економіка освіти.

Чинним законодавством України передбачено перелік організаційно- правових форм створення і функціонування юридичних осіб. Форма визначає тип організації, у вигляді якої вони мають створюватися і діяти з урахуванням видових ознак. Тому, якщо діяльність приватного ВНЗ мусить мати некомерційний характер, то він має створюватися і діяти у формі громадської організації або у формі установи, яка створюється і фінансується громадською організацією. У цьому випадку він буде, згідно із Законом [9], добровільним об'єднанням громадян, що створюється ними для реалізації своїх спільних інтересів у сфері освіти, і суб'єктом права власності на майно, що належить йому (приватному ВНЗ). Засновники такого навчального закладу не мають права на розподіл прибутку, що в повному обсязі, за винятком обов'язкових платежів, спрямовується на виконання статутної діяльності. Але, по-перше, засновниками таких приватних ВНЗ не можуть бути юридичні особи, а подруге, виходить, що в разі створення приватного ВНЗ у формі громадської організації необхідно, щоб усі учасники освітнього процесу були її членами. Цього (другого) становища можна уникнути, створивши громадську організацію, яка в свою чергу може створити на базі власного майна некомерційну установу - приватний ВНЗ. Проте це досить довгий і не найзручніший шлях, який не усуває для юридичних осіб неможливості брати участь у заснуванні приватного ВНЗ.

Із сказаного виходить, що найбільш прийнятною нині організаційно- правовою формою створення в Україні приватного ВНЗ залишається господарче товариство, що засноване на договірних засадах і має на праві власності своє уособлене майно, а учасники ВНЗ мають лише зобов'язувальні права з урахуванням зроблених внесків. Проте це відразу ставить його в один ряд із комерційними структурами. На нашу думку, однією з причин такого стану справ є віднесення освітньої діяльності, здійснюваної приватними установами освіти, до різновиду підприємницької [10].

Формування і зміст правового статусу будь-якого освітнього закладу має визначатися основними принципами освіти, закріпленими в Конституції і Законі України "Про освіту", а саме правом громадян на освіту, яке забезпечується "наявністю широкої мережі навчальних закладів, заснованих на державній та інших формах власності" [11].

Порядок створення приватного ВНЗ, як і будь-якого суб'єкта підприємницької діяльності, визначено законами України [12]. Проте необхідною передумовою регламентації всіх сторін діяльності і вихідним моментом для визначення правового статусу приватного ВНЗ є його державна реєстрація, її порядок, терміни перелік необхідних документів визначені законодавством. При цьому діяльність, пов'язана з наданням послуг для здобуття професійної освіти, може здійснюватися лише на підставі спеціального дозволу (ліцензії). Освітня установа, що має ліцензію, але не має державної акредитації, видає своїм випускникам документ власного зразка. Право ж на видачу документа державного зразка виникає лише з моменту акредитації цього навчального закладу.

Аналіз нормативної бази, яка склалася в Україні у 1990-х рр., покликаної регулювати функціонування системи вищої освіти, з усією очевидністю виявляє нерівноправність правового статусу державних та приватних вищих навчальних закладів як суб'єктів надання освітніх послуг. Крім об'єктивно існуючих труднощів періоду становлення (формування кадрового потенціалу, відсутність власних навчальних приміщень, власного іміджу тощо), гірше становище останніх головним чином обумовлене тим, що більшість нормативних положень чинного законодавства, не виключаючи Закону "Про вищу освіту", надають перевагу державним ВНЗ у питаннях регулювання відносин, пов'язаних із створенням та функціонуванням ВНЗ, соціальним захистом учасників освітнього процесу, пенсійним забезпеченням професорсько-викладацького складу тощо. Як результат, це ставить приватні ВНЗ у нерівні конкурентні умови на ринку освітніх послуг.

Правове регулювання діяльності приватних ВНЗ ускладнене тим, що вони у відповідності з чинним законодавством мають подвійну юридичну природу, оскільки є водночас і навчальними закладами і суб'єктами підприємництва.

З одного боку до приватної освіти, як одного з видів підприємницької діяльності, застосовується певний комплекс цивільно-правових норм, які регулюють цивільно-правові відносини, що виникають з приводу створення та функціонування закладу приватної освіти між: