Державне управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні

8

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

25.00.02 - механізми державного управління

Державне управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні

АВРАМЕНКО НАТАЛІЯ ВІКТОРІВНА

Запоріжжя - 2011

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Реалізація пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку помітно підвищила увагу органів державної влади й управління до процесів розвитку системи охорони здоров'я, їх впливу на збереження та поліпшення здоров'я людей, скорочення прямих і непрямих втрат суспільства за рахунок зниження захворюваності й смертності населення. Виділення значних коштів забезпечило збільшення чисельності лікарів і середнього медичного персоналу, помітне зростання середньої заробітної плати в галузі, селективне оновлення її матеріально-технічної бази.

Проте рівень якості й доступності медичних послуг, як і раніше, не задовольняє потреб основної маси населення. Принципові зміни умов функціонування галузі (перехід до моделі обов'язкового медичного страхування, поява ринку медичних послуг) не привели поки що до системної трансформації системи управління охороною здоров'я. Тим часом управління - завжди визначальний чинник стану й результатів у будь-якій сфері життєдіяльності суспільства. По-новому впливати на процеси розвитку системи охорони здоров'я можна за допомогою змін усередині галузі, які набувають характеру, адекватного нинішнім інституційним характеристикам.

Незважаючи на підвищений інтерес учених до названої галузі, багато принципових питань тільки окреслено, але не вирішено, зокрема, пов'язані з виявленням особливостей регіональної системи охорони здоров'я як об'єкта управління; оцінюванням можливостей ресурсного потенціалу галузі, компонентів зарубіжного досвіду розвитку галузі; обґрунтуванням і змістовною характеристикою ключових напрямів та завдань удосконалення управління процесами розвитку системи охорони здоров'я.

Методології побудови системи державного управління, у тому числі у сфері розвитку регіональних та субрегіональних соціально-економічних систем різних рівнів, присвятили свої фундаментальні праці В.Б. Авер'янов, Б.І. Адамов, О.Ю. Амосов, Г.В. Атаманчук, В.М. Бабаєв, В.Д. Бакуменко, С.О. Біла, Т.О. Безверхнюк, В.В. Дорофієнко, А.О. Дєгтяр, В.Б. Дзюндзюк, О.М. Іваницька, В.Ю. Керецман, В.А. Козбаненко, І.Б. Коліушко, С.П. Коломийцев, О.Б. Коротич, О.І. Крюков, В.С. Куйбіда, О.Я. Лазор, Г.І. Леліков, В.В. Мамонова, В.М. Мартиненко, О.А. Машков, А.Ф. Мельник, А.В. Мерзляк, О.Г. Мордвінов, С.П. Мосов, В.М. Огаренко, Г.С. Одінцова, О.С. Поважний, С.Є. Саханенко, В.М. Селіванов, О.В. Скрипнюк, Ю.П. Сурмін, В.В. Токовенко, В.В. Тертичка, В.В. Цвєтков, Ю.О. Чернецький, Ф.І. Шамхалов, Ю.П. Шаров та ін.

За роки незалежності України теоретичні та практичні аспекти охорони здоров'я стали об'єктом активних досліджень вітчизняних учених. Вагомий внесок у вирішення теоретичних та методичних проблем розвитку державного управління охороною здоров'я зробили М.М. Білинська, Ю.В. Вороненко, Т.С. Грузєва, О.П. Гульчій, Г.В. Дзяк, Л.І. Жаліло, Д.В. Карамишев, Б.П. Криштопа, В.В. Лазоришинець, В.М. Лобас, В.Ф. Москаленко, З.О. Надюк, М.Є. Поліщук, Я.Ф. Радиш, І.В. Рожкова, І.М. Солоненко, Н.Д. Солоненко, О.С. Шаптала та ін.

З дослідженням проблем соціальних і державних інститутів у методологічному, філософському та історичному аспектах пов'язані праці М. Вебера, Т. Веблена, Е. Дюркгейма, Р. Еванса, Т. Парсонса, К. Поппера, М. Роммера, Г. Спенсера.

Наукові концепції зарубіжних та українських учених щодо управління розвитком соціально-економічних систем, методи дослідження процесів, що відбуваються в них, а також практичний досвід їх застосування й реалізації в процесі розробки програм та проектів є надійним теоретико-методологічним підґрунтям подальших розвідок. Разом з тим кількість і рівень досліджень у сфері механізмів державного управління системою охорони здоров'я, особливо на регіональному рівні, у сучасній вітчизняній літературі не відповідають суспільним потребам. Залишаються не врегульованими проблеми управління інноваційним процесом у системі охорони здоров'я, немає єдиного підходу до розробки Концепції розвитку системи охорони здоров'я в Україні тощо.

Теоретико-методологічний аналіз сутності, особливостей та перспектив регіонального управління системою охорони здоров'я не був до цього часу предметом спеціального системного наукового дослідження, що стало підставою для вибору теми дисертації, визначення її мети й завдань.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукові результати, теоретичні положення й висновки дослідження отримані в межах теми Класичного приватного університету “Механізми державного управління об'єктами та процесами ринкової економіки” (номер державної реєстрації 0109U002113). Роль автора полягає в розробці пропозицій щодо реформування системи охорони здоров'я й механізму її фінансового забезпечення та побудові регіональної структурної моделі управління інноваційним процесом у системі охорони здоров'я.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є розроблення цілісної концепції державного управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні, формування теоретико-методологічних і науково-прикладних засад удосконалення комплексного механізму її реалізації.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

узагальнити теоретико-методологічні напрацювання в галузі державного управління соціальним розвитком, уточнити понятійний апарат і виділити відповідні державні механізми управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні;

запропонувати концептуальну модель організаційно-економічного механізму державного управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я на рівні регіону;

обґрунтувати необхідність розробки Медичного кодексу України;

розробити регіональну структурну модель управління інноваційним процесом у системі охорони здоров'я;

запропонувати системний підхід до реформування системи охорони здоров'я й механізму її фінансового забезпечення;

узагальнити науково-методологічні підходи до розробки Концепції розвитку системи охорони здоров'я в Україні;

виділити ресурсний потенціал системи охорони здоров'я;

обґрунтувати доцільність використання програмно-цільового підходу в управлінні системою охорони здоров'я;

запропонувати розмежування цільових програм у галузі охорони здоров'я за класифікаційними ознаками;

розкрити взаємозв'язок вирішення медико-соціальних і регіональних проблем.

Об'єкт дослідження - державне управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні.

Предмет дослідження - теоретичні й методологічні засади державного управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети використано методологію науки державного та регіонального управління, сучасну теорію управління, закони діалектики. Застосовано систему загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, а саме: системний підхід - при дослідженні державного управління як цілісної системи, що поєднує всі гілки державної влади, при виділенні різних видів механізмів, які забезпечують здійснення управління державою, при розгляді усього спектра понять державного управління та їх визначенні з урахуванням наявного взаємозв'язку; аналіз - при дослідженні теоретико-методологічних здобутків українських і зарубіжних науковців у галузях державного управління й управління регіональним розвитком, законодавчих актів України та Європейського Союзу, виявленні проблем, вирішення яких стало основою для вдосконалення теоретико-методологічних засад державного управління системою охорони здоров'я; синтез - для з'ясування сутності, змісту та визначення ряду понять державного й регіонального управління через поєднання окремих складових, які були виділені під час попереднього критичного аналізу існуючих підходів до їх розуміння; зіставлення - при дослідженні результатів застосування різних методик розрахунку рівнів соціально-економічного розвитку регіонів України; моделювання - при розробці моделі організаційно-економічного механізму державного управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я на рівні регіону.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в побудові цілісної концепції державного управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні на основі розробки теоретико-методологічного забезпечення наукового дослідження цього суспільного явища та формування механізмів державного управління системою охорони здоров'я. Положення, що містять наукову новизну, конкретизуються в такому:

уперше:

- запропоновано Концепцію розвитку ресурсного потенціалу системи охорони здоров'я на регіональному рівні, що ґрунтується на поглибленні теоретико-методологічних засад застосування організаційно-економічного механізму державного управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я на рівні регіону та включає управління матеріально-технічними, трудовими й фінансовими ресурсами, а також організаційні заходи;

- обґрунтовано необхідність розробки і окреслено основні положення Медичного кодексу України, який має включати державні пріоритети у сфері надання медичної допомоги; норми, які регулюють ключові питання надання медичної допомоги; принципи забезпечення пріоритету прав і свобод людини щодо отримання медичного обслуговування; міжнародно-правові стандарти; узгодженість з нормативно-правовими актами інших галузей права;

- розроблено регіональну структурну модель управління інноваційним процесом у системі охорони здоров'я, що включає шість блоків: визначення проблем і постановка пріоритетних цілей регіональної системи охорони здоров'я; інвентаризація наявних у регіоні нових технологій діагностики й лікування на основі організації їх пошуку та врахування в установах охорони здоров'я; організаційне оформлення функції управління впровадженням медичних нововведень; упровадження нововведень у системі охорони здоров'я;

удосконалено:

- підхід до реформування системи охорони здоров'я та механізму її фінансового забезпечення, що включає створення нормативно-правової бази, кадрове забезпечення системи, удосконалення методів медичного забезпечення населення, розвиток системи медичного страхування, розробку критеріїв оцінювання роботи медичних установ, забезпечення доступності високотехнологічної медичної допомоги, збалансованість витрат на реалізацію державних гарантій медичної допомоги та їх фінансування, розвиток системи профілактики й запобігання захворюванням, розробку методів стимулювання роботи медичного персоналу;

- науково-методологічний підхід до розробки Концепції розвитку системи охорони здоров'я в Україні, яка включає три взаємодоповнювані механізми: підвищення реальної доступності медичної допомоги для широких верств населення: створення; правових, економічних та організаційних умов для надання медичних послуг; створення умов і стимулів для збільшення коштів, що інвестуються громадянами й працедавцями в покращення стану здоров'я; створення умов і стимулів для максимально можливого запобігання захворюванням та травматизму населення;

- понятійний апарат державного управління системою охорони здоров'я шляхом надання взаємоузгоджених та концептуально вивірених визначень таких термінів, як “медичний кодекс”, “програмно-цільовий підхід у системі охорони здоров'я”, “ресурсний потенціал системи охорони здоров'я”, “інноваційний розвиток системи охорони здоров'я”;

набуло подальшого розвитку:

- виділення ресурсного потенціалу системи охорони здоров'я як сукупності доступних на сучасному етапі розвитку суспільства управлінських, трудових, матеріальних, фінансових, інформаційних та інших ресурсів, які об'єднані спільними цілями їх використання для максимального задоволення в послугах і сприяють розвитку організаційно-правових відносин між державою, медичними установами й населенням;

- підхід до виокремлення цільових програм у галузі охорони здоров'я за класифікаційними ознаками: рівень програми; територіальна належність; цільова спрямованість і зміст; проблеми, які вирішуються; тип захворювань; спрямування видатків; період дії та джерела фінансування; кінцевий результат;

- використання програмно-цільового підходу в управлінні системою охорони здоров'я, що характеризується чіткою цільовою орієнтацією; комплексністю намічених заходів; визначенням термінів здійснення цих заходів для досягнення поставленої мети; адресністю джерел фінансування для реалізації заходів;

- взаємозв'язок вирішення медико-соціальних і регіональних проблем через формування стратегічного плану соціально-економічного розвитку регіону, складовою якої є напрями розвитку системи охорони здоров'я в регіоні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що наукові висновки та теоретичні положення дослідження переважно доведені до рівня конкретних пропозицій, що робить їх придатними до застосування у практиці державного управління.

Теоретичні та науково-прикладні пропозиції до Програми діяльності Уряду України (Кабінету Міністрів України), ключові положення до Реформи медичного обслуговування, наукова доповідь “Реформа соціальної сфери і підвищення якості життя” були використані Міністерством охорони здоров'я України (довідка від 20.01.2009 р. № 16/14-31).

Теоретико-методологічні підходи щодо впровадження регіональної структурної моделі управління інноваційним процесом у системі охорони здоров'я використані у процесі програмування на 2010 р. соціально-економічного розвитку Запорізької, Харківської областей відповідними управліннями обласних державних адміністрацій (довідки від 09.04.2008 р. № 07-77/08, від 14.03.2010 р. № 01-35/0317).

Рекомендації про передачу повноважень щодо забезпечення функціонування первинної медико-санітарної допомоги на рівень районів міст використані при розробці Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (довідка ВР України від 21.09.2009 р. № 791/178).

Проведений за результатами дослідження аналіз реальних потреб населення адміністративно-територіальних одиниць у медичній допомозі всіх видів та фактичного стану забезпечення фінансовими, матеріальними й кадровими ресурсами, необхідними для задоволення потреб населення в медичній допомозі, використано в практичній діяльності медичних установ м. Києва (довідка від 21.02.2011 р. №238).

Теоретичні положення та наукові результати дослідження роботи використано в Класичному приватному університеті при розробці основних навчальних модулів для слухачів усіх форм навчання магістерської підготовки, при викладанні навчальних курсів і модулів: “Соціальна і гуманітарна політика”, “Соціальна медицина”, “Соціальна робота у сфері охорони здоров'я” (довідка про впровадження від 28.11.2010 р.).

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні та методологічні підходи, висновки й рекомендації також можуть бути використані як підґрунтя для подальших наукових досліджень у галузі державного управління, у тому числі державного управління системою охорони здоров'я в Україні.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить отримані автором нові результати в галузі державного управління, що розв'язують важливу наукову проблему щодо розвитку державного управління системою охорони здоров'я на регіональному рівні.

Апробація результатів дисертації. Основні положення й результати дослідження доповідались на міжнародних науково-практичних конгресах, конференціях, круглих столах, симпозіумах, з'їздах: IV з'їзді спеціалістів з соціальної медицини та організаторів охорони здоров'я (Житомир, 2008 р.); “Децентралізація державного управління та розвиток місцевого самоврядування в контексті європейської практики” (Луцьк, 2008 р.); “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного самоврядування” (Дніпропетровськ, 2008 р.); “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (Київ, 2008 р.); “ДНІ НАУКИ-2008 в Класичному приватному університеті” (Запоріжжя, 2008 р.); “Інституційні перетворення в суспільстві: світовий досвід і українська реальність” (Мелітополь, 2009 р.); “Модернізація суспільного сектору економіки в умовах глобальних змін” (Тернопіль, 2009 р.); “Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування” (Київ, 2009 р.); “Соціально-економічний розвиток України: європейський вибір” (Мелітополь, 2009 р.); “Інституціональні зміни системи державного управління України в умовах суспільних трансформацій та посилення вимог антикорупційного законодавства” (Запоріжжя, 2009 р.); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України” (Дніпропетровськ, 2009 р.); “Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування” (Київ, 2009 р.); “Інституційні перетворення в суспільстві: світовий досвід і українська реальність” (Мелітополь, 2010 р.); “Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития” (Минск, 2010 р.); “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2010 р.).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в 37 публікаціях, з яких 1 одноосібна монографія, 22 статті в наукових фахових виданнях з державного управління. Загальний обсяг публікацій за темою дослідження - 35,79 обл.-вид. арк.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Її повний обсяг становить 345 сторінок. Робота містить 12 рисунків, 11 таблиць, 3 додатки. Список використаних джерел включає 235 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; зазначено її зв'язок з напрямами наукових досліджень; вказано мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; висвітлено наукову новизну, практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх упровадження та апробації.

У першому розділі - “Концептуальні засади державного управління системою охорони здоров'я й основні напрями інституційних перетворень” - визначено роль системи охорони здоров'я в соціально-економічному розвитку сучасного суспільства, обґрунтовано впровадження Медичного кодексу України, виділено ресурсний потенціал системи охорони здоров'я, запропоновано підхід до реформування системи охорони здоров'я й механізму її фінансового забезпечення.

Обґрунтовано необхідність упровадження Медичного кодексу України, який зможе комплексно врегулювати всі аспекти охорони здоров'я, зокрема надання медичної допомоги. На відміну від поточного законодавства, кодифікація впорядковує значну частину чинного законодавства, як правило, його змінюючи, доповнюючи й перетворюючи.

Актуальність і важливість створення кодифікованого акта - Медичного кодексу України - зумовлені такими обставинами: необхідність комплексного реформування вітчизняної системи охорони здоров'я, у тому числі її законодавчого забезпечення як фундаменту для всіх інших перетворень; відсутність науково обґрунтованої концепції законотворчої діяльності в цій сфері; прагнення забезпечити підвищення рівня правової освіти медичних і фармацевтичних працівників; сприяння й допомога юристам при розгляді та вирішенні так званих “медичних” справ; неузгодженість у деяких випадках окремих законів у сфері охорони здоров'я з галузевим законодавством; необхідність чіткої регламентації правового статусу медичних працівників і пацієнтів; потреба в правовому регулюванні різних систем охорони здоров'я (державної, комунальної, приватної).

У Медичному кодексі необхідно реалізувати вимоги міжнародних стандартів з прав людини щодо охорони здоров'я, зокрема надання медичної допомоги, оскільки саме він у подальшому стане міцною опорою медичного права України - галузі права, що починає невпинно розвиватися й у нашій державі.

Медичний кодекс - це “дорожня” карта для медичних працівників, пацієнтів та правників. По-перше, він буде гарантією для пацієнтів, оскільки в разі порушення медиками правових норм, що забезпечують їх права у сфері охорони здоров'я, пацієнти отримають належний захист; по-друге, такий акт - це захист для медичних працівників, які повинні ці знання при потребі використовувати на практиці; по-третє, цей нормативний документ допомагатиме юристам у вирішенні “медичних справ”. На нашу думку, Медичний кодекс має включати норми, які регулюють суспільні відносини у сфері надання медичної допомоги, а всі інші відносини у сфері охорони здоров'я повинні регламентувати інші нормативно-правові акти. Кодекс має бути спрямований на детальне та всебічне регулювання цих суспільних відносин; необхідно виключити або скоротити до мінімуму кількість напрямів медичної діяльності, які б не були врегульовані цим актом. Не виключаємо також ситуації, коли виникне потреба врегулювати деякі аспекти надання медичної допомоги в окремих законах, оскільки кодекс повинен містити норми, що регулюють найбільш важливі питання організації та надання такої допомоги.

Запропоновано включити такі основні частини Медичного кодексу: Преамбула, Загальна та Особлива частини.

У Медичному кодексі необхідно закріпити норми, які врегулюють ключові питання надання медичної допомоги, пріоритет прав і свобод людини у процесі надання медичної допомоги; врахувати міжнародно-правові стандарти з прав людини й охорони здоров'я; забезпечити деталізацію основоположних конституційних принципів щодо надання медичної допомоги; узгодити положення Кодексу з нормативно-правовими актами інших галузей права; врахувати досягнення науки й прогресу медицини.

Преамбула Кодексу повинна розставити акценти та визначити пріоритети у сфері надання медичної допомоги, відобразити конституційні принципи й урахувати міжнародно-правові стандарти. Кожну частину Кодексу необхідно поділити на окремі частини, які міститимуть норми, що регулюють однорідні суспільні відносини у сфері надання медичної допомоги. Загальна частина повинна мати належно розроблений понятійно-термінологічний апарат, визначати межі правового регулювання, завдання Кодексу, принципи біоетики, основи правового статусу пацієнтів і медичних працівників. Особлива частина має регулювати питання надання медичної допомоги в різних напрямах медичної діяльності (стоматологічна справа, хірургічна справа, сімейна медицина, психіатрична допомога, фармацевтична справа, косметологічна справа, гематологічна справа, трансплантація органів та тканин організму).

Забезпечення належних темпів розвитку охорони здоров'я в Україні й наближення її до кращих міжнародних стандартів вимагають пошуків нових підходів до функціонування галузі та фінансування системи за рахунок різних джерел.

Оскільки на сьогодні основним джерелом фінансового забезпечення охорони здоров'я є кошти державного й місцевих бюджетів, розвиток цієї сфери суспільних відносин є обмеженим і не задовольняє потреб населення.

Основними причинами, які негативно впливають на вирішення цих проблем, є організаційні та функціональні.

Організаційні причини зумовлені, з одного боку, неефективними діями або бездіяльністю державних структур на рівні суспільства, а з іншого - недоліками організації діяльності кожної конкретної медичної установи. Не розроблена ефективна система фінансового менеджменту, дієва нормативно-правова основа функціонування та розвитку охорони здоров'я. Наявні непоодинокі факти фінансових зловживань, нецільового, неекономного та неефективного використання бюджетних коштів. Неофіційні платежі є показником зростання корупції.

Наявність значної кількості проблем вимагає розробки концептуального підходу до реформування системи охорони здоров'я й механізму її фінансового забезпечення.

На нашу думку, головним напрямом удосконалення самої системи охорони здоров'я, покликаним забезпечити єдині підходи та вимоги до цієї сфери послуг, є розробка нових вимог надання медичної допомоги та оснащення установ охорони здоров'я. За кожним захворюванням мають бути розроблені й затверджені стандарти медичних послуг з обов'язковим переліком лікувально-діагностичних процедур і ліків, вимогами до умов надання медичної допомоги (рис. 1).

Рис. 1. Основні аспекти реформування системи охорони здоров'я

Насамперед, мають бути розроблені стандарти, що включають нормативи забезпеченості населення лікарняними й амбулаторно-поліклінічними установами, лікарями, середнім медичним персоналом, а також фінансуванням з розрахунку на одного мешканця. Крім того, мають бути розроблені стандарти забезпечення установ охорони здоров'я матеріальними, трудовими та фінансовими ресурсами.

Реалізація принципу стандартизації дасть змогу вирішити такі завдання: забезпечити єдиний підхід до надання медичної допомоги; створити умови для уніфікації системи ціноутворення на медичні послуги; встановити стандарти лікарського забезпечення шляхом введення єдиної формулярної системи, що визначає набір лікарських засобів і медикаментів, обов'язкових для медичних установ відповідного рівня; визначити нормативи оснащеності різних типів державних і муніципальних медичних установ обладнанням та термінів їх оновлення; створити основу для визначення порядку інвестування будівництва нових об'єктів охорони здоров'я, реконструкції й придбання дорогого устаткування за рахунок відповідних бюджетів.

Однією з найбільш складних проблем управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я є визначення єдиних критеріїв оцінювання роботи лікувально-профілактичних установ. Завдання полягає в тому, що необхідно знайти методи порівняння результатів, отриманих медичною установою, з розмірами фінансових витрат, з якими пов'язано отримання цих результатів.

Система медичного страхування в її сучасному вигляді є неефективною. Створено формальні атрибути, властиві страховій медицині за відсутності її важливих змістових елементів. Значна частина витрат охорони здоров'я фінансується безпосередньо з бюджету. Бюджетно-страхова модель медицини може бути перетворена на більш збалансовану багатоканальну систему фінансування, яка базується на соціальностраховому принципі. Для цього необхідно: встановити єдині для всіх принципи й порядок оплати медичних послуг; розробити механізми ефективного використання коштів обов'язкового медичного страхування; для збалансованості коштів фонду обов'язкового медичного страхування наблизити відрахування працедавців на обов'язкове медичне страхування до реальної вартості страхового захисту; передбачити порядок надання екстреної медичної допомоги незастрахованим, передбачивши формування в рамках фонду обов'язкового медичного страхування резервних коштів за рахунок бюджету для надання медичної допомоги цим категоріям населення. Крім того, людина повинна мати право вибору медичної установи, а гроші повинні прямувати за пацієнтом і реально наданою йому медичною послугою.

Під ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я запропоновано розуміти можливості сукупного обсягу доступних на сучасному етапі розвитку суспільства управлінських, трудових, матеріальних, фінансових, інформаційних та інших ресурсів, об'єднаних цілями використання, а також організаційними й правовими відносинами, що забезпечують виконання соціальної місії - максимальне задоволення потреб населення в доступних і якісних медичних послугах (рис. 2). Таким чином, структура ресурсного потенціалу охорони здоров'я складніша, ніж просто сума окремих ресурсів.

Важливе значення має взаємодія елементів, складових ресурсного потенціалу, як між собою, так і із зовнішнім середовищем. Як чинники розвитку ресурсного потенціалу охорони здоров'я запропоновано розуміти ефективні механізми, що використовують зовнішні виклики для посилення власної системи та спрямовані на досягнення високої внутрішньої ефективності.

Рис. 2. Ресурсний потенціал системи охорони здоров'я на регіональному рівні

Розвиток ресурсного потенціалу системи охорони здоров'я тісно пов'язаний з маркетинговою стратегією установ: організація рекламної компанії, випуск буклетів, установка транспарантів, випуск короткометражних фільмів, вказівка адрес і телефонів; вивчення вимог покупців до якості й асортименту послуг, проведення опитувань споживачів, організація консультацій, надання рекомендацій; проведення постійної роботи з поліпшення якості послуг, удосконалення та розширення асортименту послуг; вивчення сезонного попиту й підготовка до нього; введення нових форм оплати праці; участь у виставках, семінарах.

У другому розділі - “Програмно-цільовий підхід в управлінні системою охорони здоров'я” - обґрунтовано необхідність використання програмно-цільового підходу в управлінні системою охорони здоров'я; розроблено та проаналізовано класифікацію цільових програм у системі охорони здоров'я; виявлено їх вплив на розвиток системи охорони здоров'я; запропоновано науково-методологічний підхід до розробки Концепції розвитку системи охорони здоров'я в Україні.

Розвиток системи охорони здоров'я є невід'ємною складовою рівня і якості життя населення та виконує важливу роль в економічному розвитку країни, забезпечуючи відтворення і якість трудових ресурсів, що створюють базу для соціально-економічного зростання. Подальше ефективне функціонування й розвиток сфери охорони здоров'я в умовах обмеженості інвестиційних ресурсів є найважливішим завданням органів влади всіх рівнів, тому питання вдосконалення управління охороною здоров'я з боку держави, особливо в умовах економічної кризи, є актуальними. Інвестування у сферу охорони здоров'я розглянуто з позиції виділення коштів з державного бюджету на здійснення комплексу заходів, що забезпечує ефективне вирішення проблем у цій галузі, у рамках розробки та реалізації державних цільових програм. Цільові програми використовують загальну методологію програмно-цільового підходу. У зв'язку із цим доцільно розглянути основні риси та особливості програмно-цільового підходу в управлінні складними соціально-економічними проблемами, зокрема проблемами в галузі охорони здоров'я. Характерна риса програмно-цільового підходу в управлінні вирішенням складних соціально-економічних проблем полягає в його пристосованості до пошуку ефективних, економічних варіантів проблемних рішень. Необхідно також враховувати наявність зовнішнього середовища щодо проблеми, яка вирішується за допомогою програмно-цільового підходу. Наявність цього середовища накладає ряд обмежень на вибрані програмою способи вирішення проблеми й намічені до використання ресурси. Необхідно також врахувати законодавчі, нормативно-правові обмеження. Отже, можна виділити такі характерні риси, властиві програмно-цільовому плануванню й управлінню: єдність чіткої цільової орієнтації; комплексність намічених заходів; визначеність термінів здійснення цих заходів для досягнення поставленої мети; адресність і вказівка джерел ресурсів для реалізації намічених заходів.

Доцільно виділяти таку специфічну ознаку програмно-цільового підходу, як формування системи дій перед встановленням сукупності адресних програмних заходів. Поділ дій на функціональні, що характеризують зміст намічених заходів, й адресні, що визначають виконавців програмних заходів, має принциповий характер і виявляється у виділенні функціональної та адресної структури державних цільових програм.

Разом з тим використання цільових програм як способу інвестування сфери охорони здоров'я дає змогу рівномірно розподілити кошти державного бюджету між регіонами з погляду захворюваності в них і можливостей місцевих бюджетів. Поділ цільових програм на класи, види, групи відповідно до класифікаційних ознак розглядали дослідники програмно-цільового управління, проте загальновизнаної класифікації цільових програм на сьогодні не створено. Класифікацію цільових програм у галузі охорони здоров'я подано в таблиці 1.

Таблиця 1. Класифікація цільових програм у галузі охорони здоров'я

Проведений аналіз ефективності реформування системи охорони здоров'я показав, що негативні явища, пов'язані зі здоров'ям населення України, зумовлені не тільки комплексом загальних соціально-економічних чинників, а й рядом негативних тенденцій у системі охорони здоров'я. Найважливіші з них такі: зниження рівня управління системою; посилення структурних диспропорцій у сфері надання медичних послуг у бік дорогих її видів; незбалансованість ресурсів і обсягів допомоги; відсутність механізмів зацікавленості виконавців у результаті та якості праці; розвиток екстенсивним шляхом в умовах гострого дефіциту фінансових ресурсів; соціальна напруженість у суспільстві, зумовлена зниженням доступності медичної допомоги, низькою якістю її надання, зростанням платних послуг.

Суттю модернізації був поділ функцій управління на державному та регіональному рівні, рівні окремої територіальної одиниці.

На державний рівень виноситься: формування стратегії розвитку охорони здоров'я й охорони здоров'я населення в цілому; розробка та виконання державних цільових програм охорони здоров'я; розробка законодавчої й нормативної правової бази охорони здоров'я; контроль за діяльністю органів державної влади з вирішення питань охорони здоров'я.

На регіональний рівень: розвиток охорони здоров'я з урахуванням регіональних особливостей; розробка та виконання регіональних програм охорони здоров'я.

На місцевому рівні повинні формуватися й реалізовуватися місцеві програми охорони здоров'я. На сьогодні більшість фахівців визнає, що не можна відмовитися від планування, зробивши розвиток галузі некерованим процесом. Нинішня економічна реальність при всій її відмінності від колишнього періоду не тільки не заперечує можливості, а й зумовлює гостру настійність відтворення системи планування. Потрібне цілеспрямоване управління обсягами, структурою медичної допомоги і їх ув'язкою з наявними ресурсами.

Механізм розробки цільової програми у сфері охорони здоров'я подано на рис. 3.

Розробляючи концепцію розвитку системи охорони здоров'я й механізм удосконалення його організації й управління на основі вибраних соціальних і медичних пріоритетів, слід враховувати ту обставину, що рівень здоров'я населення залежить не тільки від охорони здоров'я, його потенціалу, обсягів фінансування та рівня ресурсного забезпечення, а й і від інших чинників. Тому вдосконалення управління охороною здоров'я має бути пов'язане з пріоритетами розвитку інших галузей. З погляду системного підходу до управління це означає, що ефективність функціонування всієї системи не може бути досягнута тільки за рахунок удосконалення однієї з її підсистем.

Рис. 3. Механізм розробки цільової програми у сфері охорони здоров'я

Враховуючи, що основним важелем державного регулювання процесу розвитку охорони здоров'я є програмно-цільове планування й контроль над реалізацією сформованих програм, подальше вдосконалення системи управління охороною здоров'я зводиться до утворення горизонтальних зв'язків шляхом створення програмно-цільових груп управління й побудови на цій основі матричної організаційної структури. При цьому всі програмно-цільові групи формуються на постійній або тимчасовій основі на період реалізації відповідної програми з висококваліфікованих фахівців лінійних підрозділів.

У зв'язку з незадовільним станом системи охорони здоров'я України, неефективним витрачанням коштів існує необхідність проведення змін пріоритетів державної соціальної політики. При цьому співвідношення витрат і доходів не є вирішальним чинником при виборі засобів здійснення реформ у сфері охорони здоров'я. На перший план висуваються показники соціальної ефективності. Основні тенденції реформування охорони здоров'я мають бути викладені в Концепції розвитку охорони здоров'я в Україні та Програмі Уряду. Стратегічною метою має бути поліпшення стану здоров'я населення, яка включає такі механізми:

1. Підвищення реальної доступності медичної допомоги для широких верств населення: створення правових, економічних та організаційних умов для надання медичних послуг; реформування системи фінансування охорони здоров'я; посилення державного регулювання платної медичної допомоги, що надається в державних і комунальних лікувально-профілактичних установах; поступова легалізація співучасті населення в оплаті медичної допомоги; проведення реструктуризації мережі медичних організацій; забезпечення господарської самостійності державних і лікувально-профілактичних установ та розширення спектра організаційно-правових форм медичних організацій; зміна підходів до організації й оплати праці медичних працівників; створення раціональної системи державних гарантій медичного забезпечення населення; розвиток наукових досліджень і технологічних розробок для покращення якості медичних послуг та засобів; зміцнення інститутів прав пацієнтів і медичних працівників.

2. Створення умов і стимулів для збільшення коштів, що інвестуються громадянами й працедавцями в покращення стану здоров'я, на основі забезпечення високого пріоритету здоров'я в системі соціальних цінностей суспільства.

3. Створення умов та стимулів для максимально можливого запобігання захворюванням і травматизму населення, включаючи: забезпечення максимально широкої профілактики захворювань та травматизму; формування економіко-правових умов для скорочення негативного техногенного впливу на стан здоров'я людини.

У третьому розділі - “Основні напрями вдосконалення формування та використання ресурсного потенціалу охорони здоров'я на регіональному рівні” - запропоновано вдосконалення системи охорони здоров'я на регіональному рівні, наведено результати SWOT-aнaлізу системи охорони здоров'я Запорізької області, побудовано модель організаційно-економічного механізму державного управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я на регіональному рівні.

Проведений аналіз показав, що сучасний стан системи охорони здоров'я Запорізької області характеризується такими показниками: низьким рівнем тривалості життя людей; від'ємним природним приростом населення; низьким рівнем здоров'я населення; зростанням і поширеністю інфекційної захворюваності; недостатнім розвитком інституту сімейної медицини; наданням первинної медичної допомоги сільському населенню переважно молодшими спеціалістами з медичною освітою, а не лікарями (в області функціонує 398 ФАПів та ФП, 120 лікарських амбулаторій); нормативно закріпленою надмірною кількістю ліжок і лікарень, що не відповідає реальним потребам населення та призводить до завищеного рівня госпіталізації; відсутністю функціональної диференціації лікарень для надання різних рівнів допомоги (окремі лікарні загального профілю працюють як установи соціального захисту або надають послуги первинної медико-санітарної допомоги; деякі обласні лікувальні заклади поряд з високоспеціалізованим лікуванням надають послуги другого рівня надання медичної допомоги; розпорошеністю ресурсів через надмірну децентралізацію системи (на рівень малих міст, селищ).

Гострі проблеми в системі охорони здоров'я виникли через неефективність фінансування системи, її планування та регулювання. Встановлено причини такої ситуації: недостатність бюджетного фінансування, бюджетні видатки покривають мінімальні фінансові потреби галузі охорони здоров'я на 52-54%, а суми збільшення бюджету спрямовані практично на підвищення заробітної плати та енергоносіїв; недосконалість чинного законодавства (Бюджетний кодекс України, Основи законодавства про охорону здоров'я України, закони про місцеві державні адміністрації, про місцеве самоврядування в частині повноважень органів охорони здоров'я, мережі закладів охорони здоров'я), що, в свою чергу, стримує проведення радикальних змін; нестабільність і невідпрацьованість методів фінансування первинної медико-санітарної допомоги; відсутність чіткого розподілу на служби первинної та вторинної медичної допомоги; низький рівень кадрового забезпечення кваліфікованими медичними працівниками закладів первинної медико-санітарної допомоги сільської місцевості; відсутність економічної мотивації медичних працівників закладів охорони здоров'я, що, у свою чергу, призводить до відсутності зацікавленості в пацієнтах.

Запропоновано основні принципи та механізми реформування системи охорони здоров'я на регіональному рівні з використанням SWOT-аналізу. Це дало змогу виявити сильні та слабкі сторони об'єкта управління, можливості й загрози, що існують (прогнозовані) у зовнішньому середовищі його функціонування (табл. 2).

Система управління повинна відповідати вимогам адаптивності й гнучкості, самостійно, відповідно до ситуації, “генерувати” довгострокові та середньострокові орієнтири, короткострокові проекти і програми, враховуючи передовий вітчизняний та зарубіжний досвід. Основоположною причиною невдач, пов'язаних зі здійсненням реформ у країні й регіонах, є не відсутність ресурсів для розвитку, а недостатній рівень організаційної, управлінської культури. При неефективному менеджменті проблема ресурсного забезпечення розвитку принципово не вирішувана. Особлива увага в системі стратегічного управління повинна приділятися створенню механізму управління, що забезпечує підвищення якості життя населення.

Таблиця 2. Результати SWOT-aнaлізу системи охорони здоров'я Запорізької області

Необхідність розробки моделі організаційно-економічного механізму державного управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я на регіональному рівні визначається декількома обставинами. По-перше, має бути забезпечена спадкоємність в управлінні системою охорони здоров'я по всій вертикалі галузі.

По-друге, досягнення цілей стратегії соціально-економічного розвитку області значною мірою залежатиме від ефективності управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я області.

Механізми державного управління ресурсним забезпеченням системи охорони здоров'я на регіональному рівні наведено на рис. 4.

Рис. 4. Механізми державного управління ресурсним забезпеченням системи охорони здоров'я на регіональному рівні

Розробка концепції покликана визначити цілі розвитку системи охорони здоров'я, основні принципи, пріоритетні показники, що відображають економічну, соціальну й демографічну ситуацію, основні напрями покращення цих показників і власне механізм управління системою. Мета розвитку системи охорони здоров'я на регіональному рівні полягає в створенні умов для отримання якісної і доступної медичної допомоги і на цій основі підвищення якості життя.

Концепція має бути розроблена за такими принципами: пріоритетність заходів із запобігання та профілактики захворювань, забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя, санітарної освіти і пропаганди здорового способу життя; забезпечення гарантій і доступності для громадян безоплатної медичної й лікарської допомоги.

Основні завдання розвитку ресурсного потенціалу системи охорони здоров'я регіону повинні спиратися на аналіз стану здоров'я населення, що проживає на території, виділення специфіки захворюваності й визначення на цій основі пріоритетів розвитку охорони здоров'я області. Комплексний аналіз і оцінка ресурсного потенціалу регіону стали базою для формування основних положень концепції управління ресурсним потенціалом системи охорони здоров'я на регіональному рівні. Основні положення концепції такі.

Щодо управління матеріально-технічними ресурсами: оптимізація структури й фінансування програми державних гарантій безоплатної медичної допомоги населенню; моніторинг руху основних фондів, розробка, реалізація програми модернізації основних фондів; формування щорічних планів-завдань на закупівлю медичного обладнання й медикаментів, ремонт і реконструкцію будівель; розробка вимог до оснащення ЛПУ різного рівня; маркетингові дослідження ринку медичного обладнання; розробка й реалізація програми з енергозбереження; створення обласної служби з технічного обслуговування; ремонт і метрологічний контроль за медичною технікою; моніторинг технічного стану медичного обладнання, формування планів його заміни; організація контролю за капітальними ремонтами будівель установ закладів охорони здоров'я.

Щодо управління трудовими ресурсами: збільшення додаткових виплат лікарям дільничної служби й фельдшерам; підвищення заробітної плати лікарів у цілому до рівня середнього в промисловості регіону; прийняття додаткових пільг для лікарів і середнього медичного персоналу, що працює на селі; створення галузевої системи оплати праці, що враховує обсяг, складність, якість і своєчасність наданої медичної послуги.

Щодо управління фінансовими ресурсами: наближення консолідованих витрат охорони здоров'я області до рівня, рекомендованого ВОЗ; зміна принципу страхування непрацюючого населення; створення комісії з мобілізації податкових платежів; розробка обласної програми додаткового медичного страхування; впорядкування переліку платних медичних послуг медичних установ.

Загальні організаційні заходи: створення єдиного інформаційного простору ресурсного потенціалу охорони здоров'я; централізація основних фондів медичних установ на рівні державної власності Запорізької області; диспансеризація працівників бюджетної сфери й додаткові медичні огляди осіб, які працюють у шкідливих умовах; оптимізація структури та фінансування програми державних гарантій безоплатної медичної допомоги населенню.

У четвертому розділі - “Вдосконалення організаційно-управлінських механізмів реформування охорони здоров'я на регіональному рівні” - подано результати дослідження щодо формування понятійного апарату, надано рекомендації з узагальнення підходів до методології управління системою охорони здоров'я шляхом удосконалення інноваційних механізмів реформування системи охорони здоров'я, запропоновано механізм покращення інтеграційної взаємодії структур охорони здоров'я й соціального захисту населення.

Державна соціальна політика реалізується переважно в регіонах. Переважно соціальна орієнтація регіонів, їх компактність визначають потребу у взаємодії різних відомств, у їх тісній інтеграції при вирішенні комплексних проблем. Гострота медико-соціальних проблем також найбільшою мірою відчувається на регіональному рівні, оскільки здоров'я населення, забезпечення екологічної безпеки зумовлюють стан трудового потенціалу регіону, його майбутнє, обсяги витрат на соціальний захист хворих та інвалідів. Від цілеспрямованої роботи медикосоціальних служб багато в чому залежить запобігання поширенню соціально значущих захворювань, профілактика інвалідності, своєчасне виявлення й ефективне лікування хронічних захворювань.

Специфіка організації управління на регіональному рівні ставить конкретні завдання забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку регіону, що включає вирішення актуальних міжвідомчих проблем, які знаходяться на стику медикосоціальної взаємодії, зокрема збереження та покращення здоров'я населення з урахуванням особливостей місця існування, проведення інтенсивних заходів зі зменшення поширеності соціально значущих захворювань. Введення цих проблем у єдиний для регіону стратегічний план соціально-економічного розвитку дасть змогу підняти їх розв'язання на вищий рівень управління, підвищити зацікавленість і відповідальність органів місцевого самоврядування.

Стратегічний план соціально-економічного розвитку є основою для розробки та реалізації цільових програм вирішення найбільш суттєвих, пріоритетних проблем регіонального розвитку, що вимагають міжвідомчого підходу. Найважливішою особливістю стратегічного планування на регіональному рівні є соціальна спрямованість. Природно, що при цьому мають бути відпрацьовані організаційно-управлінські алгоритми “вписування” діяльності установ охорони здоров'я в загальний контекст соціально-економічного розвитку регіону. Сформульоване актуальне завдання вирішувалося на прикладі технології планування соціально-економічного розвитку Запорізької області. На основі проведеного аналізу виявлено актуальні проблеми збереження та зміцнення здоров'я населення міста; запропоновано конкретні медико-соціальні критерії для врахування в розділах загального стратегічного плану. Як такі критерії, зокрема, запропоновано: кількість дітей, що народилися здоровими; кількість практично здорових випускників середніх шкіл; первинна захворюваність хронічними неінфекційними захворюваннями, соціопатіями; забезпеченість медикосоціальною допомогою осіб літнього віку й інвалідів. Технологію формування стратегічного плану соціально-економічного розвитку з урахуванням вирішення медикосоціальних проблем подано на рис. 5.