Развитие муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Введение

В условиях углубляющейся социально-экономической реформы увеличивается роль местного самоуправления как фактора демократизации социальной жизни, важной посыла становления гражданского общества. В данный момент делается все наиболее явным, собственно с имеющимися множественными неувязками наше сообщество не управится, коль скоро не будет настоящего районного самоуправления, становление которого имеет великое фактическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Районное самоуправление считается главнейшим составляющим конституционного строя демократических государств. Оно представляет из себя ту нестандартную "ветвь власти", вроде как, принимает участие в претворении в жизнь воли страны, а с иной - более много предусматривает интересы народонаселения. Органы районного самоуправления усиливают муниципальную власть, делая ее наиболее гибкой и успешной. они более доступны для жителей нашей планеты, максимум приспособлены к применению ресурсов для ублажения необходимостей народонаселения. Местное самоуправление содействует формированию гражданского самосознания. Соединяя старания людей для решения локальных трудностей, оно является главным условием обеспечения общественного мира.

Становление районного самоуправления - необходимая предпосылка для сбережения социокультурных ансамблей. Оно воспитывает чувство любви к родному краю, защищает культурные обыкновения, скрепляет общественность крепкими духовными узами.

Конституция РК закрепляет местное самоуправление как важнейший составляющую основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, законодательная планка отечественного районного самоуправления наиболее поднята до образца государств развитой демократии. Но потребуется веское время, средства, дабы полностью осуществлять в жизнь конституционные основы районного самоуправления. Становление районного самоуправления Казахстана - длинный и тяжелый процесс. А она в настоящее время еще исключительно - исключительно начинает формироваться и для его эффективного претворения в жизнь важна долговечная законодательная база. По сей день почти все вопросы районного самоуправления остаются определенно мало созданными не совсем только в теоретической литературе, ведь и, собственно наиболее значительно, в нормативных актах. В том числе и в Конституции Казахстана не проработаны до конца единые основы районного самоуправления, сначала их материально - экономическая база, основы формирования городской принадлежности, структурирования органов власти, собственно не дозволяет в правовом отношении достаточно правдиво найти механизм реализации уже имеющих место быть правовых общепризнанных мерок. В XIX веке в систему административно-территориального устройства России были выделены генерал-губернаторство и область. Самой низшей единицей в административно-территориальном делении (губернском) после уезда была волocть.

1. История развития муниципального управления

1.1 Муниципальные реформы ХIХ века

Районное самоуправление создается в сельских и городских обществах уроженцев Территориями городских образований считаются городка, районы, села, аулы и так далее Данные единицы наделены конституционным правом претворения в жизнь районного самоуправления на собственной местности.

Землю районного (городского) образования сочиняют земли таксономических единиц-городов, районов, сельских поселении, и еще прилегающие к ним территории, нужные для становления поселений.

Вопpocы образования, соединения, преображения либо упразднения границ или же перемены их земли, сообразно Конституция РК, решаются с учетом воззрения народонаселения подходящей местности представительным opгaном районного самоуправления городка либо другого города лично. При всем при этом установление и перемена границ городского образования исполняется с учетом исторических и других обыкновений.

Все объекты городских образований появлялись, развивались, упразднялись либо переходили в разряд иных в различные исторические периоды с учетом их экономического роста, демографии населения, перемены их экономических и управленческих функций.

До революции высочайшей таксономической единицей административного деления и местного управления в РФ (куда входил Казахстан) была губерния, окончательно оформившаяся в XVIII веке. Губернии делили на округа или уезды.

В XIX веке в систему административно-территориального устройства России были выделены генерал-губернаторство и область. Самой низшей единицей в административно-территориальном делении (губернском) после уезда была волocть.

Например, в Степное генерал-губернаторство входили Акмолинская и Семипалатинская области; в Туркестанское - Семиреченская, Сырдарьинская, Ферганская, Самаркандская, Закаспийская области. Были области, не входящие в состав генерал-губернаторства - это Тургайская и Уральская области.

В дореволюционные годы губернии, области, округа, уезды, волости считались муниципальными образованиями и в них существовали системы самоуправления.

Губернии были ликвидированы в 1929-1930 гг. и в соответствии с новым районированием СССР заменены на области, края, республики.

В основу административно-территориального деления были положены новые принципы: национальный, природный и экономический. Была введена новая таксономическая единица - район. Во всех единицах были введены представительные (выборные) органы управления - советы и органы исполнительной власти (исполкомы). Административно-территориальное устройство было положено в основу и экономического районирования (зонирования).

С распадом Советского Союза и образованием на месте прежних союзных республик суверенных государств и провозглашением суверенитета Республики Казахстан произошли изменения в административно-территориальном устройстве и в системе управления.

8 декабря 1993 г. был принят Закон Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан", а 19 декабря 1995г. - Указ Президента РК, имеющий силу закона, и об изменениях к нему.

Значимость проблемы создания более упрощенной, более экономичной и более управляемой системы административно-территориального устройства республики отметил в своем Послании народу Казахстан 7 октября 1996 года Президент Казахстана Н.А. Назарбаев.

В наследство от советской власти независимому Казахстану досталось административно-территориальное устройство, включающее в себя 19 областей, 2 города республиканского значения, 216 районных административно-территориальных единиц - на общей численностью населения немногим более 16,5 млн. человек.

Существовавшее административно-территориальное деление было неэффективным и затруднительным и с экономической точки зрения. Региональные границы подчеркивали сырьевую направленность в развитии большинства областей. В результате были исключительно сельскохозяйственные регионы (Кокшетауская, Акмолинская области), регионы преимущественно угледобывающей и металлургической промышленности (Жезказганская, Карагандинская, Восточно-Казахстанская области).

Указом Президента "О мерах по оптимизации административно-территориального устройства Республики Казахстан" от 22 апреля 1997 года были упразднены Талдыкорганская, Тургайская области, соответственно изменены границы Акмолинской, Алматинской, Кустанайской областей.

3 мая 1997 гола был принят Указ Президента о дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства Республики Казахстан, в соответствии с которым упразднены Жезказганская, Кокшетауская и Семипалатинская области.

В связи с этим были изменены границы Карагандинской, Северо-Казахстанской и Восточно-Казахстанской областей.

Объединение Карагандинской и Жезказганской областей создало большой потенциал для развития цветной и черной металлургии.

Вхождение Кокшетауской области в Северо-Казахстанскую объединило запасы двух территорий: по олову, свинцу, молибдену, золоту, урану, по алмазам. Кроме того, здесь сосредоточены значительные объемы производства зерна, пшеницы, гречихи и масличных культур. Объединение Восточно-Казахстанской и Семипалатинской областей позволило интегрировать потенциал их промышленного производства. Общий балансовый запас меди составил 48% от общереспубликанского, цинка -48,49%, свинца - 27% и др. Большая выгода получена от объединенной электроэнергетики, которая составляла 26% от общереспубликанскою производства.

В результате реализации этих мер в 1997 году был сокращен областной управленческий аппарат и аппарат государственных органов численностью 4550-4800 человек. Прямой экономический эффект составил 1210-1270 млн. тенге, который был направлен на решение социальных проблем.

В настоящее время в республике 14 областей, 160 районов, 84 города, в том числе города республиканского и областного значения, 195 поселков, 2150 аульных (сельских) округов. [10]

Области, являясь объектами государственного самоуправления, в значительной мере расширили свои функции самоуправления и в то же время получили право представлять государственную власть в городах, районах, селах, расположенных на их территории.

В развитии муниципальных образований значительную роль играют районы. Однако районы то создаются, то исчезают в силу политических, социальных, экономических причин. Они не отражают в полной мере особенности природно-климатических условий территории. Территория любого района должна рассматриваться как сложная экологическая система (экосистема), имеющая благоприятные экологические условия для организации и ведения специализированных отраслей производств.

Микрозонирование получило свое развитие и в других областях, регионах Республики Казахстан.

В микрозональной, или окружной планировке можно выделить следующие тины объектов муниципальных образований:

* городские агломерации;

- города, возникающие в местах сосредоточения ресурсов;

- сельскохозяйственные округа;

* округа отдыха, туризма.

Каждый из этих типов микрозональный (окружной) планировки имеет cвои природно-экономические и демографические особенности, свою планировочную структуру и выдвигает свои специфические проблемы. Каждый тип планировки отличается и своей системой управления.

Для эффективного управления всеми социально-экономическими процессами на конкретной территории, необходимо глубокое изучение этой территории, экономико-географического положения, его границ, природных условий и ресурсов, всех демографических процессов, истории развития, современного размещения хозяйства, специализации, инфраструктуры. Эти знания позволяют создать оптимальную структуру управления на территории современного Казахстана.

муниципальный менеджмент управление законодательный

1.2 Понятие «муниципальный менеджмент» и общие положения, основные термины и понятийный аппарата

Регионы Казахстана, их таксономические единицы - города, районы, сельские населенные пункты в условиях перехода к рынку испытывают глубокий и затяжной социально-экономический кризис, который выражается в падении производства, остроте социальных проблем, низком уровне социальной инфраструктуры, скудности местных бюджетов и т.д.

Крайне медленное решение этих проблем в большей мере обусловлено неэффективной системой управления территориальным (микрозональным) развитием. В Республике еще не принят закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Для этого необходимо провести анализ уровней социально-экономического развития регионов (микрозон). Этими проблемами должна заниматься научная отрасль экономических знаний - муниципальный менеджмент. Его задачами являются:

- разработка прогнозов развития объектов местного самоуправления -- городов, районов, сел, аулов;

- разработка методических документов по управлению этими социально-экономическими системами.

Переход регионов (микрозон) на самоуправление, самообеспечение, самофинансирование требует формирования новой системы территориального управления местным хозяйством, совершенствования ее территориальной структуры.

Муниципальный менеджмент - научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональных социально-экономических систем.

Понятие «менеджмент» в современной экономической науке рассматривается как наиболее эффективный тип управления, отвечающий задачам рыночной экономики.

Муниципальный менеджмент тождествен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.

В Конституции Республики Казахстан сказано: "В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения". Согласно Конституции Республики Казахстан, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем назначения органов местного самоуправления в сельских, городских сообществах, охватывающие территории с учетом исторических, природно-экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций. В связи с процессом укрупнения регионов, набирающих темпы в период становления рыночных отношений, особенно важно создание правовых, финансовых и социально-экономических условий во внутрирегиональных муниципальных образованиях для эффективного функционирования органов местного управления. [10]

Согласно модельному закону местного самоуправления стран-членов СНГ, «муниципальное образование» - это городское или сельское поселение, объединенное общей территорией, в пределах которой осуществляется муниципальное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и назначаемые, (избираемые) органы местного самоуправления.

Границы муниципальных образований устанавливаются органами государственной власти с учетом исторических границ компактного проживания населения. Здесь действуют общепринятые принципы экономического районирования (зонирования) - природный, экономический, демографический.

Муниципальный менеджмент как новая система управления наиболее целесообразен в современных условиях становления и развития рыночных отношений, ибо еще довлеет в нашей республике командно-административная система управления, подавляющая всякую инициативу и демократизм управления на местах.

Ни для кого не секрет, что на начальном этапе своего утверждения новый тип управления - муниципальный менеджмент - испытывает большие трудности, вызванные экономическим кризисом, отсутствием ряда законодательных актов в Республике Казахстан. Целесообразность этой системы управления доказана становлением рыночной экономики во многих странах мира, а также экономической эффективностью и целесообразностью.

Как и всякая новая экономическая дисциплина, муниципальный менеджмент вводит новую терминологию, новые понятия, которыми должен овладеть будущий специалист по государственному и муниципальному управлению.

Так, термины ''муниципальный'', "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления на всех уровнях, в том числе предприятий, организаций, учреждении, объектов собственности, находящихся в пределах муниципального образования.

Понятие "муниципальная собственность" предполагает собственность муниципального образования (города, района, села, аула и т.д.). Муниципальной собственностью распоряжаются местные органы самоуправления. Муниципальные образования имеют местный бюджет, который формируется, утверждается и используется органами местного самоуправления.

Они осуществляют контроль зa использованием бюджета, участвуя в контрольных функциях государственных органов управления.

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления в пределах вверенных им полномочий.

Как научная дисциплина муниципальный менеджмент тесно связан с экономической географией и регионалистикой.

Экономическая география изучает размещение производительных сил, регионалистика - территориальную организацию хозяйства, экономический район (зоны, микрозоны), а муниципальный менеджмент изучает внутрирегиональные социально-экономические системы и управление ими. Главным методом исследования территориальной, социально-экономической организации хозяйств выступает системный анализ.

Муниципальный менеджмент использует методы и приемы в первую очередь менеджмента, затем маркетинга, основ экономической теории, микро-макроэкономики, экономической истории, экономики и социологии труда, статистики, психологии и др.

В ведение муниципального менеджмента местного самоуправления должны быть отнесены:

первое, углубленное знание:

- данного региона (города, района, села, аула и т.д.);

- природно-ресурсного потенциала;

- исторических, национальных, демографических особенностей;

- уровня экономического развития;

- построения системы управления, наиболее приемлемой и эффективной для каждого муниципального образования;

второе, умение, вести:

- разработку и принятие ycтавов муниципального образования;

- контроль зa исполнением уставных требований,

- финансово-экономическое обеспечение муниципального образования;

- контроль за использованием природных ресурсов;

- охрану природы;

- содержание систем энерготопливоводоснабжения;

- благоустройство;

- создание производственной и социальной инфраструктуры и обеспечение ее жизнедеятельности;

- сохранение памятников истории и культуры;

- обеспечение населения торговлей, бытовым и культурным обслуживанием;

- третье, решать:

- вопросы занятости населения;

- финансово-экономическую самостоятельность при укреплении экономических связей (внутрирегиональных и межрегиональных);

- сохранение единого экономического пространства Казахстана;

- формирование регионального рынка и т.д.

В научных исследованиях муниципального менеджмента используется комплекс научных методов, краткая характеристика которых дается ниже.

Нормативный метод, предполагающий обоснование важнейших знаний прогнозов социально-экономического развития муниципального образования системой норм и нормативов, учитывающих местные особенности. На базе нормативно-обоснованных норм определяются потребности населения города, сельского поселения в товарах и услугах на ближайшую и отдаленную перспективу.

На основе норм и нормативов обеспечивается использование производственных ресурсов. Нормативы учитывают уровень научно-технического прогресса, новейшие технологии, условии развития и функционирования отраслей производства, специфику муниципального образования. Балансовый метод позволяет выбрать правильные соотношения между отраслями территориального образования и дополняющими внутрирегиональный комплекс. Балансы служат для разработки рациональных внутрирегиональных и межрегиональных связей, экономического обоснования размещения отдельных предприятий на территории муниципального образования. С помощью балансов определяются потребности в ресурсах и товарах. Балансовые расчеты необходимы для определения потребностей в рабочей силе различной квалификации.

Разработка территориальных балансов позволяет оценить степень удовлетворения хозяйства муниципального образования за счет собственного производства, а также определить возможные объемы ввоза и вывоза продукции.

Балансовые расчеты дают возможность оценить целесообразность какого-либо строительства на территории муниципального образования и лить мощность хозяйственного объекта. Такие расчеты на муниципальном уровне составляются по водным, лесным, земельным ресурсам для оценки обеспечения хозяйства этими видами ресурсов.

Огромна роль балансового метода при оценке финансового обеспечения муниципального образования, а именно сводный расчет объема капиталовложения для определения основных направлений социально-экономического развития, его эффективности и пропорциональности.

Метод системного анализа - это всесторонний анализ, использующий принцип поэтапности. начиная от «остановки цели, определения задач, формулировки научной гипотезы, всестороннего изучения особенностей оптимального варианта размещения производства. При этом критерием оптимальности является эффективность, т. е. наибольшее удовлетворение потребности населения.

Системный анализ - это метод, рассматривающий связи целостности сложных систем. Управление (менеджмент) на основе системного метода включает три этапа:

- определение сферы, области и масштаба деятельности субъекта управления;

- проведение непосредственно системного анализа;

- разработка альтернативных вариантов решения определенных проблем и выбор оптимального решения.

Экономико-математический метод необходим в силу того, что проблемы размещения производительных сил и развития хозяйства регионов стали более сложными, отраслевые и территориальные связи - все более трудно управляемыми в условиях становления рынка.

Выделяют следующие основные направления экономико-математического моделирования территориальных социально- экономических процессов:

Использование экономико-математических моделей и современных ПЭВМ позволят с минимальными затратами и времени обработать огромные массы исходных данных, выбрать оптимальные решения в соответствии с поставленной целью.

Статистический метод используется для исчисления индексов, проведения корреляционного анализа и широко используется в муниципальном менеджменте.

- территориальных пропорций;

- размещения отраслей хозяйств;

- формирования социально-экономической системы территориального образования;

- системы управления.

Для муниципального менеджмента очень важно моделирование системы управления, определения оптимального варианта управления с учетом местных условий и особенностей.

Использование экономико-математических моделей и современных ПЭВМ позволят с минимальными затратами и времени обработать огромные массы исходных данных, выбрать оптимальные решения в соответствии с поставленной целью.

Статистический метод используется для исчисления индексов, проведения корреляционного анализа и широко используется в муниципальном менеджменте.

Организационные (распорядительные, дисциплинарные), экономические (финансово-ценовые рычаги, прогнозы, экономический стимул, хозяйственный расчет и т.д.), социально-психологические (черты характера муниципального служащего, его способности, темперамент) используются в муниципальном менеджменте как специфические способы и средства воздействия управляющего субъекта на объект управления.

Располагая различными по масштабам структурой, экономической значимости объектами управления, местное хозяйство может использовать и другую методологию, с другим содержанием цели.

В Конституции Республики Казахстан закреплены основные принципы организации и деятельности местного самоуправления. Вместе с тем, в субъектах Республики - городах, районах, аулах система местного самоуправления различна. На сегодня еще не сформировалась законодательная база о местных представительных органах власти и органах местного самоуправления в сельских заселенных пунктах. Истина заключается в том, что местное самоуправление представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной.

На сегодня эффективность работы районов, областей Республики Казахстан определяется степенью рациональности структуры управления, посему во всех районах, областях и на всех уровнях идет процесс сокращения управленческого аппарата.

Это объясняется тем, что:

- чрезмерно велик управленческий аппарат;

- разобщены действия управленческих работников;

- недостаточны финансовые средства на содержание управленческого аппарата. [15]

Величина расходов на управление, по мнению многих экономистов, не должна превышать 10% доходов регионального объекта самоуправления. За этими пределами эффективность функционирования аппарата управления будут сокращаться.

За годы реформирования в регионах Восточного Казахстана отмечались недостаточность внедрения достижений научно-технического прогресса, низкий уровень трудовой и исполнительной дисциплины, слабая материально-техническая база, недостаток квалифицированных кадров.

В последнее время наметились некоторые сдвиги в управлении в позитивную сторону:

- меньше стало проявляться администрирование;

- руководство стало более внимательно относиться к просьбам населения, его пожеланиям, предложениям;

- в большей мере стали проявляться творческие начала в решении вопросов;

- улучшилось делопроизводство, сокращен ноток деловых бумаг, различных инструкций и т.п.

Однако бюрократизм еще не изжит. Поэтому для возрастания демократичности и творческой активности необходимо создать предпосылки для самостоятельного социально-экономического развития муниципальных образований с учетом местных экономических, социальных, исторических, природных, демографических и других особенностей, так как никто не может знать их лучше, чем работники на местах.

Наряду с демократизацией управления необходима его рационализация, т.е. должен идти процесс разграничения функций управлений между центром регионами, а также внутри регионов.

Местное самоуправление предполагает наличие opгaнов управления, составляющих в совокупности целостную систему, способную функционировать целенаправленно на основе самостоятельности, независимости, ответственности за решение всех вопросов местного значения, защиты интересов населения.

Совершенствование взаимодействия субъектов собственности в регионе должно происходить по следующим направлениям:

- во-первых, в сфере производства (его эффективность);

- во-вторых, в оздоровлении окружающей среды;

- в-третьих, должен быть повышен вклад в социальное развитие, в создание социальной инфраструктуры;

- в-четвертых, должна возрасти комплексность экономического развития каждого объекта управления.

Структурная перестройка в управлении местным хозяйством должна быть направлена на преодоление кризиса, прекращение спада производства.

Основные цели и задачи, регулирующие функции органов местного самоуправления должны быть следующие:

- в социальной сфере - обеспечение достаточного уровня благосостояния народа, создание примерно равных жизненных шансов для всех граждан независимо от места их рождения и жительства, реализация нрава свободного места проживания и трудовой деятельности;

- в экономической сфере - рациональное использование экономических возможностей регионов и их муниципальных образований, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации районов.

Региональное развитие представляет собой сочетание задач, уже ставших традиционными и новых. К группе традиционных задач относятся:

* реконструкция экономики старопромышленных регионов и городских агломерации путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экологической обстановки;

* преодоление депрессивного состояния малых городов и сел, восстановление утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных угодий;

* стабилизация социально-экономическою положения в регионах с экстремальными природными условиями, преимущественно с сырьевой специализацией;

* продолжение формирования территориально-производственных комплексов по использованию добываемою сырья, с соблюдением строгих экологических стандартов;

* развитие межрегиональных, региональных и внутрирегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики);

* преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения регионов.

К гpyппe новых задач, на наш взгляд, следует отнести:

* разработку новой концепции управления (менеджмента) для:

a) просвещения населения;

б) приобщения людей к мировому опыту демократической самоорганизации, культуре цивилизованного волеизъявления и отстаивания своих интересов;

в) обучения работников местных органов власти и специалистов формам регионального (муниципального) управления;

г) привития активному большинству людей современной культуры управленческого мышления;

д) обучения системному подходу к анализу и решению локальных социально-экономических задач, социальной психологии;

е) обучения средствам и методам урегулирования общественных проблем на уровнях сельского, районного и городского управления. [15]

1.3 Определение организации

Понятие «организация» включает, как правило, представление об объединении людей, групп, коллективов, которые сообща пытаются достичь определенных целей, принимают общие нормы, правила поведения, реализуют свои способности в общих способах деятельности. Объединение людей в организацию предполагает наличие общих потребностей, интересов, из которых складывается общая цель, общий вектор активности.

Объединение -- организация тогда, когда его жизнедеятельность организована по некоторым правилам, общим для всех. Это, прежде всего профессиональные нормы, соответствующие современной профессиональной культуре, а также нормы правовые, этические и др.

Механизм достижения целей организации обусловлен способностями ее членов, посильными для них способами деятельности. Потребности, нормы и способности проявляются в технологии поведения и влияют на результат, на качество и количество произведенного продукта, характер обмена на рынке, права и свободы сотрудников.

При всем разнообразии организаций по масштабам, производимой продукции, характеру связей с другими организациями, их месту и значению в общественном производстве и социальной сфере существует общий подход к глубокому ее пониманию -- системный.

Системный подход к понятию организации -- один из основных методологических принципов, позволяющий упорядочить связи и отношения как внутри ее, так и с внешним миром.

Система, применительно к организации, означает наличие в ней элементов, связей и отношений.

Целостность системы «организация» означает невозможность не учесть какой-либо элемент, не увидеть, не заметить его, ибо тогда система будет не целой. Именно неучтенный элемент или связь может стать для организации источником противоречий и непредвиденных проблем.

Единство системы «организация» состоит в ее предназначении, в котором элементам отведено определенное место и все они обеспечивают ее предназначение, к функции.

Если организация -- система, то общая структура целостно отражает внутренние связи входящих в нее элементов, в которых проявляются возникающие несоответствия, противоречия. Для их разрешения осуществляются процессы, изменяющие некий материал, превращающий его в новый продукт: материальный, интеллектуальный, эмоциональный в их совокупности.

Внутренние связи системы более высокого порядка, в которую входит организация, являются для нее внешними, воздействующими на состояние организации в зависимости от степени ее открытости.

Функции организации, ее предназначение во внешних системах определяют ее внутреннюю структуру. Как организоваться, чтобы оптимально справляться со своими функциями? Как только изменяются функции, сразу возникает потребность в реструктурировании, реорганизации. Это создание новых подразделений или устранение старых, ставших ненужными, то укрупнение (интеграция) или дробление (дифференциация функций, то инвентаризация связей: подчинения, соподчинения и т.д. [12]

Организационные структуры отличаются разнообразием, и выбор их вида обусловлен рядом факторов:

- характером, объемом, номенклатурой выпускаемой продукции;

- технологическими особенностями производства;

- особенностями рыночной среды.

Классификация структур проводится по разным основаниям (признакам, критериям).

- По распределению полномочий (принятию решений, жесткости контроля) в иерархических ступенях:

- централизованные (большая часть полномочий наверху);

- децентрализованные (большая часть полномочий на среднем уровне).

- По степени приспособления к изменяющимся условиям:

- бюрократические (жесткая управленческая иерархия, заформализованность, нечувствительность к переменам и т.п.);

- адаптивные (реагирующие на изменения, подвижные, гибкие).

- По функциям (традиционная структура), включающим производство, маркетинг, финансы, управление персоналом и т.д.

- По виду выпускаемой продукции (мебель офисная, мебель жилая и т.д.

- По региональному размещению (филиалы, отделения) -- дивизиональная структура.

- По группам покупателей (товары для детей, для взрослых, для женщин и т.д.).

- По продолжительности функционирования:

- проектная организационная структура (на время действия проекта);

- матричная, сочетающая проектную (временную) с функциональной (постоянно действующей).

Проектирование структуры организации основано на ее стратегических планах и системном подходе. Организация рассматривается как система со всеми элементами и связями, позволяющими реализовать ее стратегию, представить перспективу.

Технология структурирования предполагает следующие процедуры:

- деление на подсистемы, подразделения (отделы, секторы, отделения и т.п.) в соответствии с основными направлениями деятельности -- департаментализация;

- установление функций каждого подразделения;

- установление взаимосвязей, соотношений между полученными блоками;

- дальнейшее деление подсистем (блоков) на взаимосвязанные элементы;

- разработка должностных (функциональных) обязанностей и полномочий управленческого состава;

- уточнение задач каждой структурной единицы в целостной структуре организации (горизонтальный анализ);

- выявление ступеней иерархической структуры, на которых принимаются управленческие решения (вертикальный анализ). Существует несколько подходов к структурированию организации, которые определяются при ее создании, могут изменяться при реорганизации.

Ответственный за всю организацию руководитель дифференцирует функции, права и обязанности, делегирует ответственность «вниз» на 2-й, 3-й уровни и т.д. в зависимости от масштабов организации.

Матричный способ структурирования организации (используется в современных условиях, когда организации или рабочие группы в них создаются под проект)

Каждая рабочая группа четко выполняет свои функции в рамках проекта и перестает существовать после его реализации. Зачастую такая структура используется в сочетании с первыми двумя, когда сотрудникам, кроме основных должностных обязанностей, поручается участие во временном проекте.

Предполагается, что любой человек, работающий менеджером или руководителем группы, несет личную ответственность за работу, выполняемую другими людьми.

У менеджеров большая продолжительность рабочего времени. Обычно продолжительность их рабочей недели превышает стандартные 40 часов, как правило, увеличиваясь по мере продвижения по уровням иерархии управления; руководители организаций часто работают дольше всех.

Менеджеры -- весьма занятые люди. Работая очень интенсивно, они в течение дня выполняют множество различных дел. Рабочий день менеджера представляет собой смену событий, одного за другим, требующих внимания; при этом количество событий тем больше, чем выше уровень менеджера. Менеджеры часто вынуждены прерывать свои дела. Их работа разнообразна и имеет отрывочный характер. Их часто прерывают, но при этом большинство заданий должно быть выполнено очень быстро. [12] Менеджеры по большей части работают с другими людьми. Фактически они редко работают в одиночку. Основную часть времени они проводят с другими людьми, работающими в организации, -- начальниками, коллегами, подчиненными и подчиненными своих подчиненных. За пределами организации они работают с посторонними -- клиентами, поставщиками и т.п.

Менеджеры выступают в качестве коммуникаторов. Менеджеры проводят массу времени, получая, передавая и обрабатывая информацию, как при непосредственных личных контактах, так и с помощью электронных средств связи. Они часто принимают участие в формальных и неформальных встречах, причем чем выше уровень менеджера, тем больше времени уходит на заранее запланированные встречи. Функции управления: планирование, организация работы, мотивация, контроль, процесс принятия управленческих решений

Эффективный менеджер -- то тот, чей отдел, группа или команда постоянно выполняет поставленные задачи, а люди, работающие в них, проявляют свои способности, преданность и энтузиазм. Это определение делает акцент на достижении двух ключевых результатов. Первый -- это исполнение задания: качество и количество произведенной рабочим отделом продукции или оказанных услуг. Второй результат -- это удовлетворенность работой: чувства, которые люди испытывают по отношению к своей работе и рабочей обстановке. Точно так же, как нельзя допустить поломки дорогостоящей машины вследствие недостатка надлежащего ухода, нельзя забывать о человеческих ресурсах или не оказывать им необходимого внимания. Соответственно организация поведения привлекает внимание менеджера к таким вопросам, как, с одной стороны, удовлетворенность и увлеченность работой, преданность организации, а с другой -- оценка реального исполнения заданий.

Ценность рабочего места любого менеджера или лидера достаточно высока, поскольку их работа заключается в том, чтобы помогать другим людям, выполнять свою работу. Традиционно (и сегодня это также справедливо) их работу описывают как совокупность заданий или функций, выполняемых непрерывно и зачастую одновременно. Как показано на рис. 1, к четырем функциям менеджмента относятся планирование, организация, руководство и контроль. Они формируют схему деятельности менеджера, которую можно описать следующим образом: [12]

- планирование --определение целей, выбор специфических объектов деятельности и идентификация необходимых действий для достижения целей

- организация -- создание рабочих структур и систем, распределение ресурсов для достижения целей.

- мотивирование -- в процессе общения пробуждение энтузиазма у людей мотивация их к упорному труду, поддержание хороших межличностных отношений.

- контроль -- проверка правильности исполнения посредством контроля и при необходимости внесение коррективов.

В классическом исследовании поведения менеджера Г. Минцберг при описании деятельности менеджеров вышел за рамки этого функционального подхода. Он идентифицировал десять ролей, распадавшихся на три категории, которые менеджер должен быть готов играть каждый день.

Межличностные роли включают в себя непосредственную работу с другими людьми. Сюда относятся организация и посещение официальных церемоний (представитель), пробуждение энтузиазма и удовлетворение потребностей людей (лидер), поддержание контактов с важными людьми и группами (коммуникатор).

Информационные роли включают в себя обмен информацией с другими людьми. Сюда относится поиск относящейся к делу информации (советник), распространение этой информации среди членов организации (распространитель) и среди посторонних лиц (докладчик).

К следующей категории относятся роли, связанные с принятием решений, затрагивающих других людей. Они включают в себя поиск проблем, нуждающихся в решении, и возможностей исследовать их (предприниматель), оказание помощи при разрешении конфликтов (миротворец), распределение ресурсов на различные нужды (распределитель ресурсов) и ведение переговоров с другими сторонами (переговорщик).

Менеджеры и руководители групп должны уметь работать и сохранять хорошие отношения с большим количеством самых разных людей как внутри самой организации, так и за ее пределами.

Они должны уметь работать с другими людьми в рамках целевых сетей, т. е. поддерживать специфические контакты, связанные с работой, карьерных сетей, руководить карьерой и предоставлением возможностей, и социальных сетей, состоящих из заслуживающих доверия друзей и коллег.

2. Реформирование местного государственного управления

2.1 Основные этапы реформирования местного государственного управления и его основные нормативно-законодательные документы

Отказ от тоталитарных методов руководства, внедрение рыночных взаимоотношений, разделение полномочий различных ветвей власти сделали необходимым разработку и принятие новых законодательных актов по вопросам местного государственного управления и местного самоуправления.

Реформирование местной власти на основе принципов самоуправления впервые произошел в самом начале 90-х годов, когда в республике был принят Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Но это было время, когда еще действовала советская система управления.

С получением независимости нашей стране пришлось перестраивать всю правовую базу, переводить ее на рельсы новых общественно-экономических и политических взаимоотношений. В этом плане принятие в 1993 году Закона "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" было делом весьма нелегким, требовавшим больших усилий в части сбалансирования полномочий двух ветвей местной власти - представительной и Исполнительной. Именно тогда, в нашем лексиконе появились новые термины: "глава администрации", "маслихат", а затем -"аким". Закон был весьма прогрессивен для того периода: на его основе местные органы власти получали намного больше самостоятельности и определенную независимость как от центрального государственного управления, так и от вышестоящих структур.

Трансформация транзитного общества повлекла поэтапные демократические преобразования общественного уклада, а изменение политического режима в государстве и обществе и новая социально-экономическая действительность потребовали коренной перестройки всей управленческой системы в соответствии с требованиями развивающейся демократии.

Кроме того, принятая в 1995 году новая Конституция определила Казахстан как демократическое, правовое и социальное государство, в котором четко разграничен предмет ведения местного самоуправления и местного государственного управления. В стране признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. А государственное местное управление отправляет свои властные функции через местные представительные и исполнительные органы, на которые возложена ответственность за состояние дел во вверенной им соответствующей административно-территориальной единице.

Разница между местным государственным управлением и местным самоуправлением в том, что органы местного госуправления осуществляют государственное управление и ответственны перед вышестоящими госорганами. А органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение местных проблем самим населением. Источником властных полномочий государственных органов является народ, делегирующий им осуществление своей власти. А источником деятельности органов самоуправления является население, проживающее в границах территории, где организовано самоуправляющееся сообщество. И ответственны органы самоуправления перед населением данной административной единицы.

Реформирование местного государственного управления осуществлялось на основе законодательства РК в три этапа:

первый этап - на основании и в соответствии с требованиями Закона РК "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период";

второй этап - на основании и в соответствии с требованиями Конституции 1993г. и Закона РК "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" от 10 декабря 1993г.;

третий этап - на основании и в соответствии с требованиями Конституции 1995г. и Закона РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. [1]

Первый этап -- переход Республики Казахстан к качественно новому построению местного управления (январь 1992 - январь 1993гг.). 13 января 1992г. Президент Н.А. Назарбаев подписал Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции (Основного Закона) Казахской ССР в переходный период", принятый Верховным Советом Казахской ССР. Этим законом было приостановлено действие части третьей ст.80 Конституции Казахской ССР в отношении создания местными советами народных депутатов исполнительных и распорядительных органов, а также части второй ст. 126 в отношении руководства местными советами народных депутатов на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством и ряда других статей. В тот же день, 13 января 1992г., Президент подписал Закон РК "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Этим Законом были разграничены функции и полномочия представительных и исполнительно-распорядительных органов, чётко определён перечень вопросов, входящих в ведение советов и решаемых ими, полномочия и компетенция председателя совета и его заместителя.

Законом РК от 13 января 1992г. в республике был введён новый институт - глава местной администрации - исполнительно-распорядительный орган на территории области, района, города, района в городе. В Законе конкретно были определены полномочия и компетенция глав местной администрации, их заместителей и органов, акты, принимаемые главой местной администрации. Глава местной администрации, гласил Закон, обеспечивает: исполнение законов, полномочий и т.д.

С назначением в феврале-марте 1992г. глав администраций областей, городов и районов были прекращены полномочия исполнительных комитетов советов народных депутатов. Реформа местной исполнительной власти повлекла за собой значительные изменения кадрового корпуса. Персональный состав первых руководителей местных исполнительных органов республики обновился на 40%. Президентом была поставлена задача, чтобы на руководящие посты выдвигались люди компетентные, профессионально подготовленные, энергичные и смелые в принятии решений. Главы администрации брали в свои руки всю исполнительную власть на своей территории, оставляя местным советам представительские полномочия. Главы местной администрации располагали достаточными полномочиями для выполнения возложенных на них обязанностей и решения стоявших перед ними задач по реформированию экономики и социальной сферы на своих территориях. Их полномочия определялись законами, рядом нормативно-правовых актов, изданных Президентом и правительством республики.

В дальнейшем их правовой статус был определён Конституцией РК 1993 и 1995гг. и принятыми на базе их Законами "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" и "О местном государственном управлении в Республике Казахстан". [1]

Второй этап - организация местного государственного управления переходного периода Республики Казахстан (январь 1993-август 1995гг.). Конституция 1993 г. установила и провозгласила правовые основы конституционного строя нового государства - Республики Казахстан, определила её общественность и государственное устройство.

XV глава Конституции была посвящена территориальной организации государства и местному самоуправлению. Сущность реформы местного управления была изложена в ст.ст.89-94 Конституции.

В ст.90 указывалось: "Административно-территориальные единицы самостоятельны в управлении местными делами с ограничениями, установленными законами Республики. Решение вопросов местного значения осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Конституцией было определено правовое положение местных представительных и исполнительных органов, порядок образования и их роль в управлении местными делами.

Ст.92 Конституции гласила: "Глава местного исполнительного органа выступает непосредственным представителем Президента Республики в соответствующей административно-территориальной единице и осуществляет на её территории функции государственного управления. Глава местного исполнительного органа в установленном законом порядке назначается на должность и освобождается от должности Президентом либо соответственно главой вышестоящего местного исполнительного органа".

В ст.ст.91 и 92 Конституции было записано, что компетенция местных представительных и исполнительных органов, порядок их организации и деятельности устанавливается законом.

Такой Закон "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" был принят Верховным Советом и подписан Президентом 10 декабря 1993г.

Закон в соответствии с Конституцией 1993г. охарактеризовал систему местного управления в РК. более полно определил компетенцию местных представительных и исполнительных органов, порядок их организации и деятельности.

Закон состоял из 60 статей, шести разделов:

I. Общие положения (ст. 1-9);

II. Структура и организационные основы деятельности местных представительных и исполнительных органов (ст. 10-33);

III. Экономическая и финансовая основы деятельности местных представительных и исполнительных органов (ст.34-39);

IV. Компетенция местных представительных и исполнительных органов (ст.40-47);

V. Организация управления на территории посёлка, аула (села), аульного (сельского) округа (ст.48-54);

VI. Обеспечение законности в деятельности местных представительных и исполнительных органов (ст.55-60).

Этим Законом (ст. 1) представительный орган на территории области, района, города был назван Маслихатом - Собрание депутатов, исполнительный орган - "Глава местной администрации". Маслихаты - Собрания согласно Закону были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учётом общегосударственных интересов. Глава местной администрации выступал непосредственным представителем Президента Республики Казахстан, действовал на принципах единоначалия и осуществлял на соответствующей территории функции государственного управления.

Этот Закон действовал до января 2001 г. и сыграл важную роль в организации и осуществлении практической деятельности новых местных представительных и исполнительных органов в Карагандинской области и в целом в Республике Казахстан.

На этом этапе развития страны была усилена исполнительная власть в республике по всей её вертикальной структуре. Президент Республики на том этапе возглавлял единую систему исполнительной власти Республики.

Третий этап - организация местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан с президентской формой правления (1995-2001 гг.). Конституция 1995г. явилась фундаментальной основой нового этапа реформирования местного государственного управления и самоуправления. В VIII разделе Конституции "Местное государственное управление и самоуправление" в ст.ст.85-89 сформулированы фундаментальные правовые основы организации и деятельности местных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан.

На основании Конституции 1995г. Парламентом Республики Казахстан принят и Президентом РК 23 января 2001г. подписан Закон Республики Казахстан "О местном государственном управлении в Республике Казахстан", который в соответствии с Конституцией РК 1995г. регулирует общественные отношения в области местного государственного управления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов, а также правовое положение депутатов маслихатов.

...