Теоретико-методологічні засади реалізації функції державного контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ

Виконала Маматова Тетяна Валеріївна

Запоріжжя - 2010

АНОТАЦІЯ

Маматова Т.В. Теоретико-методологічні засади реалізації функції державного контролю. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2010.

У дисертації розкрито сутність державного контролю як публічної послуги, що надається неявно вираженому споживачеві, та подано теоретико-методологічне обґрунтування механізмів реалізації функції державного контролю на засадах сучасних моделей якості діяльності. Сформовано методологічні засади механізмів переходу до управління на основі якості в органах державного контролю в умовах змін підходів до управління й регулювання їх діяльності та формування нової проектно- та клієнт-орієнтованої організаційної культури.

Сформовано системний комплекс базових концептуальних та науково-теоретичних засад реалізації функції державного контролю як публічної послуги у вигляді: адаптованих принципів всеохопного управління на основі якості для органів державного контролю; концептуальної моделі механізму реалізації функції державного контролю як публічної послуги; моделі адаптації системи технічного регулювання України до міжнародних вимог; моделі оцінювання якості діяльності органів державного контролю. Розроблено тезаурусну базу гармонізації національних стандартів у сфері контрольної діяльності з міжнародними та європейськими нормами та усталеними практиками.

Ключові слова: державне управління, державний контроль, механізм, міжнародний стандарт, моделі якості діяльності, орган державного контролю, проект, процес, публічна послуга, система управління якістю, функція, якість.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

державний управління національний стандарт

Актуальність теми. Останнім часом Україна зазнає глибоких геополітичних змін, тому визначальним завданням нашої держави є створення сприятливих інституційних передумов реалізації положень європейської інтеграції та утвердження соціально орієнтованої інноваційної моделі розвитку. Відповідно до цього основна мета нового етапу адміністративної реформи полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою. Саме така модель розвитку може забезпечити підвищення якості життя громадян України.

У розвинутих країнах з 80-х рр. ХХ ст. провадяться реформи, частиною загального спрямування яких є зосередження уваги на якості послуг державного управління та місцевого самоврядування. Одним із головних положень, які є підґрунтям звернення уваги на якість публічних послуг (public services), є те, що організації державного сектора існують, перш за все, для того, щоб надавати послуги клієнтам (споживачам, замовникам, користувачам тощо). Останніми роками в Україні активізувалися процеси, спрямовані на адаптацію інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу, тому дуже важливими стають питання формування системи забезпечення якості публічних послуг. Розробка методологічних підходів до формування означених механізмів та побудова на цій основі ефективних моделей, методів та інструментарію управління як один із напрямів подальшого розвитку методології державного управління набуває сьогодні надзвичайної актуальності.

Однією з головних причин, яка гальмує в Україні процеси адаптації до міжнародних норм та усталених практик контролю, є те, що при реалізації функції державного контролю зберігаються традиційні підходи - панує «методологія управління на основі зовнішнього репресивного контролю». Функція контролю в державному управлінні України є гіпертрофованою і такою, що не реалізується системно. Розгалужена система органів державного контролю та нагляду має дуже низьку результативність і не сприяє забезпеченню сталого розвитку нашої держави. Світові тенденції забезпечення якості контрольної діяльності держави - це гармонізація інтересів усіх зацікавлених сторін, гуманізація, застосування ризик-орієнтованого підходу, перехід до застосування механізмів самооцінювання, самокорегування, самовдосконалення. В Україні, навпаки, органи виконавчої влади, що здійснюють державний контроль, мають досить великий вплив на діяльність інших організацій, широкі «карні» повноваження й до сьогодні не розглядають свою діяльність як діяльність з надання послуг, тому для прискорення процесів євроінтеграції, першочерговими мають бути зміни саме в діяльності органів державного контролю. Державний контроль має розглядатись з позиції принципово нової парадигми - як системна діяльність з надання послуг неявно вираженому споживачеві. А це потребує розробки нової методології діяльності цих установ на підґрунті методології управління на основі якості.

Такий підхід кореспондує з міжнародним досвідом та успішною практикою лідерів світової економіки. Завдання забезпечення якості та організаційної досконалості стає сьогодні одним із найважливіших для всіх організацій, незалежно від сектора економіки, у якому здійснюється їх діяльність. Постійно вивчати потреби споживача, задовольняти їх та відстежувати рівень їх виконання організація може саме завдяки впровадженню сучасних моделей якості діяльності. Орієнтація на якість як шлях до підвищення національної конкурентоспроможності та рівня життя має стати однією зі складових національної стратегії інноваційного розвитку України.

Особливості реалізації контрольно-наглядової діяльності держави досліджувались у працях Д. Андрєєва, О. Андрійко, О. Баклана, В. Бакуменка, В. Гаращука, М. Климишина, А. Монаєнка, Н. Нижник, О. Сушинського, В. Шостака, І. Якушика та інших вчених. Зокрема, у працях О. Сушинського зроблено наголос на визначній ролі контролю в адаптації або виборі програм і моделей подальшого розвитку, а також на тому, що здійснення контролю з цих позицій спрямовує управління до суспільного прогресу, у чому й виявляється його «творча місія».

У працях Р. Бранда, М. Вінтар, В. Долечека, Г. Канджи, С. Коена, Т. Конті, В. Лапідуса, А. Ліпенцева, Д. Лесечко, В. Лобанова, Е. Льофлер, В. Маслова, О. Оболенського, П. Прокопа, Дж. Роуз, С. Серьогіна, В. Сороко, Р. Стоуна, К. Хаксевера, І. Хожило, О. Чемериса, О. Черниш розглянуті проблеми поліпшення якості надання публічних послуг. Зокрема, у працях П. Калити, Т. Калити, М. Лахижи, Т. Мотренка, О. Никитюка, В. Новикова, Т. Пахомової, В. Полтавець, Ю. Шарова порушено питання щодо необхідності розробки на базі кращих світових досягнень вітчизняних підходів до управління на основі якості в організаціях, що надають публічні послуги в Україні.

Вагомий внесок у дослідження механізмів державного управління, складові теорії та історії державного управління, у тому числі на місцевому й регіональному рівнях, зробили В. Авер'янов, В. Бакуменко, М. Білинська, В. Бодров, М. Долішній, О. Долгальова, О. Іваницька, М. Корецький, А. Мерзляк, О. Мордвінов, П. Надолішній, Н. Нижник, В. Огаренко, О. Оболенський, В. Рижих, І. Розпутенко, В. Тронь, В. Шамрай, О. Шапоренко та інші, дослідження яких містять як концептуальний, так і локальний підходи.

Незважаючи на значний науковий та практичний інтерес до окресленої предметної галузі, системних досліджень механізмів реалізації функції державного контролю в Україні як публічної послуги, поліпшення якої уможливлюється завдяки впровадженню в органах державного контролю сучасних моделей якості діяльності, та розробки науково обґрунтованих підходів до вирішення наявних проблем ще не проводилось.

Невирішеність зазначених проблем стала підставою для вибору теми дисертаційного дослідження, визначення його мети і завдань та є свідченням його актуальності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження проводилося протягом 2001-2009 рр. Робота виконана в межах тем науково-дослідних робіт Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України «Науково-методичне забезпечення муніципального менеджменту» (номер державної реєстрації 0104U006878) (2004-2005 рр.), «Розробка підходів і механізмів забезпечення якості муніципальної управлінської діяльності» (номер державної реєстрації 0106U006533) (2006-2007 рр.), «Методологічне забезпечення програмування розвитку публічних інституцій та якості їх діяльності» (номер державної реєстрації 0108U003405) (2008 р.), «Розроблення підходів та моделей адаптації системи управління місцевим розвитком до стандартів Європейського Союзу» (номер державної реєстрації 0109U000467) (2009-2010 рр.), які досліджувалися в рамках комплексного науково-дослідного проекту Національної академії державного управління при Президентові України «Державне управління та місцеве самоврядування», де автор була виконавцем, а також теми науково-дослідної роботи ДП «Дніпростандартметрологія» «Оцінка якості діяльності територіального органу Держспоживстандарту України в контексті євроінтеграційних процесів» (номер державної реєстрації 0104U009337) (2004-2005 рр.). У дисертації використано також результати реалізації Програми запровадження системи управління якістю в органах місцевого самоврядування м. Дніпропетровськ відповідно до вимог ДСТУ ISO 9001:2001 (2008-2009 рр.), угоди про співробітництво між Головним управлінням державної служби України, Дніпропетровською обласною державною адміністрацією та Дніпропетровською обласною радою, а також договорів про співробітництво між Дніпропетровським регіональним інститутом державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та Дніпропетровською обласною державною адміністрацією, Дніпропетровською міською радою. У межах участі в цих роботах як виконавця дисертантом було обґрунтовано необхідність впровадження управління на основі якості при наданні публічних послуг в Україні, зокрема, в органах державного контролю; удосконалено інструментарій вимірювання якості діяльності органів державного контролю у сфері технічного регулювання та споживчої політики в Україні; розроблено та апробовано концептуальні положення щодо забезпечення компетентності персоналу державних інституцій у сфері управління на основі якості.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є наукове обґрунтування теоретико-методологічних засад і практичних рекомендацій щодо розроблення та функціонування механізмів реалізації функції державного контролю в Україні як публічної послуги неявно вираженому споживачеві.

Для досягнення цієї мети було поставлено такі завдання:

- здійснити комплексний аналіз основоположних тенденцій розвитку системи надання публічних послуг в України в контексті глобалізаційних та євроінтеграційних процесів;

- встановити рівень відповідності реалізації функції державного контролю в Україні міжнародним нормам і усталеним практикам, виявити відповідні проблеми на методовизначальному та методологічному рівнях розгляду діяльності;

- запропонувати концептуальну модель механізму реалізації функції державного контролю як публічної послуги з урахуванням виявлених парадигмальних складових перетворення діяльності органів державного контролю на системну діяльність на засадах сучасних моделей якості та сформулювати основні припущення, принципи й аксіоматичні положення цієї діяльності;

- удосконалити категоріальний апарат реалізації функції державного контролю як надання публічних послуг неявно вираженому споживачеві;

- розробити методологічні основи механізму взаємодії органів державного контролю в сучасних складних динамічно змінюваних умовах оточуючого середовища;

- довести стратегічну роль нової організаційної культури органів державного контролю, розробити її базові принципи в контексті розгляду діяльності з державного контролю як надання публічних послуг;

- розробити модель знань у сфері управління на основі якості як методологічний інструмент просування отриманих наукових результатів у діяльність органів державного контролю та науково обґрунтувати напрями її впровадження;

- адаптувати модель інтегрованої системи управління, що рекомендована Міжнародною організацією зі стандартизації (ISO), для впровадження в органах державного контролю України;

- обґрунтувати підхід щодо визначення рівнів зрілості систем надання якісних послуг з державного контролю;

- запропонувати підхід щодо оцінювання діяльності органів державного контролю;

- розробити пропозиції щодо структури та змістовних модулів національного стандарту України на реалізацію функції державного контролю.

Об'єкт дослідження - процеси реалізації функції державного контролю в Україні в умовах реалізації національної стратегії інноваційного розвитку на шляху до євроінтеграції.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади реалізації функції державного контролю як публічної послуги.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що переорієнтація діяльності органів державного контролю із зовнішніх репресивних впливів на об'єкти контролю на діяльність з надання публічних послуг неявно вираженому споживачеві на засадах сучасних моделей якості дасть можливість усунути гіпертрофованість функції державного контролю в Україні та суттєво прискорить процеси адаптації до стандартів Європейського Союзу як складової євроінтеграційних процесів.

Методи дослідження. У процесі роботи використані методи теоретичного й емпіричного дослідження, основними з яких є системний та історичний підходи, методи аналізу та синтезу (індукція й дедукція, порівняння, аналогія, абстрагування, класифікація), структурний аналіз, експертне опитування, моделювання, у тому числі структурно-логічне, структурно-функціональне та графічне.

Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи й використовується для вирішення більшості завдань дослідження. Історичний метод, індукція, порівняння, аналогія та абстрагування застосовані окремо або в комплексі під час визначення предмета дослідження, виявлення парадигмальних складових перетворення діяльності органів державного контролю на системну діяльність з надання публічних послуг неявно вираженому споживачеві, удосконалення понятійно-категоріального апарату й розкриття методологічних категорій у предметній сфері дослідження. За допомогою аналітичного методу здійснено відбір наукової інформації за темою дисертації; із застосуванням методу єдності історичного й логічного підходів досліджено основні етапи розвитку методології управління на основі якості. Метод поетапного розгляду діяльності з позицій методологічного, методовизначального та методичного (інструментального) рівнів, який ґрунтується на пірамідальній моделі «3М» («методологія», «метод», «методика»), використаний для побудови концепції дослідження та термінологічних систем. За допомогою системного процесно-діяльнісного методу визначення термінів здійснено перевірку коректності запропонованих формулювань та встановлення логічно-змістовних зв'язків між елементами системних тріад дефініцій. Для вирішення окремих наукових завдань використовувались методи порівняння, групування та класифікації. З метою виявлення рівнів зрілості надання публічних послуг, зокрема послуг з державного контролю, та опанування моделі знань фахівцями органів державного контролю використане експертне опитування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці теоретико-методологічних засад механізмів реалізації функції державного контролю в Україні як публічної послуги на засадах сучасних моделей якості діяльності, що створює можливість вирішення практичних проблем системної реалізації функції державного контролю і прискорення процесів адаптації до стандартів Європейського Союзу, зокрема:

вперше:

- розкрито сутність державного контролю як публічної послуги, що надається неявно вираженому споживачеві, що дало можливість обґрунтувати необхідність переходу до здійснення державного контролю на засадах сучасних моделей якості діяльності та формування нової проектно- та клієнт-орієнтованої організаційної культури інституцій, які залучені до реалізації функції державного контролю;

- сформовано концептуальну модель механізму реалізації функції державного контролю як публічної послуги з урахуванням адаптованих принципів всеохопного управління на основі якості для органів державного контролю, що створює підґрунтя для усунення гіпертрофованості функції державного контролю. Механізм поданий як процес, що ініціюється потребами неявно виражених споживачів у безпечному і якісному житті, продукує інформацію для прийняття державно-управлінських рішень й приводить до наслідків першого й другого порядків, які є відчутними як для суб'єктів господарювання, так і для невизначеного кола фізичних осіб - мешканців даної території (неявно виражених споживачів послуг з державного контролю);

- запропоновано поєднання системного, діяльнісного, процесного та проектного підходів (СДПП-підхід) як методологічного підґрунтя механізму системної реалізації функції державного контролю, що дало можливість розробити проект ДСТУ «Державний нагляд і контроль. Основні положення», застосування якого дасть змогу реалізувати спільні заходи різних органів державного контролю у вигляді проектів, підвищуючи результативність заходів та використання ресурсів.

удосконалено:

- класифікацію видів контролю у сфері державного управління шляхом створення інтегрованого набору класифікаційних ознак, що дало можливість визначити пріоритетність напрямів впровадження управління на основі якості в органи державного контролю в сучасній Україні;

- категоріальний апарат управління на основі якості в органах державного контролю, а саме: сформульовано операціональні визначення основних категорій у галузі державного контролю та трикомпонентні визначення понять «державний контроль/нагляд», завдяки чому сформовано тезаурусну базу гармонізації національних норм і стандартів у сфері контрольної діяльності з міжнародними, зокрема європейськими;

- концептуальні положення щодо формування структури та змістовного наповнення моделі знань у сфері управління на основі якості для органів державного контролю, що дає змогу на основі реалізації відповідних навчальних програм підтримувати поступові зміни організаційної культури;

- підхід щодо оцінювання якості діяльності органів державного контролю шляхом побудови моделі оцінювання якості діяльності органу державного контролю з чотирьох елементів: аудит системи управління якістю; самооцінювання за моделлю CAF (загальна схема оцінювання); оцінювання стратегії за індивідуальною багатокритеріальною моделлю; оцінювання діяльності за індивідуальною багатокритеріальною моделлю - системне поєднання яких дає можливість подолати догматичність прихильності до окремих моделей або підходів й узгодити оцінювання зі стратегіями розвитку та ситуативними моделями конкретних органів державного контролю.

набули подальшого розвитку:

- підхід щодо ініціації змін організаційної культури органів державного контролю шляхом оновлення організаційних цінностей у напрямі створення проектно- та клієнт-орієнтованої культури якості та соціальної відповідальності, поступове впровадження яких сприятиме перетворенню діяльності з державного контролю на діяльність щодо надання послуг неявно вираженому споживачеві;

- підхід щодо подання цілеспрямованої системи дій з адаптації системи технічного регулювання України до міжнародних вимог як проекту розвитку та відповідна процесна модель механізму адаптації з метою реалізації принципів обмеження втручання держави у справи виробника, підвищення прозорості та безпристрасності, залучення громадськості та неурядових організацій;

- модель інтегрованої системи управління, що рекомендована Міжнародною організацією зі стандартизації, шляхом введення додаткових елементів, які враховують міжнародні та національні гуманістичні цінності, що дає можливість підвищити рівень відповідності систем управління вітчизняних органів державного контролю міжнародним стандартам корпоративної соціальної відповідальності;

- підхід щодо визначення зрілості систем надання якісних послуг у сфері державного контролю за чотирма рівнями: знання термінології; розуміння вимог щодо елементів моделі забезпечення якості публічних послуг (стандарти публічних послуг, системи управління якістю, моделі організаційної досконалості, поширення позитивної практики та бенчмаркінг); практичне використання сучасних моделей якості діяльності; інновативний розвиток організації, заснований на знаннях, - що дає змогу формувати програми коригувальних та запобіжних дій з метою підвищення результативності системи надання якісних послуг з державного контролю.

Практичне значення одержаних результатів. Основні концептуальні положення, висновки та рекомендації роботи мають практичне спрямування й можуть бути враховані при визначенні державної політики, впровадженні дієвих інституціональних і правових механізмів системної реалізації функції державного контролю. Висновки та рекомендації наукового дослідження використані:

- Головним управлінням державної служби у Дніпропетровській області - на основі пропонованої системної моделі забезпечення якості публічних послуг та підходу щодо визначення рівнів зрілості систем надання якісних послуг з державного контролю проведене опитування «Визначення рівнів зрілості систем надання якісних послуг в органах державної влади та місцевого самоврядування» (акт від 14.05.2010 р.);

- територіальними органами Держспоживстандарту України: (ДП «Дніпростандартметрологія»; ДП «Кримстандартметрологія»; ДП «Львів-стандартметрологія»; ДП «Харківстандартметрологія» - враховуючи положення документованої методики системи управління якістю «Настанови щодо оцінювання якості діяльності органів державного контролю», сформовано багатокритеріальні моделі оцінювання стратегії та діяльності територіального органу технічного регулювання та проведено оцінювання відповідності стратегії й поточної діяльності організації побудованим моделям (акти № 4-н від 11.11.2009 р., № 2 від 22.02.2010 р., № 6-нд від 14.12.2009 р., від 17.02.2010 р.);

- ДП «Укрметтестстандарт» - упроваджено «Настанови щодо процесу оцінювання знань персоналу органів державного контролю у сфері якості», що дало змогу актуалізувати відповідні документовані методики системи управління якістю, які стосуються діяльності Центру сертифікації персоналу та провести встановлення відповідності знань персоналу органів технічного регулювання запропонованій моделі (акт про впровадження № 42-24/001 від 11.01.2010 р.);

- Дніпропетровською міською радою - розроблено навчальні модулі та методичні матеріали для співробітників та аудиторів виконавчих органів місцевого самоврядування м. Дніпропетровськ, побудовані відповідно до моделі знань у сфері управління на основі якості, у межах Програми запровадження системи управління якістю в органах місцевого самоврядування м. Дніпропетровськ відповідно до вимог ДСТУ ISO 9001:2001 (2008-2009 рр.) проведено модульне навчання за відповідною навчальною програмою (акт № 7 від 03.09.2010 р.);

- Головним Дніпропетровським обласним управлінням та управлінням у м. Севастополь у справах захисту прав споживачів - відповідно до документованої методики забезпечення системної взаємодії учасників заходу з державного контролю як проекту проведено пілотні проекти спільних перевірок, які виявили більшу результативність порівняно із застосуванням традиційного підходу до здійснення заходів з державного контролю (нагляду), зокрема, в напрямі реалізації основних положень Постанови Кабінету Міністрів України «Про створення системи оперативного обміну між органами державного нагляду (контролю) інформацією про виявлення небезпечної та фальсифікованої продукції» № 1126 від 11.09.2007 р. (акти № 1/-18-4-43 від 27.01.2010 р. та від 07.04.2010 р.);

- Державним центром сертифікації МНС України, Дніпропетровською обласною санітарно-епідеміологічною службою та Головним управлінням ветеринарної медицини в Дніпропетровській області - настанови щодо впровадження та постійного вдосконалення інтегрованої системи управління органу державного контролю, що дало можливість розробити план заходів щодо впровадження інтегрованої системи управління, проект інтегрованої політики та провести модульне навчання за відповідною навчальною програмою (акти № 444 від 15.05.2010, № 1/-11-3-71 від 28.01.2010 р. та від 17.02.2010 р.).

Науково-прикладні положення дисертаційного дослідження щодо особливостей впровадження систем управління якістю у сфері надання публічних послуг використовувались Підкомітетом ПК 93/1 «Системи управління якістю» національного технічного комітету стандартизації ТК 93 «Системи управління якістю, довкіллям, безпечністю харчових продуктів та соціальна відповідальність» під час здійснення фахової експертизи нормативного документа «Настанова щодо застосування ДСТУ ISO 9001-2001 «Системи управління якістю. Вимоги» в органах виконавчої влади» та підготовки проектів національних стандартів ДСТУ-П IWA 4 2006/2010 (довідка про участь у діяльності технічного комітету стандартизації від 15.01.2010 р.).

Окремі положення дисертаційного дослідження впроваджені в програму підготовки магістрів за спеціальностями «Державне управління», «Публічне адміністрування», «Державна служба» та програми підвищення кваліфікації державних службовців ДРІДУ НАДУ (довідка № 03/1-3-11-354 від 12.05.2010 р.) та Східноукраїнського національного університету ім. В. Даля (акт від 11.05.2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є завершеною самостійною науковою працею, у якій за результатами проведених досліджень отримано нові обґрунтовані теоретичні та методологічні результати, що закладають належне підґрунтя для вирішення важливої наукової проблеми - обґрунтування теоретико-методологічних засад реалізації функції державного контролю як публічної послуги. Наукові результати, висновки та положення, винесені на захист, одержані автором самостійно. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані наукові праці. Конкретний внесок здобувача в ці праці зазначено в списку публікацій за темою дисертації.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У першому розділі - «Механізми реалізації функції державного контролю в Україні: сучасні проблеми та вектор розвитку» - визначено вектор розвитку України в контексті глобалізаційних та євроінтеграційних процесів, досліджено рівень відповідності реалізації функції державного контролю в Україні міжнародним нормам і усталеним практикам, охарактеризовано стан та перспективи вирішення проблем методовизначального рівня реалізації функції державного контролю в Україні, наведено огляд невирішених методологічних проблем у сфері реалізації функції державного контролю та побудовано концепцію дослідження.

Застосування загальнометодологічного підходу щодо визначення вектора руху соціально-економічної системи дало підстави стверджувати, що для України необхідний розвиток шляхом «випереджальної інноваційності, заснованої на знаннях» (рис. 1). Тільки таким чином уможливлюється перехід з групи країн, що рухаються за рахунок продуктивності (efficiency driven), до групи країн, що рухаються за рахунок інновацій (innovation driven) (за класифікацією Всесвітнього економічного форуму (далі - ВЕФ)).

Рис. 1. Схема визначення вектора розвитку України

З позицій вимог, що встановлені для держав - кандидатів на вступ до Європейського Союзу, прогнозні вимоги щодо інституцій системи державного управління - це подальший розвиток концепції всеохопного управління на основі якості (TQM) та адаптація її положень до публічних інституцій; оновлення міжнародних стандартів ISO серії 9000, зокрема ISO 9004 на основі запровадження нових принципів управління та «інновацій, заснованих на знаннях»; все більше поширення участі споживачів публічних послуг у формуванні відповідних стандартів з метою урахування їх майбутніх обґрунтованих потреб.

Щоб отримати можливість виконати в означені терміни ці майбутні вимоги, Україна має якнайшвидше вирішити головну проблему - підвищити вкрай низьку міжнародну конкурентоспроможність на основі впровадження національної стратегії інноваційного розвитку. Вивчення в цьому контексті основних взаємопов'язаних чинників, які впливатимуть на рівень розвитку країни, а саме співіснування глобального та локальних ринків, прагнення забезпечення сталого розвитку, різні рівні розвитку суспільства, входження до нової економіки - економіки знань дає підстави стверджувати, що однією зі складових глобально орієнтованої національної стратегії інноваційно-випереджального розвитку України має стати широке застосування управління на основі якості.

Згідно зі Звітом ВЕФ щодо глобальної конкурентоспроможності у 2009-2010 рр., Україна має досить високий рейтинг за індексом спроможності до інновацій і займає 32-ге місце з 133 країн. Але в загальному рейтингу Україна займає лише 82-ге місце й належить до країн, що рухаються за рахунок продуктивності (efficiency driven). Міжнародні експерти зазначають, що значною мірою реалізації спроможності нашої країни до інновацій заважає тотальність функції державного контролю.

Доведено, що в Україні функціонує розгалужений комплекс інститутів у сфері державної влади та управління всіх рівнів, що реалізує різноманітні види державного контролю та нагляду. На підставі вивчення основних видів і форм здійснення контролю в державному управлінні, що розглянуті в наукових працях вітчизняних фахівців, удосконалено класифікацію видів контролю у сфері державного управління через створення інтегрованого набору класифікаційних ознак, що дало можливість визначити пріоритетність напрямів упровадження управління на основі якості в органи державного контролю в сучасній Україні.

Вітчизняні органи державного контролю щорічно піддають перевіркам близько 95% усіх підприємств. Режим перевірок в Україні є одним із найжорсткіших навіть серед країн СНД. Хоча перевірками охоплено у кілька разів більше підприємств, ніж у розвинутих країнах, їх результативність в Україні значно нижча. За відсутності сфокусованого підходу до об'єктів перевірок органи державного контролю досить часто перевіряють не там, де існує реальна загроза для суспільства і довкілля або високий ризик порушень, а там, де «ще не перевіряли». Для української системи державного контролю також характерна висока частота перевірок. Значну розбіжність із міжнародною практикою становить те, що охоплення перевірками вище у секторах, які не становлять істотної небезпеки для суспільства або довкілля (громадське харчування, сфера послуг, торгівля). Лише десять з близько 60 органів державного контролю мають затверджені критерії ризику та диференційовану періодичність здійснення планових заходів контролю, хоча така норма передбачена ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Співвідношення планових перевірок до позапланових становить 2:1 (щонайменше кожна третя перевірка здійснюється позапланово). Це свідчить про те, що органи державного контролю не приділяють достатньої уваги якісному плануванню контрольно-перевірної діяльності на основі ризик-орієнтованого підходу.

Встановлено, що реалізація функції державного контролю в Україні має низький рівень відповідності міжнародним нормам і усталеним практикам. Проблеми в практиці реалізації заходів з державного контролю породжуються недосконалістю методичних документів - інструментальної бази діяльності органів державного контролю. Реалізуючи зворотне проходження за рівнями поетапного розгляду діяльності, який ґрунтується на пірамідальній моделі «3М» («методологія», «метод», «методика»), визначено, які проблеми це зумовлюють.

Спираючись на зарубіжний і вітчизняний досвід упровадження всеохопного управління на основі якості в публічному секторі, визначено чотири елементи системи забезпечення якості публічних послуг: упровадження стандартів публічних послуг; упровадження систем управління якістю (далі - СУЯ); застосування загальної схеми оцінювання (CAF) або інших моделей самооцінювання; поширення позитивної практики та бенчмаркінгу.

Модель забезпечення якості публічних послуг було покладено в основу опитування щодо вивчення ступеня впровадження систем управління якістю органів державної влади та місцевого самоврядування з метою їх подальшого вдосконалення, що проводилось у грудні 2009 - січні 2010 р. в органах місцевої влади Дніпропетровської та Луганської областей і в системі Держспоживстандарту України. За результатами опитування визначено, що у 74% респондентів сформований перелік послуг, а 34% вже розробили картки/стандарти послуг (цьому переважно сприяло прийняття у 2009 р. ряду нормативних документів щодо впорядкування адміністративних послуг в Україні, що підтверджується й понад 85% позитивних відповідей щодо доцільності упровадження стандартів публічних послуг). Розуміння вимог стандартів ISO серії 9000 виявилось недостатнім: панує ототожнення СУЯ зі стандартизацією публічних послуг, пов'язане з незадовільним рівнем проходження службовцями відповідного додаткового навчання та недостатнім рівнем обізнаності щодо методичних документів, які адаптують вимоги ДСТУ ISO 9001 та інших нормативних документів до реалій діяльності вітчизняних місцевих органів влади й самоврядування.

Серед органів державного контролю, що брали участь в опитуванні, лише територіальні органи Держспоживстандарту України продемонстрували значний досвід впровадження й удосконалення СУЯ, розробки стандартів публічних послуг та участі в конкурсах за моделями організаційної досконалості. Це певною мірою суперечить висновкам міжнародних експертів щодо тотальності функції державного контролю, що зумовило подальше дослідження вивчення проблем єдності розуміння термінології та підготовки персоналу органів державного контролю у сфері якості.

Було класифіковано проблеми підготовки та підвищення компетентності фахівців органів державного контролю у сфері управління на основі якості, що пов'язані зі змістом навчальних курсів, формами навчання, визначенням відповідних навчальних закладів, оцінюванням результативності навчання, нагромадженням практичного досвіду, продовженням самоосвіти з управління якістю, порядком трансляції знань у сфері якості в межах організаційної ієрархії. Це вказує на відсутність у країні бачення щодо створення системи підвищення компетентності фахівців органів державного контролю у сфері управління на основі якості як складової загальнодержавної системи безперервного навчання. Додаткові вимоги щодо управління персоналом встановлюють міжнародні стандарти ISO серії 9000. Проблеми управління персоналом у системах управління якістю органів державного контролю можуть бути класифіковані за ознаками: визначення необхідного рівня компетентності; забезпечення необхідного рівня компетентності; інформування персоналу щодо якості; реєстрування даних стосовно рівня компетентності; оцінювання результативності заходів із підвищення компетентності. За останнім напрямом проблема потребує вирішення найближчим часом у зв'язку з посиленням відповідних вимог ISO 9001 версії 2008 р., а результати проведеного нами опитування свідчать, що лише 8% респондентів мають відповідну системну методику в межах СУЯ, а 21% не здійснюють оцінювання за відсутності цієї методики.

Досліджено наявність принципів реалізації функції державного контролю як публічної послуги, єдиної термінологічної системи та концептуальних нормативних документів.

Аналіз стану сучасної нормативної бази у сфері державного контролю в Україні засвідчив, що в ній відсутня формалізована термінологічна система у сфері контрольної діяльності, зокрема, контрольної діяльності державних інституцій. У нормативно-правовій та методично-інструментальній базі здійснення заходів органами державного контролю, зокрема спільних заходів, залишається неоднозначність визначення повноважень відповідних органів та непрозорість відповідних процедур, що зменшує дієвість спільних заходів органів контролю, породжує недоліки в їх діяльності, а іноді й прямі зловживання з боку їх посадових осіб.

Таким чином, щоб у визначений термін увійти до міжнародних інтеграційних об'єднань, враховуючи світові тенденції на гармонізацію інтересів усіх зацікавлених сторін, гуманізацію управління, перехід до застосування механізмів самооцінювання, самокоригування, самовдосконалення, першочерговими мають бути зміни при реалізації саме такої функції державного управління, як державний контроль.

За результатами здійсненого в розділі аналізу проведено синтез та конкретизацію завдань подальших етапів дослідження, що дало змогу побудувати концептуальну схему дисертаційного дослідження за допомогою методу поетапного розгляду діяльності з позицій методологічного, методовизначального та методичного (інструментального) рівнів, який ґрунтується на пірамідальній моделі «3М» («методологія», «метод», «методика») (рис. 2).

У другому розділі - «Теоретичні основи реалізації функції державного контролю як публічної послуги» - розроблено концептуальну модель механізму реалізації функції державного контролю як публічної послуги, категоріальний апарат управління на основі якості в органах державного контролю, СДПП-підхід як методологічне підґрунтя механізму системної реалізації функції державного контролю, методологічні засади формування в органах державного контролю нової проектно- та клієнт-орієнтованої організаційної культури, модель знань у сфері управління на основі якості для органів державного контролю.

Рис. 2. Концептуальна схема дисертаційного дослідження

Охарактеризовано відповідні зміни в методології діяльності органів державного контролю на підґрунті методологій державного управління, всеохопного управління на основі якості, процесного підходу та управління проектами. Перший елемент - методологія державного управління - є базовим, оскільки саме на ньому мають ґрунтуватися всі дослідження у сфері державного управління. Другий елемент - методологія всеохопного управління на основі якості - обраний з огляду на те, що сьогодні це один з підходів, який забезпечує постійний розвиток будь-якої організації. Методологія процесного підходу обрана третім елементом моделі тому, що впровадження управління на основі якості вимагає застосування інструментарію підтримання процесів управління якістю в організації. Ця методологія також зарекомендувала себе як ефективний інструмент управління в державних установах. Обрання четвертого елемента - методології управління проектами - зумовлено необхідністю реалізації інноваційної моделі розвитку України. Без застосування цієї методології забезпечення інноваційності руху неможливе.

Питання управління на основі якості розглядались у працях вітчизняних та зарубіжних авторів: Ю. Адлера, Л. Віткіна, О. Глічева, Е. Демінга, Дж. Джурана, А. Зенкіна, Н. Іняца, К. Ісікави, П. Калити, Г. Канджи, Й. Кондо, Т. Конті, Ф. Кросбі, В. Лапідуса, Дж. Окланда, В. Окрепілова, Т. Пітерса, Л. Сендхольма, С. Сінго, Г. Тагуті, А. Фейгенбаума, С. Фомічова, Дж. Харрінгтона, Г. Хімічевої, В. Швеця та багатьох інших фахівців.

До сучасних моделей якості діяльності належать: авторські моделі та школи всеохопного управління на основі якості; стандартизовані моделі систем управління (ISO серій 9000, 14000, 26000, OHSAS серії 18000 тощо); моделі організаційної досконалості та моделі діагностичного самооцінювання; інші моделі, спрямовані на досягнення найвищої якості; інструменти (техніки), що здобули назву «інжиніринг якості». Узагальнюючи думки провідних фахівців з управління на основі якості, можна визначити, що TQM є відкритою рамковою концепцією, яка поєднує різноманітні концепції, підходи й методи менеджменту і значною складовою якої є гуманістичні цінності; позиціонується як агрегувальна концепція нового менеджменту (на думку деяких фахівців, менеджменту «нового покоління», який є необхідним для організацій в умовах зростаючої складності світу бізнесу та суспільних відносин); спонукає науковців та практиків до активного залучення нових ідей менеджменту, різноманітних методів мотивації та інших самостійних концепцій, метою яких є досягнення організаційної досконалості. На початку ХХІ ст. спостерігаємо надзвичайний зв'язок методології управління на основі якості з методологією державного управління.

Вивчення основних тенденцій розвитку та загальносистемних принципів методологій-елементів дало змогу адаптувати принципи всеохопного управління на основі якості для органів державного контролю (далі - ОДК). Запропоновано сім принципів управління на основі якості: орієнтованості на неявно вираженого споживача; єдиної основи; ризик-орієнтованості; невідворотності виявлення загрози безпеці (надійність системи); лідерства органів державного контролю в запровадженні управління на основі якості; процесного бачення реалізації функції державного контролю; постійного вдосконалення (урахування динамічних змін зовнішнього середовища, зокрема, вимог суспільства), що створюють підґрунтя для реалізації відповідних змін як у підходах до управління й регулювання діяльності органів державного контролю, так і для формування нової проектно- та клієнт-орієнтованої культури органів державного контролю.

Запропоновано концептуальну модель механізму реалізації функції державного контролю як публічної послуги (рис. 3), де механізм подано як процес, що ініціюється потребами неявно виражених споживачів у безпечному і якісному житті. Виходом процесу (продуктом) є отримання інформації щодо відповідності стану об'єкта державного контролю, що використовується у прийнятті державно-управлінських рішень і призводить до наслідків першого й другого порядків, які є відчутними як для суб'єктів господарювання (верхня наслідкова гілка моделі), так і для невизначеного кола фізичних осіб - мешканців даної території (нижня наслідкова гілка моделі). Керівні входи процесу подано у вигляді нормативних документів, зокрема ДСТУ, стандартів публічних послуг та адміністративних регламентів, документованих методик інтегрованої системи управління відповідних органів державного контролю. Основні ресурсні входи - це компетентний персонал органів державного контролю, спеціалізовані IT-ресурси тощо. Як керівні, так і ресурсні входи процесу, перебувають під впливом змін підходів до управління й регулювання діяльності органів державного контролю та формування їх нової проектно- та клієнт-орієнтованої організаційної культури.

Керівні та ресурсні входи процесної моделі цього механізму формуються шляхом поетапного вирішення наукових та прикладних завдань на методологічному, методовизначальному та методичному рівнях в умовах змін підходів до управління й регулювання діяльності органів державного контролю та формування нової проектно- та клієнт-орієнтованої організаційної культури. Опрацюванню окремих елементів моделі присвячено подальші розділи роботи.

Проведено уточнення понять і категорій, визначення системи дефініцій у сфері управління на основі якості в органах державного контролю. Застосування підходу щодо класифікації термінів у сфері контрольної діяльності за принципом поетапного розгляду діяльності з позицій методологічного, методовизначального та методичного рівнів дало змогу сформулювати дефініції основних термінів у сфері контрольної діяльності. За допомогою системного процесно-діяльнісного методу визначення термінів перевірено коректність запропонованих формулювань та встановлено логічно-змістовні зв'язки між елементами системних тріад дефініцій.

Сформульовано операціональні визначення основних категорій у галузі державного контролю. Державний контроль визначено як функцію державного управління, яка передбачає отримання нової інформації щодо відповідності стану об'єкта державного контролю шляхом реалізації процесу перевірки. Перевірка органами державного контролю - визначений метою процес встановлення відповідності стану об'єкта державного контролю. Розуміння перевірки як визначеного метою процесу реалізації функції державного контролю дає змогу визначити такі основні види перевірок у сфері державного контролю: аудит, моніторинг, нагляд, ревізія. Операціональні визначення видів перевірок у сфері державного контролю конкретизують сферу встановлення відповідності та основні ресурси перевірки.

Вивчення сучасних поглядів на термінологічну проблему розмежування понять «державний контроль» та «державний нагляд» дає підстави запропонувати підхід до побудови поняття «державний контроль» з трьох складових: правової, функціональної (процесної) та інформаційної (комунікаційної). Під час побудови означених компонент необхідно дотримуватись таких правил: правова компонента має будуватися як дефініція (за законами логіки); функціональна (процесна) компонента має формуватися як операціональне визначення (з позицій статистичного мислення - це визначення, яке є корисним з практичного погляду, що спонукає до дій, передає визначення поняття шляхом конкретизації як способу вимірювання тієї чи іншої величини, а також умов застосування відповідних результатів); інформаційна (комунікаційна) компонента має будуватися як системна тріада дефініцій.

Використовуючи наведені правила, відповідно до Європейських директив «нового підходу» за допомогою графічної моделі сформульовано трикомпонентні визначення понять «державний контроль» та «державний нагляд».

Проаналізовано генезис поняття «якість». Охарактеризовано особливості сучасного визначення поняття «якість послуг». За результатами аналізу наявності загальноприйнятих визначень понять «якість», «якість послуг», «якість діяльності», «якість державних послуг» у сучасній законодавчій базі України, враховуючи, що продукцією органу державної влади є послуги, а також те, що у сфері державного управління організації не в змозі брати на себе зобов'язання із задоволення всіх зацікавлених сторін, системи цінностей яких у багатьох випадках можуть бути протилежними, а державні установи мають забезпечувати розвиток суспільства, уточнено поняття «якість» відповідно до вимог міжнародного стандарту ISO 9000 версії 2000/2005 та концептуальних положень щодо поняття «розвиток»: якість послуг органу державної влади - це ступінь, до якого сукупність характеристик послуги, що надає орган державної влади, задовольняє вимоги замовника без перешкоджання розвитку інших зацікавлених сторін.

Враховуючи неповноту концептуальних засад та недосконалість механізму взаємодії органів державного контролю щодо реалізації функції державного контролю, доведено, що в сучасних складних динамічно змінюваних умовах оточуючого середовища методологічною основою реалізації державного контролю та нагляду може стати поєднання системного, діяльнісного, процесного й проектного підходів. СДПП-підхід передбачає подання будь-якої діяльності у вигляді проектів її реалізації як системи, елементи якої процесно взаємодіють між собою шляхом виконання головних функцій діяльності.

Доведено, що існує стійкий взаємозв'язок реформ публічного управління, які базуються на впровадженні сучасних моделей якості діяльності, і змін організаційної культури публічних інституцій. Запропоновано перелік оновлених цінностей проектно- та клієнт-орієнтованої організаційної культури якості та соціальної відповідальності органу державного контролю, а саме: орієнтація на якість надання послуг; розуміння ключової ролі персоналу в забезпеченні конкурентоспроможності організації; розвиток системного та стратегічного мислення службовців; розвиток спроможності діяти в проектних командах; організація доступу до інформаційних джерел з метою створення нових знань; безперервна освіта всього персоналу; розвиток екологічної свідомості; посилення соціальної відповідальності перед місцевою громадою та іншими зацікавленими сторонами, - поступове впровадження яких сприятиме перетворенню діяльності органів державного контролю на системну діяльність з надання публічних послуг неявно вираженому споживачеві.

Враховуючи сучасні тенденції розвитку управління на основі якості, обґрунтовано структуру та змістовне наповнення моделі знань у сфері управління на основі якості для фахівців органів державного контролю з чотирьох елементів за трьома рівнями - поверхневим, підповерхневим та глибинним: система «глибинних знань»; знання, пов'язані з реалізацією методології управління на основі якості в органах державного контролю; знання щодо інтегрованих систем менеджменту; знання щодо інжинірингу якості та інструментів досягнення організаційної досконалості, - яка має стати підґрунтям для розробки відповідних навчальних програм, навчально-методичних посібників, курсів дистанційного навчання та методик оцінювання знань фахівців органів державного контролю у сфері якості.

У третьому розділі - «Моделі методовизначального рівня реалізації функції державного контролю як публічної послуги» - розглядаються основні положення щодо адаптації системи технічного регулювання України до міжнародних вимог, створення інтегрованої системи управління органу державного контролю, механізму адаптації вимог міжнародних стандартів корпоративної соціальної відповідальності для застосування в органах державного контролю України, визначення рівня зрілості систем надання якісних послуг у сфері державного контролю.

Вивчено світовий досвід технічного регулювання та основні проблеми системи технічного регулювання України в контексті її входження до міжнародних інтеграційних об'єднань. Проведене дослідження дає підстави стверджувати, що успадкована нашою країною пострадянська система технічного регулювання не відповідає міжнародним нормам і правилам, принципам СОТ. Її характеризують: відповідальність виключно держави за безпечність і якість продукції та послуг; жорстке регламентування нормативними документами навіть дрібних вимог до продукції; перевага тотального контролю та нагляду з боку державних органів.

З метою покращення існуючого стану визначені такі чотири першочергові завдання реформи технічного регулювання в Україні: встановлення добровільності стандартів та впровадження обов'язкових вимог щодо безпеки й інформування на рівні технічних регламентів; скорочення обсягів обов'язкової сертифікації; перехід до системи контролю, яка базується на ринкових перевірках та відповідальності виробника; швидке впровадження міжнародних стандартів шляхом поєднання перекладу найважливіших з них та прямого впровадження мовою оригіналу.