Доброчесність в публічному управлінні: сумнівна практична цінність етико-філософських категорій в запобіганні корупції (на прикладі діяльності Громадської ради доброчесності)

Перше нормативне визначення власне доброчесності в національному законодавстві з'явилося після прийняття національним парламентом 10 грудня 2015 року Закону України «Про державну службу» в новій редакції.

Згідно з нормами цього Закону державна служба, поміж іншого, має здійснюватися із дотриманням принципу доброчесності, яка охарактеризована як спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень [20]. Направду, ця дефініція видається надто широкою, а тому невдалою з точки зору юридичної техніки, не відображає, на наш погляд, дійсної суті поняття, втім дискусію з цього приводу ми залишимо поза межами даного дослідження.

Взагалі-то, сам термін «доброчесність» (але без роз'яснення) вперше з'явився в Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», яка була схвалена Указом Президента України від 11 вересня 2006 року № 742/2006 [13].

До 2015 року перший, ухвалений після проголошення нашою державою незалежності, Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року, не містив поняття доброчесності і визначав, що, поміж іншого, державна служба ґрунтується на принципах професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі [19].

Досить влучний висновок зробив з цього законодавчого припису О. Штирьов, справедливо зазначивши, що уособлюючи державну владу і відповідаючи за здійснення державної політики, державний службовець повинен професійну компетентність поєднувати з дотриманням етичних та моральних норм та стандартів [26].

Є логічним, що після появи наприкінці 2015 року нового феномену в нормативно-правовому документі вищої юридичної сили до його дослідження долучилася і юридична наука і наука публічного управління. Так, виданий у 2018 році Словник термінів публічного управління вже описує доброчесність як морально-етичну складову діяльності публічного службовця, що знаходить своє вираження в безкомпромісному та послідовному прагненні дотримуватися моральних, етичних, духовних цінностей та принципів, демонстрації особистої та професійної відповідальності, почутті місії служіння громадськості [22, c. 42].

Сучасний словник з етики ототожнює поняття чеснота та доброчесність, що, як видається, дещо звужує власне поняття доброчесності. Згідно з дефініцією, наведеною у Словнику, чеснота - це позитивна моральна якість, зумовлена свідомістю і волею людини, яка є узагальненою стійкою характеристикою людини, її способу життя, вчинків; якість, що характеризує готовність і здатність особистості свідомо і неухильно орієнтуватись у своїй діяльності та поведінці на принципи добра і справедливості. У різні історичні епохи перевага віддавалась різним чеснотам. Зокрема, Платон вважав основними чеснотами: справедливість, стійкість (силу духу), розсудливість (обачність), поміркованість (тверезість), натомість в Стародавньому Римі надавали перевагу мужності (сміливості), гідності, серйозності, авторитету (владності), благочестю (релігійності). Протилежною якістю чесноти вважається порок, моральна вада [25, с. 116, 387-389].

Безпосередньо лінгвістичний аналіз слова доброчесність нам підказує, що воно складається з двох: добро й чесність.

Як власне можемо побачити, наявних визначень доброчесності - сила-силенна, і з приводу кожного з них можна висловити чимало обґрунтованих зауважень і заперечень. Але суть проблеми полягає в тому, що всі визначення доброчесності спираються на достатньо хиткий фундамент моралі, етики, духовних цінностей, добра і зла. Природно, що для науки подібні філософські категорії є цікавими для дослідження. Натомість, коли вони отримують силу права, їхнє дотримання починає гарантуватися державно-владним примусом, а наслідком порушення стає цілком реальна юридична відповідальність, зокрема, за корупцію, про яку все частіше згадують саме в контексті доброчесності / недоброчесності, то доцільність існування таких категорій в національному законодавчому полі виглядає більш, ніж спірною.

За порівняно нетривалий період незалежності в Україні проявилася парадоксальна тенденція, коли звичайні політичні процеси (наприклад, вибори парламенту чи президента), які в інших європейських країнах протікають здебільшого плавно й непомітно, в нашій державі кожного разу наражають інститут професійної публічної служби на ризик виступити об'єктом чергових експериментів. В. Ємельянов та О. Непша назвали таку тенденцію, яку породжує зміна політичної влади, «штормом публічної служби». Під гаслами запобігання та подолання корупції, знову і знову стартують масштабні зміни чи-то в структурі або організації діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, чи-то в кадровій політиці, які, як показує досвід, не надто позитивно впливають на професійну кар'єру публічних службовців [14].

Згідно з Підручником із загальної теорії держави та права юридична відповідальність в загальних рисах - це заходи державного примусу (себто санкції) до особи, яка порушила правову норму (вчинила правопорушення), що тягне для неї обов'язок зазнавати несприятливих наслідків особистого, майнового або організаційного характеру. За ступенем визначеності варіанта поведінки класичні норми права поділяються на абсолютно та відносно визначені. Перші з вичерпною конкретністю та повнотою встановлюють умови своєї дії, права і обов'язки адресатів та наслідки їх порушення, натомість другі не містять повних і вичерпних вказівок на умови їх дії, права та обов'язки адресатів або зміст санкцій [9, с. 375, 231]. Отже, застосування відносно визначених правових норм залежить від дискреції (розсуду) тих осіб, які їх застосовуватимуть.

З огляду на наведені численні визначення доброчесності стає зрозумілим: цей феномен чи-то лише як одна з характеристик, одна з рис ідеального публічного службовця, чи-то як категорія загальна, збірний абстрактний образ, є невимірюваним, а тому й надзвичайно складно ідентифікованим і оцінюваним, саме тому що його визначення спирається на філософські (морально-етичні) підвалини. У зв'язку з цим, надскладним видається завдання сформулювати та універсалізувати критерії доброчесності, а відсутність чітких і зрозумілих критеріїв неминуче тягне суб'єктивізм в оцінках, нічим не обмежену дискрецію, що є прямим шляхом до зловживання правом чи впливом.

Невизначеність або розпливчатість поняття саме в юридичній нормі потенційно загрожує свавіллям при її застосуванні, що для правової держави, статусу якої так прагне Україна, є апріорі неприпустимим. «Відносно визначена норма права» надає найширші дискреційні повноваження особі, яка таку норму права застосовуватиме, але запитаємо знову: де межі такої дискреції?

Н. Сорокіна називає доброчесність таким моральним поняттям, яке, поряд, з обов'язком і відповідальністю, вказує на форми індивідуального освоєння моральних цінностей. Авторка справедливо наголошує, що категорія «доброчесність» відображає саме суб'єктивну форму моралі й означає результат виявлення в поведінці особистості певних стійких позитивних моральних якостей [24].

Безспірно, що суб'єктивізм моралі безпосередньо пов'язаний з персоналією оцінювача. Іншими словами, хто визначатиме, що певна дія або бездіяльність є моральною чи аморальною: церква, «громадська думка», активісти, так звані лідери громадської думки, соціальні мережі, певні соціальні групи чи навіть окремі особи?...

В. Бігун зауважує, що доброчесність упроваджується в суспільну практику через юридизацію етики шляхом законодавчого впровадження категорії доброчесності. Ключовою відмінністю - і тут важко не погодитися із автором, - яка відрізняє моральні норми від приписів права є те, що останні забезпечуються силою влади держави. Натомість, автор не піддає сумніву саму необхідність подібної «юридизації моралі» (етики), зазначаючи, що трансформація норм моралі в норми права зумовлюється потребами суспільної практики, які «в більш ефективний спосіб повноцінно забезпечити наразі не вдалося» [2].

Іншими словами, В. Бігун пропонує надавати нормам моралі силу права через відповідні юридичні механізми на догоду «суспільному запиту», а це, щонайменше, є дискусійним. Адже, поперше, аби згадуваний суспільний запит міг пред'являти настільки високі вимоги, власне саме суспільство має відрізнятися виключною моральністю (чесністю, почуттям справедливості, емпатією, вмінням розрізняти добро і зло, нульовою толерантністю навіть до самих дрібних неправомірних дій). На наш погляд, стверджувати, що українське суспільство досягло настільки високого рівня розвитку, як мінімум, зарано. До речі, на підтвердження цієї тези можна також навести думку В. Ємельянова та Д. Плеханова, які, як на одну з причин поширення корупції в України, вказують саме на недостатність моральних стандартів населення (і, як наслідок, публічних службовців) та байдужість, індиферентність. Наслідком же корупції стає подальша девальвація моральних цінностей суспільства [35].

А, по-друге, оскільки невиконання законодавчих приписів забезпечується принаймні потенційною юридичною відповідальністю (коли за «прояв недоброчесності» можуть бути застосовані цілком реальні несприятливі наслідки особистого, майнового чи організаційного характеру, як-то: догана, звільнення з посади, штраф тощо), то внаслідок юридизації вкрай розпливчастої морально-етичної категорії публічний службовець опиняється під постійним ризиком такої відповідальності, що є фактором, який лише дестабілізує нормальний робочий процес. Коли химера доброчесності набуває ясних контурів негативних юридичних наслідків, то в умовах сучасного етапу українського державотворення це є найкоротшою дорогою до свавілля.

На наш погляд, завдання-«мінімум» кожного науковця-дослідника принести хоча б частину свого наукового доробку на ґрунт втілення позитивних змін в реальному житті. Нижче, ми намагатимемося з'ясувати, яким же чином на перший погляд суто теоретичне поняття «доброчесність» знаходить свій прояв у практичній площині, і, зокрема, в запобіганні корупції. Скажемо, забігаючи трохи наперед, що, на жаль, інколи цей прояв виявляється потворним.

Спочатку пропонуємо зазирнути в наше недалеке минуле, яке люди більш поважного віку могли бачити на власні очі. Відомо, що за часів СРСР Комуністична партія та доволі значна частина радянського суспільства виступали категорично проти розлучень, особливо, якщо розпад сім' ї відбувався серед «ортодоксальних партійців» чи державних службовців. Часто розлучення ставило хрест на подальшій кар'єрі таких осіб, в більш складних випадках могло привести до їхньої повної десоціалізації (пияцтву, наркотичній залежності тощо). Дипломату відмовляли в закордонному відрядженні лише з тієї підстави, що він був неодружений, побоюючись, що він може створити сім'ю з жінкою з країни «капіталістичного табору». Держава і публічна влада тих часів у формі товариських судів, обговорень на партійних комітетах тощо зухвало вривалися в достатньо інтимну сферу сімейного життя та приватних стосунків, себто туди, де цієї держави має бути мінімум або ж не бути взагалі. І всі ці «акції» відбувалися під прикриттям підтримання образу «добропорядного радянського службовця».

На щастя, сучасне українське суспільство вже не пред'являє таких сурових вимог до приватного життя осіб, які виконують функції держави чи місцевого самоврядування, і сьогодні нікого не здивує жінка-публічний службовець, яка народила дитину, не перебуваючи в шлюбі, і виховує її сама. То як розцінювати таку ситуацію в її динаміці: знецінення інституту сім'ї та шлюбу, недоброчесний вчинок або ж реалізація жінкою права на повагу до приватного і сімейного життя? На наш погляд, достатньо небезпечно, коли суспільна мораль така мінлива і нестабільна, дозволяти її юридизацію на догоду суспільному запиту.

Можна згадати, під яким до недавнього часу суворим табу вже в сучасній Україні перебувала тема одностатевого партнерства (яка, в принципі, достатньо контроверсійною залишається і зараз). Адже, значна частина суспільства притримується думки, що подібні прояви суперечать духовним цінностям та загальнохристиянській моралі, а тому сприймаються вкрай ворожо. Натомість, сьогодні все частіше постає питання неприпустимості дискримінації за ознакою сексуальної орієнтації, а ЛГБТК(ІА - )-спільнота починає відігравати відчутну роль не тільки в суспільному, а й у політичному житті.

Наведемо ще один приклад «варіативності» моральних принципів та «диференціювання» доброчесності. Публічний службовець, який вчинив адміністративне правопорушення у виді дорожньо-транспортної пригоди (учасником якої, на жаль, може стати будь-який водій), визнав свою провину, сплатив штраф і відшкодував заподіяні ним збитки: чи діяв він доброчесно або ні? Наріжним каменем в подібних ситуаціях стають критерії оцінки доброчесності: виключно об'єктивні (порушення правил дорожнього руху, ДТП - це «зло») або через призму суб'єктивного відношення винуватця до своїх дій та їхніх наслідків (визнання вини, відшкодування шкоди - це «добро»).

Складно навіть визначитися із тим, що ж відбувається з нещодавно народженою в українському правовому полі доброчесністю: еволюція, революція чи деградація? А, відтак, наскільки виправдано ставити кар'єру публічного службовця в залежність від невимірюваного та складно ідентифікованого поняття, оцінка якого може відрізнятися в різні періоди часу та поміж різного суб'єктного складу «оцінювачів»?

А коли згаданий феномен настільки невловимий і суб'єктивний, то застосування його для начебто благих цілей, як-то - запобігання корупції, стає ще більш ускладненим.

В цьому сенсі хочеться звернутися до одного, достатньо знакового, прикладу практичного застосування інструмента доброчесності, який мав місце під час судової реформи 2016-2019 років.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції від 02 червня 2016 року запровадив достатньо неоднозначну з правової точки зору і непередбачувану за масштабами наслідків процедуру перевірки всіх суддів України - кваліфікаційне оцінювання [21]. Найбільш активна його фаза тривала протягом трьох років (з 2017 до 2019), втім, і фактично і формально ця процедура не звершена й дотепер, ба більше, не дивлячись на її недолугість, знову робляться спроби її реанімувати.

Представники на той час найвищої публічної влади нашої країни в особі Президента України П. Порошенка як суб'єкта законодавчої ініціативи, ідеолога судової реформи - заступника Голови Адміністрації Президента України О. Філатова, та українського парламенту, коаліцію в якому формували однойменний пропрезидентський Блок та партія «Народний фронт» А. Яценюка, наче під благородним приводом, направленим на оперативне та радикальне очищення судової влади від суддів із заплямованою репутацією, в тому числі, і тих, хто був фігурантами корупційних скандалів, погодили утворення структури-фантому із неясним правовим статусом, широким обсягом прав, відсутністю обов'язків та відповідальності - Громадську раду доброчесності (надалі - ГРД). При цьому Рада отримала доволі відповідальне завдання - сприяти Вищій кваліфікаційній комісії суддів України (надалі - ВККС) у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання.

До слова, першим парадоксом, який створив Закон від 02 червня 2016 року, стало формальне визнання всіх(!) суддів України до завершення кожним процедури кваліфікаційного оцінювання недоброчесними, «неетичними» і непрофесійними. Натомість, оголошення в одну мить всіх українських суддів «недоброчесними корупціонерами» зовсім не завадило політичній владі дозволити їм продовжувати здійснювати судочинство.

03 листопада 2016 року ВККС затвердила Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення. Критеріями доброчесності для суддів в Положенні були названі, зокрема: відповідність витрат, майна та способу життя судді та членів його сім'ї задекларованим доходам; відповідність поведінки судді іншим вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; наявність незабезпечених зобов'язань майнового характеру, які можуть мати істотний вплив на здійснення правосуддя; наявність фактів притягнення судді до відповідальності за вчинення проступків або правопорушень, які свідчать про його недоброчесність [16].

Направду, останній з наведених критеріїв взагалі-то суперечить законам формальної логіки - недопустимості визначення idem per idem, чогось через те ж саме: «відповідність судді критерію доброчесності оцінюється за наявністю фактів притягнення судді до відповідальності за вчинення проступків або правопорушень, які свідчать про недоброчесність судді». Втім, скоріш за все, авторів Положення це не засмучувало, або ж документ розроблявся нашвидкуруч, і за браком часу та переслідуючи вимоги політичної доцільності такими деталями не опікувалися.

Крім того, у згаданому документі одним з критеріїв доброчесності також названа загальна оцінка інтегративності (виглядає як спроба перекладу integrity з англійської) за такими складовими як: чесність і порядність, контрпродуктивна поведінка та схильність до зловживань.

Єдиним більш-менш об ' єктивним вимірюваним (математичним) критерієм оцінки суддівської доброчесності в Положенні вказана відповідність витрат судді та членів його родини їхнім доходам.

Для повноти картини слід обов'язково торкнутися окремих характеристик тих «моральних авторитетів», які мали оцінювати суддівський корпус. Власне структура-асистент Вищої кваліфікаційної комісії суддів - Громадська рада доброчесності - складалася з двадцяти членів, при чому потрапити до Ради міг майже кожен бажаючий: представники правозахисних громадських об'єднань, науковці-правники, адвокати, та навіть журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності. Дуже хотілося сподіватися, що до складу Ради увійдуть виключно доброчесні особи. Втім, направду, хто і як оцінюватиме власну доброчесність членів ГРД, ніде не йшлося. Ймовірно, з самого початку існувала презумпція виключної доброчесності членів Ради.

Після формування ГРД до її складу увійшла публіка відверто різношерста: туди потрапили особи без юридичної освіти, журналісти, громадські активісти, адвокати (які хоча і були юристами, проте як учасники судових процесів природно могли мати і потенційні і реальні конфлікти інтересів із інтересами суддів, підданих кваліфікаційному оцінюванню).

Пізніше, на початку 2019 року, цей «різнобарвний» склад Ради розробив власні Індикатори визначення невідповідності(!) суддів (кандидатів на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики. Вже наступного 2020-го року ці індикатори були уточнені. Так, в документі названо шість критеріїв суддівської доброчесності, як-от: незалежність, неупередженість (безсторонність), чесність і непідкупність, дотримання етичних норм, рівність та старанність, і до кожного з них доданий перелік індикаторів, які вказують саме на невідповідність критерію [11].

Припускаємо, що в розумінні членів ГРД симбіоз саме вказаних шести критеріїв і утворював в їхній уяві образ ідеального доброчесного судді.

На жаль, доволі скоро стало очевидним, що функцію «оцінювання доброчесності» суддів поклали на осіб із відсутністю усвідомлення їхньої важливої місії. Замість сприяння ВККС в процедурі оцінювання «діяльність» ГРД наповнилася суцільними скандалами і демаршами.

Колишній голова ВККС С. Козьяков не приховував наявності постійних непорозумінь між Комісією і Радою, натякаючи на дуже молодий вік членів останньої, відсутність юридичної освіти та непрофесійність [6].

Природно, що підготовлені таким кадровим складом висновки Ради щодо суддів часто-густо відрізнялися заангажованістю й необ'єктивністю, інформація, що в них відображалася, бралася із недостовірних чи неперевірених джерел, інколи - була викривленою, а іноді - взагалі не відповідала дійсності.

Результат виявився очікуваним й доволі швидким: непрозорі, а подекуди навіть принизливі процедури «оцінювання доброчесності» спонукали багатьох суддів, особливо з числа тих, хто мав відповідну вислугу років на публічній службі, до масового залишення посад.

Замість того, аби шляхом методичної копіткої роботи виявити представників суддівського корпусу, дійсно причетних до корупційних правопорушень, а тому не гідних високого звання судді, та сприяти притягненню їх до юридичної відповідальності, ГРД під гаслами боротьби проти корупції та недоброчесності в судовій системі вирішила зацькувати всіх суддів, доклавши чи не найбільших зусиль до розгортання кадрового колапсу.