Бюджетные инвестиции в рамках концессионных соглашений

Очевидно, что в разные временные промежутки инвестировался разный объем средств.

Осуществление финансирования проектов ГЧП за 2004-2013 гг. представлено на следующем графике:

Рисунок 4. Финансирование проектов ГЧП в РФ за временные периоды с 2004 по 2013 года.

Рассмотрев статистические данные, представленные выше, можно сделать вывод о том, что государственное участие при реализации проектов ГЧП в России находится на относительно низком уровне. Финансирование со стороны государства в основном привлекается для осуществления крупномасштабных проектов. Это говорит о том, что на частного партнера ложится довольно высокий (часто неоправданный) риск при заключении партнерства с государством. Так как в российском законодательстве не существует прямых гарантий прав и законных интересов частного партнера (однако данный аспект отражен в законопроекте в ГЧП), чрезмерно высокий инвестиционный риск при отсутствии высокого уровня государственной поддержки зачастую не оправдывает участие в данном сотрудничестве. В связи с этим, многие частные компании, способные обеспечить высокую эффективность реализации проекта, не принимают участие в конкурсах на заключение контрактов с государством.

Перейдем теперь к осуществлению концессионных соглашений в Российской Федерации, а также рассмотрим особенности их финансирования.

Реализация наиболее масштабных инфраструктурных проектов, реализуемых в рамках концессионных соглашений в Российской Федерации, напрямую связана с деятельностью государственной компании "Российские автомобильные дороги" (Государственная компания "Автодор").

ГК "Российские автомобильные дороги" является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 №145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и имеющей организационно-правовую форму государственной компании. Кроме того, автомобильные дороги "Автодора" являются автомобильными дорогами федерального значения (находятся в государственной собственности Российской Федерации) и находятся в доверительном управлении у Государственной компании. Что касается осуществления строительства новых автомобильных дорог (в том числе и на основе государственно-частного партнерства), то данная деятельность также относится к доверительному управлению.

При осуществлении строительства Государственной компанией новых инфраструктурных объектов зачастую применяется механизм концессионных соглашений. Сравнивая возможность реализации концессий Государственной компанией и публично-правовыми образованиями (а также юридическими лицами, выступающими от их имени), можно выделить ряд особенностей, способствующих эффективной реализации данной формы ГЧП именно ГК. В первую очередь, деятельность ППО жестко регулируется законодательством, которое устанавливает ряд ограничений при управлении государственной собственностью, например, существуют лимиты расходных обязательств, а также строгая бюджетная отчетность. Что же касается Государственной компании, то ей предоставляется большее количество свободы при доверительном управлении, осуществляя которое, компания может проявить гибкость при распоряжении бюджетными средствами (однако лицевой счет для ГК также открыт в Федеральном Казначействе).

В целях осуществления доверительного управления автомобильными дорогами Государственной компании предоставляются субсидии из федерального бюджета. С 2014 года данные субсидии предоставляются в рамках подпрограммы "Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

Рассмотрим динамику предоставления денежных средств из бюджета Российской Федерации государственной компании "Российские автомобильные дороги" на осуществление деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами Государственной компании согласно Федеральным законам о федеральном бюджете (с 2012 по 2014 гг., а также плановые 2015 и 2016 гг.).

Рисунок 5. Предоставление государственной компании "Российские автомобильные дороги" субсидий из федерального бюджета на осуществление деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами Государственной компании за 2012-2014 гг., 2015-2016 плановые гг., в тыс. руб.

Кроме того, в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства Государственная компания может получать бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации в форме предоставления "субсидий на осуществление Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, в том числе при реализации концессионных проектов".

Таким образом, государственной компании "Российские автомобильные дороги" предоставляются средства федерального бюджета при реализации концессионных соглашений. Однако серьезной проблемой является то, что при наличии плана предоставления денежных средств (государственная инвестиционная программа, федеральный закон о бюджете на соответствующий год), отсутствуют механизмы оценки финансируемых проектов.

Рассмотрим два проекта, которые осуществляются в рамках концессионных соглашений, где государственная компания "Российские автомобильные дороги" выступает в роли концедента от лица Российской Федерации, а также особенности их финансирования.

1. Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги А-113 (ЦКАД) с последующей эксплуатацией на платной основе.

Рисунок 6. Проект строительства ЦКАД.

На данный момент подготовлена информация по поводу реализации проекта Центральная кольцевая автомобильная дорога на участках, выделенных на Рисунке 6 сплошной линией (4 участка - 4 отдельных проекта), систематизировав ее, получим следующую таблицу:

Таблица 2. Характеристики проектов, реализуемых в рамках строительства ЦКАД.

Долгосрочное инвестиционное соглашение также является одним из видов соглашений о ГЧП, это смешанный гражданско-правовой договор, содержащий элементы различных видов договоров, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации (договора подряда на строительство, выполнение работ по содержанию, ремонту, капитальному ремонту автомобильной дороги). Существенные отличия состоят в том, что сроки проведения конкурса сокращаются до 3 месяцев, основанием для заключения соглашения является решение Правления ГК (в концессии - отдельное решение Правительства РФ). Кроме того, при заключении долгосрочного инвестиционного соглашения публичным партнером выступает сама государственная компания "Автодор", а не Российская Федерация, а правовой базой станет Федеральный закон РФ от 18 июля 2011 года №223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", а также ГК РФ, а не Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Рассмотрим подробнее схему государственного финансирования вышеуказанных проектов.

На этапе строительства объекта предусматривается государственное финансирование в объеме, указанном в заключенном концессионном соглашении (либо долгосрочном инвестиционном соглашении). Максимальная стоимость расходов государственного партнера должна быть указана в конкурсной документации и являться одним из критериев выбора победителя конкурса. Предусматриваемый размер государственного финансирования указан в таблице 2. Денежные средства, которые государственная компания "Российские автомобильные дороги" будет осуществлять в качестве инвестиций в строительство объекта, предоставляются Государственной компании в качестве субсидий из федерального бюджета.

На этапе эксплуатации предусматриваются инвестиционный и эксплуатационный платежи. Они выплачиваются исполнителю в целях покрытия таких расходов исполнителя, как возврат и обслуживание привлеченного финансирования на строительство автомобильной дороги с учетом доходности на инвестированный собственный и заемный капитал, а расходы на эксплуатацию автомобильной дороги.

Что касается непосредственно реализации концессионных соглашений, то Проектами распоряжений Правительства Российской Федерации о заключении концессионных соглашений в отношении автомобильной дороги "ЦКАД. Пусковой комплекс №3", а также "ЦКАД. Пусковой комплекс №4" предусмотрена плата концедента. Размер данной платы также включает в себя инвестиционный и эксплуатационный платежи, максимальные размеры которых также должны быть указаны в конкурсной документации и которые также являются критериями выбора победителя конкурса на заключение концессионного соглашения.

Ежегодные размеры данных платежей для соответствующего года i рассчитываются следующим образом:

ИПi=ИП x k1i;

ЭПi=ЭП x k2i,

где:

ИП, ЭП - инвестиционный и эксплуатационный платежи, которые будут указаны в конкурсном предложении лица, с которым будет заключено концессионное соглашение;

k1i, k2i - поправочные коэффициенты к инвестиционному и эксплуатационному платежам соответственно для соответствующего года (размер поправочных коэффициентов будет являться приложением к основным условиям концессионного соглашения).

Таким образом, финансирование со стороны государственного партнера концессионных соглашений, а также долгосрочных инвестиционных соглашений в рамках строительства и эксплуатации ЦКАД будет происходить в два этапа: софинансирование строительства объектов (использование средств федерального бюджета, предоставляемых Государственной компании "Российские автомобильные дороги" в форме субсидий на осуществление деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами Государственной компании); предоставление инвестиционного и эксплуатационного платежей исполнителю.

2. Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск".

Данный объект был принят в эксплуатацию 26 ноября 2013 года, поэтому существует возможность оценить осуществление не только запланированных инвестиций, но и дать финансированию проекта реальную оценку.

Концессионного соглашение в отношении автомобильной магистрали "Новый выход на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва-Минск" было заключено 17 июля 2009 г. между Российской Федерацией в лице Федерального дорожного агентства (концедент) и открытым акционерным обществом "Главная дорога" (концессионер) на 30 лет. Соглашение предусматривало создание автомагистрали в срок 30 месяцев при условии государственной поддержки, а также гарантии минимального дохода частного партнера в размере 100%.

Однако 11 мая 2010 года полномочия концедента были переданы Государственной компании "Российские автомобильные дороги", а 8 октября 2010 года ОАО "Главная дорога" получило разрешение на строительство.

В связи с возникшими трудностями в ходе реализации проекта (например, значительное увеличение сроков подготовки территории строительства) партнеры неоднократно пересматривали условия концессионного соглашения. Такие изменения были внесены дополнительными соглашениями от 26 апреля 2010 г. №2, от 31 августа 2010 года №5, от 8 ноября 2010 года №6, от 27 ноября 2013 г. №12, от 13 февраля 2014 №13. Вследствие этого срок строительства автомагистрали значительно увеличился.

Рассмотрим особенности финансирования строительства проекта.

При строительстве автомобильной дороги были предусмотрены бюджетные ассигнования, предоставленные Инвестиционным фондом Российской Федерации, а также денежные вложения частных инвесторов.

На таблице ниже мы можем наблюдать движение денежных средств по годам в рамках реализации проекта:

Таблица 3. Движение денежных средств по проекту ""Новый выход на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва-Минск".

Таким образом, Государственная компания получала субсидии на осуществление деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, движение которых осуществлялось по лицевому счету в Федеральном казначействе. Данные денежные средства далее были предоставлены в строительство объекта.

Согласно Таблице 3 мы видим, что реализация денежных средств в строительство во многом не совпадала с планированием данного процесса. Кроме того, изменения сроков и распределения финансирования требовали внесения изменений в паспорт проекта, что значительно задерживало предоставление земельных участков, выделенных под строительство, концессионеру.

В связи с вышеизложенным, согласно Дополнительному соглашению №12 от 27 ноября 2013 года срок концессии был продлен на 1 год, 6 месяцев. Кроме того, был предусмотрен механизм получения минимальной ежегодной выручки Концессионера, согласно которому был установлен ее минимальный размер. При условии его недополучения выплаты в обеспечение установленного уровня выручки Концессионера потребуются со стороны "Автодора". Данные выплаты будут осуществлены из средств, которые связанны с управлением другими автомобильными дорогами ГК (за счет взимания платы за проезд). Таким образом, дополнительных расходных обязательств у РФ возникнуть не может, но возникновение подобной ситуации может отразиться на благосостоянии потребителя вследствие возможного увеличения тарифа за проезд по другим платным автомобильным дорогам Государственной компании.

3.2 Выявление существующих проблем при осуществлении бюджетных инвестиции в объекты концессионных соглашений

Государственное софинансирование объектов концессионных соглашений осложнено рядом проблем в Российской Федерации.

В первую очередь, как было указано в первой главе данной работы, в рамках реализации концессионных соглашений при капитальном строительстве объекта государственной собственности могут осуществляться бюджетные инвестиции. Однако после анализа федеральных законов о федеральном бюджете за последние три года (2012-2014 гг.), можно сделать вывод о том, что существует лишь информация о предоставлении субсидий государственной компании "Российские автомобильные дороги" в целях осуществления деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами. С 2014 года данные субсидии будут предоставляться в рамках реализации подпрограммы "Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы". Таким образом, можно выделить основную проблему исследования: наличие института бюджетных инвестиций и их осуществления в капитальное строительство объектов концессионных соглашений в российском законодательстве, но отсутствие его реализации в российской действительности.

Однако в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства может осуществляться предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционным фондом Российской Федерации. Проекты, имеющие общегосударственное значение, и региональные проекты, которые на данный момент получают бюджетные ассигнования перечислены в "Государственном реестре проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ на 1 января 2014 года". Формы предоставления денежных средств были представлены в Главе 1, части 1.3. данной работы, они включают в себя в том числе предоставление бюджетных инвестиций и субсидий в объекты капитального строительства государственной собственности. Однако необходимо заметить, что при их предоставлении в рамках реализации проекта существуют специальные условия: финансирование за счет инвестора (концессионера) должно составлять не менее 25%, не менее 50% - для проектов регионального уровня, а также существует особый порядок и критерии отбора инвестиционных проектов. Таким образом, можно сделать вывод о том, что данные бюджетные ассигнования доступны лишь крупномасштабным проектам, прошедшим специальный конкурсный отбор и попадающим под вышеуказанные условия.

Несовершенство законодательства и наличие в нем "пробелов" также является актуальной проблемой в рамках заявленной темы исследования. Безусловно, последние изменения Бюджетного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в части осуществления бюджетных инвестиций установили постоянный порядок осуществления капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности, а также установили возможность осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений. Однако в БК отсутствуют особенности реализации данного процесса.

Что касается реализации проектов ГЧП и в частности концессионных соглашений в Российской Федерации, то здесь также можно выделить ряд проблем.

Концессионные соглашения реализуются в РФ в соответствии с Федеральным законом "О концессионных соглашениях", который регулирует правоотношения между государственным и частным партнером при заключении такого соглашения. Однако в данном нормативном правовом акте отсутствуют такие аспекты, важные для реализации проектов ГЧП, как распределение рисков между партнерами и их оценка, гарантии прав и интересов частного партнера. На данный момент существует лишь законопроект "О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации", принятие которого положительно бы повлияло на решение вышеуказанных проблем.

Кроме того, необходимо обратить внимание на масштаб государственного участия в проектах ГЧП. Безусловно, существуют крупные проекты, имеющие общегосударственное значение, а иногда и проекты регионального типа, в которые вкладывается большое количество бюджетных средств как федерального, так и регионального уровня. Однако при анализе довольно большого количества проектов ГЧП (см. глава 3, часть 1.3.) была выявлена следующая тенденция: с 2004 по 2013 гг. объем частных инвестиций превысил уровень государственных инвестиций примерно на 4,5 раза. Низкий уровень государственной поддержки при реализации проектов ГЧП существенно влияет на активность участия бизнеса в таком сотрудничестве. Высокий уровень риска и отсутствие гарантий финансового закрытия проекта отталкивают от участия в проектах ГЧП многие частные компании.

Более того, в отличие от многих развитых зарубежных стран в Российской Федерации отсутствует третье лицо (специальная организация или агентство) при реализации проектов ГЧП, которое бы осуществляла информационную и консультативную деятельность в интересах частного партнера. Существует лишь информация на отдельных сайтах Министерств России, которые участвуют в осуществлении проектов государственно-частного партнерства, а также рекомендации и практическая информация о уже существующих проектах.

Значительной проблемой для реализации проектов ГЧП (в том числе концессионных соглашений) является недостаточное акцентирование внимания на оценку рисков и возможных издержек. Как известно, при реализации концессий управленческий, коммерческий и инвестиционный риски остаются за концессионером (при софинансировании государственный партнер принимает на себя часть инвестиционного риска). Проведение тщательной оценки данных рисков безусловно окажет влияние на эффективность реализации объекта. Кроме того, предоставление гарантий частному партнеру будет минимизировать его риски. Однако в Российской Федерации данным и другим механизмам уделяется недостаточное внимание.

Кроме того, был осуществлен анализ двух проектов, где в качестве государственного партнера выступает государственная компания "Российские автомобильные дороги" (от лица Российской Федерации) (глава 3, часть 3.1.). Данные проекты также иллюстрируют проблемы, актуальные для государственно-частного партнерства в РФ и механизма их финансирования.

В первую очередь, был рассмотрен проект строительства Центральной кольцевой автомобильной дороги А-113 (ЦКАД) с последующей эксплуатацией на платной основе. Данный проект будет реализован в рамках четырех отдельных контрактов с частным партнером. При этом будет заключено два долгосрочных инвестиционных соглашение, а также два концессионных соглашения с последующей платой концедента. Строительство данного объекта будет финансироваться в большей степени государственным партнером (более 50%), привлечение инвестиций со стороны частного партнера также подразумевается. Денежные средства, которые будут вложены в капитальное строительство ЦКАД от "Автодора", являются субсидиями, которые Государственная компания получает из федерального бюджета в целях осуществления деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами ГК. Ранее существенной проблемой являлось то, что бюджет планируется лишь на три года (текущий и два плановых года), что значительно усложняло реализацию крупномасштабных долгосрочных проектов. Однако строительство ЦКАД входит в подпрограмму "Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", которая предусмотрена до 2020 года, поэтому планирование выделения субсидий Государственной компании было предусмотрено заранее. Однако, безусловно, не все проекты входят в целевые программы, что значительно усложняет их реализацию, так как планирование бюджета осуществляется лишь на три года, что создает дополнительный риск для частного партнера. Другие проблемы, связанные со строительством ЦКАД на данном этапе выделить сложно, так как ни один из объектов пока не находится в стадии строительства.

Был рассмотрен уже реализованный проект, который на данный момент находится в стадии эксплуатации - строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск". Данный проект демонстрирует проблему точных подсчетов сроков подготовительных работ строительства, а также самого строительства. В связи с изменениями сроков и финансирования строительства, которые каждый раз необходимо было сопровождать внесением изменений в паспорт проекта, были созданы дополнительные трудности для обоих партнеров, продление контракта более чем на год, а также создание механизма получения минимального уровня выручки концессионером. Таким образом, дополнительные финансовые обязательства легли на Государственную компанию, которая, в случае недополучения выручки частным партнером, будет вынуждена увеличивать тарифы на других платных дорогах "Автодора" и осуществлять выплаты концессионеру. То есть неточная оценка сроков реализации объекта может отразиться на потребителях услуг, предоставляемых на автомобильных дорогах Государственной компании. Кроме того, финансирование данного проекта происходило от части за счет средств Инвестиционного фонда РФ, и данный механизм проявил себя недостаточно гибким. Во-первых, каждое изменение сроков и распределения денежных средств влекло за собой внесение изменений в паспорт проекта, что приводило к существенной задержке принятие решений и могло стать причиной возникновения проблем для финансового закрытия проекта и даже невозможности его реализации. Также проявилось нескоординированность действий органов при принятии решений в рамках реализации проектов.

Таким образом, осуществление концессионных соглашений в Российской Федерации на данном этапе развития обладает рядом проблем. Кроме того, для заявленной темы "Осуществление бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений" основной проблемой является отсутствие реализации аспектов, установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а именно оформления бюджетных инвестиций в капитальное строительство объекта государственной и муниципальной собственности при реализации концессий, что не дает возможность оценить эффективность данного финансового механизма.

3.3 Предложения по выделенным проблемам

Согласно выделенным проблемам можно выделить следующие рекомендации и предложения в рамках проведенного исследования по теме "Бюджетные инвестиции в рамках концессионных соглашений".

В первую очередь необходимо привести в действие механизм осуществления бюджетных инвестиций в капитальное строительство государственной и муниципальной собственности при реализации концессионных соглашений, выделяя в бюджете соответствующего уровня размер бюджетных ассигнований для конкретного объекта, что даст возможность оценить эффективность данного финансового механизма реализации концессий. Это повысит уровень государственного участия при выполнении проектов государственно-частного партнерства, а именно концессионных соглашений, что послужит фактором снижения риска для частного партнера и привлечет его к сотрудничеству.

На данном этапе, безусловно, за последние годы наблюдается большое количество изменений нормативно-правового регулирования Российской Федерации, непосредственно связанных с заявленной темой исследования. Однако одним из предложений по выделенной проблеме может стать создание нормативно-правового акта, который бы отразил специфику процесса осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности, являющиеся объектами концессионных соглашений. Данный акт внес бы ясность работы механизма для обоих партнеров, государственного и частного, что отразилось бы на эффективности и частоте его использования.

Существование правовых актов, касающихся лишь отдельных видов государственно-частного партнерства, и отсутствие документа, объединяющего все его виды и регулирующего данный институт, осложняет реализацию многих проектов. На данный момент готов проект федерального закона о ГЧП в Российской Федерации, который необходимо принять в ближайшее время в связи с тем, что использование ГЧП в России становится все более популярным инструментом управления государственной собственностью.

Кроме того, принятие во внимание положительного мирового опыта и его проекция на российскую действительность могут позитивно воздействовать на развитие государственно-частного партнерства в России. Одним из примеров возможных преемственных черт ГЧП западных стран может стать создание специальной организацией, деятельность которой была бы связана с проектами ГЧП. Она может выполнять консультативную функцию, осуществляя юридические консультации при участии частного партнера в конкурсах на заключение контракта, а также при заключении соглашений. Кроме того, такая организация могла бы выпускать давать рекомендации при оценке эффективности и целесообразности того или иного проекта, оценке рисков обоих партнеров, а также осуществлять экспертизу при организации соглашений между государством и бизнесом. Отсутствие четкой системы оценки рисков и сроков проектов является также существенной проблемой для проектов ГЧП в России. Создание рекомендаций в данной сфере позволит не только упростить процедуры реализации соглашений между государством и бизнесом, но также повысит эффективность реализации проектов ГЧП.

В связи с тем, что российские концессии зачастую сравниваются многими экспертами с классическими концессионными соглашениями во Франции, которые отличаются комплексным характером, а также приоритетным отношением к государственным инвестициям, ориентирование на опыт Франции является чрезвычайно полезным. Таким образом, при выборе частного партнера на заключение концессионного соглашения особое внимание необходимо уделять опыту потенциального концессионера, уровню государственного как в форме привлечения бюджетных средств в форме софинансирования строительства объекта, так и в форме предоставления гарантии частному партнеру при получении им заемных средств, что снизит риски для него, а также увеличит инвестиционную привлекательность проекта; особое значение также следует уделять экологии, создавая особые мероприятия по ее защите при осуществлении строительства объекта концессионного соглашения.

При анализе конкретных проектов, осуществленных в Российской Федерации, были также выявлены проблемы (Глава 3, часть 3.2.). Например, при реализации проекта "Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск"", механизм софинансирования строительства объекта с помощью бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации проявил себя "негибким". Как упоминалось ранее, данный вывод можно сделать в связи с тем, что изменения сроков и распределения финансирования строительства проекта приводили к дополнительным изменениям в паспорте проекта и выходу дополнительного распоряжения Правительства РФ, что затягивало реализацию проекта, а также послужило причиной изменений условий концессионного соглашения. Данный факт говорит о сложности существующих процедур, в связи с этим одной из рекомендаций может стать их частичное упрощение. Кроме того, была выявлена невысокая скоординированность органов власти, принимающих решения в рамках реализации данного проекта. В связи с этим имеет место следующее предложение: перед проведением строительства объекта необходимо создавать сетевые планы-графики проектов, устанавливающие критический путь выполнения работ (работы, требующие их немедленного начала и имеющие строгие сроки окончания), а также наличие резервных работ. Данные графики работ должны устанавливать жесткие сроки их проведения, также возможно устанавливать ответственных (в том числе и ответственные органы государственной власти) за исполнение конкретных мероприятий.

Таким образом, государственная поддержка, участие и ответственность при осуществлении проектов государственно-частного партнерства (в том числе, концессионных соглашений) являются принципиально важным аспектом в их реализации. Государственное софинансирование, а также механизм его осуществления являются важным фактором снижения рисков и "уверенности" частного партнера, что значительно влияет на его решение об участии в конкурсе на заключение соглашения с государственным партнером (и на привлечение частных инвестиций соответственно). Поэтому основной задачей государства при заключении партнерства с бизнесом должна стать выработка конкретных процедур применения финансовых механизмов реализации проекта, а также их оценка и возможное изменение при заключении следующих проектов.

Заключение

В заключение проведенной работы хочется сказать, что ее цель можно считать достигнутой: был проведен глубокий анализ процесса реализации объектов концессионных соглашений, а также софинансирования их капитального строительства в форме бюджетных инвестиций. Для достижения данной цели были использованы такие инструменты, как рассмотрение правового регулирования бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности, выявление их сущности и описание существующей законодательной базы; определение особенностей развития института государственно-частного партнерства в Российской Федерации; анализ концессионных соглашений как способа ГЧП и рассмотрение особенностей процесса финансирования капитального строительства объектов данных соглашений; анализ мирового опыта заключения концессионных соглашений и осуществления их финансирования (в том числе, анализ реального проекта во Франции); анализ существующей ситуации в РФ, связанную с реализацией бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений с использованием статистических данных; рассмотрение хода реализации реальных проектов концессионных соглашений, существующих в Российской Федерации; выявление существующих проблем реализации бюджетных инвестиций в объекты концессионных соглашений; предложение вариантов решения выявленных проблем.

Таким образом, могут быть сделаны основные выводы исследования.

Во-первых, развитие бюджетного законодательства в области осуществления бюджетных инвестиций имело положительное влияние на существование института капитальных вложений: был установлен порядок их осуществления, а также введена возможность осуществления бюджетных инвестиций в капительное строительство объектов концессионных соглашений.

Что же касается концессий, то, являясь наиболее популярной и часто используемой формой государственно-частного партнерства, данный вид контракта между государством и бизнесом является одним из эффективных способов управления государственной и муниципальной собственностью. Кроме того, реализация концессий регулируется отдельным законодательным актом с 2005 года, что говорит о его постоянном развитии при реализации многих государственных проектов. Однако процесс инвестирования концессионных соглашений является сложным и уникальным аспектом для каждого проекта. Софинансирование строительства объекта концессионного соглашения на данный момент осуществляется либо с помощью выделения субсидий (например, субсидии Государственной компании "Российские автомобильные дороги, осуществленные с целью финансирования деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами ГК), либо выделяются бюджетные ассигнования из средств Инвестиционного фонда (однако существует специальный порядок и критерии выбора проектов, которым денежные средства будут предоставляться в рамках реализации строительства объекта). Что же касается оформления бюджетных инвестиций в капитальное строительство объектов государственной и муниципальной собственности, являющихся одновременно и объектами концессионного соглашение, то на данном этапе развития, данная форма финансирование не реализуется.

Во-вторых, у многих развитых стран имеется многолетний опыт реализации проектов ГЧП, имеются практики и руководства, специальные законы, а также организации, занимающиеся организационной и консультативной деятельностью при заключении контрактов между государственным и частным сектором. Для России чрезвычайно полезным является опыт Франции, ведь концессионные соглашения, осуществляемые в РФ, зачастую с классическими французскими концессиями. В связи с этим был рассмотрен крупнейший проект строительства скоростной железной дороги "Тур-Бордо", имеющий не просто общегосударственное значение, но и являющийся значительным для всей Европы. Рассмотрение контракта между RFF, представляющим французское государство, и одной из дочерних компаний VINCI (опытный партнер при реализации проектов ГЧП мирового уровня) позволило выявить отличительные особенности при реализации французских концессий, которые также были бы полезны для РФ при соответствующей проекции на российскую действительность.

В-третьих, проведение анализа российской действительности выявило отличительные особенности функционирования концессионных соглашений и их финансирования. Анализируя информацию о довольно большом количестве проектов ГЧП, можно сделать вывод о том, что частные инвестиции довольно сильно превышают государственные. Однако большинство государственных инвестиций направляется на реализацию крупномасштабных проектов, имеющих общегосударственное значение. Для их анализа было выбрано два проекта с большим объемом государственного финансирования, где роль концедента от лица Российской Федерации выполняет государственная компания "Российские автомобильные дороги".

В первом случае был рассмотрен проект, реализация которого только начинается - строительство ЦКАД. Со стороны Государственной компании будет осуществляться вложение денежных средств (полученных в качестве субсидий на осуществление деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами ГК из федерального бюджета) в строительство автомобильной дороги, разделенное на 4 отдельных проекта. Во втором - уже реализованное строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск", в рамках которого будет осуществляться осуществление бюджетных ассигнований из Инвестиционного фонда Российской Федерации.

После проведения данного анализа были выявлены проблемы, характерные для реализации концессионных соглашений и их финансирования, к ним можно отнести отсутствие эффективной системы оценки рисков и дополнительных издержек, неточное планирование, негибкая система финансирования, отсутствие организации, осуществляющей помощь при реализации проектов ГЧП, нескоординированность ответственных органов власти при реализации концессий. Данные проблемы, безусловно, являются существенными для проектов, основанных на заключении соглашения между государством и бизнесом, и, как правило, их несвоевременное решение отражается на потребителе в виде повышение цены за пользование услуги. Предложения по решению данных проблем также были внесены в ходе исследования.

Однако в рамках заявленной темы исследования отсутствие реализации аспектов, установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а именно оформления бюджетных инвестиций в капитальное строительство объекта государственной и муниципальной собственности при реализации концессий, не позволяет оценить эффективность данного финансового механизма. Соответственно, государственным органам РФ необходимо продолжать законодательную деятельность в рамках данной темы, вследствие чего такой финансовый инструмент не только станет определенной гарантией для частного партнера, с которым будет заключен договор, а также снизит его риски инвестирования, но и увеличит инвестиционную привлекательность многих проектов концессий.

Таким образом, в рамках проведенного исследования можно сделать вывод о том, что на повышение эффективности осуществления бюджетных инвестиций в концессионные соглашения могут повлиять такие факторы, как внедрение отдельных элементов международных практик (с соответствующей проекцией на российскую действительность), а также дальнейшее развитие существующих институтов в контексте заявленной темы, которое может быть достигнуто с помощью внесения изменений в нормативно-правовое регулирование Российской Федерации.

Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

1. "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014)

2. Федеральный закон от 28.12.2013 №418-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

3. Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О концессионных соглашениях".

4. Федеральный закон от 17.07.2009 №145-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - ч. 2, ст. 2.

5. Федеральный закон от 02.12.2013 №349-ФЗ (ред. от 02.04.2014) "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

6. Федеральный закон от 30.11.2011 №371-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов";

7. Федеральный закон от 03.12.2012 №216-ФЗ (ред. от 02.12.2013) "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"

8. Постановление Правительства РФ от 09.01.2014 №13 "Об утверждении Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета"

9. Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 №134 (ред. от 30.04.2013) "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации".

10. Распоряжение Правительства РФ от 11.05.2010 3716-р "О внесении изменений в распоряжения Правительства РФ от 24.04.2007 №512-р, от 21.07.2009 №1009-р и от 21.07.2009 №1010-р".

11. Распоряжение Правительства РФ от 10 декабря 2010 г. №2246-р "О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. №1708-р".

12. Распоряжение Правительства РФ от 26.11.2013 №2193-р "О внесении изменений в концессионное соглашение в отношении автомобильной магистрали "Новый выход на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск", заключенное в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. №512-р"

13. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30 ноября 2009 г. №124н "Об особенностях осуществления операций по лицевому счету, открытому Государственной компании "Российские автомобильные дороги"

14. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации о заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги "Центральная кольцевая автомобильная дорога Московской области. Пусковой комплекс №3";

15. Проект распоряжения Правительства Российской Федерации о заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги "Центральная кольцевая автомобильная дорога Московской области. Пусковой комплекс №4".

16. Государственный реестр проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ на 1 января 2014 г.

Литература

1. Feller S. Partenariato public-privato: uno nuova forma di cooperazione tra Stato ed economia private // UBS outlook. - 2009. - №2. - p. 9-10.

2. Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how they differ from privatizations? // Finance & Development. - 2001. - Vol. 38. - №3.

3. Iossa E., Martimort D. Risk allocation and the costs and bene?ts of public-private partnerships. RAND JOURNAL OF ECONOMICS: FAL 2012. - 442-474p.

4. Pierre Guislain, Michel Kerf. Concessions - The way to privatize infrastructure sector monopolies. // Viewpoint. - October 1995, Note No. 59.

5. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учеб. пособие / Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А.; НИУ ВШЭ - М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2010.

6. Захаров А.Н., Овакимян М.С. Использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства в решении экономических задач России (на примере Франции). // Российский внешнеэкономический вестник. - №6, 2012. - с. 12-24.

7. Овчинникова О.П., Ницевич В.В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления и перспективы развития. // Финансы и кредит. - №32, 2013. - с. 23-28.

8. Погребова Е.С., Фильченков В.А. Понятие "Государственно-частное партнерство" и подходы к его определению. Российский государственный университет туризма и сервиса: Сервис plus, 2007, №1. - с. 47-50

9. Потапова Ю.В. К вопросу о понятии бюджетных инвестиций // Известия Иркутской Государственной Экономической Академии: Байкальский Государственный Университет экономики и права. - 2002, №3. - с. 61-66

10. Саакян Т.В. Еще раз о бюджетных инвестициях // Журнал "Бюджет". - 2013, март. - с. 13-19

11. Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты / Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов. - М., 2012.

Другие источники

1. Communique de presse: Ligne a grande vitesse Tours-Bordeaux RFF signe avec VINCI la plus grande concession de LGV du monde. - 16.06.2011. - http://www.vinci.com/

2. Resultats du 1er semestre 2013. Reunion du 31 juillet 2013. - http://www.vinci.com/

3. Tours-Bordeaux High-Speed Rail, France. - http://www.railway-technology.com/projects/toursbordeaux-high-speed-rail/

4. http://www.lgv-sea-tours-bordeaux.fr/ (Официальный портал проекта строительства высокоскоростной железнодорожной линии Тур-Бордо)

5. http://russianhighways.ru/ (Официальный сайт Государственной компании "Российские автомобильные дороги")

6. Федеральный портал "ГЧП Инфо". - http://www.pppi.ru/

Размещено на Allbest.ru