Текущая практика и основные проблемы планирования и управления кадровой политикой в муниципальном образовании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

Текущая практика и основные проблемы планирования и управления кадровой политикой в муниципальном образовании (на примере администрации Хасынского района)

Магадан, 2007



Введение

Радикальные изменения, происходящие в российском социуме, сопровождаются качественными сдвигами в различных сферах деятельности людей: в экологии, науке, образовании, культуре и т. п. Характер и темпы политических, экономических, социокультурных изменений в России значительно опережают темпы соответствующих изменений в поведении большинства членов общества. Происходит, хотя и медленно, переоценка ценностей. Качество этих социокультурных перемен в значительной мере зависит от уровня профессиональной культуры человека, от способности его адекватного реагирования на происходящие изменения, от желания и готовности людей к созданию и освоению того нового, что появляется в обществе. самоуправление муниципальный кадровый должность

Так, разделение труда, начавшееся еще в первобытной общине, с образованием государства приняло особый характер. Появляются группы людей, которые обеспечивают в той или иной степени сохранение государственной структуры, ее целостности, защищают интересы государственных институтов власти. Возникает множество новых профессий и специальностей в сфере государственного (социального) управления, образуется большое число групп людей, так или иначе обеспечивающих эффективное сохранение государственной структуры, защиту интересов государства, соблюдение законов, норм и правил, действующих в нем.

С появлением государства возникает такой социальный, нормативно-правовой институт, как государственная служба, которая тесно, исторически связана с процессами, происходившими и происходящими в обществе, и обусловлена ими. Государственная и муниципальная служба становятся профессиональной деятельностью.

Государственная и муниципальная служба -- это один из основных видов дея тельности государства и муниципалитетов по формированию кадрового потенциала управления государственного и муниципального аппарата и правовому регулиро ванию всех аспектов работы служащих, зани мающих конкретные государственные и муниципальные должности в этом аппара те и реализующих функции государственных и муниципальных органов в целях обеспечения эффективности государственной и муниципальной деятельности.

Оценка кадрового потенциала является условием успешного развития государственной и муниципальной службы. Это особенно актуально в современных условиях, когда ускорение научно-технического прогресса значительно убыстряет процесс устаревания профессиональных знаний и навыков.

Укрепление российской государственности, повышение эффективности муниципальной службы, выход из нынешней кризисной ситуации, сложившейся в нашей стране, в немалой степени зависят от того, какие люди приходят в органы власти и на муниципальную службу. Способны ли они по своим профессиональным, деловым и морально-этическим качествам решать стоящие перед государством и обществом острейшие проблемы?

В настоящее время организация муниципальной службы и ее кадровая основа находятся в состоянии кризиса и не соответствуют целям и задачам социально-экономического развития страны.

Существенное укрепление кадрового потенциала муниципальной службы, привлечение и удержание на муниципальной службе профессионалов высокого класса, владеющих современными технологиями управления, возможно, благодаря использованию целого комплекса механизмов: правовых, организационных, управленческих, материальных, финансово-экономических, образовательных, контролирующих и других.

Целью дипломной работы является исследование текущей практики и выявление основных проблем планирования и управления кадровой политикой в муниципальном образовании «Хасынский район».

Исходя из поставленной цели, в ходе написания работы определены следующие задачи:

- рассмотрены основные направления развития местного самоуправления, дана характеристика основ местного самоуправления, определены основные различия государственной и муниципальной службы;

- определены понятия, принципы, основные задачи и функции муниципальной службы, формирование требований к муниципальным служащим, их подбору, подготовке и рациональному использованию по результату их деятельности через систему количественных и качественных показателей кадрового потенциала;

- рассмотрена муниципальная кадровая политика, выявлены основные проблемы, перспективы развития;

- проведен анализ текущей практики и выявлены основные проблемы планирования и управления кадровой политикой в Администрации Хасынского района;

- определены пути совершенствования управления кадровой политикой в Хасынском районе.

Объектом исследования выступает Администрация Хасынского района. Предмет исследования - деятельность органов местного самоуправления по планированию и управлению кадровой политикой в муниципальном образовании.

При написании работы анализ исследования деятельности органов муниципального управления проводился за 2003 и 2005 года.

Источниками для написания данной работы являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, Магаданской области по вопросам осуществления кадровой политики - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», Указы президента Российской Федерации по проблемам реформирования государственной службы в России, Законы Магаданской области «О государственной службе в Магаданской области», «О муниципальной службе в Магаданской области», работы Волгина А, Лукьяненко В.И., Манохина В.М., Матирко В.И., Мельникова В.П., Сулемова В.А. и других современных авторов по проблемам планирования и управления кадровой политикой, нормативно-правовые акты органа местного самоуправления муниципального образования «Хасынский район», трудовые книжки, личные карточки государственного (муниципального) служащего.

Практической основой написания дипломной работы явились материалы отдела по общим, организационным и кадровым вопросам администрации Хасынского района, аналитические данные финансового отдела администрации Хасынского района, материалы средств массовой информации области и района.

Практическая значимость работы состоит в том, что разработанные в ней предложения и рекомендации помогут усовершенствовать деятельность администрации по планированию и управлению кадровой политикой муниципального образования «Хасынский» район Магаданской области.



1. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления

1.1 Основные направления развития местного самоуправления

Современные принципы управления, которыми вынуждены пользоваться руководители муниципальных образований современной России, в основном были заложены в начале Х1Х века и ориентированы на жесткие, т.е. технические, численные технологии организации социального и производственного процессов. Упор при реализации программ делался на использовании материально-вещественных факторов и ресурсов. За скобками основного внимания науки и политики оказался человеческий потенциал. Главной мерой хозяйственной жизни являлось ее отражение в плане, т.е. сам план. Фактически не жизнь изменяла план, а план изменял жизнь .

Достаточно продолжительное следование не изменявшимся принципам сформировало несколько разрушительных для государства и регионов диспропорций и тенденций, а не развивающаяся государственная идеология долгое время скрадывала от внимания общественности факты функциональной неграмотности и профессиональной некомпетентности в социальном управлении.

Сегодняшняя политика выстраивания эффективной системы управления не первая в истории России. В разные годы этой проблемой занимались талантливые люди, ставящие интересы страны на первое место. В то же время России, поменявшей несколько общественных укладов за 20 столетие, так и не удалось вырваться из положения отстающих. «Все это подводит к мысли о том, что проблема скорее всего не в недостатке управленческого знания, а в его содержании, не в слабости подготовки управленческого персонала, не в отсутствии управления как такового, а в его нацеленности, организованности и технологиях его осуществления» подчеркивает Г.В. Атаманчук в предисловии к изданию «Энциклопедия управленческих знаний» .

Успешное управление можно считать состоявшимся при условии, если субъекты управления (органы государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующие субъекты и т.д.) предпринимают воздействия, адекватные ожиданиям и интересам управляемых объектов (людей и различным проявлениям их деятельности) в рамках конкретного временного отрезка. Субъекты управления и обслуживающая их наука должны знать и уметь обслужить потребности и состояние управляемых объектов. На этом основана система взаимоотношений «государственная власть - местное самоуправление - человек», сформированная на территории Новгородской области в 90 гг., в рамках которой, содержание управляющего воздействия детерминируется управляемыми объектами. Этого можно добиться в результате максимальной приближенности субъекта и объекта управления. Лица, наделенные властью, должны знать, что волнует людей, делегировавших им эту власть. Кроме того, приближенность структурных частей процесса управления позволит добиться максимально быстрого изменения (в случае необходимости) форм управляющего воздействия, что позволит избежать кризисов, конфликтов и т.д.

До 1991 года для территорий было важно точно и качественно выполнять планы и задачи в условиях жесткой нормативно-правовой базы и контроля исполнения, а основной доминирующей функцией в аппарате управления было четкое исполнение государственных планов. Содержание данной функции определяло иерархию качеств и работников аппарата управления, и руководителей (исполнительность, усидчивость, добросовестность). Формирование качеств обеспечивалось соответствующим социальным заказом в адрес системы социализации (образование, нормативная база, система материального стимулирования и поощрений, средства массовой информации, др.). Объективные и субъективные факторы формировали и определенную корпоративную культуру.

Территории-адаптеры (исполнители) строили заводы, прокладывали улицы, содержали городскую (сельскую) инфраструктуру, а управленцы рекрутировались из инженеров, техников, педагогов владеющих конкретными знаниями и инструментами в соответствии с полученной специальностью. Набор моральных качеств формировался и обеспечивался соответствующей кадровой политикой, которая давала политический мандат на профессиональное управление объектами и структурами на местах при этом, влияние местных администраторов на процессные факторы оставалось минимальным.

Социально-экономические реформы последнего десятилетия потребовали адекватного изменения структуры и иерархии функций управления. В муниципалитетах появилось большое количество хозяйствующих субъектов, которые сами начали создавать бизнес-планы, строить дороги и улицы, формировать свою инфраструктуру. При этом неизбежно возникают социальные конфликты, требующие новых управленческих реакций и алгоритмов реагирования на новые и типичные ситуации. На первый план в иерархии управленческих функций выходят такие задачи как планирование, координация, посредничество, политические функции (прежде всего создание системы политических противовесов). В структуре профессиональной компетентности управленцев начинают доминировать новые качества - способность действовать в условиях социальной неизвестности и повышенной конфликтности, умение разбираться и систематизировать противоречивые информационные потоки (ориентироваться в документальной разноголосице), коммуникативные способности, др.

Для региона, как совокупности муниципалитетов, актуализируются функции, связанные с созданием комплексной системы развития территории, основанной на местной информационной, научной, аналитической базе. Приобретают новое звучание термины: стратегическое развитие, социальное планирование, региональная политика, ресурсы, человеческий потенциал, инвестиционная привлекательность, контроллинг и др.

Региональные органы государственной и муниципальной власти лихорадочно осваивают технологии управления социальным процессом, тенденциями, проектами, буквально вырывая соответствующие полномочия и информацию у вышестоящих государственных органов и отдельных руководителей, «засидевшихся» на сложившихся стереотипах функционирования и поведения. Процесс передачи (приема) управленческих полномочий, функций и технологий (субсидиарность) зачастую происходит неосознанно, спонтанно, противоречиво накладывается на экономические, политические, культурные, психологические факторы, создает информационную разноголосицу. В результате, перегруженные системы управления по своим рабочим характеристикам перестают адекватно реагировать, координировать и прогнозировать происходящие процессы, теряют эффективность.

Объективными и субъективными причинами являются :

- сложившиеся информационные стандарты, принятые нормы делопроизводства (документооборот);

- социальный опыт (стереотипы) управляющих и управляемых;

- сложившиеся система образования и технологии управления;

- увеличение в разы количества хозяйствующих субъектов и расширение степени их экономической и политической свободы;

- отсутствие анализа новых для российской практики типов ресурсов - человек, пространство, информация, время;

- неразвитая законодательная база;

- превышение расходных полномочий над источниками доходов не снимают главной для органов местного самоуправления задачи: обеспечить условия социально-экономического развития территории в интересах постоянно или преимущественно на ней проживающего населения, поддерживать в людях чувство уверенности в завтрашнем дне, выйти из критической ситуации, смягчить бремя неизбежных издержек в процессе реформ, опираясь на материальные и нематериальные ресурсы.

Исходя из тенденций развития государственной системы в России, прежде всего, учитывая, что некоторые регионы не располагают мощными природными сырьевыми ресурсами (нефть, газ, руда и т.п.), главным образом за счет которых в стране и в регионах продолжаются решаться основные проблемы, есть основания полагать, что человеческий ресурс на сегодняшний день остается главным резервом, а научно-методическая разработка и реализация его потенциала, становится стратегической и политической задачей дня.

Это обстоятельство заставляет региональную и муниципальные власти обратиться к условиям, способствующим развитию человеческого фактора. Местное самоуправление в таком контексте рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений в регионе, а муниципальная служба, как социальная технология, направленная на устойчивую, эффективную защиту интересов местных сообществ, как средствами рациональной бюрократии , так и новыми для российской практики моделями службы, основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство, эмоциональная атмосфера, душевный подъем . Особенности современного периода социально-экономического развития нашей страны, который вмещает в себя черты общественно-политических укладов России XX века и привнесенные опыт и практику других стран, не позволяют отнести службу в органах местного самоуправления в ее настоящем виде к одному из известных типов муниципальной службы. Современная муниципальная служба вбирает в себя сущностные признаки дореволюционной России, построенные по типу рациональной бюрократии, службы советского периода (партийно-государственный тип), рационально-менеджерского типа службы в сочетании с восточным или китайским, что является характерным, по мнению В.С. Нечипоренко, для переходного периода развития общества и, соответственно, муниципальной службы.

1.2 Основные различия государственной и муниципальной службы

Природу муниципальной службы можно определить следующим образом: поскольку муниципалитеты являются составной частью государства, то и сама муниципальная служба несет на себе черты государственной службы. В значительной степени особенности муниципальной службы определяются степенью автономии, предоставленной местному самоуправлению государством. В связи с этим можно выделить первые два признака, характеризующие данное понятие.

- муниципальная служба является производной от государственной;

- особенности муниципальной службы зависят напрямую от степени автономии местного самоуправления и особенностей построения самой системы местного самоуправления.

Несколько примеров, дающих представление о данных вопросах.

Британская и французская модель при их достаточно серьезных различиях в других областях предусматривают включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (в первом случае в систему представительной демократии, во втором в бюрократическую схему). В связи с этим муниципальная служба с точки зрения ее прохождения в значительной степени несет черты государственной службы.

Японская и американская модели, предусматривающие достаточно сильную автономию органов местного самоуправления, вынуждены искать механизмы сопряжения этих двух систем прохождения службы и оговаривать серьезные отличия в самом содержании муниципальной службы.

Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством.

Эта специфика муниципальной службы является достаточно новой для нашей страны. Хотя именно в дореволюционной России она проявилась наиболее ярко в силу крайне широких экономических прав муниципалитетов и многообразия форм их осуществления.

Второе отличие (по объему компетенции персонала) можно выделить при помощи метода сравнительного анализа двух понятий - «государственная служба» и «муниципальная служба». Под государственной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».

Под муниципальной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно ст.1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления…»

Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главная черта современной концепции государственной службы, определившая развитие законодательства о государственной, да и о муниципальной службе тоже - служение первому лицу. Вот как пишет об этом В.М. Манохин: «Служба, особенно государственная, лица, занятые службой, могут быть ориентированы на служение государству, закону, начальнику, стоящему во главе органа… Российское законодательство о службе имело… крен в сторону начальника и, в конечном счете самого высокого начальника - императора, т.е. закреплялось традиционное в многовековой России служение личности. Начинающее формироваться нынешнее законодательство о службе в Российской Федерации также называет целями служебной деятельности все три названные цели. А вот крен делается тоже в сторону руководителя органа, т.е. начальствующего лица. В частности, законодательство о государственной службе не оставляет никаких сомнений на этот счет…» . Нет сомнений по поводу ориентированности законодательства о государственной службе и у Г.В.Атаманчука. Раскрывая историю возникновения и осмысления вопроса о сущности государственной службы в современной России, он пишет: «…еще в советский период, а затем на совещании и в последующем столкнулись две позиции: одна, к которой принадлежу и я, - государственно-административная (или публично-правовая - дело не в названии, а в сути), и другая - наемно-трудовая, имеющая корни из советской традиции» Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» явился воплощением, по оценке Г.В. Атаманчука, преимущественно наемно-трудовой модели государственной службы, взяв кое-что из государственно-административной модели. Впоследствии, на наемно-трудовую модель «наложилась» политическая (или деятельностная) концепция и «в результате… государственная служба (по принятой нормативной модели) получилась весьма своеобразной - «вверху» много «политических» должностей, привязанных к личности первого руководителя, «внизу» - свободный трудовой наем в конкретный государственный орган, при котором контракт заключается с тем же первым руководителем».

Главным в практике принятой нормативной модели, безусловно, является то, что государственная служба соотносится с обслуживанием политических должностных лиц, а не с целями и функциями государства.

В случае с муниципальной службой, концептуальное оформление нового вида служебной деятельности в Российской Федерации является иным. Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения и в зависимости от того, что это за вопрос, в чьей компетенции он находится, гражданин РФ, занимающий муниципальную должность или непосредственно исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления.

Г.В.Атаманчук проводит прямую зависимость между состоянием российского общества и современной концепцией построения государственной власти: - «…невзирая на более чем столетний непрерывный кризис нашей страны по вине государственной власти, российское общество так и не сформулировало критериев и процедур, по которым можно было бы анализировать, оценивать и совершенствовать государственную власть. До сих пор все погружено в субъективистские суждения личностных вкусов и поиски харизматических руководящих кадров. Правда, когда мы оглядываемся в прошлое, то уже знаем, что почти никто из так называемых великих не принес особой пользы Отечеству, но в будущем все еще надеемся такого найти. Между тем, мировое сообщество давно, по крайней мере с окончанием последней войны, осознало, что только жесткая, т.е. не нарушаемая произвольно правовая и организационная институализация государственной власти способны хоть как-то поддерживать ее сущностные, а не мнимые, призрачные качества» . Несмотря на то, что государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, именно несовпадение двух видов службы по содержанию деятельности и объему компетенции персонала, формальная ориентированность муниципальной службы на служение не только первому лицу, но и муниципальному сообществу, дает основание рассматривать муниципальную службу в ее нынешнем виде как технологическую основу развития российской государственности, говорить о муниципальной службе как о рациональной бюрократии, ориентированной на развитие во взаимодействии с другими уровнями публичной власти РФ.

1.3 Понятие, принципы, основные задачи и функции муниципальной службы

Понятия и основные принципы муниципальной службы

Для начала нужно определится, что же означает слово «муниципальный». Это слово происходит от лат. мunicipium, что означает в римском государстве италийские, а с 3 века до н.э. и провинциальные города, свободное население которых получало в полном или ограниченном объеме права римского гражданства и самоуправление.

В странах запада муниципалитет означает самоуправляющуюся общину. Так же называется орган местного самоуправления и занимаемое им здание. Итак, муниципальный - значит относящийся к самоуправляющимся общинам в отличие от государственных образований. С учетом этого понятия «муниципальный служащий» можно формулировать как служащий муниципального органа, т.е. органа, образуемого местным сообществом. Или более широко: муниципальный служащий - это трудящийся, занимающий определенную должность в муниципальном органе.

Как сказано выше, понятие “муниципальная служба” сравнительно новое для нашего законодательства, но при этом есть очень четкие формулировки.

Областное законодательство под «муниципальной службой» понимает профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Должность муниципальной службы - штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, ответственностью за их выполнение и денежным содержанием, которое устанавливается за счет средств местного бюджета. Штатный характер как признак должности означает необходимость ее включения в штатное расписание должностей муниципальной службы, устанавливаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”.

С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991 г. также не использовал понятие “муниципальная служба”. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба - это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы.

Следует также учитывать, что органы местного самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные государственные полномочия.

Итак, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение муниципальной службы, под которой закон понимает профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Основными задачами муниципальной службы являются:

- обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

-обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

- подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

-защита прав и законных интересов муниципального образования.

Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена в социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами; в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений; правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Эта служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия нет: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета. Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью. Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, одна из важнейших функций: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть, а отличия заключаются лишь в уровне осуществления публичной власти и некоторых других особенностях.

Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

Каждый институт муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для института аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

Правовыми источниками муниципальной службы являются внешние формы выражения муниципального нормотворчества, то есть такие нормативно-правовые акты, исходящие со всех уровней, касающиеся регулирования деятельности муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума 8 января 1998 года приняла Федеральный Закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, который устанавливает правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих Российской Федерации.

Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации. Каждая область должна принять свой закон о муниципальной службе.

Нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы муниципальных образований, содержащие нормы о муниципальной службе.

В систему правовых актов о муниципальной службе входят уставы и положения о дисциплине в конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных должностных лиц; должностные инструкции, трудовое законодательство, для регулирования наиболее общих отношений, и т.д.

Хотя, нормативно-правовая база о муниципальной службе достаточно нова, но сегодня ее нельзя назвать отстающей, так как на основании федеральных законов в субъектах Российской Федерации принимаются свои законы, позволяющие детально регулировать местное самоуправление, а также нельзя забывать о нормотворчестве внутри самих муниципальных образований. На основании этого можно сказать, что эта сфера прорабатывается достаточно детально.

Правовое установление принципов муниципальной службы обуславливает функционирование соответствующих органов, деятельность муниципальных служащих, устойчивость служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о муниципальной службе.

Изучение принципов муниципальной службы дает ответ на вопрос: что является главным в институте муниципальной службы, что постоянно сопутствует системе служебных отношений, без чего не могут существовать различные институты комплексного правового института муниципальной службы. Основное значение принципов муниципальной службы заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

С другой стороны, принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

Муниципальная служба основана на принципах:

а) законности, верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

б) приоритета прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления;

в) равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе;

г) подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования;

д) гласности в осуществлении муниципальной службы, т.е. предполагает открытость законодательства о муниципальной службе, доступность муниципальных органов;

е) профессионализма и компетентности муниципальных служащих - основной критерий, который используется при отборе кандидата на вакантную муниципальную должность;

ж) социальной и правовой защищенности муниципальных служащих;

з) внепартийности муниципальной службы, - в муниципальных органах не образуются структуры политических партий и движений, муниципальные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательную основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ.

При этом федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права не могут противоречить Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах…», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие принципы правового регулирования муниципальной службы.

Закон предусматривает, что на федеральном уровне должен быть принят закон об основах муниципальной службы. В нем должны быть установлены общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, определены ее задачи, роль и основные функции по осуществлению местного самоуправления, основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области муниципальной службы.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Классификация должностей в муниципальной службе

Классификация должностей согласно областному законодательству построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы».

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность муниципальной службы - штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается главой муниципального образования в соответствии со структурой, закрепленной в Уставе муниципального образования.

Эти должности классифицируются в рамках трех категорий: «А», «Б», «В». Критерий разделения должностей на три категории -- степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований.

Должности категории «А» (именуются муниципальными должностями) устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления. Деятельность в этих должностях наиболее приближена к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Полномочия служащих, занимающих муниципальные должности, часто тождественны полномочиям органов местного самоуправления, муниципальных образований в целом, содержательно совпадают с ними. К муниципальным должностям относятся должности главы муниципального образования, выборного главы администрации поселка, сельсовета, поселения, депутата представительного органа, замещающего свою должность на постоянной основе.

Также в категорию «А» входит должность депутата представительного органа, но о ней необходимо говорить отдельно, так как статус муниципального служащего несовместим с любым депутатским мандатом,-- это правило не распространяется только на глав муниципальных образований. Системное толкование норм законодательства о муниципальной службе позволяет снять противоречие двух вышеизложенных правил: на первый взгляд парадоксального, вывода: муниципальные служащие не могут быть депутатами в силу несовместимости их должностей с депутатским мандатом, а депутаты местных представительных органов могут быть при определенных условиях муниципальными служащими. Однако это касается лишь тех должностей в рамках представительного органа, которые, во-первых, замещаются на постоянной основе, а во-вторых, обеспечивают непосредственное осуществление полномочий представительного органа (освобожденные депутаты, работающие в должностях председателя Думы, его заместителей, председателей ее постоянных комитетов и т. п.). При этом обязательно должно быть закреплено в уставе муниципального образования, регламенте Думы и прочих документах правило о необходимости замещения данных думских должностей только депутатами.

Категории «Б» и «В» составляют должности муниципальной службы. В категории «Б» устанавливаются должности для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории «А». К ним относятся должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между занимающими их служащими и главой муниципального образования: закон исходит из права главы назначать на эти должности нужных ему в силу каких-то обстоятельств людей. Вновь пришедший глава свободен в подборе кадров на названные должности, поскольку муниципальная служба на должностях категории «Б» ограничивается сроком, на который назначаются или избираются главы муниципальных образований. С уходом прежнего главы истекает и срок полномочий служащих на должностях категории «Б».

Должности и категории «В» устанавливаются для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления. Это все иные должности, не попадающие в категории «А» и «Б». Делятся они на пять видов:

- высшие должности -- заместитель главы муниципального образования, управляющий делами администрации, глава администрации района в городе;

- главные должности -- начальник управления, отдела, службы, председатель комитета, глава администрации поселка, сельсовета, поселения;

- ведущие должности -- заместитель начальника управления, отдела, службы, заместитель председателя комитета, начальник (заведующий) отдела (сектора) в составе управления, комитета, отдела, советник (консультант), пресс-секретарь;

- старшие должности -- помощник, главный специалист, ведущий специалист;

- младшие должности -- специалисты 1, 2 категории, просто специалисты.

Должности категории «В» отличаются от должностей категории «Б» еще и тем, что гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, или срочного трудового договора на срок не более 5 лет. В случае если договор был заключен на более длительный период, то он с юридической точки зрения считается бессрочным.

В настоящие время законодательство о местном самоуправлении определяет и использует два понятия «должностное лицо»:

1. Должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору), лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.

2. Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

Должностные лица несут повышенную правовую ответственность, так как они заметно выделяются из состава служащих объемом и характером своих должностных обязанностей; от них требуется профессиональное и внимательное решение важнейших практических вопросов. Поэтому законодательство и устанавливает повышенную юридическую (уголовную или административную) ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностными лицами своих служебных обязанностей.

Должностное лицо реализует властные полномочия, выполняя волю общества, удовлетворяя общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так субъектам частного права. Должностное лицо имеет права, обязанности, ограничения и запреты по службе. Оно может применять меры принуждения. Оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий. Должностное лицо может разрабатывать и принимать управленческие решения. Оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.

Важным предметом исследования является вопрос о правовом статусе должностного лица. Обычно выделяет такие факторы правового статуса как: трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей. В.М. Манохин включает в статус служащего задачи по должности, основные функции служащего, права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок взаимоотношений по должности. А.П. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовое положение должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность.

Функции должностного лица - главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица.

Права и обязанности муниципального служащего

Права и обязанности выступают очень важной стороной для того, чтобы охарактеризовать правовой статус. К числу основных прав муниципальных служащих относятся следующие права:

- требование представления всех документов, определяющих их права и обязанности, а также необходимых организационно-технических условий;

- бесплатное получение требуемой по службе информации и материалов;

- внесение предложений по совершенствованию службы;

- посещение по службе предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности и любых организационно-правовых форм, за исключением объектов с особым режимом посещения в силу федерального законодательства;

- знакомство с материалами своего личного дела;

- продвижение по службе, получение денежного содержания, увеличение его размера с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг;

- повышение квалификации и переподготовка в соответствии с функциями и полномочиями занимаемой должности;

- участие в конкурсе на замещение вакантных должностей муниципальной службы;

- принятие решений и участие в их подготовке согласно должностным обязанностям;

- объединение в профессиональные союзы;

- выход в отставку;

- пенсионное обеспечение.

Муниципальные служащие обязаны:

- добросовестно исполнять свои должностные полномочия;

- обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

- соблюдать положения законодательства;

- своевременно рассматривать обращения граждан, запросы депутатов;

- исполнять приказы, распоряжения, указания своих руководителей, за исключением незаконных;

- соблюдать нормы служебного этикета и этики;

- не разглашать закрытых по закону сведений;

- поддерживать необходимый уровень квалификации;

- ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и являющемся объектом налогообложения.

Права и обязанности - это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий и соблюдении запретов и ограничений по службе. Неотъемлемым элементом правового статуса должностного лица является ответственность, предполагающая создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Российской Федерации правил и порядка при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: объективных требований к должностному лицу и субъективного отношения к этим требованиям. Должностных лиц можно классифицировать:

...