Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат

Сбор фактических значений показателей осуществляется путем организации процесса наблюдения данных, входящих в измеримые показатели. Основным объектом мониторинга являются числовые, а также нечисловые, но измеримые параметры.

При отборе показателей, характеризующих результат той или иной деятельности, следует учитывать ряд факторов:

использовать определенную процедуру сбора данных, которая необходима для получения показателя;

ориентироваться на определенный источник информации;

иметь в виду несколько составляющих эффекта;

исходить из того, что анализ целесообразно проводить в определенное время.

На отбор показателя действует оценка степени влияния на цели, задачи выражаемой данным показателем, на цель, задачу более высокого уровня. Эта оценка проводится посредством анализа причинно-следственных связей между компонентами комплекса "цели - задачи - показатели - выходы/ результаты" как по цепочке формализации ("по горизонтали"), так и по уровням иерархии ("по вертикали").

Одновременно производится выявление недостаточности или избыточности данных, то есть излишних, малоинформативных, мало поддающихся управлению показателей, или, наоборот, выявление целей, задач, процессов, плохо или недостаточно отражаемых имеющимися показателями.

Большую роль в информационном обеспечении управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результаты играет нормативная база.

Следует отметить, что процесс бюджетирования должен быть стандартизирован с помощью бюджетных форм, инструкций и процедур, которые систематизируются в положении о бюджетировании и положениях о конкретных бюджетах. Составным элементом регламентов по бюджетированию является бюджетная политика или сопутствующий раздел в управленческой учетной политике.



3. Принципы формирования систем показателей для обеспечения процессов бюджетирования, ориентированного на результат

Повышение эффективности корпоративного управления требует пересмотра подходов к планированию и оценке деятельности организации. Речь идет ориентации на достижение конкретных результатов при эффективном использовании ресурсов. Решение этой задачи требует выработки системы качественных и количественных индикаторов, по которым производится планирование и оценка деятельности организации.

Построение системы индикаторов является необходимой предпосылкой применения современных методов бюджетного менеджмента, ориентированного на результат, и управления производительностью, что позволит не просто обеспечивать соответствие бюджетных расходов запланированному, но и стимулировать максимально эффективное использование бюджетных средств.

Не менее важная проблема и задача - построение системы индикаторов и их измерения таким образом, чтобы они не провоцировали искажения информации. Можно добавить, что бюджеты должны быть структурированными; ясными и подробными; показатели бюджетов должны быть реальными, так как их завышение и невозможность выполнения, с одной стороны, и неоправданное занижение - с другой, могут снизить эффект мотивации.

Таким образом, для обеспечения качественного управления и для принятия обоснованных управленческих решений, в том числе и по выделению бюджетных ассигнований, на основе фактических или ожидаемых результатов их реализации, необходима система показателей, на базе которых будет осуществляться анализ и оценка результатов деятельности.

Включаемые в систему анализа и оценки деятельности показатели должны соответствовать следующим требованиям:

адекватность отражения происходящих экономических изменений: показатели не должны приводить к искажению деятельности организации, когда формальное выполнение функции ведет к улучшению отчетности и ухудшению реального положения дел;

объективность: отчетные данные должны быть достаточно точными, погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;

достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;

прозрачность: следует избегать излишне сложных показателей, определение показателя должно обеспечивать однозначность его интерпретации, как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей;

экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;

сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;

своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год и, как правило, не более чем через 2-3 месяца после окончания отчетного периода);

полнота: отчетные показатели не должны приводить к искажениям значимости отдельных функций.

В основу создания систем показателей могут быть заложены различные принципы.

При формировании систем показателей целесообразно выполнение ряда принципов, которые сформулированы ниже:

Системность - система показателей должна быть системно обоснована, иметь миссию, назначение, цели и задачи, охватывать все стадии описываемого процесса;

Измеримость - показатели, входящие в систему, должны быть измеримы, легко определяемы для соответствующего (характеризуемого ими) объекта или вычислимы по другим показателям системы, в случае невозможности измерений или вычислений и потребности в показателе, он должен иметь качественную характеристику, оцениваемую объективным методом, например, экспертную оценку по формализованным критериям;

Комплексность - для систем показателей, характеризующих иерархию объектов, должны быть определены правила формирования показателей верхних уровней иерархии по показателям нижних уровней иерархии объектов;

Непротиворечивость - показатели, характеризующие одну группу свойств иерархии объектов, для каждого уровня иерархии и для всех уровней вместе должны описывать свойства только этой группы. Группы показателей, входящие в систему, не должны пересекаться по отдельным показателям;

Полнота - система показателей должна охватывать все системные свойства объекта или иерархии объектов.

Оптимальными можно считать показатели, удовлетворяющие следующим критериям:

Контролируемость. Следует, по возможности, использовать такие показатели, значения которых можно сравнивать со значениями предыдущих периодов, с показателями аналогичных программ, с показателями, используемыми в международной практике. В этой связи следует минимизировать случаи переопределения показателей с течением времени. Помимо этого, способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;

Соответствие поставленной цели (релевантность). Каждый отдельный показатель должен быть нацелен на измерение прогресса в решении определенной задачи;

Адекватное отражение происходящих социально-экономических изменений. Показатели должны служить надежной базой для оценки эффективности программ. Данные должны быть достаточно точными для целей их использования и поступать регулярно (то есть со строго определенной периодичностью) и своевременно (то есть с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и ее использованием);

Точность и недвусмысленность. Выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды. Излишне сложное определение показателя может повлечь за собой проблемы как при сборе информации, так и при ее дальнейшей интерпретации. Следует избегать как слишком общих, так и излишне узких определений. Первые могут привести к различному толкованию. Вторые могут усложнить получение информации.

Целесообразно разработать систему гармонизированных показателей, нацеленную на бюджетирование, ориентированное на результаты, и позволяющую достаточно просто интегрировать показатели нижнего уровня в оценки показателей деятельности корпорации в целом. В такой системе показателей принцип комплексности должен соблюдается в полном объеме. Целевые показатели должны интегрироваться и обеспечивать возможность оценки степени реализации стратегии на том уровне, на котором стратегия определена.

Разработка показателей результативности - ключевой этап разработки системы мониторинга результативности бюджетных расходов. Разработка количественно измеримых показателей, позволяющих проводить мониторинг и оценку программ, предполагает:

установление целевых значений показателей, которых предполагается достигнуть в результате реализации каждой из программ в целом и по завершении ближайшего финансового (бюджетного) года;

определение объема затрат, необходимых для реализации каждой из программ на ближайший финансовый (бюджетный) год и на среднесрочную перспективу.

Показатели можно разделить на группы: для анализа затрат, продукта, результатов, результативности (соответствия результатов поставленным целям, эффекта от полученных результатов) и эффективности (продуктивности). Показатели, характеризующие затраты и продукт, - количественные, они устанавливаются в ходе определения задач и мероприятий для реализации той или иной программы и контролируются в ходе ее исполнения.

Отдельно следует отметить результативность и эффективность (затраты, необходимые для достижения единицы требуемого результата - эффекта). Индикаторы результативности связаны с критериями успеха и выражены в процентах. Индикатор результативности нельзя рассчитать или определить без информации о результате и критериях успеха. Индикаторы, характеризующие эффективность и продуктивность, объединены в одну группу, так как они эквивалентны, однако в ряде случае они выделяются отдельно. Приведем примеры каждого типа индикаторов (таблица 2).



Таблица 2. Индикаторы мониторинга реализации программ

Индикаторы	Определение	Пример
Затраты	Оценка ресурсов, которые требуются для достижения поставленных целей	Оборудование Трудозатраты Материалы
Продукт	Объем предоставляемых услуг и продукции	Количество мероприятий Объем услуг, объем продаж
Результат	Польза или выгода от реализации программы	Доход от реализации программы
Результативность	Степень соответствия результата поставленным целям	Увеличение дивидендов на 10%
Эффективность	Затраты, необходимые для получения результата	Затраты на переподготовку управленческого персонала

Мониторинг затрат необходим для определения ресурсов, которые требуются для производства продукции, и контроля за их расходованием. Предметом мониторинга продукта деятельности является объем продаж.

Данные показатели хороши тем, что их легко посчитать, поскольку информация о затратах и продуктах той или иной деятельности практически всегда доступна. Однако, используя только показатели мониторинга затрат и результатов, можно составить лишь частичное представление о том, насколько в ходе осуществления программы или проекта достигаются цели, которые были поставлены. На самом деле нужно также оценить, насколько глубоко с помощью данного показателя можно раскрыть ситуацию - это поможет проанализировать ее, отыскать причины и пути решения возникших (скрытых) проблем.



4. Методы формирования ключевых показателей эффективности для обеспечения процессов бюджетирования, ориентированного на результат

Создание системы анализа результативности невозможно без отбора и согласованного использования представительного и достоверного набора показателей деятельности организации. Возникает сложная научно-техническая задача информационного обеспечения управления по результатам и бюджетирования, основанного на результатах, то есть отбора показателей и их группирования для обеспечения одновременного достижения ряда целей:

формирования оценок состояния организации, позволяющих оценивать, сопоставлять и прогнозировать текущее и перспективное развитие объектов оценки всех уровней;

формирования сопоставительных данных для ранжирования объектов оценки всех уровней с целью их группирования и выявления проблем и направлений развития на среднесрочном стратегическом интервале;

прогнозирования и мониторинга экономического состояния предприятия;

оценки эффективности деятельности органов управления на текущем интервале времени.

Использование систем ключевых показателей позволит, с одной стороны, всесторонне анализировать состояние развития организации осуществлять бюджетирование, основанное на результатах, базируясь на объективных данных. С другой стороны, при формировании систем показателей должны быть выделены ключевые показатели деятельности органов управления, позволяющие оценивать эффективность их работы на среднесрочном интервале.

Ключевые результаты могут быть трех типов:

ключевые результаты коммерческой деятельности;

ключевые результаты функциональной деятельности;

результаты поддержки.

Важнейшее место занимает определение наиболее значимых ключевых результатов и целей коммерческой деятельности, ранжирование их в порядке важности и достижение согласованности по ним на всех уровнях организации. Итоги коммерческой деятельности наиболее отчетливо проявляются при подсчете результатов и подведении баланса или же оценке рассчитанных на их основе контрольных показателей. В качестве примеров таких результатов можно назвать оборот, покрытие расходов, переменные и фиксированные издержки, использование капитала (инвестиции, оборотные средства и др.), рентабельность и другие.

Если же данное подразделение не занимается собственно коммерческой деятельностью - правда, за издержки производства любые подразделения все же отвечают, - то для него можно определить функциональные ключевые результаты и цели. В качестве примера можно назвать количество и качество производимой продукции, степень использования производственных мощностей, эффективность использования сырьевых материалов и энергии и так далее. Относительно них устанавливаются совершенно конкретные и поддающиеся измерению цели, достижение которых можно определить различными показателями эффективности, производительности и экономичности. Эти ключевые результаты обычно коррелируют - положительно или отрицательно - с различными составляющими баланса.

Результаты поддержки в соответствии со своим названием оказывают содействие достижению коммерческих и функциональных результатов. В качестве примеров внешних результатов поддержки можно назвать характеристику предприятия, группы выпускаемой продукции и каждого отдельного вида продукции, отношения с внешними связанными группами. Результаты поддержки внутри организации можно установить, в частности, в отношении мотивированности персонала, атмосферы организации, использования рабочего времени и прохождения информации.

бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) - система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

В Российской Федерации тема БОР начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов").

Тема БОР неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Тема результативного бюджетирования активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).

На практике, необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется наличием ряда вполне определенных ситуаций:

ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных (государственных, муниципальных) услуг;

ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;

положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают "жить собственной жизнью", но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;

наличие политических амбиций быть в "мэйнстриме" происходящих в Российской Федерации реформ, либо стремление получить средства из федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на цели реформирования бюджетного процесса;

как следующий шаг внедрения результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования).

Современный бизнес в нашей стране очень динамичен и достаточно суров. Усиление конкуренции приводит к снижению предпринимательской маржи. С другой стороны, сам бизнес становится все более стабильным. Уже нельзя принимать решения, основываясь только на интуиции и личном представлении о положении дел. Чтобы удержать достигнутые позиции, менеджеры вынуждены использовать новые технологии управления. Особенно это касается повышения эффективности управления материальными и финансовыми ресурсами. Для оптимизации процесса принятия управленческих решений, для оценки возможных последствий этих решений в компаниях и стали внедрять системы бюджетирования.

Бюджетирование позволяет получить конкурентные преимущества через создание эффективной системы управления ресурсами и благодаря использованию возможности "подстелить соломку", предугадывая возможные проблемы и соответствующим образом планируя будущие действия.

Очень важным является и то, что создание системы бюджетирования требует интеграции управленческих и информационных технологий, что приводит к повышению эффективности управления.

Итак, бюджетирование (планирование, budgeting) - это процесс планирования движения ресурсов по предприятию на заданный будущий период и (или) проект. Таким образом, внедрение бюджетирования помогает создать целостную и достаточно эффективную систему управления. Причем грамотно поставленная система бюджетирования должна помогать не только решать задачи оперативного управления, но и достигать стратегических целей, которые ставит руководство компании.

Какие же преимущества получит компания от системы бюджетирования? Ее внедрение позволит руководству планировать финансово-хозяйственную деятельность с расчетом на достижение определенного финансового результата, то есть четко определить цели и установить поддающиеся измерению контрольные показатели деятельности. Кроме того, появится возможность направить деятельность всех подразделений на достижение целевого финансового результата, выделив сферы ответственности и распределив функции финансового управления между руководителями подразделений. Улучшатся информационный обмен и взаимодействие структурных подразделений между собой.

Бюджетирование поможет оптимизировать финансовые потоки, заранее определив критические периоды в деятельности компании и необходимость внешнего финансирования. С помощью бюджетирования можно обнаруживать "узкие" места в управлении и вовремя принимать необходимые управленческие решения.

Эта технология направлена на использование анализа отклонений "план - факт" для корректировки деятельности. Чтобы рассмотреть все возможные варианты развития событий, возможно проведение сценарного анализа "что будет, если?".

В общем виде, бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности, можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов.

Основное назначение бюджетов - это поддержка решения трех управленческих задач:

прогноз финансового состояния;

сравнительный анализ запланированных и фактически полученных результатов;

оценка и анализ выявленных отклонений.

Общие цели и задачи, которые решаются при внедрении методов бюджетного планирования и управления на отечественных предприятиях:

постановка эффективного операционного финансового менеджмента;

эффективное оперативное планирование финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

оптимизация использования ресурсов, снижение себестоимости производства продукции и улучшение планирования затрат путем установления бюджетных норм (стандартов) затрат, их оперативного контроля и анализа отклонений;

улучшение взаимодействия и координации различных подразделений предприятия для достижения намеченных целей;

контроль и оценка эффективности руководителей подразделений путем сравнения фактических значений контролируемых ими экономических параметров (прежде всего затрат) с плановыми;

мотивация сотрудников для достижения целей организации;

повышение эффективности деятельности предприятия путем проведения оперативного экономического анализа "портфеля продукции" и его оптимизации по результатам анализа;

выявление потребностей в денежных ресурсах и оптимизация финансовых потоков;

закрепление с помощью современных управленческих технологий изменений в организационной структуре управления.

В условиях конкретного предприятия важно определиться с тем, какие задачи призвано обеспечить бюджетирование. Эти задачи должны соответствовать главным финансовым и нефинансовым целям предприятия.

Система бюджетного управления позволяет решить следующие задачи:

установление взаимосвязи планирования и контроля выполнения стратегических и тактических планов Компании;

обеспечение согласованности планов всех подразделений в Компании и их направленности на достижение единых целей;

оценка и взаимосвязанное управление всеми аспектами финансового состояния, результатами деятельности и движения денежных средств Компании;

укрепление финансовой дисциплины и подчинение интересов отдельных структурных подразделений интересам компании в целом посредством управления по отклонениям, основанном на сопоставлении спроектированных и фактических показателей деятельности компании за отчетный период;

возможность расчета многовариантных планов без привлечения дополнительных ресурсов;

создание базы для обоснованной системы мотивации персонала путем ее привязки к системе финансовых показателей.



5. Бюджетирование, ориентированное на результат, и управление корпорацией

В последние несколько лет в России наблюдается значительный прогресс по ряду направлений совершенствования регулятивной и институциональной основы корпоративного управления. В законодательных актах закреплены основные права акционеров, вопросы формирования, процедуры деятельности и полномочия органов управления акционерных обществ, базовые принципы и процедуры раскрытия обществами информации акционерам и инвесторам. В проекте Кодекса корпоративного поведения, разработанного под руководством Федеральной Комиссии по рынку ценных бумаг Государственной думы, есть разделы, посвященные рекомендациям по стратегическому планированию развития компании, моделям стратегического и операционного управления компанией и контроля этих вопросов со стороны акционеров.

В то же время назрела необходимость реформировать систему отчетности и раскрытия информации о деятельности менеджмента и совета директоров перед акционерами и кредиторами, установить четкие и прозрачные критерии отнесения сделок к крупным, внедрить действенные механизмы рыночной оценки акций и имущества предприятий, совершенствовать деятельность внутренних органов управления компаний, создать новые управленческие механизмы, адекватные общепринятой практике корпоративного управления.

На стратегическом уровне определяется стратегия развития корпорации, устанавливаются стратегические ориентиры, анализируются варианты их достижения. Задачей стратегического уровня является выявление новых возможностей развития корпорации на основе сложившихся тенденций и вновь открывающихся перспектив. Органом стратегического управления в корпорации является совет директоров.

Совет директоров определяет ключевые параметры функционирования экономики корпорации, задавая тем самым вектор ее движения. Совет директоров выполняет контрольную и надзирающую функции. Совет директоров - это противовес менеджменту, один из элементов корпоративного управления для соблюдения баланса интересов между участниками корпоративного процесса. В Совет директоров должны входить напрямую не связанные с предприятием люди, которые могут взглянуть на ситуацию со стороны и имеют право требовать ответа на любой вопрос, а также контролировать исполнение воли акционеров, вплоть до лишения менеджеров корпораций права занимать соответствующие должности.

Однако с помощью какого инструментария Совет директоров может обеспечить регулирование и контроль стратегического процесса? Поскольку бюджет - это основной инструмент управления, поставляющий оперативную, полную и достоверную информацию высшему руководству и помогающий выработать правильную стратегию развития предприятия, таким инструментом может быть анализ бюджета. Чтобы эффективно выполнять контрольные и надзирающие функции Совет директоров стремится к тому, чтобы бюджетный процесс был и для него достаточно прозрачен, то есть удовлетворять требованиям достоверности, открытости финансовой информации о деятельности предприятий. Именно поэтому одной из современных тенденций корпоративного управления является переход к бюджетированию, ориентированному на результат.

Управление по результатам (управление и бюджетирование, ориентированное на результат), возможно, является центральным инструментом в определении и обосновании ключевых требований, вырабатываемых Советом директоров для руководства корпорацией, и, следовательно, является важным элементом в процессе бюджетирования. Принципиально важно в бюджетном управлении по результатам не само по себе формальное установление целей и критериев, которое является обычной управленческой процедурой, но именно попытка сопоставления затрат и результатов и распределения ресурсов в зависимости от результатов, потенциальных или достигнутых.

Корпорация - объединение в рамках единой организации функционально различных, но равноправных подразделений.

Основным объектом бюджетирования в корпорации является бизнес. Не предприятие или фирма, а именно бизнес как вид или сфера хозяйственной деятельности. В качестве объекта финансового планирования могут выступать производство и сбыт продуктов одного или нескольких видов, обособленные территориально, технологически или по сегментам рынка. В одной корпорации одновременно может существовать несколько видов бизнеса, переплетающихся и взаимосвязанных друг с другом технологически, организационно, финансово. Бюджетирование позволяет управлять финансами, как отдельного бизнеса, так и предприятия в целом, определяя набор видов бизнеса, сроки и направления реструктуризации и т. п.

Внедрение бюджетного управления в крупных компаниях имеет свою специфику, которая накладывает отпечаток на методологию и организацию процесса. Главной особенностью, несомненно, является размер. Большое количество подразделений и многоуровневая иерархия усложняют любые бизнес-процессы, затрагивающие всю компанию.

Подразделения осуществляют множество видов хозяйственных операций (в том числе внутренних), которые необходимо так или иначе учитывать в бюджетах. Кроме того, большие компании зачастую немолоды, что выражается в возрасте работников и менталитете менеджмента. Наконец, такие компании имеют развитую бюрократию.

Система бюджетирования призвана координировать планы отдельных подразделений и согласовывать их с общим направлением развития компании. Также она решает задачи распределения финансовых ресурсов, прогнозирования финансового состояния компании и ее подразделений, распределения ответственности между менеджерами. При отсутствии в компании системы управленческой отчетности внедрение бюджетирования становится первой вехой в ее построении. Отчеты об исполнении бюджетов могут использоваться и как самостоятельная отчетность, данные которой можно систематизировать и анализировать. Одним словом, эффективное управление крупной компанией невозможно без внедрения системы бюджетирования.

Еще одна немаловажная проблема крупных компаний кроется в управлении внутренними оборотами. Это специфическая особенность крупных многоуровневых компаний. В них в системе бюджетного управления отражаются значительные материальные и денежные потоки между филиалами, а также между филиалами и центральным подразделением. При этом нередко возникает достаточно много ошибок, и устранить их не так просто.

Для решения этой проблемы необходимо сделать следующее. Во-первых, определить бюджеты, связанные с "межфилиальными" операциями. Как правило, это бюджеты продаж, запасов и закупок, движения денежных средств. Во-вторых, решить, будут ли сводиться внутренние потоки в одном бюджете, и если да, то кто будет за него отвечать. По нашему мнению, такие операции целесообразно рассматривать в качестве составной части бюджета движения денежных средств. Третий шаг - детализация отражения данных операций. Опыт показывает, что необходимо выделить все уровни бюджетного управления (например, операции в границах компании, в границах филиала и т. д.). Наконец, следует обособить операции между филиалами и центральным подразделением. Данные меры позволят локализовать и усилить контроль над оборотами каждого уровня бюджетного управления.



6. Бюджетирование, ориентированное на результат, и государственное (муниципальное) управление

Успех в деле управления, как частным бизнесом, так и предприятиями общественного сектора и обеспечением жизнедеятельности региона, во многом зависит от того, планируется ли деятельность на краткосрочную или долгосрочную перспективу, изучается ли мнение населения и потребителей услуг и своевременно ли осуществляется контроль за достигаемыми результатами.

В частном секторе, привлекая инвестиции на развитие бизнеса (средства инвесторов, партнеров или акционеров), руководитель предприятия несет ответственность перед инвесторами за их использование и стремится к максимизации прибыли, так как в противном случае никто не будет вкладывать средства в его предприятие. Большое значение при организации бизнеса имеет изучение мнения потенциальных потребителей услуг (товаров), поскольку именно оно играет решающую роль при установке целей. Основной критерий успеха деятельности частного предприятия или организации - прибыль. В общественном же секторе законы организации бизнеса зачастую не действуют, что отрицательно влияет на эффективность принимаемых решений и управление общественными средствами. Несмотря на то, что администрация региона распоряжается средствами налогоплательщиков и, соответственно, должна использовать их максимально эффективным способом, исходя из приоритетов жителей региона, на практике население не имеет возможности высказать свои предпочтения и оценить качество услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств. Кроме того, предприятия в общественном секторе и исполнительные органы власти не имеют общепризнанного критерия успеха.

Большинство услуг, в которых нуждается население, предоставляется на местном уровне, и администрация региона несет за них ответственность. В компетенцию администрации входит определение приоритетов расходования бюджетных средств и способов достижения поставленных целей, администрация же решает, в какой области необходимы изменения, какие дополнительные услуги необходимы для повышения качества жизни горожан. Следовательно, чтобы деятельность региональной администрации была эффективной, как и в случае с организацией бизнеса, все ее действия должны быть направлены на удовлетворение потребностей потребителей услуг (населения), а для этого нужно быть постоянно в курсе этих потребностей. Таким образом, ориентация на потребности населения и подотчетность населению, когда необходимо ставить его в известность о планируемых мероприятиях и достигнутых результатах, должны быть одними из основополагающих принципов организации деятельности администрации региона.

Однако на практике данные принципы чаще всего остаются нереализованными. Например, получить информацию о целях расходования бюджетных средств, осуществленных мероприятиях, затратах и эффекте от реализации программы практически невозможно. Во многом это объясняется отсутствием стратегического планирования и процедуры сбора информации о достигнутых результатах, а также ее публичного распространения.

На планирование бюджетных расходов на местах отрицательным образом влияет неурегулированность межбюджетных отношений. Тем не менее, несмотря на то, что основные проблемы связаны с разделением расходных полномочий и соответствующих им источников доходов, одна из причин низкого качества планирования и управления общественными финансами заключается в нехватке методик по организации бюджетных процедур. В частности, от региональных администраций требуется составлять перспективный финансовый план, но методика создания такого плана отсутствует. В результате администрации вынуждены самостоятельно, на свой страх и риск решать, как организовать ту или иную деятельность.

Однако, даже если администрации муниципальных образований достаточно прогрессивны и в полной мере реализуют существующее бюджетное законодательство, а также на высоком уровне организуют систему планирования и исполнения бюджетных расходов, в их деятельности сегодня встречаются следующие общие недостатки:

муниципальные программы (областные программы, предполагающие совместное финансирование из областного и муниципального бюджетов) не всегда содержат взаимоувязанную информацию о поставленных целях и задачах, планируемых мероприятиях, затратах, ожидаемых результатах, а также методах их мониторинга;

заявка на финансирование из бюджета муниципальной программы (расходов отраслевого департамента) не всегда позволяет оценить, какие именно задачи будут решены, какие результаты будут достигнуты и какой эффект ожидается (в сравнении, например, с предыдущим годом), форматы заявок различаются, что затрудняет процесс принятия решений;

деятельность департаментов администраций не скоординирована, как следствие, трудно определить межотраслевой эффект от осуществляемой деятельности и минимизировать издержки;

население не вовлечено в процесс определения приоритетов финансирования и оценки качества предоставляемых услуг;

исполнение бюджетных расходов не поддается контролю с точки зрения качества предоставляемых услуг и результатов той или иной деятельности, нет инструментов контроля, что, в свою очередь, связано с отсутствием критериев качества, предъявляемых к поставщикам услуг;

планирование бюджета на очередной год не связано с перспективным финансовым планом, что отрицательно сказывается на последовательности проведения бюджетной политики и результатах деятельности администраций;

отчет об исполнении бюджета не содержит информации о достигнутых результатах.

На наш взгляд, решить вышеперечисленные проблемы, связанные с организацией деятельности администрации региона, можно с помощью метода, который активно внедряется за рубежом, - анализа результативности бюджетных расходов.

Повышение эффективности государственного управления требует пересмотра подходов к планированию и оценке деятельности государственных органов. Речь идет о переходе от преимущественно воспроизводства рутинных бюрократических процедур к ориентации на достижение конкретных результатов при эффективном использовании ресурсов. Решение этой задачи требует выработки системы качественных и количественных индикаторов, по которым производится планирование и оценка деятельности государственных органов.

Создание системы индикаторов дает основу для применения современных методов бюджетного менеджмента, позволяющих не просто обеспечивать соответствие бюджетных расходов запланированному, но и стимулировать максимально эффективное использование бюджетных средств.

Важной задачей является выделение разных типов государственных органов по характеру выполняемых ими функций, что требует разных индикаторов применяемых в планировании и оценке. Речь идет прежде всего о функциях политического управления и регулирования и об оказании общественных услуг в узком смысле слова.

При инструментализации целей, выдвигаемых на политическом уровне, как основы для формирования системы индикаторов для планирования и оценки, важно дифференцировать "поддерживающие" (статические) и "развивающие" (динамические) функции и соответствующие им индикаторы.

Первые связаны с необходимостью поддержания (достижения) некоторых общественно нормальных (приемлемых) уровней явления или оказания услуг, вторые - с развитием тех или иных сфер общественной жизни.

Не менее важная проблема и задача - построение системы индикаторов и их измерения таким образом, чтобы они не провоцировали искажения информации и не порождали бы "псевдодеятельности" государственных органов.

Построение системы индикаторов является необходимой предпосылкой применения современных методов бюджетного менеджмента, ориентированного на результат, и управления производительностью (performance management).

Планирование размещения финансовых ресурсов включает в себя оценку доступных ресурсов, затрат, связанных с получением этих ресурсов, постановку приоритетных целей бюджетной политики и разработку общей схемы размещения ресурсов для достижения поставленных целей. Таким образом, основной задачей на этом этапе является разработка общей схемы бюджетных расходов. Такая разработка должна осуществляться на основании следующих принципов:

все планируемые расходы необходимо формулировать в терминах пакетов расходных программ;

каждый пакет расходных программ необходимо сопровождать расчетом затрат на его исполнение;

расчеты затрат на выполнение той или иной расходной программы должны учитывать все экономические расходные статьи - выплату заработной платы, коммунальные платежи, приобретение оборудования и т.д.;

контроль за выполнением расходных программ не должен быть высокоцентрализованным и может охватывать как контроль за выполнением расходных программ в целом, так и контроль за исполнением отдельных расходных статей;

на стадии планирования расходных программ должны быть проведен анализ затрат на реализацию программ и выгод от реализации программы, при этом такой анализ должен проводиться в отношении политических, социальных, правовых и административных аспектов исполнения бюджета;

цели осуществления расходных программ должны быть сформулированы в виде конечного результата и выгод от их осуществления по сравнению с текущей ситуацией;

формулировка расходных программ должна включать в себя ответственность различных организаций и финансовых органов за осуществление программ;

перед детализацией бюджетного плана следует сформулировать основные рекомендации по достижению целей осуществления расходов в текущем периоде с точки зрения проводимой политики, а также установить нормативы расходования средств на те или иные цели в виде абсолютных сумм;

необходимо предусмотреть взаимосвязь между финансированием программы и поступающими на эти цели доходами с целью определения изменений в расходовании средств при увеличении или уменьшении фактических доходов;

планирование бюджетных расходов должно учитывать форс-мажорные обстоятельства с точки зрения финансирования расходов при наступлении таких обстоятельств.

На стадии использования бюджетных ресурсов управление должно осуществляться на основе следующих принципов:

Принципа соответствия расходуемых сумм бюджетному плану и бюджетному законодательству. Для соблюдения этого принципа применяются различные механизмы контроля за правильным использованием денежных средств;

Подотчетности (accountability) исполнения бюджета. Подотчетность должна проявляться в прозрачности исполнения бюджета и возможности проследить движение финансовых потоков по бухгалтерским записям;

Адекватности фактических результатов осуществления расходной программы целям, поставленным в процессе бюджетного планирования.

Как правило, вместо взаимосвязанной системы, являющейся результатом процесса управления бюджетными расходами, существуют три различных бюджета, существование каждого из которых имеет собственную цель. Фискальный план зачастую является бюджетом политических обязательств, взятых на себя органами власти в отношении осуществления тех или иных расходных программ. За бюджетом политических обязательств следует закон о бюджете на очередной финансовый год, который представляет собой утвержденный объем финансирования различных расходных программ, рассчитанный на основании определенных предпосылок и сценариев развития экономической ситуации и получения доходов. Однако если в течение финансового года развитие финансово-экономической ситуации не следует ни по одному из предусмотренных сценариев, исполнение бюджета переводится на "кассовую" основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов.

В целях недопущения серьезных разрывов между перечисленными этапами процесса управления расходами государственного бюджета необходимо наличие контроля за правильностью процесса управления бюджетными расходами. Контроль как важнейший элемент бюджетного менеджмента, определяется как система, в рамках которой в различные моменты времени и с помощью различных механизмов устанавливается соответствие операций органов государственной власти принятой стратегии или поставленным целям. Таким образом, процесс бюджетного контроля состоит из трех этапов: стратегического планирования, контроля на стадии управления и операционного контроля.

Завершающим этапом цикла бюджетного менеджмента является оценка его эффективности с целью корректировки планов на очередной бюджетный цикл.

В общем виде, бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности, можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Целью бюджетирования является ресурсное обеспечение выполнения стоящих перед государственными органами целей и задач. Данный вид бюджетирования переносит акцент с затрат государственных ресурсов (постатейное бюджетирование) на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Он сочетает централизацию при выборе целей с децентрализацией при выборе средств их достижения. Руководителям органов власти и их структурных подразделений дается больше свободы в выборе способов достижения запланированных результатов, при этом возрастает их персональная ответственность за достижение этих результатов.

Размещено на Allbest.ru

...