Бюджетные инвестиции в рамках концессионных соглашений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра Финансового менеджмента в государственном секторе

Бакалаврская работа

Бюджетные инвестиции в рамках концессионных соглашений

Студент группы №492

Сошникова Елена Андреевна

Научный руководитель:

доцент Сергеева Вероника Александровна

Рецензент: Израйлит С.В.

Москва, 2014



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений

1.1 Понятие и сущность института бюджетных инвестиций, анализ существующей законодательной базы

1.2 Понятие государственно-частного партнерства в Российской Федерации

1.3 Реализация концессионных соглашений в Российской Федерации

Глава 2. Мировая практика реализации концессионных соглашений

2.1 Мировой опыт реализации концессионных соглашений. Анализ опыта Англии и Франции

2.2 Рассмотрение кейса "Скоростная железнодорожная линия Тур-Бордо, Франция"

Глава 3. Проблемы осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений в Российской Федерации

3.1 Анализ статистических данных и существующих проектов концессионных соглашений в Российской Федерации

3.2 Выявление существующих проблем при осуществлении бюджетных инвестиции в объекты концессионных соглашений

3.3 Предложения по выделенным проблемам

Заключение

Список литературы



Введение

В современном мире рыночной экономики роль государства в ее регулировании значительно уменьшается, и оно перестает выполнять свое социальное предназначение в полной мере. Хотя государство и не участвует в распределении благ напрямую, оно регулирует этот процесс посредством установления общих правил и институтов, борьбы с оппортунистическим поведением, разрешением споров, распределением бюджетных средств и так далее.

Одним из основных признаков государства является наличие развитого государственного аппарата, в который входят не только органы власти федерального, регионального и муниципального уровней, но и подведомственные им учреждения, при помощи которых они могут косвенно осуществлять свою деятельность.

Кроме того, для обеспечения эффективности работы существующей системы, все более популярным становится такой инструмент, как государственно-частное партнерство, которое может реализовываться разными способами. Что касается долгосрочного сотрудничества, то все чаще заключаются концессионные соглашения между государственным и частным партнерами, концессии предполагают использование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Концессии также подразумевают под собой создание либо реконструкцию данного имущества частным партнером и предоставление ему на определенный срок права владения и пользования данным имуществом.

Однако инвестиции не всегда привлекаются лишь со стороны частного сектора. Зачастую государство активно участвует в финансировании проектов ГЧП. Государственное участие может быть проявлено такими способами, как предоставление заемного финансирования, предоставление гарантий обеспечения обязательств, инвестиционный консалтинг, страхование экспортных кредитов и другие. Что же касается непосредственно концессионных соглашений, то при таком сотрудничестве может быть предусмотрено софинансирование государством строительства (реконструкции, технического перевооружения) объекта. В случае софинансирования государством могут предоставляться бюджетные инвестиции, осуществляемые посредством капитальных вложений в объекты государственной собственности.

Однако процесс осуществления бюджетных инвестиций имеет ряд сложностей и проблем в Российской Федерации. Основная проблема состоит в том, что долгое время отсутствовал порядок реализации капитальных вложений в данные объекты как таковой. До 2013 года решение данного вопроса заключалось в установлении временного решения Правительства. Однако постановление Правительства о реализации бюджетных инвестиций в 2013 году имело существенные отличия от своих предшественников. Кроме того, с 2014 г. в силу вступил новый Федеральный закон, который регулирует осуществление бюджетных инвестиций автономными и бюджетными учреждениями, а также государственными и муниципальными унитарными предприятиями, учитывая все особенности правового положения данных организаций. Именно поэтому данная тема действительно актуальна на сегодняшний день, ведь необходимость установления порядка осуществления капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности очевидна и широко обсуждаема, а реализация бюджетных инвестиций в объекты концессионных соглашений отличается новизной исследования.

Что касается научной разработанности данной темы, то, в первую очередь, это нормативно-правовые акты, содержащие в себе информацию о регулировании института бюджетных инвестиций (Бюджетный кодекс Российской Федерации, соответствующие временные Постановления Правительства), а также научные статьи, посвященные данной теме либо затрагивающие ее. Однако отсутствие фундаментальной научной работы, выделяющей основные проблемы правового регулирования реализации капитальных вложений в объекты концессионных соглашений, объясняет новизну рассмотрения данного вопроса. А в связи с развитием и изменением законодательной базы, регулирующей эту область, данная тема остается важной и актуальной для исследований.

Цель моей работы - проанализировать процесс осуществления капитальных вложений в объекты концессионных соглашений, а также выявить существующие проблемы.

В связи с поставленной целью можно выделить следующие задачи:

- рассмотреть правовое регулирование бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности, а именно выявить их сущность, дать полное определение, а также описать существующую законодательную базу;

- рассмотреть понятие государственно-частного партнерства в Российской Федерации;

- проанализировать концессионные соглашения как способ ГЧП и рассмотреть процесс финансирования создания (реконструкции, технического перевооружения) объектов данных соглашений;

- рассмотреть лучшие мировые практики заключения концессионных соглашений и осуществления их финансирования;

- проиллюстрировать существующую ситуацию в РФ, связанную с реализацией бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений, используя официальные статистические данные;

- рассмотреть ход реализации реальных проектов концессионных соглашений, существующих в Российской Федерации;

- выявить существующие проблемы реализации бюджетных инвестиций в объекты концессионных соглашений;

- предложить варианты решения выявленных проблем.

Предметом исследования является процесс осуществления бюджетных инвестиций в объекты концессионных соглашений.

Объект исследования - концессионные соглашения.

Гипотеза исследования: Повышение эффективности осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений может быть достигнуто с помощью внедрения отдельных элементов международных практик и развития уже существующих в Российской Федерации институтов посредством внесения изменений в нормативно-правовое регулирование.

Для доказательства данной гипотезы в работе будут применяться такие методы, как анализ нормативно-правовых актов, международной и российской литературы. В рамках исследования также будет проведен анализ статистических данных, а также рассмотрение реальных проектов реализации концессионных соглашений в Российской Федерации на основе конкурсной документации и существующих отчетов. Итогом проведенного исследования станет разработка рекомендаций в части нормативно-правового регулирования бюджетных инвестиций в концессии.



Глава 1. Теоретические аспекты осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений

1.1 Понятие и сущность института бюджетных инвестиций, анализ существующей законодательной базы

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджетные инвестиции как "бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества".

Кроме того, анализируя российское законодательство, а также научные статьи, посвященные данной теме, можно выделить следующие черты, присущие бюджетным инвестициям:

- во-первых, бюджетные инвестиции - это средства бюджетов (федерального, регионального или муниципального уровней);

- во-вторых, предоставление бюджетных инвестиций осуществляется в установленном законодательством порядке;

- в-третьих, они предоставляются автономным и бюджетным учреждениям, а также государственным и муниципальным унитарным предприятиям в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, а также в приобретение объектов недвижимого имущества в собственность государства (муниципалитета);

- в-четвертых, необходимо также учитывать цель предоставления бюджетных инвестиций вышеперечисленным организациям, которые оказывают определенный вид услуг населению, то есть имеют некую социальную направленность.

Следовательно, предоставление бюджетных средств данным юридическим лицам также должно быть ориентировано на повышение благосостояния общества, рост эффективности, предоставление общественных благ, достижение определенного социального эффекта.

Обращаясь к законодательной базе, регулирующей вопрос осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности, следует обратить внимание на то, что довольно длительное время отсутствовал постоянный нормированный порядок реализации бюджетных инвестиций. Каждый год вступало в силу очередное постановление Правительства Российской Федерации, которое регулировало функционирование данного института. Однако в 2013 году был подготовлен законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций", который предполагал установление порядка реализации капитальных вложений. Кроме того, данные изменения были учтены постановлением Правительства РФ от 28.12.2012 №1456 "О порядке осуществления в 2013 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации".

Таким образом, был принят Федеральный закон от 28.12.2013 №418-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Принципиальные изменения, касающиеся реализации капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, были отражены в статье 79 Бюджетного кодекса РФ (также, введены статьи 791, 782). Обращаясь к данным изменениям, а также к постановлению Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 №13 "Об утверждении Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета", можно выделить следующие характерные черты реализации капитальных вложений в объекты государственной собственности РФ.

В первую очередь, следует отметить, что данные нормативно-правовые акты предусматривают два способа осуществления капитальных вложений в государственную и муниципальную собственность: осуществление бюджетных инвестиций (в том числе и посредством заключения соглашения о передачи полномочий) и предоставление субсидий. При этом в течение финансового года может быть установлен только один способ осуществления капитальных вложений, так как "не допускается при исполнении соответствующего бюджета предоставление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, по которым принято решение о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности".

Существует ряд отличий при реализации данных способов. Бюджетные инвестиции осуществляются на основании государственных контрактов, которые заключаются либо государственными заказчиками, являющимися получателями средств федерального бюджета, либо организациями, которым органы власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя или права собственника имущества организаций, передали свои полномочия. Кроме того, при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, данные объекты закрепляются за организациями на праве оперативного управления либо хозяйственного ведения с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у государственных или муниципальных организаций, либо с увеличением уставного фонда государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо включаются в состав государственной (муниципальной) казны.

Что касается передачи полномочий государственным и муниципальным организациям, то такую передачу может осуществлять орган государственной власти, орган управления внебюджетными фондами, а также орган местного самоуправления. Данные органы должны обладать статусом государственного или муниципального заказчика, в таком случае они смогут осуществить передачу своих полномочий по заключению и исполнению соответствующей организацией контракта от лица вышеперечисленных органов. Таким образом, указанные органы осуществляют функции учредителя бюджетных и автономных учреждений, права собственника государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Вместе с тем, существуют исключения из данного правила, изложенные в статье 241 Бюджетного кодекса. Данные исключения касаются органов власти, являющихся государственными заказчиками и передающих полномочия в рамках реализации государственного оборонного заказа.

Соглашение о передаче полномочий должно включать в себя следующую информацию: цель осуществления бюджетных инвестиций и их объем с разбивкой по годам в отношении каждого объекта капитального строительства или объекта недвижимого имущества с указанием его наименования, мощности, сроков строительства; положения, устанавливающие права и обязанности бюджетного или автономного учреждения, государственного (муниципального) унитарного предприятия по заключению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов от имени соответствующего публично-правового образования в лице органа власти; ответственность государственной (муниципальной) организации за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий; положения, устанавливающие право органа на проведение проверок соблюдения организацией условий, установленных заключенным соглашением о передаче полномочий; положения, устанавливающие обязанность бюджетного или автономного учреждения, государственного (муниципального) унитарного предприятия по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности вышеупомянутому органу.

Необходимо также подчеркнуть, что при реализации такого соглашения о передачи полномочий вышеуказанным органам открываются лицевые счета получателя бюджетных средств по переданным полномочиям в органах Федерального казначейства (либо финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований) с целью учета осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности.

Что же касается осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства за счет субсидий, то в бюджетах бюджетным и автономным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям могут предусматриваться субсидии на осуществление данными учреждениями и предприятиями капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности.. При таком осуществлении происходит увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у бюджетных и автономных учреждений, увеличение уставного фонда государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Субсидии предоставляются в соответствии с соглашением о предоставлении субсидии, которое заключается между получателем бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и бюджетным или автономным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, на срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, изменения, внесенные Федеральным законом от 28.12.2013 №418-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установили порядок осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности. Более того, в рамках заявленной темы необходимо сделать акцент на части 5 статьи 79. В ней изложена информация о том, что "бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями". Однако в первую очередь необходимо рассмотреть становление государственно-частного партнерства в Российской Федерации, а также такого метода ГЧП, как концессионное соглашение.

1.2 Понятие государственно-частного партнерства в Российской Федерации

В последнее время популярность государственно-частного партнерства в Российской Федерации значительно возросла, и данный инструмент используется при реализации ряда социально значимых проектов, однако законодательно определенного термина в России на данный момент не существует. Возможно, это связано с тем, что оно пришло к нам из Запада (как "public private partnership"), и public здесь понимается не как госаппарат, а как совокупность власти на всех уровнях. Анализируя различные статьи и научные работы, посвященные данной теме, можно определить ГЧП следующим образом.

"Государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленное, добровольное, публичное, взаимовыгодное сотрудничество государства и частного сектора, основанное на различных формах и видах (путем консолидации и объединения ресурсов либо иных вкладов сторон) разделения в заранее определенных пропорциях прав, обязанностей, рисков, результатов, а также на учете интересов сторон и совместной координации усилий в целях наиболее эффективной реализации в различных сферах капиталоемких проектов, имеющих социально значимый эффект для общества".

Таким образом, ГЧП, прежде всего, представляет собой определенное качество системы отношений государства, частного сектора и общества, которое обеспечивает необходимую социально-экономическую эффективность использования вовлеченных в данное партнерство ресурсов и средств.

Результатом такого сотрудничества станет не только реализованный проект и определенный социально-экономический эффект в обществе, но и ряд экономических выгод для обеих сторон. Государство снизит нагрузки на бюджеты различных уровней, а также предоставит населению возможность пользоваться услугой, полученной с использованием новейших, более дорогих технологий за счет привлечения средств частного партнера. В целом, в результате партнерства государство получит механизм, который повысит уровень экономической эффективности, стабильности и устойчивости проекта. Со стороны частного партнера приобретается не только прибыль, но и возможность использовать определенные льготы в налогообложении, повышается конкурентоспособность, снижаются издержки при реализации проекта, а также приобретается уникальный опыт участия в проектах, основанных на сотрудничестве с государственными (или муниципальными) органами.

Но при реализации проекта ГЧП партнеры осуществляют разделение не только выгод и результатов, но и рисков, что создает ряд опасностей при финансовом закрытии и непосредственном исполнении проекта. Например, при перекладывании части рисков на частный сектор при слабом или некачественном мониторинге со стороны государства и возникновении асимметрии информации бизнес может склоняться к оппортунизму, а ГЧП может стать неэффективным и повлечь за собой ряд отрицательных последствий для общества. Для частного же сектора возникает иная опасность: при принятии части рисков, бизнес становится зависимым "от решений и действий публичных властей. Это может привести к неполучению ожидаемой доходности, что является основным опасением для частного предприятия.

Таким образом, при формировании ГЧП государству необходимо создать для своего частного партнера такие условия, при которых у него не будет стимула вести себя оппортунистически, то есть использование грамотного мониторинга, предоставление участия в неизменчивом и емком рынке и другие методы со стороны госсектора создадут благоприятную базу для сотрудничества. В свою очередь, частной компании необходимо обеспечить государству финансовую устойчивость посредством стабильного инвестирования, производством качественных услуг и другими экономическими показателями. Именно при таких условиях частно-государственное партнерство будет эффективным и целесообразным.

Что касается законодательной базы, которая бы регулировала институт ГЧП в Российской Федерации, то она находится на стадии развития в данный момент.

Государственно-частное партнерство, действительно, находится на стадии развития и становления, однако такое сотрудничество все чаще применяется и активно распространяется при реализации проектов государственного, регионального и муниципального уровня. В связи с этим был подготовлен проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" N 238827-6, целью которого стало создание правовых условий для реализации ГЧП, а также разделение полномочий частного и государственного сектора при осуществлении соглашений о сотрудничестве. Кроме того, вступление в силу федерального закона о ГЧП позволит не только ввести данный институт в строгие законодательные рамки, но и позволит предоставить гарантии прав и законных интересов частного партнера. Однако различные формы ГЧП уже реализуются в соответствии с отдельными нормативно-правовыми актами РФ.

Таким образом, в Российской Федерации существуют следующие формы государственно-частного партнерства:

"Ограниченной" формой ГЧП зачастую называют сервисный контракт, так как частный сектор здесь является лишь исполнителем и не несет никаких рисков (активы и риски инвестирования, управления и оплаты услуг принадлежат государству). "Цель заключения сервисного контракта - снижение стоимости предоставляемых государством услуг через привлечение субподрядчиков по конкурсу, в котором могут принимать участие предприятия и организации любой организационно-правовой формы".

Другой формой ГЧП является договор на управление. Цель заключения управленческого договора - "улучшить управление некоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественными комплексами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании". Таким образом, при заключении такого договора власть передает часть рисков (а именно управленческий риск) частному сектору, то есть за обеспечение функционирования системы отвечает предпринимательство, однако государство по-прежнему обладает активами, инвестирует и отвечает за сбор платежей за услуги.

При договоре аренды частный партнер также приобретает коммерческий риск. "Цель заключения договора аренды - улучшение качества предоставления услуг путем привлечения к управлению частного бизнеса (на конкурсной основе) с передачей последнему коммерческих рисков". Власти оставляют за собой собственность и ответственность за модернизацию и инвестирование. Следует отметить, что до недавнего времени арендный договор был чрезвычайно популярен в связи с отсутствием основательной нормативно-правовой базы, схемы реализовывались быстро и без затруднений, однако это вызывало возникновение дополнительных рисков. С вступлением в силу в 2006 году Федерального закона "О защите конкуренции" и статьи 17.1, регулирующей особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, в 2008 г., договоры аренды государственного или муниципального имущества стали заключаться только по результатам торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона.

Реализация данных форм ГЧП регулируется такими нормативными правовыми актами, как Федеральный закон от 18.07.2011 №223-ФЗ"О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", антимонопольное законодательство, Гражданский кодекс РФ, а также отраслевое законодательство (в зависимости от экономической отрасли, в рамках которой реализуется проект) и другие.

Однако самой распространенной формой ГЧП в России является концессия. Реализация концессионных соглашений осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О концессионных соглашениях", который вступил в силу в 2005 году. Рассмотрим особенности осуществления концессионных соглашений в следующей части данной главы.

1.3 Реализация концессионных соглашений в Российской Федерации

Концессии, являясь наиболее распространенной и долгосрочной формой ГЧП, предусматривают строительство (реконструкцию) объекта государственной или муниципальной собственности, а также его дальнейшую эксплуатацию (с сохранением права собственности за государством либо муниципалитетом).

Таким образом, согласно Федеральному закону от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях" "По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности". То есть частный партнер здесь выполняет функцию концессионера, им может быть "индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица". Концедентом в данном случае является "Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления". Кроме того, полномочия концедента могут также выполнять уполномоченные органы и юридические лица, а также государственная компания "Российские автомобильные дороги".

Важной особенностью концессионного соглашения является то, что на частный сектор налагаются три основных риска: управленческий, коммерческий и инвестиционный, однако собственность остается государственной (т.е. государственный сектор - по-прежнему владелец активов).

Обычно концессии долгосрочны, срок их действия может разниться от 10 до 30 лет, чтобы позволить бизнесу обеспечить нужную норму доходности при предоставлении услуги. Данный срок должен быть установлен концессионным соглашением и принимать во внимание такие аспекты, как срок строительства (реконструкции) объекта, объем инвестиций и срок их окупаемости, а также всех обязательств концессионера и концедента.

Главным основанием для заключения концессии для государства является то, что данный объект его собственности нуждается в привлечении большого размера капитала, модернизации и развитии, а государство (муниципалитет) не может обеспечить необходимый уровень инвестирования. Другой немаловажной причиной является опыт и технологии, которые использует компания. То есть при заключении концессионного соглашения частный партнер (концессионер) осуществляет строительство либо реконструкцию объекта государственной (муниципальной) собственности, инвестируя собственные средства (если предусмотрено концессионным соглашением, то государство может осуществлять софинансирование, а также предоставлять определенные льготы и кредиты). Кроме того, концессионер эксплуатирует данный объект в течение определенного срока и устанавливает тарифы для потребителей предоставляемого им блага. Однако объект концессионного соглашения остается в собственности государства (муниципалитета).

Важным аспектом реализации концессии является то, что частный партнер, с которым будет заключено концессионное соглашение, вправе устанавливать тариф для потребителей блага при эксплуатации объекта. Размер платежей должен быть прописан в концессионном соглашении, а также сообщаться государственному партнеру при подаче заявки на участие в конкурсе на заключение договора. Зачастую именно тариф и является основным критерием при выборе частного партнера. Однако бизнес не всегда в состоянии оценить все будущие издержки и риски, поэтому, когда они оказываются слишком велики, проект либо "не доживает" до своего финансового закрытия, либо условия концессионного соглашения пересматриваются, цена тарифа растет, что, безусловно, отражается на благосостоянии потребителя. Поэтому государству требуется выделять ряд дополнительных критериев при выборе партнера, а также участвовать в реализации проекта. Кроме того, эксплуатационный период предусматривает концессионную плату, ее сроки, размер и форма устанавливаются концессионным соглашением.

Такое участие государства может быть выражено в осуществлении помощи (в том числе и финансовой) концессионеру, она может быть выражена такими способами, как предоставление заемного финансирования, предоставление гарантий обеспечения обязательств, инвестиционный консалтинг, страхование экспортных кредитов и другие.

Кроме того, концедент может осуществлять софинансирование, которое может быть выражено в реализации капитальных вложений в объект концессионного соглашения. Размер расходов, порядок и условия предоставления средств из бюджета должны быть отражены в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, а также в самом концессионном соглашении. Реализация капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности осуществляется в форме бюджетных инвестиций в рамках концессионного соглашения. То есть государство вправе осуществлять бюджетные инвестиции в капитальное строительство (либо реконструкцию) объекта концессионного соглашения. Особенности осуществления капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности были рассмотрены в части 1.1. данной главы. Однако при реализации проектов государственно-частного партнерства могут также использоваться средства Инвестиционного фонда РФ. Бюджетные ассигнования Фонда предусматриваются в соответствии с Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.

Согласно Правилам, средства Фонда могут предоставляться при реализации инвестиционных проектов путем:

1) осуществления бюджетных инвестиций в объекты госсобственности РФ, в том числе финансирование разработки проектной документации, реализации конкурсов на заключение концессий, а также финансирование работ по подготовке территории строительства;

2) предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования капитального строительства объектов государственной собственности субъектов РФ, в которые осуществляются бюджетные инвестиции из бюджетов субъектов РФ, либо на предоставление соответствующих субсидий местным бюджетам;

3) предоставления субсидий на софинансирование разработки проектной документации на капитальное строительство объектов государственной собственности субъектов РФ, которые предполагаются к реализации в рамках концессий, либо на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ в рамках реализации концессионных соглашений на муниципальном уровне;

4) направления "бюджетных ассигнований в уставные капиталы открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении";

5) предоставления "субсидий на осуществление Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, в том числе при реализации концессионных проектов".

Данные ассигнования предоставляются при условии, что финансирование за счет концессионера составит не менее 25%, для проектов регионального уровня - 50%.



Глава 2. Мировая практика реализации концессионных соглашений

2.1 Мировой опыт реализации концессионных соглашений. Анализ опыта Англии и Франции

Система управления ГЧП в каждой стране своеобразна и зависит от уровня развития экономики, особенностей законодательства и специфики государства. Стоит также отметить, что ГЧП появилось на Западе гораздо раньше, чем в России в связи с иным политическим и экономическим устройством государств и, следовательно, находится на более высоком уровне развития.

Западные теоретики (согласно классификации Всемирного банка) разделили договоры сотрудничества между государственным и частным сектором на три большие группы. Первая группа - lease-and-operate contracts (в таких контрактах частный партнер ответственен за предоставление услуги населению, а также осуществляет управление и поддержание состояния объекта "аренды" и выплачивает "налог за арнеду" - a lease fee). Вторую группу объединяют "stricto sensu" contracts (при заключении таких контрактов частный партнер также ответственен за строительство и финансирование). Договоры данного типа являются наиболее распространенными и эффективными, в них можно выделить контракты BOT (build-operate-transfer, где частный партнер осуществляет создание (строительство) объекта) и ROT (rehabilitation-operate-transfer, где частный партнер осуществляет восстановление (реконструкцию) объекта). Здесь право собственности принадлежит государственному партнеру, и после окончания периода эксплуатации (operate), управление объектом возвращается государству (transfer). Можно провести аналогию между российскими концессиями и BOT (ROT). Третья группа - BOO (build-own-operate, здесь частный партнер приобретает право собственности и обязательства, связанные с дальнейшим управлением и использованием объекта). Однако в каждой стране реализация проектов ГЧП имеет ряд отличительных особенностей.

Например, для осуществления контроля над частным партнером, в руки которого передается управление каким-то объектом (с привлечением инвестирования или без него), привлекаются как специально уполномоченные органы (агентства), так и профильные ведомства и министерства. В большинстве развитых стран функция мониторинга в основном осуществляется с помощью второго варианта, без создания специальных органов. Однако существует большое количество агентств, которые не только могут осуществлять контроль реализации особо важных проектов ГЧП, но и проводить консультации для частных компаний, издавать рекомендации и предоставлять лучшие практики в той или иной сфере.

Рассмотрим опыт двух государств, где ГЧП является уже сформировавшимся и развитым институтом, - Англии и Франции. При рассмотрении практик, особое внимание уделим таким критериям, как особенности правового регулирования; доля государственного участия при реализации проектов; внимание, которое уделяется оценке рисков и издержек при осуществлении проектов; наличие специальной организации (профильного ведомства). Кроме того, выделим особенности, характерные для конкретного государства.

Опыт Великобритании имеет существенное значение для развития ГЧП во всем мире. В период за 1992-2001 гг. в данном государстве было реализовано свыше 400 проектов. В период с 2001 по 2007 год было подписано и запущено около 500 контрактов между государством и частными партнерами, их общая сумма составила приблизительно 42 млрд. евро (что превышает в 1,5 общую стоимость контрактов ГЧП по остальным европейским странам за этот же период).

Хотя на данный момент в государстве отсутствуют какие-либо специальные законодательные акты, напрямую регламентирующие реализацию проектов государственно-частного партнерства, существуют директивы и руководства, где изложены общие принципы контрактных отношений, проведения конкурсов и так далее.

Руководящие принципы сотрудничества государственного и частного партнеров регулируются Казначейством и иными органами власти, они имеют обязательную силу при исполнении соответствующих проектов (иногда включают в себя информацию по конкретному проекту). Кроме того, в Соединенном королевстве действует Управление шоссейных дорог (Highway Agency - United Kingdom), которое, в свою очередь, является исполнительным органом Министерства транспорта. В состав данного управления входят специальные группы, каждая из которых создается для осуществления конкретного проекта, заключенного на основе ГЧП в сфере инфраструктуры. Управление шоссейных дорог также осуществляет такую функцию, как предоставление консультаций частному сектору в области заключения сотрудничества с государственным сектором.

Особое внимание следует обратить на организацию Partnerships UK, созданную в целях помощи государству в решении проблем ГЧП и поиске наиболее эффективных решений путем разработки проектов, моделей и договоров. Данная организация действовала в Соединенном королевстве до 2011 года, являясь главным координатором государства и консультативным органом в области ГЧП. В настоящее время в рамках Казначейства Соединенного Королевства действует Отдел по вопросам политики в сфере государственно-частного партнерства (PPP policy team).

Понятие ГЧП в Великобритании зачастую соотносится с понятием "частная финансовая инициатива". Это связано с тем, что в Великобритании разработана специальная программа "Private financial initiative", которая не только включает в себя информацию о вариантах осуществления и финансирования проектов ГЧП. Однако после большого количества проектов, реализованных в рамках данной программы, встал вопрос о целесообразности ее применения во многих случаях. Основная причина - экономическая неэффективность многих проектов, а также возрастающая средняя цена контракта. В связи с возрастающим недовольством PFI, программа подверглась ряду модификаций и корректировок. Теперь она содержит индикаторы для оценки рисков, выгод и эффективности того или иного проекта, а также включает в себя процедуры заключения и оценки контрактов.

Таким образом, несмотря на то, что доля Великобритании в реализации ГЧП в Европе составляет около 50%, значительная часть проектов зачастую "не доживает" до финансового закрытия в связи с высокими издержками и неэффективностью. Поэтому английский опыт ГЧП нельзя оценить однозначно.

Многие эксперты считают, что модель ГЧП в России во многом схожа с французской моделью. Особенно четко данная параллель прослеживается при сравнении российской концессии и "классической" концессии во Франции. Хотя модели, действительно, похожи, во Франции существует гораздо более серьезная база для их реализации.

Во-первых, французское законодательство, регулирующее ГЧП, не ограничивается лишь одним нормативно-правовым актом, существует целый комплекс законов (LOPSI, LOPJ и так далее). Проекты ГЧП также делятся на две большие группы - "контрактная" и "институциональная" формы. Институциональная форма означает создание "совместного предприятия" между государством и частной компанией (Societe d'economie mixte), где, согласно законодательству, доля государственного капитала должна составлять 50-85%. К контрактной форме относятся, например, концессии, которые отличны от английской модели ввиду наличия следующих черт: полное исключение возможности приватизации государственной собственности, комплексный характер, а также приоритетное отношение к государственным инвестициям.

Во Франции также создана Миссия поддержки государственно-частных партнерств в рамках Министерства экономики и финансов в 2004 году. MAPPP исполняет консультационную и организационную функции при заключении контрактов о реализации проектов ГЧП. Экспертиза MAPPP является обязательным условием при формировании проекта, кроме того, Миссия осуществляет контроль реализации проекта и даже может вносить предложения корректировки контрактов.

Хотя французские проекты ГЧП не являются столь многочисленными, как английские, однако их отличает высокая эффективность реализации и серьезный контроль государства.

Таким образом, согласно мировому опыту доля концессий среди форм ГЧП занимает ведущую позицию, но в последнее время их количество сокращается (в связи с не всегда оправданным риском частного партнера), что приводит к снижению инвестиций в государственную собственность со стороны частного сектора.

Но, несмотря на недостатки использования концессий и других форм ГЧП, они находят широкое распространение в международной практике. Стоит также отметить, что в этих странах участие частного сектора обеспечивается устойчивостью институтов, стабильностью среды и благоприятными экономическими условиями.

Для более наглядного рассмотрения международного опыта рассмотрим кейс французской концессии (в связи с тем, что, как было указано выше, многие эксперты считают российские концессионные соглашения во многом схожими с французскими), который продемонстрирует особенности реализации проектов концессионных соглашений за рубежом.

2.2 Рассмотрение кейса "Скоростная железнодорожная линия Тур-Бордо, Франция"

В данной части главы 2 мы рассмотрим осуществление крупнейшей концессии во Франции, связанную со строительством скоростной железнодорожной линии Тур-Бордо (Ligne a grande vitesse Tours-Bordeaux).

Данный договор концессии был подписан 16 июня 2011 года. Он предусматривает заключение соглашения между RFF (Reseau Ferre de France), Французские железные дороги (как представитель государства), а также компанией LISEA, дочерней компания концерна VINCI, и рассчитан на 50 лет.

бюджетный инвестиция концессионный финансирование

Рисунок 1. Схема высокоскоростной железнодорожной линии Тур-Бордо.

Проект включает в себя строительство и эксплуатацию высокоскоростной железнодорожной линии, протяженность которой составит 302 км, а также будет включать в себя 38 км соединительных линий. Благодаря строительству данной сети, путь между Парижем и Бордо составит 2 часа 5 минут.

Рассмотрим более подробно работы, которые предполагается провести при реализации проекта:

- 340 км железнодорожных линий (включая 17 соединительных);

- приблизительно 400 инженерных сооружений, включая 19 путепроводов и 7 туннелей;

- будет создано 1300 новых рабочих мест; всего в строительных работах будет занято 4500 специалистов;

- для эффективной эксплуатации объекта будет создано 150 постоянных рабочих мест для оказания услуг;

- для 2000 га будут предусмотрены компенсации в возмещения воздействия на экологию и окружающую среду.

14 февраля 2008 года был объявлен конкурс на заключение концессионного соглашения, выбор партнера продолжался вплоть до марта 2010 года, когда был выбран победитель - LISEA. Как было упомянуто выше, данное соглашение было подписано с компанией 16 июня 2011 года. Акционерами общества LISEA являются VINCI Concessions и VINCI SA (33,4%), CDC Infrastructure groupe Caisse des Depots (25,4%), SOJAS (22%) и инвестиционные фонды, управляемые AXA Private Equity (19,2%).

Теперь рассмотрим финансовую составляющую проекта. Общая стоимость концессии LGV Tours-Bordeaux составит около 7,8 миллиардов евро.

Далее рассмотрим, как будет разбита стоимость между государственным и частным партнерами.

Таблица 1. Разбивка стоимости реализации проекта LGV Tours-Bordeaux.

Субъект финансирования	Размер финансирования
Государственная компания RFF	1 миллиард евро
Субсидии от государства, муниципалитетов, ЕС	3 миллиарда евро
LISEA	- 772 миллиона евро: вклад акционеров LISEA, ранее профинансированного коммерческими банками и Европейским инвестиционным банком; - 1672 миллиона евро: банковский кредит, причем 1060 миллионов евро - банковский кредит под гарантией государства; - 757 миллионов евро: внесены Fonds d'Epargne, который управляется Caisse des Depots (гарантированы RFF); - 400 миллионов евро: кредит у Европейского инвестиционного банка, гарантируемый государством; - 200 миллионов евро: кредит у Европейского инвестиционного банка (не гарантируемый).
	Итого для LISEA: 3,8 миллиардов евро.

Группа VINCI принимает активное участие в строительстве. На официальном сайте представлены следующие данные о реализации оборота денежных средств при осуществлении проекта:

Рисунок 2. Оборот денежных средств при реализации проекта LGV Tours-Bordeaux (Годовой отчет VINCI за 2013 год).

Как было упомянуто выше, концессионное заключение было заключено на срок 50 лет и также предусматривает эксплуатацию объекта концессионером, строительство должно быть завершено к 2017 году. При этом в процессе эксплуатации на LISEA ложатся следующие обязательства:

- Техническое обслуживание и поодержание высокого качества конструкции: концессионер несет финансовые расходы по осуществлению ремонтных работ;

- Управление компенсационными мерами в рамках воздействия на экологию и окружающую среду: концессионер берет на себя долгосрочные обязательства о мерах, принятых на этапе строительства, минимизирующие воздействие на флору и фауну. Кроме того, в течение 25 лет концессионер обязуется обеспечивать проверку реализации данных мер, а в 2012 году создается фонд Fondation Biodiversite, обеспечивающий защиту окружающей среды;

- Проведение консультаций с местными выборными представителями и жителями с целью интеграции и предотвращения загрязнения на этапе эксплуатации;

- Рентабельность инвестиций и занятости.

Таким образом, данное концессионное соглашение "Ligne a grande vitesse Tours-Bordeaux", являясь наиболее крупной концессией в области строительства скоростных железнодорожных линий в мире, включает в себя черты "классических" французских концессий, а также ряд отличительных особенностей.

В первую очередь, следует подчеркнуть, что контракт был заключен с опытным партнером (группа VINCI, дочерней компанией которой является концессионер LISEA, является партнером многочисленных проектов ГЧП не только во Франции, но и в рамках мировой практики, включая в себя VINCI Concessions и VINCI Contracting).

Кроме того, значительные средства инвестируются в проект со стороны государства (более 50%), при этом прямое государственное финансирование составляет 3 миллиарда евро (в форме субсидий со стороны государства, муниципалитетов, а также ЕС), и 1 миллиард евро инвестируется со стороны государственной компании RFF (средства которой предоставляются также из бюджета Франции).

Что же касается инвестиций со стороны частного партнера, то часть денежных средств инвестируется со стороны акционеров общества, однако большинство денежных средств являются заемными (у коммерческих банков, у Европейского инвестиционного банка). Государство же, со своей стороны, а также со стороны государственной компании RFF, предоставляет гарантии в размере более 2 миллиардов евро, что значительно минимизирует риски частного партнера, а также создает некий фактор "уверенности". Привлечение же средств со стороны ЕС выводит данный проект на международный уровень.

Особое внимание также следует уделить такому аспекту, как особое значение защите окружающей среды, которое придается проекту при его реализации. Во-первых, компенсации, которые предусмотрены при строительстве и дальнейшей эксплуатации объекта, не только возместят ущерб, нанесенный экологии, но и будут предостерегать концессионера от чрезмерного ее загрязнения. Кроме того, будет создан специальный фонд la Fondation d'entreprise LISEA Biodiversite, целью которого станет защита флоры и фауны при реализации строительства и эксплуатации объекта концессионного соглашения "Скоростная железнодорожная линия Тур-Бордо".



Глава 3. Проблемы осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений в Российской Федерации

3.1 Анализ статистических данных и существующих проектов концессионных соглашений в Российской Федерации

После осуществления анализа теоретической и законодательной базы, которая существует в Российской Федерации в области осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений, а также анализа зарубежной практики, перейдем к изучению реализации российских концессий и их финансирования со стороны государства.

Анализируя информацию, предоставленную на Федеральном портале "ГЧП Инфо", обобщенную в журнале "Финансы и кредит", можно увидеть, какая доля финансирования проектов государственно-частного партнерства остается за частным партнером, а какая - за государственным. Обратим внимание на следующие цифры.

Принимая во внимание 132 российских проекта ГЧП (большинство из которых являются концессиями в области инфраструктуры), важно отметить, что 27,27% (или 36 проектов) были реализованы на федеральном уровне и 72,73% (или 96 проектов) - на уровне субъекта до 2013 года. Финансирование распределилось таким образом, что 656 726,37 миллионов рублей были выделены из федерального бюджета (данную сумму можно разделить на сумму в 613 247,75 миллионов рублей, выделенную в целях реализации проектов федерального уровня, и сумму в 43 478,62 миллионов рублей, выделенную в целях реализации проектов регионального уровня), а из бюджетов субъектов РФ было выделено 34 742,52 миллионов рублей.

Мы видим, что, несмотря на то, что на федеральном уровне реализуется меньше проектов ГЧП, однако они являются более глобальными и дорогостоящими, поэтому для их реализации привлекается большее количество денежных средств из государственного бюджета. Проекты регионального уровня на данном этапе развития ГЧП в России реализуются в основном за счет средств частных инвесторов.

Разделение финансирования между государственным и частным партнером мы можем увидеть на следующей диаграмме:

Рисунок 3. Финансирование проектов ГЧП в Российской Федерации за 2004-2013 гг.

Таким образом, при реализации проектов ГЧП частный сектор вкладывает инвестиции, превышающие привлеченные для проектов государственные средства примерно в 4,5 раза. За 2004-2013 гг. их объем составил приблизительно 2 982 654,98 миллионов рублей (1 753 216,53 миллионов рублей для реализации проектов ГЧП федерального уровня и 1 229 438,45 миллионов рублей - для проектов регионального уровня).

...