Державна політика України в сфері антимонопольної діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ В СФЕРІ АНТИМОНОПОЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

Попов Роман Анатолійович

Запоріжжя - 2010

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

антимонопольний державний конкуренція економічний

Актуальність теми. Розвиток української економіки неможливий без активізації процесів з формування конкурентного середовища. Перспективи досягнення цієї мети багато в чому пов'язані із забезпеченням балансу сил між ринком та господарюючими суб'єктами, що відповідає умовам оптимального функціонування механізмів державного регулювання економічної діяльності. Виконання цього завдання є прерогативою держави, яка визначає інституційні норми структуризації національної економіки. Особливе місце серед них займає формалізація комплексу заходів, спрямованих на демонополізацію економіки, державний контроль за процесами економічної концентрації, недопущення монополістичної діяльності й недобросовісної конкуренції, а також на усунення адміністративних бар'єрів, що обмежують змагальність суб'єктів ринку.

Монополістична діяльність характеризується двома основними формами: зловживанням господарюючим суб'єктом домінуючим становищем на ринку й узгодженими діями щодо обмеження конкуренції. Ця обставина зумовлює, насамперед, необхідність виділення регламентації умов функціонування монополій в особливу сферу державного регулювання. Адже саме через дієві механізми державної політики можливе зменшення зловживання суб'єктами господарювання домінуючим становищем на ринку та узгоджених дій.

Наочне наповнення державної політики у сфері антимонопольної діяльності визначається необхідністю її інституціоналізації на основі виваженої економічної концепції, що відповідає імперативам сучасних форм конкуренції.

Таким чином, фундаментальна трансформація природи конкуренції є важливим чинником у питаннях інтерпретації наслідків чинних інституційних норм запобігання та припинення монополістичної діяльності й недобросовісної конкуренції, здатних перешкоджати піднесенню національної економіки. Реорганізацію вітчизняних монополій у цьому контексті слід розглядати крізь призму реалізації державної політики України у сфері антимонопольної діяльності.

Питання конкурентної політики досліджували такі зарубіжні вчені, як: Д. Барнес, Р. Вернон, В. Кип Вескозі, Дж.Е. Гарінгтон, І. Кірцнер, М. Портер, Д. Шиллінг, А. Чемберлін. В Україні проблеми конкурентних відносин, механізмів державного регулювання у сфері антимонопольної діяльності та державного управління розглядали в своїх працях багато вчених та практиків: О. Андрійко, Ю. Бажал, Е. Бакалінська, З. Борисенко, С. Валітов, Г. Губерна, А. Дєгтяр, В. Дорофієнко, Ю. Журик, О. Костусев, В. Мамутов, О. Мельниченко, А. Мерзляк, Н. Нижник, О. Олійник, Л. Пашко, О. Поважний, С. Поважний, В. Пілюшенко, Д. Решитков, В. Савчук, Н. Саніахметова, К. Тотьєв, Н. Яременко та ін.

Проте деяким питанням у сфері реалізації державної політики щодо антимонопольної діяльності було приділено недостатньо уваги. При всій важливості проведених досліджень сьогодні в наукових колах не розроблено практичних пропозицій щодо формування інституціонального забезпечення державного антимонопольного контролю, не визначено поняття державної політики у сфері антимонопольної діяльності, не внесено змін до чинного законодавства України щодо криміналізації найбільш небезпечних проявів антиконкурентних узгоджених дій, регламентації процедури притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності за порушення приписів законодавства про захист економічної конкуренції та повноважень органів Антимонопольного комітету України щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Важливість проблеми вимагає подальшого дослідження особливостей антиконкурентих дій органів державної влади, аналізу стану розвитку конкурентного законодавства України, проведення оцінки конкурентного середовища в Україні.

Актуальність проблеми, недостатнє її висвітлення в науковій літературі, її теоретичне та практичне значення зумовили вибір теми дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано в межах наукових тем Класичного приватного університету: «Планування, прогнозування та державне регулювання мікро- та макроекономічних процесів» (номер державної реєстрації 0102U003195), «Механізми державного управління об'єктами та процесами ринкової економіки» (номер державної реєстрації 0109U002113).

У рамках виконаних тем особисто здобувачем обґрунтовано та запропоновано науково-практичний підхід до формування інституціонального забезпечення державного антимонопольного контролю через створення спеціальної комісії при Кабінеті Міністрів України з питань антимонопольної діяльності, удосконалено теоретичні положення щодо формування моделі інституційного регулювання економічної конкуренції України, сформульовано пропозиції щодо внесення відповідних змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування механізмів і розробка практичних рекомендацій щодо розвитку державної політики України у сфері антимонопольної діяльності.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

визначити поняття антимонопольної діяльності та державної політики у сфері антимонопольної діяльності;

теоретично обґрунтувати та запропонувати науково-практичний підхід до формування інституціонального забезпечення державного антимонопольного контролю;

провести аналіз сучасного стану розвитку антимонопольної діяльності;

розробити пропозиції щодо подальшого формування моделі інституційного регулювання економічної конкуренції України;

удосконалити теоретичний підхід до законодавчого врегулювання сфери захисту економічної конкуренції щодо виявлення та припинення найбільш суспільно небезпечних проявів антиконкурентних узгоджених дій;

розробити пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства України про притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції та про регламентацію повноважень органів Антимонопольного комітету України щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Об'єктом дослідження є процес державної політики України у сфері антимонопольної діяльності.

Предметом дослідження є теоретичні та практичні засади формування й розвитку механізмів державної політики України у сфері антимонопольної діяльності.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що застосування запропонованих механізмів державної політики України у сфері антимонопольної діяльності та їх запровадження у практичну діяльність органів державної влади дасть можливість ефективно здійснювати державне регулювання діяльності суб'єктів господарювання з метою недопущення зловживання ними домінуючим становищем, недобросовісної конкуренції, а також забезпечити ефективний державний контроль антимонопольними органами у сфері захисту економічної конкуренції.

Методи дослідження. Для перевірки гіпотези дослідження та виконання поставлених завдань використано загальнонаукові й спеціальні методи: аналізу і синтезу - при дослідженні державного регулювання антимонопольної діяльності; статистичного аналізу, порівняння та узагальнення - при дослідженні стану й тенденцій розвитку конкурентного середовища в Україні та аналізі антиконкурентних дій органів державної влади; монографічний метод - для вивчення світового досвіду реалізації державної політики у сфері антимонопольної діяльності; абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Методологічною базою дослідження є наукові праці вітчизняних та зарубіжних учених. Інформаційною базою дослідження є закони України, нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України, статистичні матеріали Державного комітету статистики України.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в тому, що:

вперше:

теоретично обґрунтовано та запропоновано науково-практичний підхід до формування інституціонального забезпечення державного антимонопольного контролю шляхом створення спеціальної комісії при Кабінеті Міністрів України з питань антимонопольної діяльності, діяльність якої має бути спрямована на надання дозволу на концентрацію та узгоджені дії, на які Антимонопольним комітетом України було відмовлено, якщо учасники доведуть, що позитивний ефект для суспільних інтересів переважає негативні наслідки обмеження конкуренції;

удосконалено:

теоретичні положення щодо формування моделі інституційного регулювання економічної конкуренції України шляхом створення Конкурентної робочої групи, до складу якої входили б представники Антимонопольного комітету України, Міністерства економіки України, Фонду державного майна України, суть створення якої полягала б у координації їх діяльності з питань конкуренції, формуванні стратегічних завдань щодо функціонування конкурентного середовища в Україні, розгляді практичних домовленостей та координації надання громадськості України консультацій з питань конкуренції, а також шляхом створення Координаційного об'єднання представників неурядових асоціацій підприємців з питань функціонування конкурентного середовища, яке розробляло б програму розвитку конкурентного середовища, реалізовувало б етичні правила в конкурентній боротьбі, надавало б інформацію про використання вітчизняними підприємствами недобросовісних прийомів у веденні бізнесу;

теоретичний підхід до законодавчого врегулювання сфери захисту економічної конкуренції щодо виявлення та припинення найбільш суспільно небезпечних проявів антиконкурентних узгоджених дій через розробку та прийняття проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії», який регламентує криміналізацію найбільш небезпечних проявів антиконкурентних узгоджених дій шляхом прийняття відповідних кримінально-правових норм чинного Кримінального кодексу України;

теоретичний підхід до правового регулювання процедури притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності за порушення приписів законодавства про захист економічної конкуренції та регламентації повноважень органів Антимонопольного комітету України щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення шляхом внесення відповідних змін до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення;

набуло подальшого розвитку:

визначення поняття антимонопольної діяльності як діяльності держави, що полягає в демонополізації економіки, антимонопольному регулюванні економічної діяльності суб'єктів господарювання, застосуванні антимонопольними органами конкурентного законодавства, а також діяльності суб'єктів господарювання та представників громадянського суспільства, що полягає в дотриманні конкурентного законодавства, активній участі в моніторингу конкурентних відносин на товарних ринках і за умови виявлення ознак антиконкурентної поведінки повідомленні органів Антимонопольного комітету України;

визначення державної політики у сфері антимонопольної діяльності як комплексу заходів органів державної влади, спрямованих на демонополізацію економіки, державний контроль і спостереження за процесами концентрації на ринках, припинення монополістичних дій і недобросовісної конкуренції, усунення адміністративних бар'єрів і забезпечення умов для розвитку конкуренції на ринку, а пропаганду й розповсюдження знань, що сприяють створенню рівних умов для всіх учасників ринку та формуванню суспільної свідомості на користь розвитку ринкових сил.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів і механізмів удосконалення механізмів державної політики у сфері антимонопольної діяльності призведе до створення передумов для ефективної реалізації державної антимонопольної політики, розвитку чинного конкурентного законодавства України, що сприятиме створенню засад розвитку конкурентного середовища та посилення відповідальності суб'єктів господарювання за порушення законодавства України у сфері економічної конкуренції та захисту від недобросовісної конкуренції.

Результати досліджень використано в діяльності Запорізької обласної державної адміністрації (довідка від 25.03.2010 р. № 433) при вдосконаленні теоретичних положень щодо формування моделі інституційного регулювання економічної конкуренції України; в діяльності Кабінету Міністрів України при створенні спеціальної комісії при Кабінеті Міністрів України з питань антимонопольної діяльності (довідка від 16.02.2010 р. № 02-1/196).

Теоретичні положення дисертаційної роботи використовуються в навчальному процесі Класичного приватного університету при викладанні таких дисциплін: «Антимонопольна політика», «Державне управління», «Державне регулювання економіки», «Державна регіональна політика» (довідка від 25.01.2010 р. № 15).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки й рекомендації, які винесено на захист, одержано здобувачем самостійно та розкрито в наукових працях.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційної роботи доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: «Децентралізація державного управління та розвиток місцевого самоврядування в контексті європейської практики» (м. Луцьк, 2008 р.), «Дні науки» (м. Запоріжжя, 2008 р.), «Інституціональні зміни системи державного управління в умовах суспільних трансформаційних перетворень в Україні» (м. Запоріжжя, 2009 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 11 наукових праць загальним обсягом 4,85 д. а., з них 8 - у наукових фахових виданнях.

Структура й обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації - 190 сторінок, з яких 15 рисунків займають 15 сторінок, 13 таблиць - 15 сторінок, список використаних джерел (170 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі дисертації обґрунтовано актуальність дослідження, визначено мету та завдання роботи; викладено найбільш вагомі результати, що характеризують наукову новизну дослідження; відображено практичне значення та можливості застосування одержаних результатів.

У першому розділі - «Теоретичні основи державної політики України у сфері антимонопольної діяльності» - визначено поняття антимонопольної діяльності, сутність державної політики України у сфері антимонопольної діяльності, досліджено механізми реалізації державної антимонопольної політики України.

Незважаючи на різновекторність наукових поглядів щодо проблем монополізму, незначна частина фахівців формулює дефініцію антимонопольної діяльності як основи для досягнення мети реалізації державної політики у сфері антимонопольної діяльності - формування та забезпечення функціонування конкурентного середовища. Антимонопольну діяльність можуть здійснювати органи державної влади, суб'єкти господарювання і загалом суспільство.

Для визначення суті антимонопольної діяльності, принципів і постулатів її здійснення першочергового аналізу потребують об'єкти та суб'єкти антимонопольної діяльності. До основних об'єктів належать ринкова влада, ринкове становище, суб'єкти господарювання та органи державної влади як імовірні порушники конкурентного законодавства. Суб'єктами антимонопольної діяльності можуть бути окремі суб'єкти господарювання чи органи державної влади, або ж представники громадянського суспільства.

Антимонопольна діяльність є діяльністю держави, що реалізується через демонополізацію економіки, антимонопольне регулювання, застосування антимонопольного законодавства. Антимонопольна діяльність як діяльність суб'єктів господарювання та представників громадянського суспільства реалізується через дотримання конкурентного законодавства, активну участь у моніторингу конкурентних відносин на товарних ринках і за умови виявлення ознак антиконкурентної поведінки повідомлення органів Антимонопольного комітету України.

Держава зобов'язана виконувати важливі економічні, організаційні, координувальні, інформаційні функції для забезпечення ринкових умов підприємницької діяльності, розвитку приватного сектора. Стратегічне завдання державної політики у сфері антимонопольної діяльності щодо окремих ринків (галузей) полягає в збереженні балансу конкурентних і монопольно-регуляторних сил у рамках робочої конкуренції (олігополії або монополістичної конкуренції).

У зв'язку із цим основними цілями державної політики України у сфері антимонопольної діяльності є дії держави, спрямовані на оптимізацію ринкової структури, нейтралізацію монополістичної влади та різних методів її прояву, корегування невигідних для суспільства економічних результатів для вирішення двох завдань: підвищення якості життя й забезпечення конкурентоспроможності економіки. Тому ми вважаємо, що державна політика у сфері антимонопольної діяльності є комплексом заходів органів державної влади, спрямованих на демонополізацію економіки, контроль і спостереження за процесами концентрації на ринках, припинення монополістичних дій і недобросовісної конкуренції, усунення адміністративних бар'єрів і забезпечення умов для розвитку конкуренції на ринку, пропаганду і розповсюдження знань, що сприяють створенню рівних умов для всіх учасників ринку та формуванню суспільної свідомості на користь розвитку ринкових сил.

Варто зазначити, що жодні механізми державного управління не спроможні забезпечити позитивний розвиток ринкових відносин, якщо немає системи заходів з боку держави, спрямованих на функціонування ефективного конкурентного середовища. З початком ринкових реформ у незалежній Україні сформувались основи здійснення антимонопольної політики. У прийнятому Законі України «Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» (1992 р.) закладено основні засади політики, спрямованої на запобігання монопольній діяльності, її обмеження та припинення; визначено стратегію діяльності держави щодо проведення демонополізації економіки й приватизації державного майна.

У 1999-2001 рр. в Україні змістилися акценти державної політики зі здійснення заходів демонополізації на забезпечення розвитку та вдосконалення конкурентного середовища. До цього часу антимонопольна політика зосереджувалася переважно на недопущенні монопольних утворень, а розвитку та захисту конкуренції у вітчизняній економіці приділялось менше уваги. З прийняттям Указу Президента України «Про основні напрями конкурентної політики на 1999-2000 рр. та заходи щодо їх реалізації» від 26 лютого 1999 р. політика захисту конкуренції почала набувати рис активної конкурентної політики. Правовою базою для реалізації державної політики у сфері антимонопольної діяльності в Україні є законодавство про захист економічної конкуренції, яке ґрунтується на нормах, визначених Конституцією України, і складається із Законів України «Про захист економічної конкуренції» (2001 р.), «Про Антимонопольний комітет України» (1993 р.), «Про захист від недобросовісної конкуренції» (1996 р.), а також нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів. Правові засади становлення та розвитку чесних звичаїв ведення конкуренції при здійсненні підприємницької діяльності визначає Закон України «Про захист від недобросовісної конкуренції».

Закон України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 р. № 2210-III визначає правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, встановлює перелік дій, які є антиконкурентними, а також механізми контролю за концентрацією та розглядом заяв і справ про надання дозволу на узгоджені дії й концентрацію суб'єктів господарювання, вводить нові правові норми стосовно відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Прийняття цього закону усунуло суттєві прогалини в правилах вітчизняної конкуренції, але існує ряд проблем, які не вирішені в чинному нормативно-правовому акті.

Ефективність функціонування конкурентного середовища залежить від належного державного контролю за сферою природних монополій. Держава повинна звести до мінімуму негативні економічні та соціальні наслідки діяльності суб'єктів природних монополій. Правові, економічні й організаційні засади державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій визначено Законом України «Про природні монополії», який було прийнято у квітні 2000 р. На сучасному етапі існує значний розрив між задекларованими цілями та практично запровадженими нормами й методиками. Відсутній механізм контролю, а також відповідальності суб'єктів природних монополій за дотримання існуючої нормативно-правової бази. Фактично регулюються лише певні фрагменти, контролюються окремі напрями, але досконалої системи у відносинах між державою, споживачами й суб'єктами природної монополії ще не існує, що, безумовно, впливає на формування та функціонування вітчизняних конкурентних відносин.

На національному рівні інституційне регулювання конкуренції здійснюють відповідні органи державної влади. Центральне місце в системі органів державного контролю у сфері економічної конкуренції займає Антимонопольний комітет України (АМКУ), створений у 1993 р. Правовий статус АМКУ визначає Закон України «Про Антимонопольний комітет України»: це державний орган зі спеціальним статусом, мета діяльності якого - забезпечення державного захисту конкуренції в підприємницькій діяльності.

Крім Антимонопольного комітету України, державну політику у сфері антимонопольної діяльності здійснює також Кабінет Міністрів України. Так, відповідно до ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 р. № 279-VI, Кабінет Міністрів України у сфері економіки та фінансів сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації й антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури.

Відповідно до ст. 33 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у тридцятиденний строк від дня прийняття рішення Антимонопольним комітетом України про заборону узгоджених дій чи концентрації особи, визначені в частині першій ст. 26 цього Закону, можуть звернутися до Кабінету Міністрів України із заявою про надання дозволу на відповідні узгоджені дії чи концентрацію на підставі частини третьої ст. 10 або частини другої ст. 25 Закону України «Про захист економічної конкуренції». Кабінет Міністрів України приймає мотивоване рішення про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію або про відмову в наданні такого дозволу.

Порядок надання Кабінетом Міністрів України дозволу на узгоджені дії, концентрацію встановлюється Кабінетом Міністрів України та має, зокрема, передбачати: створення комісії з числа незалежних експертів для оцінки позитивних і негативних наслідків узгоджених дій, концентрації; встановлення порядку здійснення контролю за виконанням рішення про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію.

Для розвитку законодавчих положень ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 р. № 279-VI, ст. 33 Закону України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 р. № 2210-III з метою покращення здійснення державної політики у сфері антимонопольної діяльності та формування інституціонального забезпечення державного антимонопольного контролю пропонуємо створити спеціальну комісію при Кабінеті Міністрів України з питань антимонопольної діяльності, діяльність якої має бути спрямована на надання дозволу на концентрацію та узгоджені дії, на які Антимонопольним комітетом України було відмовлено, якщо учасники доведуть, що позитивний ефект для суспільних інтересів переважає негативні наслідки обмеження конкуренції.

У другому розділі - «Сучасний стан розвитку антимонопольної діяльності» - проведено оцінку конкурентного середовища в Україні, проаналізовано стан розвитку конкурентного законодавства України, здійснено аналіз антиконкурентних дій органів державної влади.

Оцінити структурні передумови конкурентного середовища в національній економіці дає змогу визначення співвідношення сукупних часток підприємств, що діють на ринках різних типів, у загальному обсязі реалізованої продукції. Результати розрахунків Антимонопольного комітету України щодо ринків України, здійснені на основі опрацювання даних щодо 422 загальнодержавних та 3441 регіонального укрупнених (агломерованих) ринків, виявили, що на початок 2009 р. більше ніж половина продукції реалізовувалася суб'єктами господарювання, які діяли на ринках, де структурні обмеження конкуренції відсутні. Водночас на олігопольні ринки припадало 16,6% загального обсягу реалізації; на ринки з ознаками індивідуального домінування - 22,6%; на ринки, де структурні передумови конкуренції відсутні (частка найбільшого підприємства перевищує 90%), - 6,5%. Порівняння зі становищем на початок 2008 р. засвідчує певне зменшення секторів з конкурентною структурою та з ознаками індивідуального домінування з одночасним збільшенням частки ринків «чистої» монополії та олігопольних ринків.

До негативних тенденцій у розвитку структурних передумов конкуренції, що виявилися станом на початок 2009 р., слід зарахувати зменшення інтенсивності вступу нових суб'єктів господарювання на товарні ринки, що знайшло відображення у скороченні темпів зростання кількості підприємств, організацій та установ, які здійснюють господарську діяльність. Результати аналізу показників за 2007 - перше півріччя 2009 р. свідчать, що у першому півріччі 2009 р. інтенсивність вступу нових суб'єктів господарювання істотно уповільнилася: у цілому майже у три рази порівняно з першим півріччям 2007 р. Становище дещо покращилося у другому півріччі 2009 р., хоча інтенсивність вступу суб'єктів господарювання в цілому та в більшості галузей залишилася істотно меншою, ніж у першому півріччі 2008 р.

З особливо серйозними викликами в 2009 р. Антимонопольний комітет зіткнувся на ринках паливно-енергетичного комплексу, насамперед, світлих нафтопродуктів, на ринках зберігання, первинної обробки та транспортування зерна, у сфері проведення конкурсних процедур закупівлі за державні кошти, на ринках телекомунікацій та кабельного телебачення, на ринках медикаментів та медичних засобів, у сфері забезпечення чесних звичаїв у підприємницькій діяльності, зокрема, під час рекламування продукції, а також під час прийняття державними органами рішень, що могли вплинути на конкуренцію.

Основними ринками, на яких виявлені порушення законодавства про захист економічної конкуренції, були ринки агропромислового комплексу, житлово-комунального господарства, паливно-енергетичного комплексу, охорони здоров'я, будівництва та будівельних матеріалів, транспорту, обслуговування й ремонту автомобілів, послуг землевпорядкування, зв'язку та телекомунікацій. Структура визнаних порушень про захист економічної конкуренції за галузями подана в таблиці.

У результаті оцінювання конкурентного середовища в Україні з'ясовано, що на сьогодні повноваження Антимонопольного комітету України щодо одержання доказів під час розслідувань у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції визначено недостатньо чітко, механізми правового захисту його працівників значною мірою залишаються декларативними.

Механізмами антимонопольного законодавства є встановлення заборони поглинання, контролю над злиттям, концентрацією суб'єктів господарювання, впровадження гнучких механізмів контролю над концентрацією корпоративних прав, активів господарських товариств тощо. Проблема полягає в розробці єдиних підходів щодо комплексного вирішення ряду питань, які потребують законодавчого оформлення. Серед найбільш гострих: посилення системи захисту прав власності, створення ефективної системи управління об'єктами державної власності, запровадження системи державного контролю щодо здійснення узгоджених дій і концентрації суб'єктів господарювання (у тому числі встановлення порядку надання відповідних дозволів на рівні єдиного центрального органу виконавчої влади). У цьому напрямі відповідних доопрацювань вимагають Закони України «Про господарські товариства», «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»; потребують узгодження норми Цивільного кодексу України, що регулює майнові відносини учасників товариств і загальні засади їх діяльності, та Господарського кодексу України, яким встановлені правила щодо створення, здійснення господарської діяльності і припинення господарських товариств.

Таблиця

Структура визнаних порушень законодавства про захист економічної конкуренції за галузями, %

Згідно зі світовою практикою антимонопольне регулювання включає також чітку регламентацію державної допомоги, чим забезпечується встановлення чи відновлення балансу для окремих суб'єктів підприємницької діяльності, економічних зон, територій тощо. В Україні, за відсутності законодавчого визначення прозорих механізмів такої допомоги внаслідок надання субсидій, компенсацій, податкових пільг тощо (що здійснюється на цілком законних підставах), нерідко створюється необґрунтоване привілейоване становище окремих підприємств.

Законодавчої визначеності вимагає сфера державних закупівель, що стала взірцем маніпулювання законодавством через лобіювання інтересів в економічному середовищі. Найбільш негативним фактором для економічної конкуренції є фактично неконтрольована ситуація, пов'язана із зловживаннями, що виникають під час надання суб'єктами державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління та контролю, так званих «сервісних (платних) послуг», які набувають ознак антиконкурентних дій. Про критичність ситуації свідчить визнання корупції в Україні проблемою загальнодержавного значення.

В умовах активного оновлення конкурентного законодавства, що часто має фрагментарний характер, існує нагальна потреба його системної ревізії й узгодження норм. Так, Закон України «Про захист від недобросовісної конкуренції» від 7 червня 1996 р. до цього часу містить посилання на Закон України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності», що втратив чинність ще у 2001 р.

Загальний огляд конкурентного законодавства дає підстави вважати, що подальший його розвиток як прогресивного чинника державного регулювання конкурентних відносин вимагає стратегічної визначеності та розробки системних державницьких підходів щодо формування стабільного, правового економічного середовища, що, у свою чергу, є свідченням конкурентоспроможності держави в сучасних економічних умовах.

У третьому розділі - «Розвиток державної політики України у сфері антимонопольної діяльності» - досліджено світовий досвід реалізації державної політики у сфері антимонопольної діяльності та перспективи його впровадження в Україні, запропоновано механізми запобігання й обмеження порушень антимонопольного законодавства України, досліджено методичний підхід до оцінювання ефективності державної політики України у сфері антимонопольної діяльності.

Нині державній політиці у сфері антимонопольної діяльності у країнах з ринковою економікою відводиться важливе місце. В Японії ця політика є одним з основних розділів Плану індивідуальних дій, який було представлено в 1996 р. У Канаді підтримка конкуренції є вирішальним чинником національної і міжнародної економічної політики. У США антитрестівська політика полягає у підтримці «свободи конкуренції». У країнах - членах ЄС конкурентна політика є дворівневою. Перший рівень - система державного захисту і розвитку конкуренції та здійснення відповідної політики на національних ринках країн. Кожна країна формує власні, властиві лише їй, основні засади розвитку конкуренції. Другий - конкурентна політика на спільному ринку ЄС, правовою базою здійснення якої є конкурентне законодавство ЄС. Обидва рівні є взаємопов'язаними.

Структура інституційного регулювання конкуренції у країнах з розвинутою економікою є різною. Одні інститути працюють під значним впливом національних міністерств економіки та їх структурних підрозділів, в інших країнах вони незалежні. Першими, хто створив систему правового регулювання конкуренції, були США. Антитрестівське законодавство функціонує в цій країні понад 100 років, і нині його найважливішими законодавчими актами є Закон Шермана (1890 р.), Закон Клейтона (1914 р.), Закон про Федеральну торгову комісію (1914 р.). Майже всі американські фірми підпадають під вплив антитрестівських законів, за допомогою яких держава забороняє діяльність картелів, призупиняє деякі процеси злиття фірм і перешкоджає діловій практиці, яку вважає неконкурентною. Виконання антитрестівських законів у США контролює Антитрестівське управління в Департаменті юстиції і Федеральна торгова комісія (ФТК). На рівні окремих штатів застосування законодавства належить до компетенції генеральних уповноважених 50 штатів.

У Німеччині закон про обмеження конкуренції ухвалили ще в 1957 р. Одночасно створили Федеральне картельне відомство (ФКВ), до якого входить 10 департаментів. До конкурентного законодавства звертається також Федеральне міністерство економіки, яке має право надавати дозволи на картелі та об'єднання, що заборонені ФКВ. До компетенції ФКВ належать справи щодо антиконкурентних узгоджених дій, зловживання домінуючим становищем; інші види забороненої ділової практики, заяви про дозвіл на узгодження дій, якщо їх вплив на ринок виходить за межі території однієї федеральної землі. Якщо надання дозволу стосовно узгоджених дій не виходить за межі однієї федеральної землі - в компетенції земельного картельного відомства. У Німеччині також створено монопольну комісію, яка є радником уряду і здійснює нагляд за концентрацією в економіці, консультативно оцінює злиття, робить висновки стосовно зловживання монопольним становищем на ринку. Ця комісія не має права і не здійснює опитування споживачів, не вимагає статистичної звітності фірм. Комісія отримує кошти, за які замовляє експертизу в наукових установах.

Значний вплив на застосування закону про недобросовісну конкуренцію в Німеччині має система торгово-промислових палат. У їх структурі діють комісії з примирення, до яких можуть звертатися суб'єкти, що задіяні у процесі порушення картельного законодавства.

Уповноваженими органами влади Франції, відповідальними за застосування законодавства щодо конкуренції, є Рада з конкуренції і Генеральна дирекція з конкуренції, споживання і боротьби з економічною злочинністю. Генеральна дирекція підпорядковується міністру економіки та є єдиним компетентним органом, який контролює реалізацію конкурентної політики Франції на практиці. Рада з конкуренції виконує роль «арбітра» в разі розслідувань, що проводяться Генеральною дирекцією. Розслідування можуть здійснюватися з ініціативи посадових осіб Генеральної дирекції, доповідача Ради з конкуренції чи судової поліції.

Отже, як бачимо, важливу роль у реалізації державної політики у сфері антимонопольної діяльності відіграє так звана модель інституційного регулювання економічної конкуренції. В Україні до такої моделі входять АМКУ, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України, Державний комітет України регуляторної політики та підприємництва, Міністерство економіки України, Фонд державного майна України тощо. Проте, на нашу думку, таку модель доцільно доповнити Конкурентною робочою групою. З часом до цієї групи можуть залучатися представники органів державної влади, що, безумовно, сприятиме розвитку конкуренції в Україні. Основними завданнями робочої групи будуть: координація діяльності з питань конкуренції, формування стратегічних завдань щодо функціонування конкурентного середовища в Україні, розгляд практичних домовленостей і координація надання громадськості України консультацій з питань конкуренції.

Велике значення для формування інституційного регулювання конкуренції мають професійні неурядові об'єднання (асоціації) підприємців у сфері захисту та розвитку конкуренції в Україні, які могли б створюватися за видами економічної діяльності. В Україні таких об'єднань немає. Тому згадане об'єднання, враховуючи специфіку цього виду діяльності, могло б мати назву Координаційного об'єднання представників неурядових асоціацій підприємців з питань функціонування конкурентного середовища, яке розробляло б програму розвитку конкурентного середовища, реалізовувало етичні правила конкурентної боротьби, акцентувало увагу на особливостях певного виду діяльності, ставило б завдання, що потребують негайного вирішення, проводило заходи економічного та організаційного характеру, надавало інформацію про використання вітчизняними підприємствами недобросовісних прийомів у веденні бізнесу. Координаційне об'єднання має бути дорадчим органом, який здійснює незалежну оцінку того, що відбуватиметься у сфері конкурентної політики. Воно має співпрацювати безпосередньо з Департаментом конкурентної політики, що входить до структури АМКУ.

Проаналізувавши стан розвитку конкурентного законодавства України та враховуючи той факт, що недостатньо уваги приділено науковцями розробці механізмів притягнення до відповідальності за порушення антимонопольного законодавства України, ми пропонуємо розробити проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії». Для застосування кримінальної відповідальності необхідно, щоб примушування відбувалося певними, передбаченими законом, способами, а саме шляхом насильства чи заподіяння матеріальної шкоди або погрози застосування насильства чи заподіяння такої шкоди. Причому ці способи повинні застосовуватися для того, щоб примусити особу, яка керує діяльністю суб'єкта господарювання, контролює чи впливає на таку діяльність, до вчинення всупереч її волі дій, внаслідок яких відповідний суб'єкт господарювання стає учасником антиконкурентних узгоджених дій. Втім, як показує практика, посадові особи суб'єктів господарювання самостійно й свідомо приймають рішення про антиконкурентні змови. При цьому вони можуть мати більше особистого зиску від вчинення таких протиправних дій порівняно з негативними для них наслідками, пов'язаними із накладенням органами Антимонопольного комітету України штрафів на відповідних суб'єктів господарювання (юридичних осіб) на підставі норм, що містяться у Законі України «Про захист економічної конкуренції».

Отже, необхідно запровадити криміналізацію найбільш небезпечних проявів антиконкурентних узгоджених дій шляхом прийняття відповідних кримінально-правових норм. Проект передбачає внесення змін до Кримінального кодексу України щодо встановлення кримінальної відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії. Віднесення антиконкурентних узгоджених дій до тяжких злочинів обумовлене ступенем суспільної небезпеки цього діяння, а також необхідністю застосування для його розкриття оперативно-розшукових заходів та засобів.

Крім цього, ми пропонуємо розробити проект Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо захисту економічної конкуренції». Ряд статей чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення (статті 164³, 166¹ - 166⁴) стосуються тих правопорушень у сфері захисту економічної конкуренції, склад яких та (або) відповідальність за які не відповідають положенням законів України «Про захист економічної конкуренції» (ст. 54) та «Про захист від недобросовісної конкуренції» (статті 4, 16-19). Водночас відповідальність за правопорушення, які стосуються перешкоджання діяльності Антимонопольного комітету України, не відображена у нормах Кодексу (п. 16 ст. 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції»).

Існування окреслених колізій у законодавстві унеможливлює у відповідних випадках притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності за порушення приписів законодавства про захист економічної конкуренції. Крім того, у Кодексі відсутні норми, які передбачають повноваження органів Антимонопольного комітету України щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення. Такі повноваження передбачені п. 3 частини першої ст. 7, п. 2 частини першої ст. 13, п. 11 частини першої, частиною четвертою, п. 3 частини п'ятої ст. 14, п. 3 частини першої ст. 16 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» (згідно із Законом України від 20 листопада 2003 р. № 1294-ІV, зазначені положення набирають чинності з дня внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення).

Проект передбачає виключення статей 166¹, 166³ і 166⁴ та доповнення Кодексу статтями 188²⁹, 188³⁰ і 188³¹, які стосуються адміністративних правопорушень - порушень законодавства про захист економічної конкуренції, адміністративна відповідальність за вчинення яких передбачена ст. 54 Закону України «Про захист економічної конкуренції». Інші зміни до Кодексу стосуються надання органам Антимонопольного комітету України повноважень щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

При реалізації державної політики України у сфері антимонопольної діяльності важливе значення має дослідження ефективності її реалізації. Виходячи із цього, можна виділити дві групи показників оцінювання ефективності державної політики України у сфері антимонопольної діяльності. Перша група характеризуватиме рівень досягнення цілей такої політики: суспільний добробут, економічна ефективність і технічний прогрес. Оскільки процес монополізації в основних секторах економіки Україні має технологічний характер, регулювання його може здійснюватися за допомогою таких інструментів, які здатні впливати на структурні параметри організації і які мають кількісний вираз. До цієї групи мають увійти такі показники ефективності державної політики у сфері антимонопольної діяльності, як: 1) величина довгострокових середніх витрат і їх динаміка в результаті зміни розміру підприємства; 2) інвестиційна активність великих підприємств, що оцінюється за динамікою прямих і портфельних інвестиції; 3) висота вхідних бар'єрів; 4) кількість малих підприємств у галузі; 5) відношення індексу цін у високомонополізованій галузі до загального індексу цін (або індексу цін в промисловості); 6) відношення частки продажу підприємства на локальному ринку (міста) до частки продажів у регіоні (країні).

Друга група показників ефективності державної політики у сфері антимонопольної діяльності включає перелік функцій антимонопольного органу. Якщо всі завдання, які поставлені антимонопольному органу, вирішуються в ході реалізації функцій, тоді державна політика у сфері антимонопольної діяльності може розцінюватися як ефективна.

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання розвитку державної політики України у сфері антимонопольної діяльності. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати висновки і внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

За результатами дослідження визначено поняття антимонопольної діяльності як діяльності держави, що полягає в демонополізації економіки, антимонопольному регулюванні економічної діяльності суб'єктів господарювання, застосуванні антимонопольними органами конкурентного законодавства, а також діяльності суб'єктів господарювання та представників громадянського суспільства, полягає в дотриманні конкурентного законодавства, активній участі в моніторингу конкурентних відносин на товарних ринках і за умови виявлення ознак антиконкурентної поведінки повідомлення органів Антимонопольного комітету України.

Визначено державну політику у сфері антимонопольної діяльності як комплекс заходів органів державної влади, спрямованих на демонополізацію економіки, державний контроль і спостереження за процесами концентрації на ринках, припинення монополістичних дій і недобросовісної конкуренції, усунення адміністративних бар'єрів і забезпечення умов для розвитку конкуренції на ринку, пропаганду і розповсюдження знань, що сприяють створенню рівних умов для всіх учасників ринку й формуванню суспільної свідомості на користь розвитку ринкових сил.

Запропоновано науково-практичний підхід до формування інституціонального забезпечення державного антимонопольного контролю шляхом створення при Кабінеті Міністрів України спеціальної комісії з питань антимонопольної діяльності. Створення такого урядового органу слугуватиме розвитку положень Закону України «Про захист економічної конкуренції» в частині вдосконалення порядку надання Кабінетом Міністрів України дозволу на узгоджені дії та концентрацію, покращить реалізацію державної антимонопольної політики щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури, створить дієвий механізм функціонування Кабінету Міністрів Україні у сфері антимонопольної діяльності.

З'ясовано, що окремі загальнодержавні й регіональні ринки характеризуються високим рівнем монополізації. Потребує подальшого вдосконалення система державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, оскільки ці суб'єкти найчастіше допускають зловживання монопольним становищем. Недосконалою є діяльність щодо структурної перебудови основних товарних ринків, створення рівних умов діяльності для всіх суб'єктів господарювання. Негативно впливає на стан конкурентного середовища відсутність ефективної системи управління об'єктами державної власності.

Одним із найпоширеніших видів порушень конкурентного законодавства залишається дискримінація суб'єктів господарювання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Значною перешкодою на шляху розвитку конкуренції є недодержання вимог конкурентного законодавства під час прийняття рішень центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування. Не всі керівники місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування відмовилися від адміністративних методів управління економікою. Мають місце непоодинокі випадки запровадження зазначеними органами регулювання цін на окремі види продукції, товарів і послуг з перевищенням повноважень, передбачених законодавством України, а також неправомірного надання податкових та інших пільг окремим суб'єктам підприємницької діяльності, встановлення заборони на вивезення товарів з одного регіону в інший з метою реалізації. Однією з головних причин таких порушень є практика здійснення державними органами та органами місцевого самоврядування господарської діяльності.

Удосконалено теоретичні положення щодо формування моделі інституційного регулювання економічної конкуренції України шляхом створення Конкурентної робочої групи та Координаційного об'єднання представників неурядових асоціацій підприємців з питань функціонування конкурентного середовища. Створення таких робочих органів сприятиме координації діяльності органів державної влади з питань конкуренції, формуванню стратегічних завдань щодо функціонування конкурентного середовища в Україні, координації надання громадськості України консультацій з питань конкуренції, налагодженню співробітництва з органами державної влади з метою участі у формуванні конкурентної політики та лобіювання інтересів на загальнодержавному рівні, здійсненні незалежної оцінки конкурентної політики, розробці етичних правил поведінки в конкурентній боротьбі, що сприятиме належному інформаційному забезпеченню, розвитку й ефективному державному регулюванню конкуренції.

Удосконалено теоретичний підхід до законодавчого врегулювання сфери захисту економічної конкуренції шляхом розробки проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії». Вказаний законопроект передбачає внесення змін до Кримінального кодексу України щодо встановлення кримінальної відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії, що слугуватиме вдосконаленню правового регулювання у сфері захисту економічної конкуренції щодо виявлення та припинення найбільш суспільно небезпечних проявів антиконкурентних узгоджених дій. Прийняття цього законопроекту має забезпечити підвищення ефективності виявлення та припинення найбільш суспільно небезпечних проявів антиконкурентних узгоджених дій, а також сприятиме запобіганню вчиненню таких правопорушень.

Розроблено пропозиції щодо внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо захисту економічної конкуренції. Його прийняття дасть змогу досягти відповідного рівня дисципліни посадових осіб та працівників суб'єктів правопорушень у названій сфері правового регулювання. Прийняття цього акта створить належну правову основу для ефективної реалізації адміністративної відповідальності за порушення правил економічної конкуренції, що запобігатиме вчиненню відповідних правопорушень та надасть органам Антимонопольного комітету України повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

До напрямів подальшого дослідження вдосконалення механізмів державної політики України у сфері антимонопольної діяльності належать: розробка та затвердження Верховною Радою України Державної програми демонополізації економіки й розвитку конкуренції; внесення змін до чинного Кримінально-процесуального кодексу України щодо надання Антимонопольному комітету України повноважень органів дізнання та проведення оперативно-розшукових заходів, а також повноважень досудового слідства; обґрунтування доцільності створення конкурентно-патентного суду; розробка та встановлення на законодавчому рівні процедур і механізмів надання державної допомоги, що мають включати прорахунки ризиків можливого негативного впливу на конкурентне середовище, дані системи моніторингу та контролю за її наданням і використанням; підвищення правового забезпечення добросовісної конкуренції, ефективності антимонопольного регулювання та впровадження механізмів демонополізації ринків, а також оптимізація діяльності антимонопольних інституцій.