Оценка внешней среды как этап подготовки управленческих решений в секторе местного самоуправления

Организации, ориентированные на активное внедрение инноваций, специальным исследованиям подвергают технологический фактор, прогнозируя научно-технический прогресс. За рубежом такие прогнозы получили название форсайтов - оценки долгосрочных перспектив науки, технологии, экономики и общества для определения стратегических направлений исследований и новых технологий, способных принести максимальные социально-экономические результаты.

Для анализа, определения состояния макросреды и ее прогнозирования, используются множество сложных методов, такие как: имитационное моделирование, сценарное планирование, когнитивное моделирование и т.п.

Применение данных методов прогнозирование может применяться для анализа любого уровня внешней среды, именно как комплексный подход к прогнозированию будущего (рис.3)

Рис. 3 Аналитический инструментарий макросреды

На уровне мезосреды определяются взаимосвязи между стейкхолдерами и анализируется их влияние на жизнедеятельность организации. А также в большинстве случаев, рассматривается прямое влияние каждого отдельного стейкхолдера на организацию и ее непосредственное окружение. Безусловно, одними из ключевых элементов стейкхолдеров являются сотрудник самой организации, потребители, финансовые институты, властнее структуры и т.д.

Следует отметить тот факт, что определение группе стекхолдеров какого-то одного уровня внешней среды невозможно. Так как одни и те же группы стейкхолдеров могут одновременно относиться как к внешней, так и к внутренней среде. Фактически, именно, стейкхолдеры такие как финансовые институты, средства массовой информации, общественные организации, формируют мезосреду, которая создает прямую зависимость от нее компаний, которые беспокоятся за свой имидж, репутацию на отраслевом рынке. В связи этим, для анализа мезосреды ,в большей степени, используют репутационный анализ, главным инструментом , которого является репутационный аудит( рис.4)

Рис. 4 Аналитический инструментарий мезосреды

Рассмотрение сущности и методики репутационного аудита, было рассмотрено в работе К.В. Гавришина, который считал, что в основе репутационного аудиа должно быть применение качественных методов оценки внешней среды: проведение экспертных интервью, применение контент-анализа( анализ документов, которые вовлечены во взаимодействие с внешней средой), фокус-группы.

Необходимо заметить, что в результате проведения данной методики в жизнь, в результате организация получает обоснованное заключение о своей репутационной деятельности, а также о репутационном капитале, обеспечивающий ему доверие от потенциальных инвесторов, а следовательно будущую финансовую устойчивость предприятия.

На этом же уровне необходимо проводить анализ стейкхолдеров, то есть заинтересованных в принятии решения сторон. В процессе разработки и реализации УР необходимо учитывать интересы и требования тех групп, чьи интересы затрагивает принимаемое решение. Анализ и удовлетворение заинтересованных сторон, является важным элементом успешного управления организацией. В законодательстве РФ закреплена необходимость проводить консультации с группами, на которых принятие решения непосредственно влияет. Так в данный момент создается, так называемое, Открытое правительство, которое будет участвовать в разработке законодательных актов, также существует такой инструмент, как проведение публичных слушаний, с целью обсуждения правовых актов по вопросам местного значения, а также открываются специализированные электронные ресурсы для обсуждения потребностей жителей города (примером служит сайт моковского правительства, с разделом «Общественное обсуждение» http://www.mos.ru/documents/discussion/).

Но существует и другая методика: в одних источниках модель Мендлоу, в других матрица стейкхолдеров, которая позволяет расставить приоритеты среди групп интересов во внешней среде в зависимости от двух показателей: «степень влияния» и «степень поддержки». Данный метод применяется для того, чтобы определить какой из стейкхолдеров имеет большее влияние при принятии УР и какие конфликты могут возникнуть при условии, что интересы стейкхолдера не будут учтены.

Рис.5 Матрица стейкхолдеров

Таким образом, мы получаем формулу влияния заинтересованных лиц:

Влияние стейкхолдера = Степень поддержки*Реальную власть заинтересованного лица(группы лиц)

Данная методика является крайне важной, при анализе внешней среды, так как при неправильном определении влияний стейкхолдеров, организация будет тратить ресурсы и свое внимание на менее важные взаимоотношения.

На рис. 6 представлена вся совокупность методов анализа внешней среды предприятия.

Рис. 6 Аналитический инструментарий внешней среды предприятия по уровням анализа

Завершающим этапом проведения анализа внешней среды является SWOT-анализ, который позволяет выявить сильные слабые стороны, а также имеющиеся возможности и угрозы. Однако стоит подчеркнуть, что факторами внешней среды при использовании SWOT-анализа являются только возможности и угрозы (риски). В случае же, если требуется подробное исследование сильных и слабых сторон, то необходимо проведение детального анализа внутренней среды.

В целом, подводя некоторые итоги, стоит отметить, что непосредственный выбор механизмов оценивания внешней среды организации осуществляется непосредственно исследователем в зависимости от следующих параметров:

· целей анализа;

· ресурсов, выделенных для его проведения;

· текущей ситуации, в которой существует организация

Тем не менее, общий подход к анализу внешней среды должен содержать следующие элементы:

· факторный анализ внешней среды с выявлением наиболее значимых факторов, оказывающих воздействие на организацию (факторов влияния),

· доскональное изучение выявленных факторов влияния, анализ их состояния на текущий момент, а также прогноз на среднесрочную и долгосрочную перспективу,

· анализ и оценка взаимосвязи факторов влияния, то есть факторов внешней среды, и параметрами внутренней среды организации,

· составление прогноза развития организации и ее функционирования в будущем (превентивная диагностика) с учетом факторов влияния, а также разработка и предложение рекомендаций по внесению изменений в текущие цели и стратегию организации на основании проведенного анализа.

При этом, стоит отметить, что для достижения наибольших результатов, необходимо параллельное проведение анализа внешней и внутренней среды организации. Результатом проведенного исследования должно стать выявление зависимости показателей внутренней среды от факторов внешней среды, на основании которого осуществляется проектирование моделей мониторинга внешней и внутренней среды организации.

2.4 Особенности внешней среды муниципальных образований

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах (ст. 130). В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой снабжается решение проблем местного значения, местной жизни.

Аналогичным образом складываются и взаимоотношения между органами самоуправления этих образований. Согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Вместе с тем указанный Федеральный закон устанавливает формы взаимодействия муниципального района с городскими и сельскими поселениями, входящих в состав муниципального района; пропускает вероятность развития представительного органа муниципального района из представителей соответственных органов местного самоуправления поселений (ст. 15, 35).

Федеральный закон предусматривает развитие межмуниципального сотрудничества. Муниципальные образования могут формировать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации (ст. 8).

В целях организации выстраивания отношений с органами местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает образование совета муниципальных образований субъекта Федерации (ст. 8).

Для организации контактирования муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти, и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами Закон предусматривает также возможность образования советами муниципальных образований субъектов Федерации единого общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 8).

Однако все указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

С учетом изложенного можно заключить, что понятие «система местного самоуправления» используется для характеристики публично-властной организации и форм деятельности населения, формируемых им органов по решению вопросов местного значения в муниципальном образовании. И в этом смысле каждое муниципальное образование имеет свою (отличную от Других муниципальных образований) систему местного самоуправления, определяемую его уставом в соответствии с законодательством. Но эта автономность системы местного самоуправления муниципального образования не означает, что исключается какое-либо контактирование муниципальных образований между собой, а также с государственными и общественными органами и структурами, развитие межмуниципальных, международных и внешнеэкономических взаимосвязей.

Организационно-правовые формы и институты данной реакции должны учитываться при обшей характеристике организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Внешняя среда муниципального образования - факторы, условия, силы и субъекты, влияющие на расход ресурсов, риски, эффективность и общую ситуацию в муниципальном образовании извне, и не принадлежащие данному муниципальному образованию.

Под внешней средой понимается множество систем, подсистем и элементов, не входящих в данную систему муниципального образования, но изменение состояния каковых вызывает изменения в поведении этой системы.

Внешние факторы и условия носят общеэкономический характер и создают диспропорции развития как государства в целом, так и его отдельных территорий. К внешним факторам, прежде всего, относятся условия, отражающие макроэкономическую ситуацию в стране, а также: ставки налогов и механизм их распределения между уровнями бюджетной системы; инфляцию; тарифы на продукцию и услуги естественных монополий; экспортные и импортные пошлины; другие условия, влияющие на мобильность финансовых ресурсов; недостаточный уровень развития рынка, диспаритет цен на товары и услуги; степень включенности в систему товарных, информационных и финансовых обменов. Среди внешних факторов, определяющих возможности развития муниципального образования, особое место занимает финансовая зависимость от республиканского и федерального бюджета муниципальных образовании. Местные власти могут распоряжаться только налогами, закрепленными за местными бюджетами (не включаю трансферты вышестоящих элементов бюджетной системы), а именно доходами от земельного налога и налога с деятельности физических лиц. То есть внешняя среда организации диктует условия создания, функционирования, закрепляет полномочий и источники финансирования. В коммерческой организации такое невозможно.

Город, городской район, городское поселение или сельское поселение как открытая система имеют многочисленные связи с окружающей внешней средой, из каковой получают они нужные материальные ресурсы (от промышленного сырья и материалов до продовольствия), информацию, энергию, и куда отдают осуществленные услуги, энергию, произведенную продукцию, информацию. Сумма поступающих в город извне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше) сумме продукции (услуг), отдаваемых градообразующими предприятиями во внешнюю среду.

Важнейшими элементами внешней среды местной организации являются государство, регион и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать организацию местного управления как подсистему в системах государства или региона, то её внешние связи оказываются внутренними связями этих систем. Необходимость учитывать структурные изменения в органах исполнительной власти, с каковыми работает муниципальная организация, является одним из основных отличий внешней среды муниципальной организации от коммерческой организации. Часто изменения во внешней среде муниципального образования активно влияют на внутренние процессы управления муниципальной организации. Например, создание нового департамента на уровне Правительства города Москвы может привести к сокращению полномочий такой муниципальной организации, как Префектура. Префектура никак не может повлиять на эти изменения, но сфера ответственности значительно сокращается, и появляется дополнительный стейкхолдер (Департамент), с которым необходимо выстраивать отношения, а также меняются отношения с уже существующими стейкхолдерами, население подведомственной территории инерционно обращается в Префектуру для помощи в решении прежних проблем, но Префектура уже не обладает соответствующими полномочиями. Поэтому приходится проводить разъяснительную работу с населением и убеждать их обращаться в новые инстанции, еще не наладившие их работу, следовательно, муниципальная организация, из-за модифицирования во внешней среде, приобретает прежних стейкхолдеров неудовлетворенных услугами новоиспеченного Департамента, но выражающих неудовлетворенность работой Префектуры. Предварительный анализ внешней среды, мог бы помочь избежать таких побочных негативных последствий.

К основным элементам внешней среды муниципальной организации стоит отнести и население подведомственной территории, то есть потребителей муниципальных услуг, которые наравне с вышестоящими органами исполнительной и законодательной власти оценивают качество работы муниципальной организации. Критериями эффективности работы муниципальной организации являются множество внешних критериев, обусловленных спецификой работы муниципальной организации, таких как общественное благополучие, показатели социально-экономического развития, оценки законодательных органов, судов, правительства, политических партий, общества в целом, согласно устоявшимся в обществе представлениям о справедливости, эффективности и благополучии.

Таким образом, состояние и развитие внешней среды оказывает большое влияние на жизнь муниципального образования. В свою очередь, развитие муниципального образования может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающих территорий. Наиболее сильно орган местного самоуправления влияет на прилегающую подведомственной территории зону. Например, быстрый экономический рост вызывает миграцию населения из окружающих поселений, что может лишить предприятия, расположенные в этих поселениях, трудовых ресурсов.

Исследование экономических и социально-политических процессов во внешней среде служит необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании и фактором, каковой необходимо учитывать при принятии управленческого решения.

Глава 3. Применение методики анализа внешней среды в муниципальном секторе (на примере Префектуры ТиНАО)

3.1 Особенности воздействия внешней среды на деятельность Префектуры ТиНАО

Как уже отмечалось в предыдущей главе, муниципальное управление - это система управления местными делами, осуществляемая органами местного самоуправления, прямо затрагивающая население административно-территориальной единицы .

Основополагающим содержанием деятельности органов муниципального управления считается руководство социально-культурным и хозяйственным развитием на соответственной территории. Необходимо заметить, что подобное руководство может осуществляться посредством приобретаемых управленческих решений. От качества и подготовленности управленческих решений зависит не только уровень действенности управляющего влияния на управляемый объект, но и налаженность выполнения управленческих решений. Эффективность деятельности муниципального управления в значительной степени зависит от качества подготовки управленческих решений.

На любую административную систему воздействует внешняя среда, несущая в себе возможности для развития и негативные воздействия. Чтобы сохранить свою целостность и способность функционировать, аппарат, принимающий решения, должен отвечать на каждый такой вызов внешней среды соответствующим противодействием, или как минимум анализировать внешнюю среду, чтобы появлялись альтернативы принимаемым решениям.

Я предлагаю рассмотреть, как влияет анализ внешней среды при принятии управленческих решений на муниципальном уровне, а именно при принятии решений в недавно созданной префектуре Москвы.

Префектура Троицкого и Новомосковского административных округов (ТиНАО) как нельзя лучше подходит для анализа внешнего окружения. Префектура была создана 17 апреля 2012 года, согласно постановлению № 140-ПП Правительства Москвы; префектуре подведомственны территории, ранее находившиеся под контролем Московской Области. Само создание Префектуры является следствием меняющейся внешней среды, соответственно, и дальнейшее функционирование данного казенного учреждения подвержено влиянию турбулентного окружения. Приведу небольшой пример: управление градостроительной деятельностью, строительства и землепользования должно работать с населением, строительными организациями и объединениями жителей ТиНАО по вопросам землепользования, но нормальных отношений не получится до тех пор, пока выданные ранее Московской Областью разрешения на строительство, благоустройство, реконструкцию не закончат своё действие.

Подробнее остановимся на Префектуре ТиНАО: для того чтобы понять, какие УР принимаются в Префектуре, необходимо понять, что это за организация, и какими полномочиями она обладает.

Согласно Положению о префектуре административного округа города Москвы, префектура - это территориальный орган исполнительной власти города Москвы, подведомственный Правительству Москвы. Префектура в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом города Москвы, законами и иными правовыми актами города Москвы, настоящим Положением. В рамках возложенных на нее полномочий она координирует деятельность находящихся в ее ведении управ районов, государственных унитарных и казенных предприятий, автономных и бюджетных учреждений, учредителем каковых является город Москва.

Дабы понять внешнюю среду префектуры, необходимо понять с кем и какие отношения выстраивает данная организация. Префектура осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти города Москвы, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве, юридическими и физическими лицами, общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, территориальными, отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти города Москвы, органами местного самоуправления префектура представляет интересы Правительства Москвы в пределах своей компетенции.

Принятие УР - необходимая часть функционирования Префектуры в рамках своих полномочий, влияющая на социально-экономическое развитие, инвестиционную привлекательность и маркетинговую составляющую подведомственной территории. Префектура ТиНАО ежедневно в своей работе сталкивается с решением конкретных управленческих проблем. Целью префектуры является построение устойчивой системы управления, адаптированной к характеристикам муниципального образования и контактированию с внешней средой. Проведем анализ ее внешних взаимодействий в двух плоскостях: вертикальной (с вышестоящей администрацией) и горизонтальной (по курируемым отраслям).

Вертикальные связи обусловлены тем, что муниципальное образование (далее МО) есть часть более крупной и сложной системы, где субъектом управления является региональная администрация (РА), или, в нашем случае, Правительство Москвы. Эти два уровня власти обладают разными интересами, частично пересекающимися и противоречащими друг другу. С одной стороны, на муниципальный менеджмент возлагаются сложные задачи долгосрочного характера, такие как реализация региональной политики в МО, сохранение и развитие ключевых производств МО, повышение инвестиционного рейтинга, расширение номенклатурного ряда МО, увеличение экспорта, снижение уровня безработицы в МО, увеличение налоговых поступлений с территории в региональный и федеральный бюджеты, экономия средств регионального бюджета, поступающих на территорию МО, отсутствие социальных потрясений, кризисов и др. С другой стороны, приходится много усилий приложить на выполнение требований регламента -- оформление, сроки подачи, согласования, рассмотрения, исполнения нормативных и распорядительных документов региональной администрации, подготовки ответов на письменные обращения, телефонограммы, факсограммы, направление в установленные сроки планов и отчетов, статистической информации, присутствие ответственных лиц на совещаниях, коллегиях и пр.

Со своей стороны, подведомственные префектуре местные администрации заинтересованы в формировании муниципальной собственности, ликвидации, реорганизации убыточных государственных предприятий, получении поддержки при реализации муниципальных проектов в форме региональных бюджетных гарантий, помощи при контактировании с внешними иностранными кредитными и правительственными организациями для привлечения ресурсов в МО, содействии в открытии международных кредитных линий, получении льгот, налоговых освобождений и пр.

Для успешного решения местных задач необходимо тесное сотрудничество с РА, прежде всего для привлечения внешних информационных и финансовых ресурсов. Большое значение для решения финансовых и других вопросов имеет сохранение и повышение «веса», репутации местной администрации.

Под горизонтальными внешними реакциями подразумевается контакт по курируемым отраслям, а именно в сферах здравоохранения, правоохранительной деятельности, социальной защиты, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, городского пассажирского транспорта, налогообложения. Префектура ТиНАО взаимодействует с такими организациями как ООО «Мосгортранс», ООО «Росавтодор», Департаментом образования г. Москвы, Объединением административно-технических инспекций города Москвы (ОАТИ).

Внешняя среда таит в себе как возможности для развития, так и угрозы функционированию организации. При принятии УР необходимо анализировать возможные выгоды и опасности от воздействия внешней среды.

Внешняя среда
Возможности	Опасности и угрозы
Использование финансовых и маркетинговых инструментов для развития малого бизнеса	Сокращение доходной базы в результате решений вышестоящих организаций
Разработка стратегии и проектов развития муниципального образования	Ликвидация внебюджетных фондов и переход на жесткое бюджетное финансирование через казначейство
Повышение привлекательности для инвестиций и проживания	Рост преступности и коррупции
Применение научного инструментария и стратегического подхода при разработке концепции развития Москвы	Отсутствие долгосрочной концепции развития региона
Снижение налогового бремени в результате изменения законодательства	Угроза отмены региональных законов (Законов г. Москвы) о налоговых льготах для инвесторов
Получение инвестиций извне за счет повышения инвестиционной привлекательности	Недовольство работой вышестоящих и нижестоящих организаций, как следствие снижение уровня доверия местным властям

Помимо представленных в таблице возможностей, к числу сильных сторон развития данного муниципального образования можно отнести:

· высокий управленческий потенциал власти и стабильной социально-политической среды, отсутствие серьезных конфликтов с властями субъекта Федерации;

· выгодное географическое положение;

· созданная разветвленная инфраструктура для туризма, проведения досуга;

· богатые природные ресурсы (лес, известняк, глины, полезные ископаемые);

· развитая транспортная сеть;

· мощная диверсифицированная экономическая база муниципального образования;

· хорошая обеспеченность трудовыми ресурсами высокой квалификации;

· относительно низкий уровень безработицы, высокий научный потенциал;

· положительный баланс налоговых доходов и текущих расходов;

· устойчивая налоговая база;

· высокий профессиональный уровень сотрудников департамента финансов;

· отсутствие долговой нагрузки на бюджет по заемным средствам;

· низкая кредиторская задолженность бюджета;

· снижение зависимости бюджета от вышестоящей администрации;

· богатое историческое прошлое;

· и др.

К числу слабых сторон относятся:

· кризис крупных промышленных предприятий (простои, скрытая безработица);

· ухудшение демографической ситуации (сокращение численности населения, доли трудоспособного населения, не компенсирующееся механическим приростом, старение населения);

· ограниченное количество квалифицированных управленческих кадров и кадров в целом в большинстве городских служб и предприятий;

· нехватка профессионально-технических школ;

· ухудшение экологической ситуации, показателей уровня жизни населения;

· недостаток опыта долгосрочного Заимствования при значительных потребностях в заемных средствах;

· снижение уровня доходов бюджета при необходимости отвлечения значительных средств бюджета на обеспечение инвестиций в муниципальное хозяйство, в том числе за счет заемных средств;

· высокая зависимость контроля над бюджетом от желания, воли, интересов руководителей на фоне относительно слабых институциональных и системных факто ров управления бюджетом;

· отсутствие конкурентоспособного производства;

· избыточность неэффективного имущественного комплекса на крупных промышленных предприятиях;

· массовая неэффективность хозяйствования (неумение целенаправленно использовать ресурсы, доходы, научно-технический, производственный потенциал в условиях рынка);

· сокращение доходной базы экономики и, в частности, бюджетов всех уровней;

· отсутствие бюджетных программ развития производства;

· неблагоприятный инвестиционный климат;

· неразвитость легитимной коммерциализации в отраслях жилищно-коммунального хозяйства и других службах города, слабость сферы нетрадиционных услуг, спрос на каковые быстро возрастает;

· неэффективность программ развития малого и среднего бизнеса;

· вялая работа по гармонизации интересов различных социальных групп общества;

· нет должного обеспечения экономической безопасности (отсутствует криминологическое планирование, не ведется активная работа по декриминализации группировок, действующих в сфере экономики);

· отсутствие системы решения задач, связанных с разделением по вертикали функций, полномочий, ответственности и бюджетов органов власти и административных территориальных образований;

· отсутствие утвержденных стратегических решений по экономическому реформированию хозяйства в целом и по программам реформ отдельных отраслей производства и городского хозяйства.

Префектура Троицкого и Новомосковского административных округов существует в условиях меняющейся внешней среды, которая, как и любая другая, делится на макро-, мезо- и микро - уровни. При анализе внешней среды необходимо начинать с макро-уровня, то есть с PEST-анализа. Напомню, что PEST-анализ предполагает выделение 4х основных аспектов среды: политико-правового, экономического, социально-культурного и технологического. Если рассматривать внешнюю среду префектуры с политико-правового аспекта, то легко понять, что Правительство Москвы наделяет префектуру полномочиями и делает ее главным территориальным органом исполнительной власти на подведомственной территории (если быть точным, то в подчинении находится 21 поселение). Префектура создана чуть больше года назад на территории Московской области, поэтому отношения с организациями, ведущими деятельность на территории ТиНАО, жителями, территориальными органами федеральной власти и нижестоящими властными структурами носят неустоявшийся характер, потому что поменялись все процедуры взаимодействия: если раньше существовала структура Правительство Московской области - Администрация губернатора МО - Администрация поселения, то на смену пришла следующая структура подчинения: Правительство Москвы - Префектура административного округа - Администрация поселения, а это значит, что пришли новые процедуры, нормативы, другой механизм взаимодействия. Все это вносит свои коррективы в деятельность префектуры ТиНАО. Нельзя не отметить создание нового департамента (ДРНТ) в Правительстве Москвы, который оттянул часть властных полномочий префектуры, и, на мой взгляд, понизил административный вес префектуры как органа исполнительной власти (на данный момент именно ДРНТ даёт разрешение на ввод в эксплуатацию объектов строительства и выдает согласования на выдачу ГПЗУ - генерального плана земельного участка). Подведем итог: префектура создана с нуля, выстраивает новые отношения с подотчетными субъектами, потеряла часть полномочий.

Рассматривая экономический аспект внешней среды, стоит сразу сказать, что префектура не имеет права самостоятельно зарабатывать, финансовое обеспечение расходов на содержание префектуры осуществляется за счет бюджетных ассигнований предусмотренных законом города Москвы о бюджете города Москвы на очередной финансовый год и плановый период на функционирование исполнительных органов государственной власти. С другой стороны префектура как распорядитель бюджетных средств обладает рядом инструментов по привлечению инвестиций для развития округов (снижением тарифов на ЖКХ, налоговые льготы при условия согласования с администрацией поселения и правительством Москвы, содействует инвесторам по реализации инвестпроектов), но при этом распределение субсидий некоммерческим организациям, не являющимися государственными и муниципальными учреждениями устанавливается только при согласовании с Департаментом финансов города Москвы. Иначе говоря, префектура не имеет финансовой самостоятельности, но при этом обладает рядом полномочий по улучшению условий притока инвестиций на подведомственные территории и повышению конкуренции в подконтрольных сферах.

Создание префектуры ТиНАО повлекло изменения в социальном плане. Территории, присоединенные к Москве, стали местом притяжения как инвесторов, так и жителей. Сменился статус жителей, теперь жители бывшей Московской области стали москвичами, со всеми последствиями, а именно: они имеют такие же права на предоставление государственных услуг, как и остальные москвичи, это касается нормативов по количеству социально-культурных объектов, плотности и качеству дорожного полотна, и тд. Раньше действовал норматив по обеспечению населения местами в детских садах в размере 20 мест на 1000 жителей, теперь же, он был повышен до уровня Москвы, то есть до 35 мест на 1000 жителей. Из этого можно сделать вывод, что территории стали более привлекательными, но уровень требований предъявляемых к властям сильно вырос.

Присоединение территорий, создание префектуры очень сильно повлияло на технологии, применяемые в муниципальном управлении. Большинство документов создается в электронном виде, что значительно упрощает как коммуникацию с жителями, так и с органами государственной и муниципальной власти. У руководителей, принимающих ключевые УР, в связи с развитием коммуникационных технологий, появилось больше времени для реализации своих полномочий, на сегодняшний день нет необходимости тратить каждый день на дорогу в Правительство Москвы несколько часов, появилась возможность проводить видеоконференции; создание системы электронного документооборота позволяет принимать решения в любых ситуациях, создание единых для Московского правительства баз данных сократило время предоставления государственных услуг. Эффективность, быстрота коммуникации значительно выросли, что позволило принимать УР оперативнее.

3.2 Проведение анализа внешней среды при принятии управленческого решения в ситуации проведения публичных слушаний на территории ТиНАО

В качестве примера принятия УР, я хотел бы рассмотреть процесс принятия УР в управлении градостроительной деятельности, строительства и землепользования Префектуры ТиНАО. Деятельность данного управления регламентируется градостроительным кодексом города Москвы и положением о Префектуре ТиНАО. Управление градостроительной деятельности, строительства и землепользования от имени Префектуры представляет в Правительство Москвы в установленном порядке ежегодный перечень объектов, не завершенных строительством, и предложения по завершению строительства объектов. «В установленном порядке согласовывает:

- проект Генерального плана города Москвы;

- проект территориальной, отраслевой схемы;

- проект планировки территории;

- градостроительный план земельного участка, разработанный в виде отдельного документа.

Управление в определенном порядке принимает участие в реконструкции объектов, приемке завершенных строительств, плодов работ на земельном участке, выработанных за счет средств бюджета города Москвы.

В своей работе, я бы хотел показать привлекательность использования методики анализа внешней среды при принятии УР при проведении публичных слушаний.

Публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности проводятся по:

· проектам Генерального плана города Москвы , по проектам изменений Генерального плана города Москвы ;

· проектам правил землепользования и застройки , по проектам изменений правил землепользования и застройки , на чьих территории распространяются планируемые изменения;

· проектам территориальных, отраслевых схем, содержащих положения о развитии, реконструкции, реорганизации жилых территорий, особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, территорий в зонах охраны объектов культурного наследия и исторических зонах;

· проектам планировки территорий ;

· проектам межевания не подлежащих реорганизации жилых территорий ;

· проектам разработанных в виде отдельных документов градостроительных планов земельных участков в случаях, указанных в части 7 статьи 44 Кодекса;

· проектам решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, объекта капитального строительства или на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства .

В данном случае, я буду рассматривать публичные слушания по проекту планировки участков линейного объекта улично-дорожной сети «Автодорога от Киевского шоссе до Калужского шоссе (дер. Саларьево - дер. Мамыри)» в поселениях Сосенское, Московский и «Мосрентген».

Необходимо вкратце объяснить, как проходят публичные слушания и какие УР принимает Префектура. Заказчик (в нашем случае Департамент строительства города Москвы) даёт поручение Комитету по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура) на разработку проекта реконструкции автодороги, согласно утвержденному Генеральному плану города Москвы. Москомархитектура разрабатывает проект и передает его Префектуре для проведения публичных слушаний; Префектура создает Окружную комиссию по проведению публичных слушаний, какую возглавляет заместитель префекта по вопросам градостроительной деятельности, строительства и землепользования (именно он и принимает УР). В окружную комиссию входят председатель окружной комиссии, депутаты муниципальных собраний муниципальных образований, на территории каких проводятся публичные слушания, представители территориальных органов исполнительной власти. На этом этапе принимается первое УР (1 этап), согласно какому, после рассмотрения проекта планировки, председатель окружной комиссии выносит постановление о необходимости проведения публичных слушаний или о возврате проекта планировки на доработку в Москомархитектуру, согласно замечаниям окружной комиссии. Если выносится решение о проведении публичных слушаний, то окружная комиссия выносит следующее УР (2 этап) о месте, времени и способе публикации информации о проведении экспозиции представляемого проекта и месте, времени и способе проведения публичных слушаний. Это важный этап, так как от этого решения зависит, кто будет проинформирован, кто придет и, как следствие, какие отзывы оставят участники публичных слушаний по данному проекту (например, проведение слушаний в новостройках сокращает число пенсионеров, причастных к слушаниям, так как пенсионеры, как правило, живут в старых районах, а в новостройках средний возраст жителей ниже). Далее проводятся сами слушания, результатом каких обнаруживается протокол окружной комиссии, включающий в себя отзывы и пожелания участников слушаний по данному проекту (3 этап). Предпоследним этапом, но не по степени важности, является вынесение заключения окружной комиссии (4 этап), где председатель окружной комиссии по результатам слушаний или направляет проект на доработку, или же утверждает его и направляет на разработку проектной документации в «НИПИ Генплана», каковой, с учетом замечаний префектуры, разрабатывает проектную документацию, по которой будет осуществляться строительство.

Этапы проведения публичных слушаний
Этап	Управленческое решение	Целесообразность анализа внешней среды
1.Рассмотрение проекта планировки Окружной комиссией	Допуск проекта планировки к слушаниям, отправка на доработку в Москомархитектуру	Решение, как правило запрограммированное, так как основной стейкхолдер - это Департамент строительства (заказчик). Нет необходимости проводить анализ
2.Обсуждение времени, места и способе публикации информации о проведении слушаний	Решение о способе публикации информации, месте и времени проведения слушаний	Решение незапрограммированное, необходимо проводить анализ внешней среды.
3. Проведение публичных слушаний	Протокол о признании слушаний состоявшимися	Запрограммированное решение. Я рассматриваю проведение публичных слушаний, как элемент анализа внешней среды, а именно сбор информации.
4. Заседание Окружной комиссии	Утверждение проекта или отправка на доработку	Незапрограммированное решение, при принятии УР необходим анализ внешней среды.

Итак, перед нами 4 этапа проведения публичных слушаний, на каждом из каких принимаются УР. Но только при принятии двух решений необходимо анализировать внешнюю среду, причем в каждом случае анализ будет иметь специфические черты. Третий этап я рассматриваю как элемент к подготовке анализа, а именно, как сбор информации.

При принятии решения о способе публикации информации, месте и времени проведения слушаний префектуре необходимо определить, кто и как может повлиять на данный проект. Составим матрицу стейкхолдеров и дадим рекомендации по принятию УР. Стейкхолдеры анализируются по двум показателям: степени влияния на принимаемое решение и степени поддержки принимаемого решения (или заинтересованности в нем). Стейкхолдеры могущие влиять на принимаемые решения в наибольшей степени (из-за их иерархической, политической или финансовой власти) и какие в наибольшей степени заинтересованы в принимаемом решении, будут основными стейкхолдерами, в интересах каковых и будет приниматься решение. По отношению к стекйхолдерам с большой степенью заинтересованности, но наименьшей степенью влияния организация должна проводить политику информированности их о принимаемых решениях.



Степень поддержки Степень влияния	Минимальная	Средняя	Максимальная
Минимальная	Движение в защиту природы.	ОАО «Мосгаз», ООО «Мосэнергосбыт» (на территории реконструкции проходят коммуникации)	Логистические компании, жители поселения Московский
Средняя	Объединение жителей дер. Саларьево и дер. Мамыри, которые боятся, что на новую «трассу» пойдет колоссальный поток машин.	Жители поселений, проживающие дальше от МКАД	Предприятия торговли и услуг, подъезд к которым осуществляется по реконструируемой дороге. Остальные жители дер. Мамыри и дер. Саларьево
Максимальная	-	Строительные компании, участвующие в конкурсе на реконструкцию дороги	Правительство Москвы, Департамент Строительства

Подведем итоги анализа. Больше всего заинтересованы в расширении дороги оказались: Правительство Москвы, в силу того, что им необходимо отчитаться о реконструкции дорог на территории Москвы за 2013 год; предприятия торговли, сферы услуг и производства, так как для них улучшается транспортная доступность и увеличивается поток потребителей, большинство жители поселения Московский, так как для них возрастет транспортная доступность в Москву, появится альтернатива въезда-выезда в пределы МКАД. Из них важнейшим стейкхолдером является заказчик, т.е. Правительство Москвы, интересами которого префектура пренебречь не может, но это не значит, что интересы остальных стейкхолдеров не учитываются. Тех, кто крайне заинтересован в принимаемом решении о расширении дороги и кто категорически против, не так много это объединение жителей деревень Саларьево и Мамыри, которые боятся, что вырастет трафик реконструированной улицы и они не смогут выехать из своих деревень из-за пробок, а дети будут подвержены угрозам в связи с ростом «неместных автомобилей». Поскольку степень влияния выявлена как средняя, то необходимо продумать ряд мер, чтобы снизить их возможное влияние на принимаемое решение. Пожелания жителей деревень Саларьево и Мамыри вносятся в протокол и на стадии проектирования НиПИ «Генплана» учитываются и вносят корректировки в разработку проектной документации. С жителями близлежащих поселений, настроенными негативно по отношению к выносимому на обсуждение проекту, проводятся разъяснительные беседы, так как большинство плохо разбираются в вопросе, и потому консервативны в принятии нововведений.

Также существует общество «зеленых», которое всегда против любого расширения проезжей части, но ими можно пренебречь из-за практически минимального влияния, которое они могут оказать на организацию , к тому же реконструкция дороги не ведет ни к вырубке лесов, ни к использованию природоохранных земель В нашей действительности существуют примеры, когда интересы данного участника общественного обсуждения не были проанализированы, и властные структуры столкнулись из-за этого с рядом проблем. Я говорю о проекте строительства дублера Ленинградского шоссе, проходящего через Химкинский лес, тогда невнимание, к позиции данного движения обернулось шумом в СМИ, затягиванием процесса проектирования данной автодороги, ухудшением репутации местных властей и потерей политического капитала главы местной администрации и префекта северного административного округа. Поэтому этих стекйхолдеров необходимо информировать о принимаемых решениях.

Исходя из данного анализа, рекомендовано провести экспозицию и слушания на территории поселения Московский, так как таким образом не будет учитываться несостоятельная критика жителей дер. Саларьево и дер. Мамыри. Способом оповещения рекомендую использовать размещение на официальном сайте поселения и расклейка объявлений на предприятиях торговли, что повысит количество положительных отзывов.

Сами публичные слушания являются способом сбора информации, так как в протоколе отражены предложения и пожелания участников публичных слушаний (см. приложение 1). Именно после проведения слушаний удалось выявить новые группы стейкхолдеров - это жители СНТ «Содружество-Дудкино», и уточнить желания жителей поселения «Московский» (продолжение реконструкции и создание дороги до поселения Московский), а также удалось собрать информацию по местам размещения светофоров и переходов, так как предложенный изначально проект не соответствует потребностям стейкхолдеров.

Финальный анализ при принятии последнего решении необходим, не столько для данного решения, сколько для дальнейшего контроля данного проекта реконструкции автодороги. Слушания показали, что против проекта не высказался никто, соответственно проект с поправками должен направиться в «НиПИ Генплана» для дальнейшей реализации. (см. приложение 2).

Согласно проведенному анализу становится ясно, что префектура ТиНАО функционирует в условиях турбулентной внешней среды, PEST- анализ показал, какие изменения проходят на макро-уровне. Поменялась структура подчинения, поменялась схема финансирования, меняется демографический портрет жителей «Новой Москвы», приток инвестиций влечет изменение в отношениях с инвесторами-застройщиками. Получается, что создан новый центр притяжения политических, финансовых и социальных факторов, в котором префектуре необходимо выстраивать отношения со всеми заинтересованными группами.

Анализ стейкхолдеров позволил определить, кто из внешней среды имеет большее влияние, а чьими интересами можно пренебречь. Но именно этот метод оценки внешней среды позволил при принятии управленческого решения минимизировать риски возникновения конфликта из-за того, что интересы кого из стейкхолдеров не были учтены.

Оценка внешней среды помогает лицу, ответственному за принятие УР, выявить возможности и опасности скрытых во внешней среде организации. Используемый анализ сокращает такую дисфункцию государственной власти, как неполноту информации. Описание среды, в которой функционирует префектура позволяет руководителю выбирать из альтернативных УР, оценивая последствия принимаемого решения.

Заключение

Таким образом, проведенное исследование в рамках выпускной квалификационной работы позволяет сделать следующие выводы:

Любая организация существует и действует в определенной среде. Любое действие без исключения всех организаций возможно исключительно в том случае, когда среда разрешает его исполнение. Внутренняя среда организации обнаруживается ключом ее жизненной силы. Она содержит в себе этот потенциал, доставляющий вероятность организации действовать, а стало быть, жить и выживать в установленном промежутке времени. Необходимо заметить, что внутренняя среда также может быть и ключом проблем и даже крушения организации в этом случае, если она не снабжает нужного функционирования организации.

Внешняя среда является источником, питающим организацию ресурсами, необходимыми для поддержания ее внутреннего потенциала на должном уровне. Организация находится в состоянии постоянного обмена с внешней средой, обеспечивая тем самым себе возможность выживания. Но ресурсы внешней среды не безграничны. И на них претендуют многие другие организации, находящиеся в этой же среде. Поэтому всегда существует возможность того, что организация не сможет получить нужные ресурсы из внешней среды. Это может ослабить ее потенциал и привести ко многим негативным для организации последствиям. Задача стратегического управления состоит в обеспечении такого взаимодействия организации со средой, которое позволяло бы ей поддерживать ее потенциал на уровне, необходимом для достижения ее целей, и тем самым давало бы ей возможность выживать в долгосрочной перспективе.

Для того чтобы определить стратегию поведения организации и провести эту стратегию в жизнь, руководство должно иметь углубленное представление как о внутренней среде организации, ее потенциале и тенденциях развития, так и о внешней среде, тенденциях ее развития и месте, занимаемом в ней организацией. При этом и внутренняя среда, и внешнее окружение изучаются стратегическим управлением в первую очередь для того, чтобы вскрыть те угрозы и возможности, которые организация должна учитывать при определении целей.

Концепция стратегического менеджмента предполагает полный анализ направлений рынка и выборов потребителей и учет данных установок и выборов в вырабатывании и корректировке стратегии и планов развития организации.

Принятие незапрограммированных решений, как правило, происходит в условиях проблемной ситуации, внешняя среда которой характеризуется фактором «неопределенности». Устранение этого фактора при анализе внешней среды помогает лицу, принимающему данное решение, понять как выстраивать взаимоотношения с учетом интересов всех заинтересованных сторон, в зависимости от их степени поддержки и силы влияния. Оценка внешней среды, в итоге, помогает принимать лучшее решение в проблемной ситуации, учитывая альтернативные варианты.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года. // Российская газета. Федеральный выпуск №4831 от 21 января 2009 г.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 05.04.2013)

3. Закон г. Москвы от 25.06.2008 N 28 (ред. от 03.04.2013) "Градостроительный кодекс города Москвы"

4. Закон г. Москвы от 06.11.2002 N 56 (ред. от 15.05.2013) "Об организации местного самоуправления в городе Москве"

5. Закон г. Москвы от 25.06.2008 N 28 (ред. от 03.04.2013) "Градостроительный кодекс города Москвы".

6. Органы исполнительной власти Курганской области. Официальный сайт. - (Электронный ресурс). http://www.kurganobl.ru/22.html

7. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, установленных Распоряжением Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 6 августа 2004 г. №1363/1001 / / Российская газета. 2004. 11 авг.

8. Bresin S. Pratiquer le benchmarking. 1995.

9. Алексеев С.С. Государство и право - М.: Велби, 2006.

10. Ансофф И. Стратегическое управление: [Пер. с англ.] / И. Ансофф; Науч. ред. и авт. вступ. ст., с. 11-32, Л. И. Евенко. - М.: Экономика, 1989. - 519 с.

11. Анциферова И. В. Современные школы и концепции менеджмента: учебное пособие / И. А. Анциферова ; Федеральное агентство по образованию, Гос. образовательное учреждение высш. проф. образования "Пермский гос. тех-нический ун-т" - Пермь : Изд-во Пермского гос. технического ун-та , 2007 - 91 с.

12. Баландина Т.М. Организационная структура в системе культурного пространства общества // Вестник СГАУ. - 2005. - № 1.

13. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп.-- М.: Издательская корпорация "Логос", 2001. -- 161 с.

14. Виханский, О. С, Наумов, А. И. Менеджмент : учебник / О. С. Виханский, А. И. Наумов. -- 4-е изд., перераб. и доп. -- М.: Экономистъ, 2006. -- 670 с.

...