Система ресурсного забезпечення регіонального управління: концептуальні засади розбудови і механізми функціонування

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 353:35.073.53

СИСТЕМА РЕСУРСНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ: концептуальні засади розбудови і механізми функціонування

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

БЕЗВЕРХНЮК Тетяна Миколаївна

Запоріжжя - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор політичних наук, професорПойченко Анатолій Михайлович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри європейської інтеграції.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор Бабаєв Володимир Миколайович, Харківська обласна державна адміністрація, перший заступник голови;

доктор географічних наук, професор, Герой України Багров Микола Васильович, Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського, ректор;

доктор наук з державного управління, професор Грицяк Ігор Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції.

Захист відбудеться 20 листопада 2009 року о 10⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Класичного приватного університету (69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б).

Автореферат розісланий «12» жовтня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради З.О. Надюк

АНОТАЦІЯ

Безверхнюк Т.М. Система ресурсного забезпечення регіонального управління: концептуальні засади розбудови і механізми функціонування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2009.

У дисертації обґрунтовано нові підходи до вирішення актуальної проблеми теорії і практики державного управління - формування цілісної концепції ресурсного забезпечення регіонального управління на основі чіткого визначення місця і ролі ресурсів регіонального управління в балансі політичних відносин «центр-регіон» та розроблення механізмів узгодження дій суб'єктів регіонального управління щодо збору, накопичення, відтворення та відповідальності за використання ресурсів.

Визначено зміст основних понять концепції ресурсного забезпечення регіонального управління. Розроблено описову класифікацію ресурсів регіонального управління, що спрямована на змістовну інтерпретацію класифікаційної ознаки - доцільність до застосування даного ресурсу в якості засобу досягнення цілі. Обґрунтовано принципи ресурсного забезпечення, що встановлюють вимоги до організації процесу відтворення і мобілізації ресурсів. Розкрито сутність, структуру і специфіку механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління. Розроблено інформаційну модель організаційного механізму та ресурсні режими як форма функціонування інституційного механізму ресурсного забезпечення регіонального управління.

Ключові слова: ресурси, регіональне управління, ресурсне забезпечення регіонального управління, принципи, механізми, режим, стандарт, організаційна здатність.

АННОТАЦИЯ

Безверхнюк Т.Н. Система ресурсного обеспечения регионального управления: концептуальные основы формирования и механизмы функционирования. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Классический частный университет. - Запорожье, 2009. управління регіон інформаційний державний

В диссертации разработаны концептуально новые подходы к организации системы ресурсного обеспечения регионального управления и научно-практические рекомендации по формированию механизмов ее функционирования.

Определено и научно обосновано содержание основных понятий концепции ресурсного обеспечения регионального управления - ресурсы регионального управления, ресурсное пространство, ресурсный поток, ресурсный потенциал, ресурсный актив, ресурсная обеспеченность субъекта управления, ресурсное обеспечение регионального управления. Разработана описательная классификация ресурсов регионального управления, направленная на содержательную интерпретацию классификационного признака - целесообразность использования конкретного ресурса в качестве средства достижения цели. Предложено определение типов ресурсов в пределах предложенных признаков - доступность, комбинативность, пространственное размещение, временной формат, конкурентоспособность, что делает возможным в дальнейшем устанавливать количественные и качественные градации целесообразности использования каждого вида ресурсов для достижения разных целей.

Обосновано объективность принципов ресурсного обеспечения регионального управления, которые устанавливают требования к организации процесса возобновления и мобилизации ресурсов, направления и пределы принятия управленческих решения по распоряжению и рациональному перераспределению ресурсов: знание потребностей, интересов и ресурсных возможностей регионов; согласованность целей и ресурсов в системе регионального управления; законодательное закрепление границ компетентности субъектов управления относительно права принятия решений по распоряжению региональными ресурсами; создание условий для реализации региональных интересов собственными силами; экономическая легитимность региональной власти; обоснование необходимости государственного вмешательства при реализации региональных интересов; стандартизация процесса ресурсного обеспечения регионального управления; процедурное обеспечение согласования действий субъектов регионального управления по рациональному перераспределению ресурсов.

Раскрыто сущность, структуру и специфику организационного механизма ресурсного обеспечения регионального управления, основу которого составляет процедура согласования действий субъектов регионального управления относительно адекватного и целесообразного использования ресурсов для обеспечения реализации поставленных целей. Установлено, что процедура требует четкой последовательности процессов: определения структуры ресурсных возможностей региональной системы; анализа региональной ситуации; формирования дерева целей регионального управления; определения границ компетентности субъектов управления; структуризации функций субъектов управления по объему управленческого влияния; анализа ресурсного потенциала субъектов управления; целевой оценки ресурсных возможностей субъектов управления; обоснования целесообразности и адекватности использования тех или иных ресурсов разными субъектами.

Разработано информационную модель организационного механизма ресурсного обеспечения регионального управления, системообразующим элементом которой является информационно-методическая среда - едино скоординированная информационная база данных о ресурсных возможностях системы регионального управления, что является необходимым условием для проведения всесторонней оценки и принятия научно-обоснованных управленческих решений.

Разработано специальные режимы ресурсного обеспечения регионального управления - сбора и накопления ресурсов; развития организационных возможностей, детализированные в процедурах с целью их закрепления в нормативных актах как регламента действий субъектов регионального управления в процессе перераспределения ресурсов, способного ввести ресурсное обеспечение в режим нормальной организационной деятельности.

Режим сбора и накопления ресурсов - это один из вариантов расширения возможностей регионального управления за счет увеличения количества материально-финансовых ресурсов. Внедрение данного режима дает возможность решить проблему «ресурсной зависимости» региональной власти путем: регламентирования на региональном уровне отношений собственности, отделения региональной собственности от других видов; создания единых не противоречивых «правил игры» (стандартов) для всех субъектов управления в процессе перераспределения ресурсов.

Режим развития организационных способностей, как нематериального ресурса регионального управления, обеспечивает орган власти возможностями более эффективно использовать материально-финансовые ресурсы и расширять традиционную структуру нематериальных ресурсов.

Ключевые слова: ресурсы, региональное управление, ресурсное обеспечение регионального управления, принципы, механизмы, режим, стандарт, организационная способность.

SUMMARY

Bezverkhnuk T.M. System of resource maintenance of a regional government: conceptual bases of formation and functioning mechanisms. - The manuscript.

The dissertation on competition of a scientific degree of the doctor of sciences on the government on a speciality 25.00.02 - mechanisms of the government. - Classical private university. - Zaporizhzhya, 2009.

In the dissertation conceptually new approaches to the organization of system of resource maintenance of a regional government that scientifically-practical recommendations about formation of mechanisms of its functioning are developed.

The maintenance of the basic concepts of the concept of resource maintenance of regional management is certain and scientifically proved. It is developed descriptive classification of resources of the regional management, directed on substantial interpretation of a classification attribute - expediency of use of a concrete resource as means of achievement of the purpose. It is proved objectivity of principles of resource maintenance of regional management which establish requirements to the organization of process of renewal and mobilization of resources. It is opened essence, structure and specificity of the organizational mechanism of resource maintenance of regional management, its structural model and special modes of realization of two alternatives.

Keywords: resources, regional management, resource maintenance of regional management, principles, mechanisms, a mode, the standard, organizational capabilities.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Ресурс є складною, багатоаспектною категорією, еволюція якої відобразила історичний процес розвитку суспільства, його продуктивних сил і виробничих відносин, прав власності, інтересів різних соціальних груп. З огляду на значимість ресурсу в процесі становлення регіональної демократії, ресурсне забезпечення регіональних органів публічної влади природно має виступати пріоритетом державної регіональної політики та предметом ґрунтовного аналізу урядовими та науковими інституціями з метою вироблення ресурсної стратегії регіонального управління, спрямованої на забезпечення збалансованого регіонального розвитку та високих соціальних стандартів. Ресурсне забезпечення регіонального управління окреслює коло питань, що мають вирішальне значення для соціального статусу суб'єктів управління - владні можливості (доступ до ресурсів інших суб'єктів) та легітимність (право і спроможність регулювати й реалізовувати регіональні інтереси).

Інституційні перетворення в Україні, що відбуваються під впливом загальносвітових трансформаційних процесів, потребують формулювання нових концептуально-методологічних положень щодо розбудови системи регіонального управління в сучасних умовах становлення демократичного врядування. Магістральним напрямом зазначених перетворень є подальша демократизація управління, реформа структури виконавчої влади, децентралізація та деконцентрація повноважень. Такі глобальні зміни не можуть не стосуватись діяльності регіональних органів влади, тому що запровадження децентралізованої моделі управління надасть регіонам України можливість отримати реальну свободу дій щодо реалізації регіональних стратегій розвитку. Це є позитивним моментом, але з іншого боку - висуває серйозні вимоги: адже розширення кола питань, якими опікуватимуться органи регіональної влади, вимагатиме підвищення відповідальності за прийняття рішень, що потребує чіткого визначення повноважень між суб'єктами регіонального управління та відповідного ресурсного забезпечення.

Ресурсне забезпечення регіонального управління, як система державних заходів, передбачає: одночасну участь кількох рівнів влади і управління та багатьох конкретних одержувачів відповідної підтримки; мобілізацію та перерозподіл різноманітних ресурсів з узгодженням інтересів і розв'язанням конфліктів з цього приводу. Виникає множина проблем, які потребують узгодження, координації, контролю, делегування повноважень, установлення договірних відносин та інших організаційних дій. Адже більшість цих дій, а головне, їх технологічні ланцюжки не є нормативними. Тільки розробка спеціальних організаційних механізмів, доведених до детальних процедур і закріплених в нормативних актах як обов'язковий принцип, здатна ввести ресурсне забезпечення регіонального управління в режим нормальної організаційної діяльності.

Вказуючи на домінантну роль ресурсу в усіх сферах життєдіяльності людини, вчені впродовж століть сформували систему поглядів на його сутність та місце у суспільному відтворенні. Методологічні засади ресурсного підходу сформульовані, з однієї сторони, у класичних роботах з економічної теорії прибутку та конкуренції Д. Рикардо, Й. Шумпетера, Е. Пенроуз, М. Портера; управління організаціями Ф. Селзника; стратегії фірм А. Чандлера, К. Ендрюса, І. Ансоффа; теорії залежності від ресурсів Д. Пфеффера і Г. Салансіка, а з іншої - у фундаментальних працях класиків соціологічної науки К. Маркса, М. Вебера, П. Бурдьє, М. Кастельса, У. Бека, Д. Грузскі, Е. Соренсена, де в явній чи неявній формі відправною ідеєю (критерієм) всіх концепцій стратифікації виступали ресурси (активи, капітали). У 1990-х рр. ресурсний підхід сформувався як новий науковий напрям теорії стратегічного управління й отримав теоретичне обґрунтування у фундаментальних працях Б. Вернерфельта, Р. Гранта, В. Катькала, Д. Колліза, Г. Пізано, Д. Тіса, Г. Хамела, Е. Шуена та інших. У цих роботах були закладені основи розуміння того, що конкурентні переваги організації визначаються саме володінням унікальними ресурсами й організаційною здатністю до їх ефективного комбінування та використання.

Ресурсний підхід у політичних та соціологічних дослідженнях отримав свій розвиток в працях Т. Заславської, В. Ледяєва, В. Радаєва, Н. Тихонової, О. Третьяка та інших науковців, які розкрили сутність ключових понять «ресурси» і «здатність», їх тотожність та відмінність крізь призму владних відносин й соціальної позиції акторів.

В аспекті розвитку ресурсного підходу в державному управлінні ґрунтовними є дослідження: Г. Атаманчука, Н. Глазунової, В. Козбаненка, Л. Приходченко, О. Сушинського з визначення та обґрунтування місця і ролі ресурсів у забезпеченні ефективності управління; Р. Абдеєва, О. Кірєєвої, О. Скаленка, А. Урсула, І. Юзвішіна стосовно проблеми власності на інформацію як на результат інтелектуальної праці, визначення ролі інтелектуальних ресурсів у процесах формування інформаційного суспільства, обґрунтування інструментів державного управління їх розвитком. Питанню ролі і місця ресурсів у забезпеченні функціонування регіонального рівня управління присвячено роботи: З. Балабаєвої, І. Грицяка, М. Долішнього, М. Лендьєл, В. Чужикова з аналізу європейських принципів та механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління; В. Бабаєва, М. Багрова, З. Варналія, Н. Колеснікової, Ю. Наврузова з дослідження територіальних ресурсів як основи комплексного соціально-економічного розвитку регіону, механізмів формування регіонального ресурсного потенціалу; І. Дробота в аспекті ресурсного забезпечення гарантування місцевого самоврядування та О. Молодцова в дослідженні компетентності як організаційного ресурсу публічного управління. Механізми узгодження цілей, інтересів і ресурсів двох видів публічної влади у системі регіонального управління розглянуто В. Бабаєвим, В. Бакуменком, О. Карпенком, В. Керецманом, В. Мамоновою, П. Надолішнім, О. Ольшанським, О. Сушинським, С. Саханенком та іншими фахівцями.

Незважаючи на значний науковий інтерес до окресленої проблеми, питання розробки організаційних механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління ще не знайшло системного відображення в наукових дослідженнях із державного управління й найчастіше розглядається в аспекті збору та накопичення ресурсів, оцінки ресурсного потенціалу, залишаючи поза увагою: проблему еквівалентного обміну ресурсами між суб'єктами управління, розпорядження та раціонального перерозподілу; технологію вирішення проблеми «ресурсної залежності» регіональної влади; процедуру узгодження цілей і ресурсів суб'єктів регіонального управління; класифікацію ресурсів регіонального управління. Ці питання не знайшли свого втілення і в нормативних актах, а здебільшого ототожнюються з бюджетними механізмами розподілу фінансових ресурсів, правовими механізмами володіння та користування державною і комунальною власністю, інституційними механізмами закріплення повноважень з управління ресурсами, що знаходяться у розпорядженні суб'єктів регіонального управління за законом.

Виходячи з вищезазначеного, в теоретичному і практичному плані постає проблема розробки механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління, з чим нерозривно пов'язана ефективність реалізації завдань державної регіональної політики. Таким чином, вибір теми дисертації зумовлений необхідністю формування цілісної концепції ресурсного забезпечення регіонального управління на основі чіткого визначення місця і ролі ресурсів регіонального управління в балансі політичних відносин «центр-регіон» та розроблення механізмів узгодження дій суб'єктів регіонального управління щодо раціонального перерозподілу ресурсів для досягнення цілей.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження проводилося протягом 2004-2009 рр. Робота виконувалася в рамках науково-дослідних тем Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України: «Розробка моделі системи управління якістю у вищому навчальному закладі» (№ ДР 0106U003248), участь автора, як відповідального виконавця, полягала в обґрунтуванні процесної моделі управління ВНЗ та визначенні ресурсів у системі управління якістю; «Механізми наближення системи публічного управління України до Європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівень» (№ ДР 0107U004692), участь автора, як виконавця, полягала в розкритті сутності та особливостей розбудови системи демократичного врядування на регіональному рівні, аналізі європейських документів щодо ресурсного забезпечення регіонального рівня управління, підготовці та науковій редакції колективної монографії за результатами дослідження; «Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ» (№ ДР 0107U004695), участь автора у виконанні теми полягала в науково-практичному обґрунтуванні механізмів ресурсного забезпечення реалізації державної регіональної політики; «Розробка механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління» (№ ДР 0109U002689), автор, як науковий керівник, здійснила теоретичне обґрунтування концепції ресурсного забезпечення регіонального управління та розробила модель інституційно-організаційного механізму ресурсного забезпечення регіонального управління.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичних та методологічних засад, науково-практичних рекомендацій щодо розбудови системи ресурсного забезпечення регіонального управління та формування механізмів її функціонування.

Для досягнення поставленої мети визначено такі дослідницькі завдання:

- визначити на основі аналізу процесів розвитку теорії регіонального управління під впливом загальносвітових трансформаційних процесів причини виникнення проблеми «ресурсної залежності» регіональної влади та довести доцільність формування концептуальних засад ресурсного забезпечення регіонального управління;

- дослідити еволюцію основних ідей ресурсного підходу, визначити напрями та обґрунтувати доцільність його розвитку в теорії регіонального управління;

- обґрунтувати концепцію ресурсного забезпечення регіонального управління через розкриття сутності ключових понять дослідження, визначення місця і ролі ресурсів в системі політичних відносин «центр-регіон», змістовної характеристики основних її елементів - принципів та механізмів;

- розкрити сутність, структуру і специфіку механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління;

- розробити процедуру узгодження дій суб'єктів регіонального управління щодо раціонального перерозподілу ресурсів для досягнення поставлених цілей як регламентуючу основу організаційного механізму ресурсного забезпечення регіонального управління та структуру його інформаційної моделі;

- проаналізувати методологічні підходи до інвентаризації та структуризації ресурсів, розробити методику класифікації ресурсів регіонального управління з урахуванням функцій і повноважень суб'єктів управління;

- запропонувати структуру ресурсних режимів як форми функціонування інституційного механізму ресурсного забезпечення регіонального управління.

Об'єктом дослідження є система ресурсного забезпечення регіональних органів публічної влади.

Предметом дослідження - концептуальні засади розбудови системи ресурсного забезпечення регіонального управління в умовах становлення демократичного врядування та механізмів її функціонування.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на судженні про те, що для досягнення успіху на шляху інституційних перетворень необхідно щоб система регіонального управління була здатною перейти із стану, притаманного пасивним ресурсоотримувачам, до стану активних ресурсокористувачів. Це реально за умов отримання регіональними органами публічної влади економічних, політичних та інституційних можливостей для реалізації інтересів регіональної спільноти. Тобто, регіони повинні не лише мати право приймати рішення щодо реалізації регіональних інтересів, але й бути спроможними виконувати зазначені рішення, володіючи та розпоряджаючись достатніми ресурсами.

Методи дослідження. Теоретичну та методологічну основу дисерта ційної роботи становлять фундаментальні положення теорії державного управління, наукові праці вітчизняних і зарубіжних науковців з питань регіональної економіки, регіонального управління, регіонального розвитку, демократичного врядування та державної політики щодо їх ресурсного забезпечення, наукові принципи і засоби наукового пізнання, які гарантують достовірність результатів, досягнення поставленої мети. У дисертації застосовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження: абстрагування, узагальнення, аналізу і синтезу, індукції і дедукції, системного аналізу.

Зокрема, за допомогою аналітичного методу здійснено відбір наукової інформації за темою дисертації; із застосуванням методу єдності історичного й логічного підходів досліджено основні етапи розвитку методології ресурсного підходу; у процесі аналізу системи регіонального управління використано структурно-функціональні методи побудови систем. Порівняльний аналіз дав змогу узагальнити європейські підходи до ресурсного забезпечення регіонального управління та розглянути існуючі теоретико-методологічні засади регіонального управління. Компара тивний та логіко-семантичний методи застосовувалися під час дослідження понятійного апарату ресурсного забезпечення регіонального управління. Особливості механізмів ресурсного забезпечення було виявлено із застосуванням системного підходу, що дало змогу дослідити цілісність, взаємозв'язок і взаємодію елементів. Для аналізу законодавчих актів та інших нормативних документів використовувався системно-аналітичний метод. Запропоновані механізми ресурсного забезпечення регіонального управління розроблялися за допомогою структурно-функціо нального аналізу та декомпозиції. Для вирішення окремих наукових завдань використовувались методи аналізу, синтезу, порівняння, групування та класифікації.

Наукова новизна одержаних результатів. Отримані теоретичні та практичні результати закладають основу для вирішення важливої наукової проблеми державного управління - створення системи ресурсного забезпечення регіонального управління, що, з одного боку, є підґрунтям для повноцінної реалізації основних елементів концепції демократичного врядування - принципів децентралізації та субсидіарності, а з іншого - забезпечить суб'єктів регіонального управління можливостями не тільки визначати регіональні інтереси, а й реалізовувати їх.

Сутність наукової новизни результатів дослідження полягає у наступному.

Вперше:

- доведено, що в контексті практичної реалізації принципів децентралізації та субсидіарності, інших базових елементів концепції демократичного врядування, адекватним методологічним підґрунтям є ресурсний підхід, оскільки саме властивий йому акцент на створення і розвиток унікальних ресурсів з урахуванням фактора часу відповідає найактуальнішому завданню для регіонального управління - розв'язання проблеми розподілу компетенції між суб'єктами регіональної влади;

- обґрунтовано концепцію ресурсного забезпечення регіонального управління, до основних елементів якої відносяться: змістовна характеристика складових ресурсного простору регіонального управління; класифікація ресурсів регіонального управління за ознакою «доцільність до застосування даного ресурсу в якості засобу досягнення цілі»; встановлення ролі ресурсів у системі політичних відносин «центр-регіон»; визначення сукупності принципів, що встановлюють вимоги до організації процесу відтворення і мобілізації ресурсів;

- встановлено сутність, структуру і специфіку організаційного механізму ресурсного забезпечення регіонального управління, основу якого складає процедура узгодження дій суб'єктів регіонального управління стосовно адекватного та доцільного використання ресурсів для забезпечення реалізації поставлених цілей та інформаційна модель - єдино скоординована інформаційна база даних щодо ресурсних можливостей системи регіонального управління;

- розроблено структуру ресурсних режимів регіонального управління: збору і накопичення ресурсів та відтворення організаційної здатності, як форми функціонування інституційного механізму ресурсного забезпечення, що доведені до детальних процедур з метою їх закріплення в нормативних актах як регламент дій суб'єктів регіонального управління, здатний ввести ресурсне забезпечення регіонального управління в режим нормальної організаційної діяльності.

Набули подальшого розвитку:

- концептуально-методологічні положення щодо організації системи регіонального управління в сучасних умовах становлення демократичного врядування;

- підходи до розкриття сутності й визначення функціональної ролі ресурсу як економічної, соціально-політичної та управлінської категорії;

- підходи до визначення меж компетенції (сфери пріоритету) суб'єктів регіонального управління стосовно прийняття управлінського рішення щодо розпорядження ресурсами на основі типології розпорядників.

Удосконалено методологічні підходи до:

- аналізу природи відносин «центр-регіон» через визначення наступних видів ресурсів регіонального управління: ідеологічні - стратегічний альянс бізнесу та влади і, як наслідок, легітимність регіональної влади; економічні - регіональна власність; політичні - політична ідентичність, специфічна свідомість регіональної спільноти, геополітична роль території, які є дієвими засобами врегулювання суспільних відносин на регіональному рівні (забезпечення внутрішнього балансу сил), а відтак - це можливості суб'єктів управління щодо самостійного вирішення місцевих питань;

- структуризації функцій суб'єктів регіонального управління за обсягом управлінського впливу: функції державного управління, як вплив на регіональну систему в цілому; функції виконавчої влади, як адміністративне управління державними справами; функції конкретного органу публічної влади на регіональному рівні, які зумовлені потребами життя суспільства; функції індивідуальних акторів (окремих суб'єктів підприємництва, об'єднань громадян), які діють на відповідній території й відповідно до своїх статутів займаються проблемами регіонального розвитку.

Практичне значення одержаних результатів. Основні концептуальні положення, висновки та рекомендації дисертаційної роботи мають практичне спрямування та можуть бути враховані при визначенні державної політики у сфері формування та функціонування ресурсної основи регіонального управління, впровадження дієвих інституціональних та правових механізмів узгодження дій між суб'єктами в процесі перерозподілу ресурсів. Висновки та рекомендації наукового дослідження використані:

- Одеською обласною радою - методика оцінки потенціалу території в частині аналізу інтегрального показника поліструктурності потенціалу території використана при розробці «Програми соціально-економічного та культурного розвитку Одеської області на 2007 рік», яка затверджена рішенням облради від 23.02.2007 № 172-У (довідка від 11.04.2007 № Р-27-741);

- Головним управлінням економіки Одеської обласної державної адміністрації - оцінка наявного потенціалу регіону під час опрацювання аналітичного розділу проекту Стратегії економічного та соціального розвитку Одеської області до 2015 року, що дозволило виявити потенційні можливості області та здійснити оцінку міри відповідності внутрішніх ресурсів регіону можливостям досягнення стратегічної мети (довідка від 26.10.2007 № 1306);

- Комітетом з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики Верховної Ради України - процедура узгодження дій суб'єктів управління в процесі перерозподілу ресурсів дозволила під час роботи над Проектом Закону (реєстр. № 0954 від 23.11.2007 р.) уточнити та відкоригувати регламент Єдиної державної системи моніторингу (ЄДСМ), удосконалити функціонально-організаційну структуру Єдиної бази даних усіх суб'єктів під єдиним кодифікатором, обґрунтувати межі компетенції Національної комісії України з контролю за впровадженням, функціонуванням та удосконаленням ЄДСМ, постачання, транспортування, споживання та оплати за паливно-енергетичні ресурси і житлово-комунальні послуги (довідка від 19.09.2008 №. 04-13);

- Одеським територіальним управлінням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку - практичні рекомендації щодо забезпечення відкритості інформації з питань діяльності на фондовому ринку використано в практичній діяльності Управління при формуванні єдиної ефективної системи моніторингу діяльності учасників фондового ринку та включення рекомендації з структуризації інформації у Протокол співпраці у частині 1.4. - оперативний обмін інформацією (акт від 29.10.08 № 01/29/693);

- Управлінням регіональної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України - наукові висновки та рекомендації щодо оцінки соціально-економічного розвитку регіону з метою визначення їх реального ресурсного потенціалу, під час здійснення фахової експертизи «Методики оцінки міжрегіональної та внутрішньорегіональної диференціації соціально-економічного розвитку регіонів», затвердженої 20 травня 2009 р. Постановою Кабінету Міністрів України № 476 (довідка про використання від 10 червня 2009 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є завершеною самостійною науковою роботою, в якій за результатами проведених досліджень отримано нові обґрунтовані теоретичні та методологічні результати, що закладають базу для вирішення важливої наукової проблеми - створення на регіональному рівні цілісного механізму ресурсного забезпечення реалізації органами влади завдань державної регіональної політики та регіональних інтересів. Наукові результати, висновки та положення, винесені на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у монографії, опублікованої в співавторстві, наведено у списку публікацій.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Результати дисертаційного дослідження було представлено та обговорено на 20 комунікативних заходах. Зокрема, на науково-практичних конференціях та семінарах: «Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації» (м. Одеса, 2004 р.); «Адміністративно-територіальна реформа та проблеми реалізації потенціалу економічного зростання в Україні» (м. Одеса, 2005 р.); «Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку» (м. Одеса, 2005 р.); «Державне управління та місцеве самоврядування» (м. Харків, 2006 р., 2007 р.); «Формування та реалізація стратегії сталого економічного розвитку регіону» (м. Одеса, 2006 р.); «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (м. Київ, 2006 р.); «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (м. Одеса, 2006 р.); «Стан та перспективи економічного розвитку регіону в умовах удосконалення інституціональної структури суспільства» (м. Одеса, 2007 р.); «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (м. Київ, 2007 р.); «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (м. Одеса, 2007 р., 2008 р.); «Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування» (м. Львів, 2008 р.); «Управління сьогодні та завтра» (м. Хмельницький, 2008 р.). На методологічному семінарі кафедри державного управління і місцевого самоврядування ОРІДУ НАДУ при Президентові України (18 червня 2008 року) обговорено авторський підхід до визначення поняття «ресурси регіонального управління» та їх класифікації; на засіданні науково-експертної ради ОРІДУ НАДУ (27 березня 2009 року) обговорено принципи та модель інформаційно-методичного середовища механізму ресурсного забезпечення регіонального управління. Загальну концепцію та результати дослідження обговорено на розширеному засіданні кафедри державного управління і місцевого самоврядування (протокол № 18 від 16 червня 2009 року).

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковано у 51 праці, зокрема: одноосібній монографії, двох розділах і двох параграфах у колективній монографії, 31 статті у наукових фахових журналах та збірниках наукових праць, 18 тезах у матеріалах конференцій.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації становить 385 сторінок. У тексті роботи наведено 13 рисунків (з них 6 на окремих сторінках), 8 таблиць на окремих 15 сторінках. Список використаних джерел містить 447 найменувань (на 47 стор.).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; визначено стан наукової розробки проблеми; встановлено зв'язок дослідження з науковими програмами; розкрито мету, завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення; наведено особистий внесок здобувача, відомості про апробацію результатів дослідження, публікації, структуру та обсяг дисертації.

У першому розділі - «Теоретичні основи організації системи регіонального управління в умовах становлення демократичного врядування» - визначено об'єкт, предмет та базові категорії теорії регіонального управління; досліджено домінуючі концепції в сучасній теорії регіонального управління та їх модернізацію під впливом загальносвітових трансформаційних процесів; проведено порівняльний аналіз вітчизняних та європейських принципів організації системи регіонального управління, що дозволило сформулювати концептуально-методологічні положення щодо організації вітчизняної системи регіонального управління в сучасних умовах становлення демократичного врядування; охарактеризовано чинний концепт ресурсного забезпечення регіональних органів публічної влади як підсистеми регіонального управління.

Аналіз наукових праць та нормативних документів з питань ресурсного забезпечення державного управління та регіонального і місцевого розвитку показав, що немає єдиного методологічного підходу до визначення ресурсів управління розвитком регіонів України. Можна визначити щонайменше чотири взаємопов'язаних підходи: інституційний підхід (Г. Атаманчук, І. Дробот, С. Романюк, О. Сушинський) базується на визначенні ресурсів ефективного здійснення публічної влади загалом, та окремих її видів; територіальний підхід (М. Багров, Н. Колеснікова, Ю. Наврузов, М. Пістун, Ю. Філіппов) розглядає територіальні ресурси як основу комплексного соціально-економічного розвитку регіону, його потенціалу, при цьому конкурентоспроможність, як основний критерій визначення територіальних ресурсів, пов'язується не тільки з наявністю ресурсів, що притаманні даній території, а і з їх неповторним сполученням - комбінацією; функціональний підхід (В. Бабаєв, З. Варналій, Ю. Дульщиков, О. Ольшанський, В. Максимов, К. Миско, І. Шевчук) розглядає ефективну систему управління як ресурс, засіб розвитку, який, відповідно до принципу синергізму, приводить у рух всі підсистеми об'єкта управління; компонентний підхід (М. Бутко, С. Вовканич, З. Герасимчук, І. Карпенко, В. Князєв, О. Молодцов та інші) базується на поглибленому вивченні окремих ресурсів: фінансового, етнічного, інтелектуального, компетентності депутатів, інформаційного тощо. Зазначені підходи науково-обґрунтовано доводять, що найсуттєвіше значення у функціонуванні системи регіонального управління відіграє його ресурсна основа, яка має бути чітко визначена та закріплена на законодавчому рівні.

Основними елементами ресурсної основи регіонального управління є:

- матеріальна основа (власність) - відповідно до вітчизняного законодавства, на регіональному рівні в Україні представлено кілька видів власності: державна власність (майно місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади); комунальна власність територіальних громад міст Києва і Севастополя та її різновид - спільна власність територіальних громад в межах областей; власність АРК;

- фінансова основа - основним елементом є бюджет, порядок формування та використання якого, взаємодія з іншими бюджетами регулюється Бюджетним кодексом України.

Наближення вітчизняної системи публічної влади і управління до європейських стандартів демократичного врядування означає, у тому числі, здійснення якісних і кількісних змін в організації ресурсного забезпечення регіонального управління. Стандарт сучасної регіональної демократії у найбільш концентрованому вигляді знайшов своє втілення у проекті Європейської Хартії регіональної демократії, в якій статті 16, 25, 33-37 присвячені саме ресурсному забезпеченню регіонального управління. Так, стаття 16 закріплює, що регіональні влади повинні володіти правом на власність. Визначення регіональної власності, як матеріальної основи регіонального управління, є суттєвим кроком щодо забезпечення дієвості цього рівня влади. Головним принципом розвитку регіональних фінансів є їх відповідність повноваженням регіонального управління. Лише за таких умов може бути досягнута ефективність, а отже і легітимність цього виду публічної влади. Невідповідність обсягу надходжень до регіональних бюджетів повноваженням, що покладаються на цей рівень управління, обумовлює фінансову залежність регіонів або від держави та/або від самоврядування нижчих рівнів.

Ґрунтуючись на узагальненні найважливіших положень концепції демократичного врядування, враховуючи сучасні пріоритети державної регіональної політики і досвід розвитку європейського регіоналізму та з огляду на сучасний стан пасивного ресурсоотримувача суб'єктів регіонального управління, обґрунтовано доцільність поглиблення чинного концепту ресурсного забезпечення регіональних органів публічної влади у напряму формулювання цілісної концепції ресурсного забезпечення регіонального управління.

Розбудова дієвої системи ресурсного забезпечення регіонального управління потребує: 1) формулювання нових методологічних підходів до організації системи ресурсного забезпечення регіонального управління; 2) розкриття сутності ресурсного забезпечення як процесу і системи; 3) визначення сукупності принципів, що встановлюють вимоги до організації процесу відтворення, мобілізації, перерозподілу та використання ресурсів; 4) розробки механізмів, здатних забезпечити функціонування системи ресурсного забезпечення регіонального управління в режимі стабільної організаційної діяльності; 5) формування єдино скоординованої інформаційної бази даних щодо ресурсних можливостей системи регіонального управління, яка необхідна для проведення всебічної оцінки й прийняття науково-обґрунтованих рішень.

У другому розділі - «Ресурсний підхід як методологічне підґрунтя формування сучасної концепції регіонального управління» - досліджено причини виникнення проблеми «ресурсної залежності» регіональної влади; виявлено сутність і функціональну роль ресурсу як економічної і соціально-політичної категорії; проаналізовано еволюцію основних ідей ресурсного підходу, визначено напрями та обґрунтовано доцільність його розвитку в теорії регіонального управління.

Необхідною передумовою ефективного регіонального управління є його належне ресурсне забезпечення. Проте реалії сьогодення - відсутність: чіткого розподілу компетенції між суб'єктами регіонального управління; процедури визначення тих ресурсів, які співвідносяться з цілями, завданнями, функціями й відповідальністю суб'єктів управління за їх використання; технології інвентаризації і класифікації ресурсів - обумовили виникнення проблеми «ресурсної залежності» регіональної влади, що проявляється у наступному.

По-перше, складний взаємозв'язок між суб'єктами управління власністю на регіональному рівні, неминуче породжує проблемне питання: які ресурси з різних форм власності та яким чином можуть бути використані регіональною владою, виходячи з регіональних інтересів і враховуючи той факт, що спільна власність територіальних громад, у переважній своїй частині, є «бюджетно-споживаючою», а не «прибутково виробляючою»? Ресурси, що включені в регіональну економічну систему - це вклад в національне економічне зростання; ресурси територіальних громад - це забезпечення умов життєдіяльності людини на певній території; державні ресурси - це забезпечення стабільності регіонального відтворювального циклу тощо. З поширенням колективної та приватної власності місцева влада має все менше власних ресурсів для реалізації завдань задля досягнення поставлених цілей. Тому вона змушена залучати для виконання більшості заходів недержавний сектор: ресурси підприємницьких структур, громадських організацій, населення. Звідси, регіональна влада знаходиться в залежності від тих, хто надає ресурси.

По-друге, регіон, стосовно якого здійснюється регіональна політика, розглядається, з одного боку, як частина держави, а тому його розвиток повинен бути повністю підпорядкованим загальнодержавним пріоритетам та цілям. У результаті інтереси населення регіону завжди залишаються на другому місці, а оцінка ресурсів здійснюється з позиції держави - не важливо в якому регіоні держави знаходяться ті чи інші ресурси - важливо, щоб держава була ними забезпечена. З іншого боку, кожний з регіонів розвивається як самодостатня система, здатна конкурувати з аналогічними системами і забезпечувати собі належний рівень розвитку. Оцінка ресурсів здійснюється в умовах протиставлення власного потенціалу певної території ресурсам інших регіонів, щоб показати свої переваги. Виходячи з зазначеного, оцінка ресурсів відбувається у формі констатації фактичних даних, що не дає змогу передбачити особливості реалізації запропонованого курсу регіональної політики.

По-третє, регіони, як об'єкти державного управління, що ототожнюються з адміністративно-територіальними одиницями субнаціонального рівня, не є правовими суб'єктами і, відповідно, не мають власних ресурсів (за винятком Кримської автономії, де ВР АРК, як представницький орган, здійснює права власника на землю і природні ресурси в межах території АРК). Ресурсні інститути в регіоні представлені державною, комунальною та приватною власністю. Як засвідчує досвід європейських країн, формування саме проміжного (регіонального) рівня управління - це, перш за все, розширення джерела ресурсів, збільшення можливостей для залучення висококваліфікованих трудових ресурсів, капіталовкладень тощо. Але, регіональну владу в Україні представляють дві, відмінні за своєю юридичною природою, системи органів з різними рівнями, масштабами діяльності й представництвом інтересів. Доступ до ресурсів державної власності регулюється, виходячи з державних інтересів, через систему управління, яка на регіональному рівні включає підсистему місцевих органів державної влади загальної компетенції та підсистему органів державної влади спеціальної компетенції. Доступ до ресурсів спільної власності територіальних громад регулюється системою управління, яка включає підсистему органів місцевого самоврядування та підсистему органів державної влади загальної й спеціальної компетенції, виходячи як з інтересів населення території, так і з того факту, що спільна власність територіальних громад включена в регіональну систему господарських зв'язків. До того ж, органи місцевого самоврядування і виконавчої влади, володіючи різними повноваженнями, не завжди однаково ідентифікують інтереси регіональної спільноти.

Вирішення проблеми ресурсного забезпечення регіонального управління потребує, насамперед, чіткої ідентифікації змісту ключового поняття «ресурс» та з'ясування доцільності кількох варіантів його тлумачення. Аналіз синонімічного ряду категорії «ресурс» та його ринкових форм (капітал, актив) показав, що ресурс - поняття ситуативне: він має забезпечити реалізацію певних цілей у заданих координатах часу й простору, за певних конкретних внутрішніх і зовнішніх умов. Тобто ресурс має конкретно-історичний характер: те, що в одних умовах є запасом і можливістю, в інших - ефективний засіб досягнення мети. А з іншого боку, зміна умов (технологій, політики, потреб суб'єктів тощо) обумовлює залучення до процесу виробництва благ нових ресурсів, які в залежності від ситуації будуть відігравати нові «функціональні ролі». Це зумовило необхідність упорядкування ресурсів у класифікаційних схемах щонайменше у межах двох родових понять: ресурс як економічна категорія та ресурс як соціально-політична категорія.

Загальною ознакою ресурсів, як економічної категорії, є потенційна можливість їх залучення до виробничого процесу, а також обмеженість обсягу та складу їх використання при визначеному рівні соціально-економічного та науково-технічного розвитку. Ознакою ресурсів, як соціально-політичної категорії, є їх здатність забезпечувати владу актору та його місце в соціальній мережі.

У контексті практичної реалізації принципів децентралізації та субсидіарності, інших базових елементів концепції демократичного врядування, адекватним методологічним підґрунтям вбачається ресурсний підхід, оскільки саме притаманний йому акцент на створення і розвиток унікальних організаційних ресурсів з урахуванням фактора часу відповідає актуальнішим на сьогодні для регіонального управління проблемам розподілу компетенції між суб'єктами регіональної влади. Так:

- визнання того, що компетенція визначає організаційні процеси через які організація отримує, синтезує різноманітні ресурси та генерує нові способи їх застосування, дозволить (паралельно з аналізом нормативно-правової бази) обґрунтувати межі компетенції суб'єктів регіонального управління стосовно прийняття управлінського рішення щодо розпорядження ресурсами;

- визначення міри влади, як пропорції між ціною та силою влади, з урахуванням інформації щодо конкретних характеристик ресурсозабезпеченості, надасть можливість суб'єктам управління ефективно діяти та приймати адекватні рішення;

- розвиток здатностей (capabilities) як ексклюзивного організаційного ресурсу, який створює особливі переваги, має стати визначальним фактором ефективності регіонального управління;

- синтез двох альтернативних механізмів ресурсного забезпечення - «збір та накопичення ресурсів» й «розвиток ексклюзивних організаційних здатностей» особливо продуктивний при вирішенні проблеми ресурсного забезпечення реалізації регіональних інтересів.

Розвиток базових ідей ресурсного підходу в теорії регіонального управління може реально забезпечити здатність органів влади належно виконувати свої функції.

У третьому розділі - «Система ресурсного забезпечення регіонального управління» - визначено сутність процесу ресурсного забезпечення та складових ресурсного простору регіонального управління; проаналізовано методологічні підходи до інвентаризації та структуризації ресурсів і розроблено класифікацію ресурсів регіонального управління з урахуванням функцій і повноважень суб'єктів управління; виявлено місце і роль ресурсів в системі політичних відносин «центр-регіон»; обґрунтовано принципи ресурсного забезпечення регіонального управління; розкрито сутність, структуру і специфіку механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління.

Сукупність не однорівневих, а логічно субординованих (по вертикалі) та скоординованих (по горизонталі) різних типів ресурсів формує специфічний ресурсний простір функціонування системи регіонального управління, у межах якого діють встановлені державою єдині принципи циркуляції ресурсних потоків (у просторі й часі) та загальні правила перерозподілу ресурсів. Ресурсні потоки - обсяги ресурсів, що задіяні у процесі регіонального управління в межах чітко визначеного проміжку часу досягнення мети й забезпечують ресурсні потреби суб'єктів управління через перерозподіл та мобілізацію різних видів ресурсів.

Сукупність наданих суб'єкту регіонального управління ресурсів з вертикального потоку, якими він може розпоряджатися (відповідно до повноважень) для виконання власних і делегованих функцій, формує його ресурсний потенціал. Ресурсний потенціал суб'єкта регіонального управління, за своєю природою, є пасивом - джерелом утворення коштів (майно, гроші, кадри) тільки за їх цільовим призначенням у межах чітко визначеного законодавством обсягу ресурсів, напрямів й умов їх використання, що унеможливлює конвертацію у капітал (створення матеріального прибутку для реалізації власних інтересів, чи збільшення владної позиції суб'єкта).

Ресурсний потенціал стає активом за умов наявності у суб'єкта управління власних ресурсів (рівень яких він може змінювати за рахунок власного капіталу в заздалегідь визначених межах) і тільки в процесі обміну, коли він здійснює будь-який позитивний вплив на положення його власника в соціумі. Сукупність ресурсів, що використовує суб'єкт управління на правах власності для досягнення цілей, реалізації регіональних інтересів та створення умов їх перетворення у капітал, формує його ресурсний актив. Ресурсний актив суб'єкта регіонального управління, за природою, є надбанням - ексклюзивним організаційним ресурсом, що створює особливі переваги у процесі мобілізації і відтворення ресурсів системи регіонального управління.