Теория управления в государственной службе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Федеральное бюджетное государственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления»

Институт экономики и права

Кафедра «Экономическая теория, национальная и мировая экономика»

Курсовая работа

по дисциплине «Теория управления»

на тему: «Теория управления в государственной службе»

Улан-Удэ, 2011

Содержание

Введение

1. Теоретические аспекты управления в государственной службе

1.1 Сущность, цели и задачи управления в государственной службе

1.2 Основные принципы и функции управления в государственной службе

2. Особенности управления государственной службой РФ: проблемы и пути их решения

2.1 Анализ правового статуса государственного служащего

2.2 Анализ правового регулирования государственной службы на федеральном уровне

3. Проблемы управления государственной службы и пути их решения

Заключение

Список литературы

Введение

В настоящее время в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы, как механизма государственного управления страной, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Актуальность данной тематики обусловлена тем, что государственная служба в Российской Федерации находится в кризисном состоянии. Государственный аппарат, который является важнейшим проводником реформ экономической и политической системы, осуществляемых сегодня в Российской Федерации. Он традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти, на все сферы общественной жизни. Государственный аппарат, особенно его высшие эшелоны, разъедает коррупция.

Современная практика общественного развития выдвинула на передний план проблемы становления и развития государственной службы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии их реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом.

Решение стоящих перед государственной властью задач в значительной мере зависит от организации и результативности труда чиновников, особенно руководителей государственных органов. С учетом сложившейся в стране ситуации, новизны и трудностей текущих и стратегических задач, их изменения, следует рассматривать, как первостепенные и приоритетные проблемы кадрового обеспечения государственной службы Российской Федерации, управления ее персоналом.

При совершенствовании системы государственного управления, следует учитывать состояние объекта воздействия - кадровый потенциал государственной службы, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, способности и возможности успешно осуществлять, на основе и в рамках закона, возложенные на служащих функции и полномочия.

Целью данной курсовой работы является исследование теоретических аспектов управления, а также особенностей управления государственной службой в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

Рассмотреть сущность, цели и задачи управления в государственной службе.

Проанализировать основные принципы и функции управления в государственной службе.

Указать особенности управления государственной службой в Российской Федерации.

Провести анализ регулирования государственной службы на федеральном уровне.

Объектом исследования является теория и организация государственной службы.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с рассмотрением теории и организации государственной службы.

1. Теоретические аспекты управления в государственной службе

1.1 Сущность, пели и задачи управления в государственной службе

Россия имеет многовековую традицию развития государственного управления. В истории страны государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную, а иногда и решающую роль.

Исторический опыт развития государственной службы России до 1917 г., практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные документы по организации функционирования государственного аппарата заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами настоящей работы детальное освещение вопросов государственного управления, следует отметить, что в России была создана единая система учреждений государственной службы, которую составляли общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни.

Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт, призванный проводить в жизнь государственную политику, служить государству и осуществлять государственную службу на высоком профессиональном уровне.

Глубокое изучение проблем государственной службы и ее правового регулирования практически начинается в настоящее время.

Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо прежде всего внести ясность в связанный с ней понятийный аппарат.

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан.

Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей.

В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утвержден 31 июля 1995 г., № 119-ФЗ). В соответствии с этим законом под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской федерации к государственной службе.

Учитывая особенности и уникальность России, ее государственная служба должна быть единой; это обусловлено необходимостью сохранения целостности России, согласования всех уровней власти и подсистем государственного управления. Необходимо определить виды деятельности, присущие каждому уровню государственного управления, и нормативно их закрепить. Смыслом и содержанием государственной службы должно быть служение государству, укрепление государственности, развитие общества.

Основные положения концепции развития государственной службы в РФ были разработаны Г.В. Атаманчуком еще в 1992 г. В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сущностные понятия государственной службы. Выделены три базовых понятия:

- государственная служба - практическое и профессиональное участие граждан и осуществление целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах;

- государственная должность - юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий);

- государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за оплату).

Исходя из обозначенных базовых понятий, можно выделить основные элементы.

Государство - это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней.

Государственный орган - это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими. Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой -между политикой и законодательством.

Особо следует рассмотреть вопрос организации и управления государственной службой Российской Федерации. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской федерации" определяет федеральный орган по вопросам государственной службы.

В настоящее время координация деятельности по реализации задач, вытекающих из положений рассматриваемого Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской федерации.

В 1996 г. в составе структурных подразделений Администрации Президента создано Главное управление Президента по вопросам государственной службы и кадров. В составе Аппарата Правительства Российской Федерации имеется Департамент государственной службы и кадров.

Принятие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" превращает государственную службу в правовое поле. Это позволяет проводить формирование государственного аппарата на качественно новой основе и повысить эффективность его функционирования.

Принятие Закона способствует развитию законодательной, нормативной базы государственной службы.

За последнее время принят и ряд других законодательных и нормативных актов, способствующих формированию государственной службы, однако процесс этот сложный и длительный.

Одной из важных проблем "сегодняшнего дня" является налаживание взаимодействия, с одной стороны, между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации, а с другой - между государственной и муниципальной службами. Следует помнить, что как бы ни совершенствовалась и ни реконструировалась пирамида государственной власти, в ее основании всегда будут находиться структуры самоуправления и самоорганизации.

Необходимо обеспечить встречное движение государственной и муниципальной служб в совместном решении ряда практических вопросов, в обмене опытом работы, в подготовке кадров.

"В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства".

Основной целью государственной службы является практическое осуществление Конституции и законов государства. Для этого она выполняет следующие задачи: формирование общественно-политических и государственно-правовых оснований, обеспечивающих реальную связь государства с населением, поддерживающих авторитет государственной службы; обеспечение эффективной работы и развитие государственного аппарата федеральных и региональных органов власти и управления, а также органов местного самоуправления;

* постоянное совершенствование деятельности работников государственного аппарата на базе научной организации управленческого труда, использования новейших достижений науки и мирового опыта, применения электронно-вычислительной и другой техники;

* демократизация государственного аппарата, создание условий для гласности и открытости его деятельности, строгое соблюдение законности, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений в его работе;

* поддержание в коллективах государственных органов такого организационного и социально-психологического микроклимата, который обеспечивал бы должное несение государственной службы, способствовал развитию деловых качеств работников, формировал рациональные служебные отношения;

* создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем месте;

* определение порядка подбора, перемещения, продвижения, оценки, поощрения и ответственности государственных служащих в государственном аппарате.

Таким образом, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, осуществление государственных функций. Важно отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а, следовательно, с осуществлением исполнительной власти, которое основано на соблюдении ряда принципов.

1.2 Основные принципы и функции управления в государственной службе

Как важный государственно-правовой институт, состоящий из множества сложных элементов, государственная служба может быть, создана и может успешно функционировать лишь при соблюдении определенных принципиальных оснований, каковыми являются:

- системность, требующая интегрированности, упорядоченности, согласованности и последовательности действий всей совокупности элементов государственной службы, построения системы государственной службы, включающей как отдельного человека, ее исполняющего, так и все государственные органы;

- комплексность, охватывающая все многообразие факторов (структурных, правовых, нравственных и половозрастных), реально влияющих на организм государственной службы при обеспечении выполнения функций федерального государства и создании возможностей для формирования соответствующего кадрового потенциала;

- функциональность, обеспечивающая такую организацию государственного аппарата, которая, с одной стороны, на должном уровне выполняла бы задачи, объективно стоящие перед государством, а с другой - активно способствовала бы интеллектуальному и нравственному развитию его служащих, побуждала бы желание учиться, накапливать и передавать опыт высококачественной культуры государственной деятельности;

- правовая типичность - нормативно-правовое описание должностей, определение функций и правомочий в сочетании с предоставлением свободы при их практическом исполнении.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, дает основания утверждать, что четвертым основным принципом государственной службы является принцип их социально-правовой защищенности.

Принцип законности означает признание

а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Государственный служащий обязан строго соблюдать нормативные акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы.

Из этого правила есть ряд исключений, которые, однако, не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности.

Специальные ограничения обусловлены характером отдельных должностей. Сюда можно отнести установление более высокого возраста для занятия должности, предельного срока пребывания на ней, требование определенного стажа, образования, здоровья;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с предусмотренными конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты, и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено также право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т.д.;

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную - важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих и усиления защиты их прав. Управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, это компетентность, которая тем выше, чем больше знания и опыт работника.

Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их углубление, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их.

Применение указанных принципов дает возможность формировать качественный организационно-управленческий механизм государственной службы, создать комплексную, многовариантную организационную систему осуществления функций управления обществом в интересах населения страны.

На органы государственного управления возложены важнейшие функции, выполнение которых необходимо для обеспечения существования государства как в настоящем, так и в обозримом будущем.

Поэтому государственные служащие в аппаратах органов представительной и исполнительной власти выполняют одну из главных функций в обществе: именно они обеспечивают эффективность функционирования государственного аппарата и конституционные гарантии гражданам своей страны.

Опыт зарубежных стран показывает, что в любом демократическом обществе происходят столкновения интересов различных социальных групп, партий, движений и других общественных образований.

Следовательно, необходима независимая государственная служба, которая отражала бы интересы общества, государства и в то же время стремилась бы к справедливому и взвешенному учету интересов различных социальных групп и партий.

Выполнение такой задачи под силу только высокопрофессиональному государственному аппарату. Каждый гражданин должен иметь уверенность в том, что государственная служба никогда не поставит групповые или чьи-то собственные интересы выше общественных.

От государственного служащего требуется неукоснительное выполнение долга службы и верность своему Отечеству. И здесь есть два взаимосвязанных вопроса: государство должно с одной стороны, в полной мере гарантировать успешное функционирование государственной службы, а с другой - доверять осуществление государственного управления профессиональным государственным служащим.

Обретение Россией государственности привело к резкому возрастанию масштабов ответственности государственной службы, государственного аппарата управления во всех сферах политической, экономической и социальной жизни суверенного государства. Возникли качественные изменения. Государственная служба стала важной составляющей экономической и социальной инфраструктуры.

В связи с этим она призвана обеспечить решение классических задач государства, каковыми являются:

* внешняя и внутренняя безопасность государства, решение вопросов коммуникаций (связи, транспорта), развития науки, образования, здравоохранения;

* в социальной сфере - проблемы занятости, стабилизация экономики, финансов, бюджета и жизненного уровня населения в условиях перехода к рыночным отношениям;

* защитная роль - защита информации, охрана природы и окружающей среды, безопасность ядерных реакторов, крупных военно-химических производств и т.д.

Итак, государственная служба в ее новом виде должна стать тем социально- экономическим и государственно-правовом институтом (и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур РФ), посредством которого надежно воспроизводилась бы демократическая сущность государства, обеспечивались права граждан, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, притом аппарат государственной власти был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером осуществления перемен в развитии общества, на пути к прогрессу.

2. Особенности управления государственной службой в РФ

2.1 Анализ правового статуса государственного служащего

Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все основные элементы этого института. Например, федеральный Закон об основах государственной Службы РФ устанавливает следующие общие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы. Включаемые в институт государственной службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

Поскольку действие норм, образующих правовой институт государственной службы, направлено, прежде всего, на установление правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из основных компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством. "Система прав и обязанностей, - пишет Г.В.Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем.

Таким образом, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д.

Статус государственных служащих можно рассматривать и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении:

1) видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы);

2) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.).

Правовой статус государственных служащих определяет в первую очередь различный набор прав и обязанностей.

Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.п.); меры стимулирования и ответственности.

Специфика выполняемых служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности, возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и административной ответственности.

Особенности правового статуса различных категорий служащих обусловлены возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу.

Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием "государственный служащий" используется понятие "муниципальный служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и выделение в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - "служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно-правовыми);

2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях .

Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

Правовой статус государственных служащих с изменением условий прохождения государственной службы также изменяется.

Например, повышение по службе предоставляет служащему дополнительные полномочия, права и обязанности; устанавливаются и дополнительные запреты и ограничения по службе, особенности процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности.

В структуру института правового статуса государственного служащего входит также присвоение ему квалификационного разряда (чина). Квалификационные разряд присваиваются последовательно от более низких к более высоким в соответствии с уровнем его общего и профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть кандидатом на соответствующую должность.

В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхования, денежное содержание (должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по итогам службы за определенный период времени), различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе.

Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Государственный орган власти предполагает наличие у государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь находит свое проявление один из наиболее существенных признаков службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,, обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак требует от государственных служащих ярко выраженной способности к аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.

В соответствии с широким диапазоном задач федеральных структур управления деятельность исполнительной власти государства сопряжена с выполнением очень разнообразных и сложных задач, однако, во всех сферах управления можно выявить типичные для соответствующих ранга и должностей функции:

В области правоприменения и выяснения фактических обстоятельств дела.

Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить другому лицу сделать это.

В нормотворческой деятельности.

В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене управления, государственные служащие занимаются также разработкой нормативных актов и административных предписаний. Здесь они призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки, которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и учитывали бы социальные, экономические и административные последствия этих актов.

В организации и планировании.

В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем экономичной организационной структуры и последовательности операций в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный служащий обязан постоянно следить за развитием современных технических средств в цепях применения их на соответствующих участках работы. В области автоматизация и обработки информации

Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том, насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации, и только затем должны следовать планирование организационной стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ и их адаптация к изменяющимся условиям. В сфере консультативных услуг

Консультирование по вопросам трудоустройства, профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы профобучения.

В руководящей деятельности.

Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя.

Порядок прохождения государственной службы предполагает пять групп должностей в этой сфере. В соответствии с этим действуют пять категорий требований, каждая из которых исходит из определенной сложности выполняемых задач и, требует соответствующей подготовки (подготовительной службы) для приобретения необходимой квалификации. Проблема отбора государственных служащих на выдвижение должна решаться только путем оценки профессиональной пригодности, квалификации и личной трудовой отдачи (по принципу профессионального мастерства). Профессионализм государственного служащего предполагает:

а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие, необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации.

Одна из основных обязанностей служащего - поддержание уровня своей квалификации;

б) систематичное, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику яснее и глубже познавать стоящие перед ним проблемы, овладеть необходимыми методами руководства. Немаловажно: ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность, взаимоотношения с людьми;

в) политическую нейтральность, т.е. государственный служащий обязан действовать в соответствии с правовыми актами, но не политическими установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение недопустимо использовать в интересах партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации. Нужно учитывать, что "практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений;

г) лояльность, независимо от партийных и иных пристрастий государственный служащий должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным к людям, ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

д) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений.

За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность.

В правовой модели важное место отводится вопросу формирования задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним, в частности, относятся:

- принцип соответствия - установленный объем работы должен соответствовать физическим возможностям человека;

- принцип надлежащей детализации - должна быть определена степень детализации круга задач и обязанностей;

- принцип показателей - показатели должны отражать результаты, зависящие от самого работника;

- принцип значимости поручений - в перечне следует определить вес и значение каждого поручения, входящего в круг обязанностей;

- принцип равномерности стимулов и санкций - чем конкретнее задание и яснее показатель, тем легче каждому, и прежде всего руководителю, заметить малейшее упущение;

- принцип самовыражения - каждый человек обладает определенными способностями, честолюбием, увлечениями и пристрастиями; хочет чем- то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, пользоваться уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего труда;

- принцип повышения квалификации - этот принцип должен учитываться при определении задач и обязанностей; необходимо периодически пересматривать состав задач и функций для постоянного развития и профессионального роста работников;

- принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате управления проблема замещения отсутствующих работников должна рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего места.

Исследования и опыт приводят к выводу, что описание рабочего места государственных служащих целесообразнее всего поручать непосредственному начальнику сотрудника, занимающего данное рабочее место.

Описание рабочего места содержит общие данные о рабочем месте, о сотруднике, занимающем рабочее место, а также перечень отдельных видов работ, выполняемых на этом рабочем месте, определение их доли в общей продолжительности рабочего времени.

Перечень отдельных видов работ является главной составной частью описания и определяет его ценность.

С расширением и изменением функции и задач государственного управления численность работников аппарата управления, количество государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило, на уровне региональных органов, а также органов местного самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы акцент на процессы формирования этого института переносится в регионы и в органы местного самоуправления.

Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная правовая модель госслужбы федерального центра проецируется на регион, с учетом географических, культурных, национально- этнических, политических, экономических и иных особенностей.

2.2 Анализ правового регулирования государственной службы на федеральном уровне

С начала 90-х годов по мере разрушения прежних номенклатурных структур, и в особенности после распада СССР, окрепли голоса сторонников реформы государственного аппарата. Однако в первое время это вылилось в разрозненные акты, не увязанные в какую бы то ни было систему.

В 1992 году была опубликована концепция реформирования государственной службы, критически встреченная в научных кругах, хотя часть её положений носила здравый характер. В частности, в ней предусматривалось принять рамочный закон о госслужбе, который послужил бы отправной точкой для дальнейшего правотворчества в этой области. Но время шло, а закон не принимали. Все шаги по становлению государственной службы в 1993 - первой половине 1995 годов были в основном организационного характера. При президенте РФ 3 июня 1993-го был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы, в июне - Российская академия государственной службы (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС). В апреле 1995-го бывшие региональные высшие партийные школы были преобразованы в региональные академии госслужбы. Этими преобразованиями была сформирована система профессионального обучения государственных чиновников.

Что касается законодательной стороны, то она по-прежнему отставала. Первым крупным правовым актом в сфере государственно- служебных отношений стало утверждённое указом президента РФ от 22 декабря 1993 года Положение о федеральной государственной службе.

Согласно Конституции РФ федеральная служба находится в ведении Федерации. Поскольку в ней ничего не сказано о госслужбе в регионах, остаётся предположить, что последняя подчинена субъектам РФ.

Из буквы и духа Конституции РФ следует, что основы организации госслужбы в РФ должны быть установлены федеральным законом.

Упомянутое выше Положение о федеральной государственной службе эту задачу не решало, так как, во-первых, было утверждено указом президента, во-вторых, касалось только федерального уровня, в- третьих, не охватывало многих компонентов организации и функционирования госслужбы. Чтобы удовлетворить всем этим требованиям, был нужен федеральный закон, который приняли летом 1995 года (на четвёртом году экономических и политических реформ!). Он стал первым (и пока единственным) федеральным законодательным актом, регламентирующим сферу государственно-служебных отношений.

Тем не менее, сам факт правового закрепления этих положений, несомненно, значим.

Так, закон чётко определил понятие “государственная служба”, обозначил её структуру. Важно и то, что он закрепил разделение политики и государственной службы, а соответственно - политических и административных государственных должностей. Тем самым были заложены правовые основы формирования постоянного, профессионального, независимого от политической конъюнктуры государственного аппарата, установлены квалификационные требования для замещения государственных должностей, закреплены принципы государственной службы, в частности открытый конкурс на замещение вакантных должностей. Большое внимание в законе уделено определению правового статуса государственного служащего: его прав, обязанностей, социальных гарантий, ограничений, связанных с государственной службой. Таким образом, в рамочном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” есть немало положений, призванных построить современный государственный аппарат на началах рационально-бюрократической модели государственного управления.

Между тем наиболее существенная слабость закона в том, что он устанавливает лишь самые общие государственно-служебные нормы, которые нуждаются в конкретизации. Однако ни одного федерального закона в развитие базового так и не было принято.

Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательстве стали причиной того, что значительный массив государственно- служебных отношений в настоящее время регулируется указами президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает сомнения необходимость регулировать отдельные (преимущественно оперативные) вопросы госслужбы указами главы государства и нормативными актами правительства. Но нельзя признать нормальным, когда в их число попадают такие аспекты, как денежное содержание, пенсионное обеспечение, дисциплинарная ответственность государственных чиновников.

В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам государственной службы. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные на него функции и порядок его деятельности предполагают существование ведомства, следящего за состоянием государственной службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда последствиями. Отсутствие полноценного федерального ведомства государственной службы, отвечающего за проведение единой политики в этой сфере, негативно сказывается на практической деятельности государства.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи предлагают, в частности, провести юридическую экспертизу Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” и подготовить поправки, изменения и дополнения к нему.

Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности государственной службы, авторы особо выделили право федерального государственного служащего на защиту личного достоинства и служебной независимости.

Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и приниматься вместе с ним. Поскольку на деле ни один закон принят не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном лице и административной процедуре (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.

3. Проблемы управления государственной службы и пути их решения

Реформы государственной службы получили второе дыхание с выходом Указа Президента Российской Федерации «О продлении реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы». Результаты реформаторской практики можно оценивать по-разному. Если за точку ее отсчета брать подписанное в ноябре 2000 года распоряжение Президента РФ о необходимости разработки «Концепции системы государственной службы Российской Федерации», то за пять лет появились реальные результаты. В то же время, если посмотреть на реформы с позиции привлечения ресурсов (организационных, финансовых, научных и др.), следует признать очевидное - результаты весьма скромные. Надо также сказать, что не соблюдены и сроки, установленные в Указе Президента Российской Федерации по реализации федеральной программы 2003-2005 годов. Причин и объяснений этому может быть много. Однако ключевую из них следует искать в недооценке формирования системы управления государственной службой - важнейшего механизма ее эффективного функционирования.

Отношение к формированию системы управления государственной службой и, в частности, к государственным органам по управлению государственной службой (федеральному и субъекту РФ) разное как среди чиновников, особенно высших, так и среди экспертов, практиков, представителей науки. Одни за то, чтобы эти управляющие механизмы создавались как можно скорее. Другие же либо против самих этих механизмов, либо не считают, что их время уже наступило. При этом последние ссылаются на то, что за рубежом реформы государственной службы идут годами, и когда у нас сложатся соответствующие условия для таких управляющих механизмов, тогда они и будут созданы. В этой аргументации, может, и был бы резон, если бы не ряд обстоятельств.

Во-первых, сроки самой реформы государственной службы, и особенно гражданской службы, и формирование механизмов управления государственной службой имеют непосредственное отношение к решению многогранной проблемы конкурентоспособности, которая сегодня, судя по вниманию со стороны руководства страны, обрела смысл политической стратегии государства и общества. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию (2003г.) отмечалось: «Конкурентоспособным должно быть у нас все -- товары и услуги, технологии и идеи, бизнес и само государство, частные компании и государственные институты, предприниматели и государственные служащие, студенты, профессора, наука и культура». Реалии же таковы, что государственная служба как важнейший механизм государственного управления оказывается неспособной в настоящее время обеспечить конкурентоспособность самого государства. «И потому задачей номер один для нас, отмечает в Послании 2005 года Президент РФ, - по-прежнему остается, повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных пцбличных услуг населению»

Во-вторых, реформа государственной службы имеет вялотекущий характер уже на протяжении более чем десяти лет. Следствием этого являются те нерадостные; результаты, которые уже известны и практикам, и специалистам. Одним из нерадостных результатов такой вялости реформы являются многочисленные вопросы, все чаще звучащие в обществе. Например, почему необоснованно затягиваются сроки реализации пунктов Программы реформирования? Почему имеет место некачественная разработка документов теми, кто оказался «лучшим» в конкурсе за право осваивать немалые бюджетные средства? Почему отсутствует координация при разработке однотипных документов в различных видах государственной службы? Почему темпы реформирования нельзя признать удовлетворительными? И один самых неприятных: почему не выполнен Указ Президента РФ и кто за это несет ответственность?

Результаты хода реформы государственной службы, да и административной реформы в целом, наводят па мысль, что мы хотим получить собственный опыт общественных трансформаций без наличия эффективных механизмов управления и обстоятельной верификации внедряемых идей. Кроме того, хотим опровергнуть мировой опыт, который свидетельствует о том, что реформами и механизмами государственного управления надо управлять, а также о том, что в реформаторской практике господствующее мнение должно быть не за теми, кто является объектом реформ. К большому сожалению, обретение такого, а именно отрицательного, опыта обществу обходится очень дорого, поскольку есть большой соблазн превратить реформы, на которые выделяются немалые бюджетные средства, в продолжительные и весьма доходные бизнес-проекты.

Как сделать так, чтобы государственная служба, как важнейший механизм государственного управления, стала приобретать профессиональный характер, была престижной, эффективной, подконтрольной институтам гражданского общества?

Анализ государственных механизмов управления ведущих промышленно развитых стран мира свидетельствует о том, что таких характеристик можно добиться и весьма динамичными темпами, если существует не только внешний по отношению к реформе управляющий механизм, но и эффективная внутренняя система управления самой государственной службой.

Методологической слабостью отечественной реформаторской практики государственной службы последних лет была и остается недооценка необходимости формирования системы управления государственной службой в целом и государственной гражданской службой в частности.

В то же время надо сказать, что в соответствии с существующим законодательством структура управления государственной службой России (де-юре) в настоящее время выглядит так, как представлено на Рисунке 1.

Рисунок 1 Структура управления государственной службой Российской Федерации (де-юре)

Как видно, важнейшее звено -- федеральный государственный орган по управлению государственной службой и государственный орган по управлению государственной службой в субъекте РФ -- в этой структуре отсутствует. Даже начинающий специалист в области управления может однозначно негативно оценить продуктивность функционирования такой системы управления. Поэтому одна из актуальных проблем создания конкурентоспособного государственного механизма, коим должна являться государственная служба, -- это создание системы управления госу­дарственной службой России и ее управляющего органа.

Реально же система управления государственной службой (де-факто) выглядит так, как показано на Рисунке 2. Причем каждый элемент этой структуры имеет границы своего функционирования. Что же касается межграничного пространства, то оно должно перекрываться полномочиями соответствующих государственных органов но управлению государственной службой -- федерального и субъекта РФ. Но задачи и функции таковых (ч.6 ст.71 ФЗ № 79) законодатель возложил на государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

...