Значение документа и документационного обеспечения в управленческой деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В учебном пособии рассказывается о сравнительно молодой для вузов и актуальной на сегодняшний день специальности "Документоведение и документационное обеспечение управления".

Подготовка специалистов с высшим образованием по этой специальности началась в 1960-х гг. в Московском государственном историко-архивном институте и сегодня проводится более чем в 50 вузах страны.

Курс "Ведение в специальность" читается на первом курсе, является обязательной дисциплиной федерального компонента. Он открывает цикл общепрофессиональных и специальных дисциплин, формирующих профессиональные знания будущего документоведа.

Цель курса - дать первокурсникам полное представление о выбранной специальности, возможных видах будущей профессиональной деятельности, месте специалиста в системе управления.

Задача учебного пособия по курсу показать:

значение документа и документационного обеспечения в управленческой деятельности;

историю складывания и развития профессии;

зарождение и развитие видов профессиональной деятельности;

чему и как будет обучаться студент, осваивая выбранную специальность, что он должен будет знать, уметь, какими навыками владеть.

Так как специальность предполагает организацию документационного обеспечения управленческой деятельности, пособие начинается с главы "Документ и его место в системе управления", в которой показывается не только значение информации и документа как ее носителя в работе управленческого аппарата, но и необходимость организации документационного обеспечения на базе новейших технологий, что требует обширных профессиональных, специальных знаний и умений работников, занимающихся этим направлением.

Центральная глава - вторая - рассказывает об истории складывания и развития профессии в России с момента ее зарождения до сегодняшнего дня. Особое внимание уделяется появлению необходимости обучения кадров и зарождению таких направлений деятельности, как оргпроектная и научная.

Поскольку обучение по специальности ведется в соответствии с государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования, в третьей главе рассказывается, что студент должен знать, уметь, к каким видам профессиональной деятельности будет подготовлен и где сможет работать.

Курс построен в соответствии с примерной программой дисциплины, утвержденной в 2001 г. Департаментом образовательных программ и стандартов профессионального образования Министерства образования Российской Федерации.

Курс "Введение в специальность" предназначен для студентов, обучающихся по специальности N 350800 - "Документоведение и документационное обеспечение управлений" дневной, вечерней и заочной форм обучения. Для дневной формы обучения курс рассчитан на 18-24 часа.

1. Документ и его место в системе управления

Подготовка по специальности "Документоведение и документационное обеспечение управления" сегодня открыта во многих вузах, получаемая выпускниками квалификация - документовед. Вдумаемся в эти названия. Ключевым, базовым понятием в них выступает слово документ. Документовед - т. е. все ведающий, знающий о документе. Что же это такое - документ, о котором надо так много знать, что необходимо учиться в высшем учебном заведении?

Документ - явление сложное и древнее. Его появление, эволюция, функции, требования, предъявляемые к его составлению и оформлению, а также весь порядок работы с ним изучаются в цикле специальных документоведческих дисциплин, а курс "Документоведение" открывает профессиональную подготовку специалиста высшей квалификации.

В рамках пособия остановимся лишь на значении документа, чтобы понять, почему он заслуживает такого углубленного изучения. Понятие "документ" имеет много определений, их можно найти в каждом словаре и энциклопедии. Анализу и сопоставлению этих определений посвящаются специальные занятия в курсе "Документоведение". И хотя определения будут различаться (акцентируются различные свойства документа и его функции), они имеют одно общее - документ рассматривается как носитель информации, как результат ее запечатления. Таким образом, документ неразрывно связан с информацией. Понятие "информация" не менее сложно, чем документ, и в его определении также много вариантов. Пока для целей введения в специальность ограничимся определением, данным в Федеральным законе "Об информации, информатизации и защите информации". В нем информация определяется как "сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления". Естественная потребность человека - сообщить другим о том, что он узнал, видел, о чем думал. Информация побуждает человека к размышлению, к осмысливанию событий, фактов, к поступкам, действиям. Можно сказать, что информация является побудителем к любому действию. Только на базе информации, узнав о чем-либо, принимается решение что-то предпринять, сделать, куда-то отправиться и т. д.

Всякое сообщество может существовать, только обмениваясь информацией. Лишь располагая своевременно полученной и достаточной информацией, можно принять правильное решение и выиграть сражение, захватить власть, получить прибыль. Шпионаж - это тоже добыча информации о противнике или конкуренте, чтобы на ее основе предпринять какие-либо предупреждающие действия. Не случайно у немцев существует поговорка: кто владеет информацией, тот владеет ситуацией, тот и король.

В настоящее время мир переживает информационный бум, что напрямую связано с развитием человечества и научно-технической революцией, изменившей способы фиксации и передачи информации и средства связи. XXI век назван веком информатизации, а информация рассматривается как стратегический ресурс. Давно известны такие понятия, как ресурсы полезных ископаемых, трудовые ресурсы, финансовые ресурсы, а во второй половине XX в. появляется понятие "информационные ресурсы". Но информация часто нуждается в сохранении, чтобы к ней можно было обратиться спустя какое-то время, и в передаче ее на расстояние. Поэтому человек ищет способ закрепить информацию для передачи во времени и пространстве. Так появляется документ.

Документ, зафиксировав (отобразив) информацию, тем самым обеспечивает ее сохранение и накопление, возможность передачи другому лицу, многократное использование, возвращение к информации во времени.

Способы фиксации информации, т. е. способы документирования (документирование определяется стандартом на термины и определения как "запись информации на различных носителях по установленным правилам") в течение многих веков изменялись и обогащались. Проходят эволюцию и материалы, на которых можно было бы надежно закрепить информацию и сделать ее доступной для многих. В частности, законы должны знать все и поэтому в древности они высекались на камне. Например, в XVIII в. до н. э. вавилонские законы царя Хаммурапи были высечены на каменном столбе высотой 2,25 м. Деяния египетских фараонов рисовались красной краской или высекались иероглифами на стенах пирамид. Для оперативной переписки применяли глиняные и деревянные дощечки, папирус, пергамент, затем появляется бумага, а с XIX в. начинают быстро развиваться новые носители информации фото-, фоно-, кинодокументы, в XX в. появляются магнитные ленты, цифровые носители информации.

Изучению способов документирования и материалов для фиксации информации от рукописного текста до электронного документа, включая фото-, фоно-, кино- и техническое документирование, посвящены специальные разделы курса "Документоведение". Особенно эти знания нужны при применении новейших информационных технологий.

Документ сопровождает человека от рождения до смерти, и в нем фиксируются важнейшие события всей его жизни: рождение, окончание школы, получение специального среднего и высшего образования, вступление в брак и т. д. В далеком прошлом документ появляется прежде всего для того, чтобы закрепить, подтвердить право отдельного лица, семьи, рода на землю, какое-то имущество, право на власть и т. д.

Документ стал нужен для учета скота, денег; других ценностей, для передачи распоряжений правителя. Наличие или отсутствие какого-либо документа может изменить всю жизнь человека. Еще большую роль документ играет в жизни общества, закрепляя и отражая в законах порядок организации и управления государством, правила поведения людей, порядок их взаимоотношений, принятую мораль и т. д. Таким образом, документ может выполнять много функций, иметь различные назначения. Функции документа нуждаются в детальном изучении, им посвящается раздел в курсе "Документоведение".

Как только появляются управляющие и управляемые структуры, сразу возникает потребность передать управленческое решение и отчитаться в его выполнении. Конечно, возможны и устные поручения, но слово кратковременно, может быть быстро забыто, не так понято и передано. Если же вопрос касается передачи права на землю, дарения или дачи каких-либо привилегий, то получающий их, конечно, хочет иметь письменные подтверждения этих прав или привилегий, закрепления их, возможность предъявить другим, передать потомкам. Первоначально в документах закрепляются лишь отдельные события, факты, и мы говорим об отдельных актах документирования. Но с появлением и развитием государства функции управления усложняются. Уже не отдельный человек выполняет поручения правителя, а сначала группа людей, а затем специально созданный аппарат, который занимается определенным направлением управленческой деятельности, например дипломатическим, учетным, управляет конкретной территорией и т.д. И сразу устанавливаются информационные связи, которые закрепляются в документах. Вся управленческая деятельность обязательно документируется.

Как носитель информации документ выступает в качестве непременного элемента внутренней организации любого учреждения, предприятия, фирмы, обеспечивая взаимодействие их частей. Информация является основанием для принятия управленческих решений, служит доказательством их исполнения и источником для обобщений, а также материалом для справочно-поисковой работы. В управленческой деятельности документ выступает и как предмет труда, и как результат труда, так как принятое решение записывают, закрепляют в документе.

Но управленческие взаимосвязи сложны и управленческая деятельность осуществляется с использованием соответствующих взаимосвязанных документов: планирование - посредством подготовки различных планов, учет - в виде составления и обработки статистической, бухгалтерской и оперативно-технической документации; инструктирование - в виде издания инструкций, методических указаний; контроль - путем сбора сведений в письменном виде и т. д. Таким образом, документация, будучи тесно связана со всеми формами управленческой деятельности, отражает эту деятельность и в то же время используется аппаратом управления для реализации возложенных на него функций. Кроме того, документирование во многих случаях является обязательным, предписывается законом и актами государственного управления.

Принятый 25 января 1995 г. Государственной Думой Федеральный закон Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации" в ст. 5 указывает: "Документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации".

Федеральный закон "О бухгалтерском учете", указав, что бухгалтерский учет осуществляется путем "сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций", специальную статью (ст. 9) посвящает составлению первичных учетных документов. В ней подчеркивается, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет.

Таким образом, документ является одним из средств укрепления законности и контроля.

Чрезвычайно важна для управленческой деятельности юридическая сила документов, так как они служат способом доказательства заключенной в них информации и представляют одну из форм выражения права.

Определенные документы, например законодательно-правовые акты представительных и распорядительных органов, судебные, прокурорские, нотариальные и арбитражные акты, договорная документация, изначально обладают юридической функцией, устанавливая, закрепляя и изменяя правовые нормы и правоотношения или прекращая их действие. Другие документы наделяются юридической функцией в случае использования их как доказательства в суде, органах следствия и прокуратуры, нотариате, арбитраже и др. Но для того чтобы документ выполнил функцию доказательства, он должен быть оформлен надлежащим образом.

Однако один документ - это единичный акт документирования. Но деятельность учреждения оформляется и отражается совокупностью целого ряда определенным образом взаимодействующих документов, обычно соответствующих функциям управления. "Совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к их оформлению" составляет систему документации.

Ряд функций управления являются типовыми, присущими любому управленческому аппарату. К таким функциям относятся, например, прогнозирование и планирование, организационно-распорядительная деятельность, учет и отчетность, финансирование, материально-техническое обеспечение и др. Эти функции отражаются в документах, общих для всех учреждений, фирм.

Можно выделить функциональные системы документации, имеющие межотраслевое значение, но можно рассматривать и отраслевую систему документации в целом. В ней найдет отражение специфика той или иной сферы деятельности.

Некоторые системы документации будут являться предметом отдельного изучения в процессе подготовки документоведа, например бухгалтерская, статистическая, таможенная и т. д.

Подавляющее количество документов создается именно в сфере управления, где все документы надо не только составить и оформить или получить извне, но и учесть, передать по назначению, проконтролировать исполнение, сохранить, определить срок дальнейшего хранения, передать в архив или уничтожить в соответствии с установленными правилами. Сегодня многие работы по составлению и оформлению документов, их обработке и хранению проводятся с использованием компьютерных технологий и требуют специальных знаний и умений. Таким образом, мы подошли ко второй части названия нашей специальности - документационное обеспечение управления. Специалист готовится к работе именно в сфере управления, так как информационные потоки там наиболее крупные и нуждаются в организации.

Но фиксируют информацию, имеющую официальный характер, не как попало. От документа требуется подтверждение его подлинности. Он сразу должен иметь юридическую силу. Поэтому и документ с древнейших времен составляют по особым правилам, первоначально выработанным традициями, а затем установленными нормативными актами.

В нашем государстве документы, сохранившиеся от периода до образования централизованного государства (IX-XV вв.), - договора, жалованные, ссудные, вкладные и т. п. грамоты и другие документы - показывают, что их составление уже тогда требовало определенных навыков, умения. Их не мог составить любой человек. В Судебнике 1550 г. и Соборном уложении 1649 г. имеются статьи, посвященные порядку составления документов.

В процессе становления и укрепления централизованного государства складывается единая система центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших административные, военные, финансовые, судебные и другие функции. Эти органы были связаны с высшим государственным органом и между собой. Они постоянно обменивались документами: от вышестоящих к нижестоящим, от нижестоящих к вышестоящим и между равностоящими. Здесь уже складываются определенные правила не только по оформлению документов, но и работе с ними.

В XVI в. слово "дело" начинает употребляться для обозначения собрания документов, относящихся к какому-либо делу, вопросу. Впервые в этом значении слово "дело" зафиксировано в документах 1584 г.*1 В XVII в. первоначально в устной речи появляется термин "делопроизводство", означающий сам процесс решения (производство) дела ("дело производить", решать вопрос), с XVIII в. термин "делопроизводство" начинает широко применяться.

XVIII в. приносит крупные перемены в сферу управления. Государство растет, расширяется. Петр I, побывав за границей, внедряет зарубежный опыт построения и работы госаппарата в России. Новые органы власти и управления должны работать более оперативно, и, следовательно, увеличивается поток документов, фиксирующих и отражающих их деятельность. Выделяются специальные структурные подразделения, регулирующие документопотоки, - канцелярии. Процесс документирования и работы с документами начинает законодательно регулироваться, и первым таким документом считается Генеральный регламент 1720 г., а в XIX в. все процессы документирования и работы с документами скрупулезно расписаны в нормативных актах.

Развитие человечества объективно сопровождается ростом объемов информации и ее носителей - документов. Естественно, что работа с ними требует больших трудозатрат и привлечения все большего количества людей, занятых в этой сфере. Резкое увеличение объемов документов начинает отчетливо прослеживаться в XIX в., и именно в это время изобретаются новые средства связи - телеграф, затем телефон, радио, внедряются средства размножения документов, а с конца XIX в. начинается применение пишущих машинок. Резко меняется внешний вид документа и технология работы с ним.

XX в. приносит коренные изменения в организацию труда. Возникает понятие "научная организация труда" - НОТ, которое относится и к сфере управления и в первую очередь - делопроизводства. Согласно НОТ, всякую работу надо организовать наилучшим образом, выполнять ее легче, быстрее и качественнее. В 1920-е гг. возникают первые оргпроектные работы по документационному обеспечению управленческой деятельности, внедряющие в аппарат управления различные средства механизации.

Но настоящей революцией в сфере управления можно считать последнюю четверть XX в. - внедрение электронно-вычислительных машин. Они внесли радикальные изменения в процесс создания, обработки и хранения документов. Требования к структурным подразделениям и их работникам, занятым в сфере информационно-документационного обеспечения управления, резко возросли.

Таким образом, мы установили, что с развитием общества постоянно усложняется процесс управления и приходится решать все более сложные комплексы взаимоувязанных задач. Их решение зиждется на информации об управляемых объектах, носителем которой выступает документ. Параллельно с усложнением процесса управления увеличиваются и усложняются задачи служб, работающих с документами, и все большие требования предъявляются к лицам, занимающимся этим трудом.

Но и с самого начала появления официального документа его составление, оформление, хранение требовало специальных знаний. Эту работу всегда могли выполнять только профессионалы. И специальность "Документоведение и документационное обеспечение управления" тоже имеет свою историю.

2. История профессии

Документ появляется в глубокой древности прежде всего для нужд формировавшихся систем управления. Чтобы управлять, надо было иметь информацию о том, кем и чем управляешь, учитывать урожай, имущество, облагаемое оброком население. Именно использование письменности в системе управления характеризует уровень культуры общества. И сразу же составление и оформление документа становится отдельным видом деятельности. Чтобы составить и оформить документ, прежде всего надо было как минимум знать грамоту, уметь писать, а в ранние периоды истории обществ грамотность была доступна лишь очень незначительному проценту населения. Но для оформления официального документа недостаточно просто записать сказанное. Документ должен служить доказательством и, следовательно, должен быть специально оформлен по принятым в тот период правилам. Его оформление в соответствии с установленными правилами придавало ему юридическую силу.

Истоки профессии документоведа можно отнести ко временам Древнего Египта, где зарождается профессия писца-составителя и переписчика документа. Она была одной из уважаемых профессий. Написание документа требовало много труда. В курсе "Документоведение" при изучении способов документирования отдельно будет рассматриваться иероглифическое письмо Египта, и вы увидите, сколько усилий и навыков требовалось для выведения каждого иероглифа. Чтобы стать писцом, надо было прилежно и долго учиться. Восхваление профессии писца в Египте дошло до нас в нескольких папирусах. Вот как сравнивает свою профессию с другими египетский писец Хети времен XII династии (1991-1785 гг. до н. э.):

"Я видел кузнеца за его работой. Его пальцы покрыты морщинами, как крокодилова кожа... каменщик постоянно борется с твердым камнем... парикмахер бреет до самой ночи, и только когда садится есть, он может опереться на локти, чтобы отдохнуть... лодочник плавает, чтобы получить плату за свой труд... посол завещает свое имущество детям, когда уезжает в дальние страны, потому что опасается встречи с дикими животными или разбойниками... обувщик несчастен, все время стонет, когда дубит кожу ... профессия же писца является самой важной, потому что на этом свете нет праздных слов. Кто с детства научится этому, станет уважаемым человеком".

В другом древнеегипетском папирусе о профессии писца написано: "Будь писцом. Писец освобожден от всяких физических повинностей, защищен от работы всякой, избавлен от мотыги и кирки. Писец не таскает корзин, не гребет веслами, его не секут прутьями, и он не находится под властью многочисленных начальников".

До наших дней дошли древнеегипетские статуэтки и барельефы с изображением писцов древнего Египта.

В каждой стране есть свои особенности формирования специальности.

От периода древнерусского государства сохранились лишь отдельные документы. Всем известные договора X в. (911 и 945 гг.) свидетельствуют о том, что уже в тот период существовали определенные правила составления таких документов и их могли составить только лица, знакомые с ними. При князьях всегда были грамотные служители, писавшие документы от их имени. Это были дети представителей привилегированных сословий, обычно бояр и дружинников, которые кончили школу. Они находились обычно на должности печатника - хранителя княжеской печати, накладывание которой сопровождало оформление важнейших документов*1. Кроме того, документы часто составляли церковные дьяки и псаломщики, как наиболее грамотный слой населения, так как школа находилась при церкви. Поэтому в XIV в. лица, занимавшиеся составлением, оформлением и хранением документов, обычно назывались дьяками. В этот период складывались и укреплялись определенные традиции составления различных видов документов. В их текстах использовались устойчивые словосочетания, особенно в начальной и конечной части документа, которые нельзя было изменять. Складываются устойчивые формуляры отдельных видов документов и формы их засвидетельствования - "приписи", "скрепы", печати. Все это дьяки должны были хорошо знать. Подробно история развития видов документов, каждого реквизита документа в отдельности изучается в курсе "Документоведение", а история складывания и развития делопроизводства - в исторической части курса "Организация и технология документационного обеспечения управления". Поэтому в курсе "Введение в специальность" лишь очень бегло говорится как о развитии самого документа, изменении его внешнего вида и текста, так и об этапах работы с ним, хотя это и очень интересно. В данном курсе мы лишь прослеживаем, как складывалась профессия.

Делопроизводство как технология управления появляется с момента оформления управления в специальный государственный аппарат, т. е. с момента появления приказов. Фактически делопроизводство - это зеркало, отражающее систему управления. Какой порядок решения вопросов принят в государственном аппарате, таков и порядок движения документов, их составления, согласования, оформления, подписания, доставки. В процессе оформления Российского централизованного государства складывается система органов управления: Боярская дума, приказы в центре, приказные избы на местах - и формируются соответствующие документационные потоки: от вышестоящих к нижестоящим, от нижестоящих к вышестоящим, переписка между равными. Вся деятельность этих органов системы управления требует постоянного документирования и обмена информацией. Для ведения документации нужен специальный штат "приказных людей" дьяков и подьячих, основным занятием которых становится ведение делопроизводства. Как пишет акад. С.О. Шмидт, "выдвижение таких дельцов - специалистов в области делопроизводства - характерная черта истории утверждения централизованного государства во всех странах. Это - одно из условий жизнедеятельности разраставшегося аппарата власти. В современной зарубежной литературе, посвященной истории Европы XVI-XVII вв., характеризуя таких людей, используют определение функционер (lа fonctionnaire).

Приказная бюрократия принадлежала к правящим слоям общества, признавалась неподатным сословием. Прослойка приказных людей делилась на группы... Иерархия приказных людей - это иерархия канцелярского знания и положения, и предопределенных этим социального статуса и материального обеспечения".

Дьяки делились на думных и приказных. Думные дьяки участвовали в заседаниях Боярской думы, докладывали о делах приказов, записывали и формулировали царские указы и приговоры Думы, скрепляли своей подписью документы.

Приказные дьяки готовили решения по делам, рассматриваемым в приказах, и контролировали работу подьячих.

Подьячие были младшими чинами в приказах и делились на три статьи: "старые" (старшие), "средние" и "молодшие" (младшие). Обязанности по работе с документами были строго распределены между ними. Дьяк осуществлял общее руководство деятельностью приказа и в том числе организацией делопроизводства, по его указанию "старые" подьячие составляли документы, которые дьяк "чернил", т. е. исправлял. Дьяк подписывал окончательно подготовленный беловик документа. Но основную работу вели "старые" подьячие, которые, как правило, заведовали столами и повытьями - структурными подразделениями приказов и под руководством которых работали "средние" и "молодшие" подьячие. "Средние" подьячие писали черновики документов по указаниям "старых" подьячих, наводили справки в делах своего приказа или в других приказах. "Молодшие" подьячие переписывали документ набело, т. е. готовили его к подписанию. Они же склеивали документы в столбец, так как для приказного делопроизводства характерна столбцовая форма документов. Как пишет С.О.Шмидт, "личный состав приказов, численность приказных людей (точнее даже, именно подьячих) колебалась от нескольких человек до нескольких десятков (в Посольском, где было много специализированных переводчиков и "толмачей", в Разбойном), до более сотни (как в Разрядном) и нескольких сотен (в Большой казне, Большом дворце, особенно в Поместном приказе, где часть подьячих находилась "в отсылках" - командировках по делам этого приказа или выполняя поручения других приказов)"*1.

Работа подьячего была достаточно уважаема и престижна. Н.Ф.Демидова в монографии "Служилая бюрократия в России с XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма" пишет, что в XVII в. характерным "становится наследование детьми профессии и даже должности отца - подьячего".

Таким образом, можно сделать вывод, что к концу XVII в. работа с документами в аппарате управления сосредоточилась в руках особой группы служилых людей - дьяков и подьячих. В этот период их численность, по подсчетам Н.Ф. Демидовой, составляла 4657 человек.

Кардинальные изменения в развитие специальности внес XVIII в., и связаны они с изменением системы государственного управления.

В начале XVIII в. проводятся реформы Петра I. Важнейшей из них была реформа государственного аппарата, в результате которой сложилась новая система государственных учреждений: Сенат, Синод, коллегии, местные учреждения. Преобразования начались в 1711 г. созданием Сената как высшего органа управления. Реформа государственного аппарата во многом проводилась с учетом опыта управления за рубежом, с которым Петр I ознакомился во время своего пребывания за границей. Но надо было не только создать учреждения нового типа, но и заставить государственный аппарат работать по-новому, значительно более оперативно и эффективно, что и было главной задачей. Поэтому именно в период проведения реформ появляются первые организационные документы, в которых прописывается сам порядок работы государственных учреждений. К таким документам можно отнести указы Петра I о Сенате и создаваемых коллегиях.

Ведение в них делопроизводства расписывалось в регламентах, создаваемых коллегией. Однако основным документом, на два столетия определившим порядок ведения делопроизводства в учреждениях дореволюционной России и штат работников, занимавшихся делопроизводственным обслуживанием, стал "Генеральный Регламент или Устав, по которому Государственный Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним Канцелярий и Контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданейше поступать имеют" от 28 февраля 1720 г. Он был составлен с учетом почти десятилетнего опыта работы новых учреждений.

"Генеральный регламент" стал обобщающим документом и первым законодательным актом, в котором был прописан не только весь порядок работы коллегий, ведения в них делопроизводства, но и обязанности каждого работника канцелярии. Это новый тип организационного документа, прообраз всех последующих регламентов, в том числе в наши дни - Регламента Государственной Думы.

В "Генеральном регламенте" перечислены созданные к этому году коллегии, служба в которых являлась присяжной должностью, определено их устройство, скрупулезно расписан весь порядок работы, должностной состав. Половина глав посвящена порядку работы коллегий - начало работы, время отпусков, прием посетителей, награждения, наказания работников и т. д. Остальные главы касаются непосредственно работы с документами и должностных обязанностей служащих канцелярий.

Возглавлял коллегию президент, которому, согласно главе XVII, "особливой секретарь позволяется иметь, который токмо от своего Президента и его указов зависит, а до Коллегии дела не имеет". Кроме личного секретаря президента, притом что вся работа коллегий была связана с документами, как фиксирующими ее непосредственную деятельность, так и получаемыми извне, в коллегии существовало специальное структурное подразделение, занимающееся делопроизводством, - канцелярия, которой посвящены специальные главы "Генерального регламента".

В главе XXVIII определен состав канцелярии: секретарь, нотариус, переводчик, актуариус, регистратор, канцеляристы, копиисты.

Важнейшим организационным моментом является четкое разграничение обязанностей должностных лиц и описание функций каждого из них. Всем должностям посвящаются специальные главы. Так, в главе XXIX о секретарском управлении указано, что "...секретарь который в коллегии докладывает сбирает все указы, грамоты, письма, мемориалы, реляции (отписки) и прочее, что в его коллегии приключится и доносит коллегии по порядку... при том припоминает, что к тому потребное, и попечение имеет, дабы дела равным порядком, как доношение учинено, отправлены были, из которых ежели важные суть, сам сочиняет, а другие (между прочими канцелярскими служителями по должности каждого разделяет)... причем ему крепко того смотреть надлежит, чтобы все отправления или omnуски по уставам и резолюциям явственно и ясно изготовлены, и нужные копии сохранены были, дабы никакого просмотра при том не приключилось, ибо он в том ответ дать, и того ради во всех отправах имя свое подписать должен... кроме того також его должность есть по обстоянию времени и дел всегда в Коллегии быть гораздо ранее, прежде заседания Членов, дабы доношения от челобитчиков принимать, також докладу все приуготовить и дела, которые он в руках имеет, в Канцелярии разделить к лучшему оных исправлению". Кроме того, работа секретаря описана и в главе V "О докладах в коллегии". В ней указывается, в какой последовательности секретарь докладывает дела на коллегии.

Должность нотариуса описана в главе XXX: "...должность его чина в том состоит, чтобы он при собрании и Коллегии протокол держал... Записывать разговоры о важных делах, також де записывать и то, ежели Коллегиум о каком деле большого изъяснения требует, и оное до другого времени отсрочить надлежит. Записывать, когда Члены в голосах не согласны... он же Нотариус должен сей протокол помесячно сшивать, в Канцелярии на бело переписывать, листы нумеровать и алфавитным реестром содержание дел и персон напреди сделать, и переплетчику в переплет отдать; сверх того надлежит Нотариусу роспись иметь об оных делах, которые прошлой недели не вершены, и такую роспись пред Президентом на столе иметь, дабы оную в Коллегии ежедневно видеть, и о неверченых делах ведать можно было, такожде он долженствует роспись о вершенных и оконченных делах иметь".

В обязанности актуариуса, согласно главе XXXII, входило "письма прилежно собирать, оным реестр чинить, листы перемечивать... он актуариус надзирание и попечение о бумаге, перьях, чернилах, сургуче, воске, о дровах, свечах и о прочем, что надлежит...".

О чине регистратора в главе XXXIII сказано: "...регистратор должен в том состоять, чтобы он письма собирал и по пакетам раскладывал, и потом велел на бело переписывать сочинения всех указов (грамот) и писем помесячно и во весь год, которые из Коллегии отпущены и в Коллегии получены. Чего ради надлежит ему следующие книги держать..."

Не забыты в "Генеральном регламенте" и должности канцеляристов (глава XXXIV) и копиистов (глава XXXV). "Канцеляристам надлежит все то, что по реестру из отправляемых дел от Секретаря повалено будет изготовлять... также и те дела, о которых они генеральные формуляры (образцовые письма) имеют, а именно: дипломы, патенты и прочее. А что они сами сочинили, то имеют прежде Секретарю для поправления подавать... Копиистам надлежит все, что отправляется в Канцелярии на бело писать: того ради имеют выбраны быть добрые и исправные писцы".

Приведенные главы "Генерального регламента" показывают достаточно четкое разграничение обязанностей канцелярских служащих, описание функции, выполняемых каждым из них, и, на что надо обратить особое внимание, в регламенте впервые расписано, и как они должны выполнять свою работу, т. е. методика работы. Например, не только сказано, что нотариус ведет протокол, но и как он его составляет: "...того ради надлежит ему оный следующим образом сочинять: прежде надлежит вверху листа год и число написать, потом присутствующие Члены записать, и потом протокол держать...". Для регистратора указано не только, что он регистрирует документы в журнале, но и в каких журналах какие документы и что о каждом записывает: " 1. журнал (повседневная записка), который имеет он сочинять из всех концептов всего года в Коллегии отправленных дел, в котором ему по алфавиту, числу и месяцу вкратце выписывать содержание каждого дела и имя к тому принадлежащих особ, и место, кому и куда дело послано, по которому журналу (записке) можно найти, что в Регистратуре (в записных книгах) искать надобно.

2. Регистратура (записка) состоит в следующих четырех книгах: (А) в первой книге все от Коллегии к его величеству во весь год посланные письма, реляции, доклады, следующим образом через копииста вписываются, а именно: перемечивает он в книге листы и ставить на одной стороне число и месяц, на другой стороне год, и означивает потом кратко дело к кому куда отправлено; после того вписывает он весь документ с числом и подписанием всех чинов, и потом из сей книги явно будет какие отправления Коллегиум во весь год имел; и ежели что во оном приискать и посмотреть нужно, то может оное через журнал (повседневной записке) легко учинить...".

Так же описан порядок ведения и других регистрационных книг.

Учитывая необученность персонала, возможную нерадивость работников, "Генеральный регламент" предусматривает все, на первый взгляд, даже незначительные детали работы с документами. Именно в небрежности, неполном выполнении операций с документами, которые являются единственным способом фиксации просьб и решений, таится возможность злоупотреблений: задержка или сокрытие документа, неполный или неправильный доклад по делу и т. д. Расписывая делопроизводственные операции, "Генеральный регламент...", по сути, расписывает технологию управления, механизм работы учреждения, образно говоря, "кухню управления"'.

С "Генерального регламента" фактически начинает складываться профессия будущего документоведа.

Еще один документ XVIII в. важен для понимания профессии и места службы делопроизводства и ее работников в системе государственных учреждений.

24 января 1722 г. был введен "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины..." - законодательный акт, по которому государственная служба была разделена на гражданскую (штатскую), военную и придворную. Каждая разновидность службы делилась на 14 ступеней - классов. "Чины давались за службу в порядке постепенности и как бы обозначали степень деловой подготовки служащих и их пригодность к занятию определенных должностей".

Чины от I до IX класса по службе могли получить потомственное дворянство, от X до XIV - личное дворянство.

Нас интересует гражданская служба. Согласно "Табели о рангах", утвержденной Петром I:

- обер-секретарь Сената получал чин VI класса;

- обер-секретарь иностранной, воинской и адмиралтейской коллегии - чин VII класса;

- обер-секретарь в коллегии, секретарь в Сенате - чин VIII класса;

- секретари в воинской и иностранной коллегии, а также сенатские протоколисты и переводчики - чин IX класса;

- секретари прочих коллегий, переводчики и протоколисты воинской, адмиралтейской и иностранной коллегии получали чины X класса;

- секретари в надворных судах и канцеляриях в губерниях - чины XII класса;

- секретари в провинциях, переводчики и протоколисты коллежские, актуариус и регистраторы сенатские - чины XIII класса;

- актуариусы, архивариусы, регистраторы при коллегиях - чины XIV класса.

Простейший анализ "Табели о рангах" показывает, что работники канцелярий занимали, имели высокие чины, например, профессора при академии получали чин IX класса, такой же, как сенатские протоколисты, переводчики и секретари коллегий; бургомистры от магистратов в губерниях - чин X класса.

Начиная с XVIII в. эволюция "Табели" шла в направлении ее упрощения, уточнения названий чинов и их места в служебной иерархии. В результате к началу XIX в. номенклатура гражданских чинов приобрела такой вид:

Таблица

Одним из главных организационных принципов государственной службы было обязательное прохождение всей служебной лестницы снизу вверх целиком, начиная с выслуги низшего классного чина. В каждом классе чиновник должен был прослужить известный минимум лет, но за особые заслуги по службе этот срок мог быть сокращен.

Таким образом, служба начиналась с работы с документами и чины с XIV по X можно было получить, работая в канцеляриях.

Среди проявлений чинопочитания важное значение приобрели формулы титулования - титул по классу или должности. Хотя эти формулы не были установлены законом и сложились постепенно на практике, к концу XVIII в. титулов было пять:

I и II классы - ваше высокопревосходительство;

III и IV классы - ваше превосходительство;

V класс - ваше высокородие;

VI-VIII классы - ваше высокоблагородие;

IX-XIV классы - ваше благородие.

Титул использовался во всех случаях обращения устного и письменного к вышестоящему по службе или по общественному положению.

XVIII в. характеризуется подъемом экономики и развитием общества, что приводит к расширению связей, активизации переписки, и в XVIII в. появляются должности личных секретарей. При Петре I создается кабинет и личная канцелярия царя, должность кабинет-секретаря. Хотя после смерти Петра I кабинет был ликвидирован, но и во время царствования Елизаветы Петровны составлением документов занимался ее личный кабинет-секретарь барон И.А.Черкасов, принимавший и докладывавший все документы, поступавшие на имя императрицы, и составлявший документы по ее поручению. В словаре Владимира Даля статс-секретарь определен как "доверенный письмовод государя", так как обязанности секретаря прежде всего связаны с составлением и оформлением документов. Секретари выполняли массу поручений императора, связанных как с государственными, так и с мелкими личными делами.

Екатерина II уже в день переворота подбирает секретарей, которые могли бы от ее имени составлять документы, вести ее переписку, разбирать и докладывать прошения. Ее первым секретарем был Г.Н.Теплов, остававшийся на этом посту с 1762 по 1779 г. В личный секретариат Екатерины II входили А.В.Олтуфьев и И.П.Елагин. Секретариат затем получает название Собственная его Величества Канцелярия. В должности статс-секретаря начинает свою карьеру известный государственный деятель екатерининскою периода А.А.Безбородко, который в 1780-е гг. стал старшим среди статс-секретарей императрицы и сосредоточил в своих руках все дела, требующие ее утверждения. С 1776 г. императорские манифесты и именные указы составлялись исключительно в канцелярии А.А.Безбородко, а в фонде Сената сохранилось 387 указов, написанных им собственноручно.

Среди секретарей Екатерины II был и Г.Р.Державин, прослуживший на посту статс-секретаря по принятию прошений с 1791 по 1793 г. и оставивший "Записку" о своей работе в этой должности.

Екатерина II сама сформулировала обязанности своих секретарем, среди которых главной была работа с прошениями и ведение ее частной и официальной переписки с государственными учреждениями и должностными лицами, подготовка законодательных и распорядительных документов, прежде всего манифестов и указов. Один из статс-секретарей ежедневно дежурил в ее приемной. Каждый статс-секретарь имел свою рабочую канцелярию, т. е. технический персонал: канцеляристов, копиистов, переводчиков.

Во второй половине XVIII в. личные секретари появились и у крупных вельмож. Так, известный государственный деятель, реформатор государственного аппарата М.М.Сперанский начинал свою карьеру в 1796 г. секретарем князя А.Б.Куракина.

Конечно, личными секретарями императора или крупного сановника могли стать лишь люди высокообразованные и, прежде всего, умеющие составлять документы и работать с ними. Но и для обычной работы в канцелярии, начиная с нижнего чина, нужны были люди подготовленные.

Глава XXXVI "Генерального регламента" говорит о "молодых людях для обучения при канцелярии". В ней записано: "...ежели некоторые удобные люди которые впредь при Канцеляриях и конторах служить пожелают, по пропорции каждого Коллегия, заранее допущены и обучены были, чтобы прилежным списыванием дел в письме и арифметике обучались, и при случающейся ваканции, ежели они к делу способны и доброй натуры и поступки суть, употреблены быть могли...".

10 ноября 1721 г. Петр I указом Сенату предписал организовать школу, "где учить подьячих их делу, а именно цифири, и как держать книги, ко всякому делу пристойные".

Но помимо обязательной общей грамотности обучение шло прежде всего по образцам документов - формулярам. "В первоначальном значении формуляр - текст документа, служащий образцом для составления документа".

В "Генеральном регламенте" в главе о канцеляристах подчеркивалось, что они составляют документы, "о которых они генеральные формуляры (образцовые письма) имеют, а именно: дипломы, патенты и прочее". В конце "Генерального регламента", заканчивая его, дается раздел "О толковании иностранных речей, которые в сем Регламенте". Среди иностранных слов приводится и слово "формуляры", толкуемое как образцы. Создание таких руководств по составлению документов, на которых обучались поколения канцелярских работников, начинается еще в приказном делопроизводстве. "В специальных "образцовых книгах" помещались образцы документов; типы "деловых" бумаг и писем приводились и в азбуках, "письмовниках", предназначенных для чтения и переписывания. Таким образцам пытались следовать и в правительственных учреждениях, (центральных и местных) и выборных земских учреждениях и в канцеляриях крупных феодалов (светских и духовных), и "площадные подьячие", писавшие челобитные и другие бумаги".

В XVIII-XIX вв. составление сборников образцов документов получает широкое распространение. Они имели разные названия: "формулярник", "письмовник", "всеобщий письмовник", "письмоводитель", "секретарь-письмоводитель", "всеобщий секретарь", "кабинетный секретарь", "всеобщий стряпчий", "канцелярский самоучитель" и т. д.*1 Но наибольшее распространение имели "письмовники", определяемые в словаре В. Даля как "книга, содержащая правила и примеры для писем, бумаг, деловой и частной переписки; сборник писем".

Как отмечает В.Ф. Янковая, "письмовники долгое время были единственными источниками правил для написания документов, поэтому в самых ранних работах по делопроизводству начала XIX века само умение составлять документы нередко называется "письмо по образцам" или умение писать по образцам".

В XIX в. произошла серьезная реформа государственного аппарата - создание министерств, работу которых регулировал законодательный акт - "Общее учреждение министерств" 1811 г. С точки зрения управленца и особенно документоведа, это очень интересный организационный документ, продолжавший вслед за "Генеральным регламентом" определять порядок работы центрального государственного аппарата. Рассмотрим его глазами документоведа.

Состоит "Общее учреждение министерств" из 401 параграфа и весь текст делится на две почти равные по количеству параграфов части:

часть I - образование министерств (§ 1-204)

часть II - общий наказ министерствам (§ 205-401).

Их анализ показывает, что в первой части в главе I, включающей § 1-3, названы министерства; в главе II (§ 4-15) указан "предел" ведения каждого министерства; в главе III (§ 16-47) определена структура министерства, причем среди указанных пяти главных частей министерства четвертой названа канцелярия министра, и в § 35-38 этой главы раскрыт состав канцелярии. Глава IV касается порядка определения, увольнения и производства в чины служащих министерства всех рангов, и самая большая глава V (§ 61-201), составляющая большую часть текста части I, детально расписывает порядок производства дел в министерстве, т. е. делопроизводственные вопросы.

В соответствии с "Общим учреждением министерств" работа с документами начинается с "вступления дел", и далее в акте подробно разбираются все варианты их движения в канцелярии министра, в департаментах, и заканчивается глава ревизией дел. Таким образом, даже самое беглое знакомство с законом 1811 г. показывает, что в нем, так же, как и в "Генеральном регламенте", прежде всего расписывается технология работы с документами, так как подготовка документов, их доклад руководству, согласование, утверждение, подписание, доведение до исполнителя и составляют суть работы аппарата министерства.

Канцелярия в XIX в. - достаточно сложное структурное подразделение, и, учитывая объемы работ с документами, она делится на отделения, столы, возглавляется директором и состоит из начальников отделений, секретарей и нужного числа писцов.

В департаментах "для общей связи письмоводства учреждается особенная канцелярия при директоре", возглавляемая "правителем канцелярии", и в ее состав входят: журналист, экзекутор, казначей и нужное число их помощников.

Часть II "Общего учреждения министерств" посвящена распределению обязанностей в министерстве. В ней очерчивается степень и пределы власти министра, его взаимоотношения с властью законодательной, Государственным советом, Сенатом, другими министерствами и лицами, им равными, и с подчиненными им управлениями, степень и пределы власти департаментов и их директоров и их взаимоотношения. В отдельной главе говорится об обязанностях канцелярии министра и ее директора. В соответствии с § 315, "главная обязанность канцелярии министра состоит в правильном распределении дел по департаментам и в исполнении приказаний министра по тем делам, кои не принадлежат ни к одному департаменту, или кои министр предоставил собственному своему усмотрению и решению". Канцелярию возглавляет директор, который имеет те же права, что и директор любого другого департамента.

В заключительной части "Общего учреждения министерств" перечислены обязанности различных чинов департаментов министерства, в том числе правителя канцелярии, секретарей, столоначальников, начальника архива и прочих канцелярских чинов, порядок их подчиненности и ответственности.

Так как составление документов в начале XIX в. также проходит этап жесткого регламентирования как по составу информации, излагаемой в документе, так и по структуре текста, не удивительно, что в конце "Общего учреждения министерств" после всех параграфов как приложение приведены "формы письмоводства": форма сношения министров между собой и с лицами, им равными, и предписания лицам подчиненным; форма отношения и представления к министрам; форма предписания министров их департаментам; форма представления или докладной записки от департамента министру. Таким образом, в этом важнейшем документе, определяющем порядок и стиль работы центрального аппарата России XIX в., вопросам делопроизводства отводится важнейшее место. Анализ законодательного акта показывает, что делопроизводство понимается как технология принятия и выработки решений и канцелярия занимает подобающее ей место в структуре министерства, а директор канцелярии по чину равен директору любого функционального департамента.

Рассматривая статус секретарей Государственного совета. А.Ю.Конькова пишет: "нельзя не вспомнить о статс-секретарях, обер-секретарях и государственных секретарях. Конечно же, это был высший уровень общественной и сословной иерархии, а именно: 1-5 классы "Табели о рангах". С образованием Государственного совета в 1810 году в Государственной Канцелярии работают Государственный секретарь и статс-секретари. Государственный секретарь и статс-секретари, ведавшие делами каждого из четырех департаментов Совета, готовили дела к докладу в департаменте и общем собрании. На Государственного секретаря возлагалась ответственность за точность сведений, предлагавшихся Совету, ясность их изложения, составление всех документов. От него также зависели очередность рассмотрения документов, подготовка журналов, составление отчетов-меморий, доклад царю. О влиянии и даже некоторой власти Государственного секретаря свидетельствуют высказывания министра внутренних дел П. А.Валуева, который писал: "Члены государственного совета - ничто, председатель - кое-что, государственный секретарь - все".