Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Национальный исследовательский университет «высшая школа экономики»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа - Бакалаврская работа по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Единство принципов работы GR-менеджеров российских компаний и государственных служащих: на примере истории дискуссий по вопросу администрирования налогообложения финансового результата (НФР) в нефтегазовой отрасли

Квасников Юрий Александрович

Рецензент доцент М.А. Чекин

Руководитель старший преподаватель В.В. Уткина

Консультант доктор философских наук, профессор А.Г. Барабашев

Москва 2016

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях современной России эффективное построение взаимодействий между представителями бизнеса и власти обеспечивает достижение каждым из них приоритетных целей (продвижение частных интересов компании с одной стороны и защита государственных интересов с другой). Нефтегазовые компании России являются крупнейшими налогоплательщиками, и продукты, предоставляемые отраслью, являются на сегодняшний день основой экспорта (нефть и газ). От качества взаимодействия представителей данных сторон в лице GR-менеджеров компаний и государственных служащих органов власти зависит одновременно успех развития отрасли и страны в целом. В свою очередь, понимание единства принципов их работы позволяет выявить схожие проблемы и выработать подход к их решению.

Объектом исследования в данной работе является механизм взаимодействия GR-менеджеров российских компаний и государственных служащих, который должен обеспечивать построение долгосрочных доверительных отношений между компаниями и органами власти в интересах обеих сторон.

Предметом исследования являются схожие аспекты деятельности государственных служащих и GR-менеджеров, в частности кадровые и этические особенности (а также этические проблемы, возникающие, в том числе, при их взаимодействии).

Цель работы заключается в том, чтобы выявить общие черты и проблемные области в работе GR-менеджеров и государственных служащих (в частности кадровые и этические) и проанализировать механизм их взаимодействия на конкретном кейсе работы GR-менеджеров российских нефтяных компаний и представителей органов власти по вопросу администрирования налогообложения финансового результата (НФР) в нефтегазовой отрасли с выдвижением рекомендаций по его улучшению.

Гипотеза исследования состоит в том, что единство проблем в работе GR-менеджеров и государственных служащих обусловлено системными недочетами института государственной службы. Необходимо оговорить, что в результате работы предполагается выявление, в том числе, схожих этических проблем, которые как раз, предположительно, являются следствием гипотезы.

Методология исследования включает в себя:

1) Обзор научной литературы;

2) Анализ нормативной правовой базы государственной службы;

3) Анализ внутренних корпоративных документов ведущих нефтяных компаний России (уставы, кодексы этики);

4) Биографический метод (изучение биографий руководителей нефтяных компаний на проявление «принципа стеклянных дверей»);

5) Счет (выявление частоты повторяемости выдвигаемых требований работодателями к кандидатам на вакансии в GR-отделы);

6) Keys study (анализ кейса про историю взаимодействий по вопросу администрирования НФР в нефтегазовой отрасли на предмет выявления общих проявлений в работе GR-менеджеров нефтяных компаний и государственных служащих).

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1) Обозначить теоретические аспекты государственной службы и современных концепций государственного управления;

2) Проанализировать технологию работы GR-отделов российских компаний с точки зрения менеджмента проектов;

3) Сравнить кадровые аспекты поступления на государственную службу и приема в GR-подразделение компании;

4) Выявить схожие этические проблемы, возникающие при работе GR-менеджеров и государственных служащих (в частности при их взаимодействии);

5) Проанализировать кейс продвижения законопроекта о переходе на налогообложение финансового результата в нефтегазовой отрасли на предмет идентичности работы ФОИВов и GR-подразделений нефтяных компаний;

6) Сделать вывод исследования и сформировать рекомендации по улучшению механизма взаимодействия GR-подразделений и представителей органов власти.



Основная часть

Глава 1. Теоретические основы государственной службы и GR-менеджмента

В данной главе в большей степени будет рассмотрен теоретический материал, чем эмпирические данные. Данный теоретический обзор позволит получить представление об объекте и предмете исследования и будет способствовать лучшему пониманию того, о чем пойдет речь в последующих главах работы.

Необходимо сказать, что институт государства, а, следовательно, и все остальные политические и социальные институты, возникшие в его рамках, основаны на управлении. Именно понимание того, что людьми можно и нужно управлять, легло в основу всех современных систем власти и именно данный тезис является первой отправной точкой соприкосновения государственной службы и GR-менеджмента.

1.1 Терминология анализа государственной службы и основные концепции государственного управления

В Российской Федерации выделяют три уровня управления

1. федеральный;

2. региональный;

3. муниципальный.

Каждому уровню управления соответствуют разные виды службы.

Воспользуемся определением из Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно нему: «Государственная служба РФ - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов РФ; государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ» Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статья 1. URL: http://www.rg.ru/2003/05/30/sluzhba-dok.html.

Данный Федеральный закон также закрепляет разделение на государственную гражданскую, военную и правоохранительную службы. Однако в данной работе будет рассмотрен только первый вид, поэтому теоретические аспекты остальных не включены в данную главу.

Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации: «Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации» Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статья 7. URL: http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html.

Необходимо понимать, что гражданская служба осуществляется на федеральном и региональном уровне. Определения служб в соответствии с уровнем управления можно обнаружить в Федеральном законе Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Цитирование данных определений видится излишним, поскольку различия заключаются лишь в том, по обеспечению исполнения чьих полномочий осуществляется деятельность служащих.

Обратимся теперь к Федеральному закону Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»: «Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статья 2. URL: http://www.rg.ru/2007/03/07/sluzhba-dok.html.

Формальное отличие от государственной гражданской службы можно обнаружить в статье 2 данного Федерального закона, где говорится, что в качестве нанимателя для муниципального служащего выступает муниципальное образование, в то время как для государственного гражданского служащего таковым является государство.

Исходя из вышесказанного, можно утверждать следующее:

1) на федеральном уровне управления осуществляется деятельность федеральных гражданских служащих в федеральных органах;

2) на региональном уровне - региональных гражданских служащих в государственных органах субъектов Российской Федерации;

3) на муниципальном уровне - муниципальных служащих в органах местного самоуправления и муниципальных органах.

Необходимо также коснуться основных теорий государственного управления для целостного понимания анализа. Итак, классическая концепция Вебера предполагает полное обезличивание работы служащих, отсутствие инициативы на рабочем месте. Полное подчинение бюрократическим нормам делает работников подобными машинам. Стоит сказать, что данная концепция сильно устарела и практически потеряла свою актуальность, чего нельзя сказать о следующей.

Концепция «New Public Management» имеет ряд преимуществ по сравнению с предыдущей и способна решить ряд бюрократических трудностей. «Основными чертами NPM, обеспечивающими его преимущество перед «бюрократией как машиной» (веберовско-вильсоновская модель бюрократии), выступают следующие:

1) наличие плоских (горизонтальных) связей между государственными служащими, представляющими разные структурные подразделения одного государственного органа и разные государственные органы;

2) предоставление государственным служащим возможности проявлять инициативу на рабочем месте;

3) акцент не на процедуры, а на результат;

4) акцент на клиентоориентированность деятельности государственных органов и служебной деятельности государственных служащих (предоставление услуг)…» Оболонский А.В., Барабашев А.Г. Государственная служба: комплексный подход: Учебник.- М.: Дело, 2009, С. 33..

Концепция «Good Governance» помимо следования основным правилам достижения эффективности деятельности (лучший результат при минимальных затратах), открытости деятельности служащих (например, система открытого правительства), а также других положений, которые все можно отнести к чертам демократии, предполагает качественную умственную деятельность служащих и полное поддержание их инициатив. При этом не отрицается важность следования формальным правилам и бюрократическим процедурам на службе. Важно отметить, что на данный момент государственное управление в Российской Федерации рассматривается в рамках пересечения концепций «New Public Management» и «Good Governance».

1.2 Технология работы GR-отделов российских компаний

Успех деятельности компаний в Российской Федерации (впрочем, как и во всех других странах) очень часто напрямую зависит от степени эффективности диалога бизнеса и власти. Для того чтобы проекты, реализуемые частным сектором, нашли свое будущее (в частности) и для установления хороших налаженных связей компаниями в государственных органах (в целом) существует определенный механизм, которым пользуются представители бизнес сообщества, а именно GR-менеджмент.

Прежде всего, GR-менеджмент в российских компаниях предполагает работу GR-менеджеров для установления доверительных отношений с государством, необходимых для формальной поддержки тех или иных проектов. Общая схема взаимодействия выглядит следующим образом:

Рисунок 1. Принцип взаимодействия бизнеса и власти

Необходимо понимать, что задачи руководителей GR-отделов различных компаний схожи (установление устойчивого механизма взаимодействия с государственными органами, основанного на доверительных отношениях и взаимовыгодном диалоге). Однако в зависимости от сферы деятельности компании (а соответственно, и специфики ее проектов) профильные органы государственной власти (выступающие стейкхолдерами) различны.

Рассмотрим одну из нефтегазовых компании Российской Федерации, а именно ПАО «Лукойл» с точки зрения вышеупомянутой схемы.

Подразделение, работникам которого отведены функции GR-менеджмента, носит название «Управление по работе с федеральными органами власти и общественными организациями».

В роли бизнес ассоциации выступает Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), членами которого являются представители различных нефтяных и энергетических компаний.

Профильными органами государственной власти в данном случае являются Министерство энергетики, Министерство промышленности и торговли, Министерство финансов (являющееся профильным для большинства компаний), Правительство РФ и Государственная Дума (как орган, принимающий или отклоняющий те или иные законодательные инициативы).

Для того чтобы понять, насколько GR-менеджер эффективно выполняет свою работу (в частности в данном описанном варианте), необходимо охарактеризовать то, насколько качественно и продуктивно он установил связь с государственными органами. Это можно сделать по-разному: начиная от подсчета количества успешных деловых встреч, заканчивая данными об участии представителей компании в различных круглых столах. Однако, основным показателем, показывающим его профессионализм, является процент проектов, получивших одобрение и поддержку со стороны власти (в частности по внедрению законодательных инициатив, например, законопроект о налогообложении финансового результата (НФР) в нефтегазовой области).

Существуют определенные инструменты и алгоритмы проработки задач, связанных с продвижением проектов компаний GR-менеджерами. Прежде чем перейти непосредственно к ним необходимо оговорить один принципиальный момент о различиях между GR-менеджментом и лоббизмом. Если лоббизм предполагает единичные акции продвижения интересов или проекта, за которые исполнитель получает вознаграждение, то задача GR-менеджера заключается в формировании долгосрочных прочных взаимоотношений с государственными органами, и его вознаграждение состоит в получаемой им заработной плате в компании. Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что GR-менеджмент является одним из направлений стратегического менеджмента компаний.

Итак, если говорить о конкретных инструментах, то наиболее открытым для общественности и привлекающим ее внимание являются выступления GR-менеджеров компаний на открытых столах и пресс-конференциях. В частности, возвращаясь к нефтегазовым компаниям России, представители их GR отделов постоянно присутствуют на открытых столах в Аналитическом центре при Правительстве РФ (где озвучивают аналитические и статистические данные в отношении того или иного проекта) и имеют возможность дискутировать с представителями органов власти по вопросам развития ТЭК. Помимо этого, площадками для публичных заседаний становятся, например, информационные агентства Интерфакс и ТАСС, а также РСПП и Торгово-промышленная палата.

Затем достигнутые устные договоренности на подобных встречах находят свое продолжение в формальной форме в виде деловой переписки, подачи заявок, обмена аналитикой и в конкретных случаях заканчиваются совместными усилиями для продвижения законодательных инициатив (как в случае перехода на НФР в ТЭК).

Как было сказано ранее, существенную роль играют бизнес ассоциации, поскольку зачастую представители бизнес сообщества озвучивают консолидированную неангажированную позицию всей области (например, нефтяной) в отношении того или иного проекта или закона.

Финансовая поддержка общественных организаций (например, Союза автомобилистов России нефтяными компаниями) позволяет увеличить доверие власти к компании, а как следствие, и к ее проектам, требующим государственной поддержки.

Стоит отметить, что немаловажную роль играет и сама личность GR-менеджера, поскольку никому неизвестный в данных кругах человек на подобной позиции не может добиться серьезных успехов. В отличие от человека, имеющего опыт работы в государственных органах (именно поэтому, например, на сайте HeadHunter работодатели указывают, что на подобные вакансии ищут специалистов с уже наработанными связями и опытом работы в государственных органах), что будет более конкретно проанализировано во второй главе.

Как бы это печально ни звучало, но зачастую на практике GR-менеджеры становятся именно лоббистами, замешанными, так или иначе, в коррупционных схемах. Посредничество в стимулировании материальными методами лиц, принимающих решения, можно тоже считать одним из инструментов для достижения целей GR-менеджмента (проект будет поддержан), однако никак не инструментом, поскольку это уже элемент нечестной и незаконной игры.

1.3 Положения менеджмента, реализуемые как в работе государственных служащих, так и в работе представителей GR-отделов

С точки зрения менеджмента можно сказать, что если работнику (в нашем случае гражданскому служащему и GR-менеджеру) ставить жесткие законодательные рамки в плане компетенции и ответственности, он, возможно, начнет работать не для результата, а для того, чтобы не сделать шаг в сторону и что-либо не нарушить. Методы бюрократического контроля и их последствия сформулировал Ричард Дафт, автор одной из самых признанных работ по менеджменту в мире:

«Действия:

1) Широкое использование детальных правил и предписаний; формальные системы контроля;

2) Полномочия сосредоточены «наверху», формальная иерархия, должностная власть, инспекторы контроля качества;

3) В должностных инструкциях описываются рабочие задания;

4) Преобладают внешние выгоды (зарплата, льготы, статус);

5) Жесткая организационная культура, не признающая культурные нормы в качестве средств контроля» Дафт Р. Менеджмент: 10-е издание.- М., СПб.: Питер, 2013, С. 613..

Последствия вышеуказанных действий следующие:

1) «Работники следуют инструкциям и делают то, что им велят;

2) Работники испытывают безразличие к выполненным заданиям;

3) Высокие показатели невыходов на работу и текучести кадров» Дафт Р. Менеджмент: 10-е издание.- М., СПб.: Питер, 2013, С. 613..

Для того чтобы избежать негативных последствий контроля и ситуации, когда работники выполняют рабочие задания для отчетности, существуют рекомендации У. Ньюмена (деятель в области менеджмента) по повышению эффективности контроля с учетом поведенческого фактора. По мнению автора работы, точка зрения У. Ньюмена относительно контроля уместна и в области гражданской службы, чьи правовые нормы излишне бюрократизированы.

«Рекомендации по повышению эффективности контроля с учетом поведенческого фактора:

1. устанавливайте значимые стандарты, принимаемые персоналом;

2. налаживайте двусторонние коммуникации;

3. избегайте чрезмерного контроля;

4. устанавливайте жесткие, но достижимые стандарты;

5. устанавливайте вознаграждение за соответствие стандартам» Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: 3-е издание.- М., СПб., Киев.: ООО «И.Д. Вильямс», 2012, С. 382..

Последнее время существует тенденция, что как в частном секторе, так и в государственных органах все больше и больше реализуется школа человеческих отношений. В сфере государственного управления это происходит намного медленнее, поскольку на него по-прежнему сильно влияет так называемая классическая школа, сформировавшаяся во многом благодаря Веберу. Бюрократические процедуры, строгая иерархия, более развитая система вертикальных потоков информации, чем горизонтальных, строгое нормативное регулирование деятельности служащих остаются более актуальными, чем межличностные взаимоотношения.

Однако необходимо сказать, что упомянутое нами относится к области менеджмента. Мысли, изложенные известными учеными в сфере менеджмента, уместны и в рамках системы государственного органа, поскольку в нем также присутствует система внутренней иерархии и отношений между руководителем и подчиненным, которая регулируется специальными нормативными правовыми актами. Несмотря на это, существуют также теории и концепции относительно государственного управления (упомянутые ранее), которые включают некоторые идеи из разных наук (менеджмент, социология, психология, экономика), но мы их выделяем, потому что они учитывают специфику государственной службы.

Необходимо понимать, что это не просто соединенные в одну концепцию положения из разных научных школ, поскольку различные теории государственного управления имеют собственное историческое развитие. Данные модификации происходили не полностью автономно, прежде всего, прослеживается связь с менеджментом и другими управленческими науками, однако данный факт неуникален, поскольку за всю историю ни одна наука не развивалась самостоятельно, так как в той или иной мере все они связаны между собой.

Как было отмечено ранее, в концепциях NPM и Good Governance отражены положения, являющиеся на сегодняшний день наиболее актуальными для преодоления системных проблем современного института государственной службы. Сосредоточение внимания исключительно на бюрократических процедурах без акцента на особенности управления персоналом, его мотивации, стимулирование его деятельности является существенным минусом Веберовской модели.

Описанные положения менеджмента также способны увеличить эффективность деятельности служащих в случае их интеграции и адаптации к данному институту.



Глава 2. Кадровые и этические аспекты государственной службы и GR-менеджмента

В данной главе мы проанализируем и попытаемся выявить схожие черты прохождения государственной гражданской службы и работы сотрудников в GR-отделах российских компаний с точки зрения кадровой политики. Принципы отбора специалистов и служащих зафиксированы в регулирующих документах, а также проявляются в выдвигаемых требованиях к кандидатам на сайте работодателей. В этой связи нами будет упомянуто явление «стеклянных дверей».

Также в данной главе будут рассмотрены и сравнены этические аспекты (в том числе ключевые проблемные места) в работе государственных служащих и GR-менеджеров.

власть менеджер нефтяной налогообложение

2.1 Сравнение принципа отбора кандидатов

Вопрос поступления на государственную гражданскую службу связан с приобретением привилегий, однако, в то же время и ограничений: «Правовой статус гражданских служащих характеризуется наличием некоторых ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, особых требований к служебному поведению, исключающих конфликт интересов, а также особыми требованиями к служебной дисциплине на гражданской службе» Кученин Е.С. Правовой статус гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел РФ как объект анализа методов обеспечения служебной дисциплины // Общество: политика, экономика, право - 2011 - № 2 - С. 155. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-status-grazhdanskih-sluzhaschih-voennosluzhaschih-i-sotrudnikov-organov-vnutrennih-del-rf-kak-obekt-analiza-metodov.

Обратимся к Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а именно к главе 3, которая полностью посвящена правовому статусу гражданских служащих. Статья 14 главы 3 демонстрирует нам основные права гражданского служащего. Более интересна для нас статья 15, где представлены его обязанности: «Гражданский служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации…;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций...» Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статья 15. URL: http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html. Четвертый пункт данной статьи особенно важен для нас, поскольку нередко именно он нарушается в силу личных мотивов служащего (речь об этом пойдет в следующем параграфе).

Замещение должностей государственной гражданской службы осуществляется на основе конкурса. Необходимо также отметить следующий факт: «Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации» Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статья 10. URL: http://www.rg.ru/2003/05/30/sluzhba-dok.html.

Если мы говорим о том, какие требования предъявляет наниматель (компания) к GR-менеджеру, то уместно обратиться к информации на сайтах по поиску работы, в частности к HeadHunter. Нередко в разделе «Требования» можно увидеть схожие пункты в отношении людей, претендующих на вакансии в GR-отделах нефтяных компаний. Наиболее типичные требования на позиции в GR-отделах следующие:

1. «Высшее образование, желательно юридическое или по профилю деятельности;

2. Не менее 3-х лет в сфере нефтегазовой отрасли, либо на государственной гражданской службе связанной с обеспечением деятельности нефтегазовой отрасли;

3. Наработанные, устойчивые связи с органами государственной власти» Вакансия «Эксперт управления по взаимодействию с органами государственной власти», ОАО «Новатэк», раздел требования. URL: https://hh.ru/vacancy/15036194.

Второй и третий пункты особенно значимы для данного исследования. Практика показывает, что многие работники и руководители GR-отделов российских нефтяных компаний имеют опыт работы на государственной службе. Специфика взаимодействия частных компаний с федеральными органами власти схожа в своей технологии с взаимодействием органов власти друг с другом. Знание механизмов и понимание бюрократических процедур GR-менеджером являются необходимым условием для успешного выполнения возложенных на него функций.

В результате анализа 50-ти опубликованных вакансий в GR-отделах нефтяных компаний России («Газпром», «Газпром нефть», «Лукойл аэро», «Лукойл интеркард», «Роснефть», «Татнефть», «Транснефть», «Башнефть», «Новатэк») на сайте HeadHunter было выявлено следующее процентное соотношение вышеперечисленных требований к общей выборке (для наглядности результаты представлены в виде таблицы):



Таблица 1. Требования к кандидатам для работы в GR-отделах нефтяных компаний

Требование	Доля вакансий в GR с указанным требованием
Высшее образование	100%
Опыт работы в нефтегазовой отрасли	60%
Опыт работы на государственной службе	68%
Наработанные связи в органах государственной власти	84%

Как видно из данных, приведенных в таблице, большее число работодателей в нефтегазовой сфере указывают в качестве необходимого требования опыт работы на государственной службе, а не опыт работы в данной отрасли. 42 из 50 вакансий содержат требование «наработанные связи в органах власти», что предполагает под собой либо опыт работы в GR-отделе, либо опыт работы в государственных органах.

В связи с этим целесообразно сфокусироваться на характеристиках данных работников. Как было упомянуто еще в первой главе данной работы, личные качества GR-менеджера и его узнаваемость в определенных кругах зачастую влияют и на степень доверия к нему как к профессионалу. Наработанные связи позволяют ему быстрее приходить к устным договоренностям, которые затем приобретают формализованный вид.

В связи с эти целесообразно упомянуть о явлении, известном как принцип «стеклянных дверей». Если проанализировать биографии топ менеджеров российских нефтяных компаний, то обнаружится следующий факт: большинство из них в определенные этапы своей карьеры занимали должности в государственных органах, затем возвращались снова в бизнес, а затем снова на работу в органы власти.

Одним из наиболее ярких примеров подобных биографий является карьерный путь Вагита Юсуфовича Алекперова, который начался с работы непосредственно на скважине. Пройдя путь от рядового работника, к 1985 году он стал первым заместителем Генерального директора ПО «Башнефть» и занимал должность два года. С 1987 по 1990 годы являлся Генеральным директором ПО «Когалымнефтегаз».

Следующий этап его карьеры характеризуется переходом на государственную службу: с 1990 по 1991 годы В.Ю. Алекперов занимал должность заместителя министра нефтяной и газовой промышленности СССР, а с 1991 по 1992 годы являлся уже первым заместителем министра.

Затем можно констатировать факт о его возвращении в бизнес, потому что 1992 - 1993 гг. являются периодом, когда он был президентом нефтяного концерна «Лукойл». И наконец, с 1993 года В.Ю. Алекперов - президент ОАО «Лукойл».

2.2 Схожие этические проблемы, возникающие на государственной гражданской службе и в GR-менеджменте

В предыдущем параграфе было выявлено, что многие GR-менеджеры российских нефтяных компаний, да и в принципе многих других, в определенный период жизни имели опыт работы в государственных органах. Работодатели часто указывают данное условие как одно из необходимых, наряду с наработанными связями в данных структурах.

В данном параграфе мы попытаемся выяснить, существуют ли схожие черты (возможно проблемы) в этической составляющей работы в GR-отделах и на государственной службе, учитывая их тесную взаимосвязь.

Целесообразно отметить, что зачастую излишняя бюрократизация процедур (в частности при взаимодействии бизнес сообщества и власти) приводит к возникновению многих проблем, толкающих людей нарушать внутренние этические установки. Желание упростить, избежать, уменьшить временные затраты различных бюрократических процедур со стороны бизнеса и, нередко, готовность его представителей за это платить встречает, с другой стороны, готовность чиновников пойти на риск и всячески способствовать им незаконными методами.

Данного вопроса мы коснемся позднее. Прежде стоит оговорить не менее важный. Вопрос доверия граждан к чиновникам в Российской Федерации актуален и был всегда таковым с момента появления страны. Более того, негативное мнение о работе конкретных служащих формирует недоверие у граждан к власти в целом.

Большинство граждан нашей страны гораздо чаще взаимодействуют с муниципальными служащими по решению различных проблем. В этом и заключается смысл местного самоуправления как такового, чтобы люди на местах решали вопросы населения. Получается, что от качества работы и исполнения своих служебных обязанностей муниципальными служащими в итоге зависит общее впечатление граждан о работе всей системы государственного и муниципального управления в стране.

В статье Mitchel N. Herian «Trust in Government and support for municipal services» Herian Mitchel N. Trust in Government and support for municipal services // State and Local Government Review, Jun 2014, Vol. 46, Issue 2. формулируется теория (подтвержденная математическим анализом) о том, что чем выше уровень доверия граждан к муниципальным службам, тем выше их финансирование. Однако уровень доверия может повышаться только с улучшением качества работы. Именно поэтому, простым увеличением финансирования нельзя добиться улучшения качества работы и, как следствие, уровня доверия. Получается, начинать нужно с улучшения качества работы посредством ужесточения квалификационных требований к служащим, усовершенствования регламентов и нормативной правовой базы.

«Помимо этого, есть еще и собственно политическая (не путать с политиканской) необходимость резко повысить внимание к моральному аспекту госслужбы. Она обусловлена серьезным и опасным в условиях даже ограниченной демократии падением уровня доверия населения к чиновничеству» Оболонский А.В. Этика и ответственность в публичной службе. - М.: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2015, С. 10..

Получается, как мы уже отмечали ранее, основная глубинная проблема, порождающая все остальные - излишняя бюрократизация государственной службы. Работа GR-менеджеров строится на взаимодействии с органами власти. Процедуры данных взаимодействий носят бюрократизированный характер, в частности из-за излишней бюрократизации государственной службы. Зачастую данный факт становится первопричиной нарушений этики обеими сторонами. Данный аспект будет подробно рассмотрен далее, однако прежде стоит обратиться к внутренним документам компании и нормативным правовым актам, закрепляющим этические нормы.

Рассмотрим три лидирующие нефтяные компании России: ПАО «Лукойл», ОАО «Газпром», ОАО НК «Роснефть». Этические нормы, которым должны следовать сотрудники компаний при осуществлении своей профессиональной деятельности (в частности GR-менеджеры) закреплены в кодексах деловой этики компаний.

Одно их наиболее актуальных положений для данной работы закреплено в Кодексе деловой этики ПАО «Лукойл» в виде рекомендации для работников компании в отношении избегания и противодействия конфликту интересов: «Вам следует соблюдать следующие правила:

1. Избегать любых действий, которые могут повлиять на Вашу способность принимать объективные деловые решения в интересах Компании;

2. Если Вам известно о существовании конфликта интересов между Вами и Компанией, незамедлительно обратитесь к своему непосредственному руководителю.

Вам никогда не следует:

1. Получать займы или услуги от каких-либо физических или юридических лиц, имеющих деловые отношения с Компанией или стремящихся к таким отношениям;

2. Скрывать факт конфликта интересов и его причины» Кодекс деловой этики ОАО «Лукойл», С.44-45. URL: http://www.lukoil.ru/materials/doc/documents/lukoil_corp_code.pdf.

В Кодексе корпоративной этики ОАО «Газпром» также закреплены положения относительно конфликта интересов. Интересен тот факт, что сделка в интересах компании ОАО «Газпром» не порождает конфликта интересов при условии одобрения ее органами управления компании и соответствия законодательству: «Не порождает конфликта интересов сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, в том случае, если она была надлежащим образом одобрена органами управления Общества (Общим собранием акционеров, Советом директоров)» Кодекс корпоративной этики ОАО «Газпром», глава 4. URL: http://www.gazprom.ru/f/posts/60/091228/2014-02-25-codex-of-corporate-ethics.pdf.

Если говорить о работе GR-менеджеров компании, то следование данному положению необходимо им по двум причинам. Во-первых, для правильного построения взаимодействий с органами власти, а во-вторых, для понимания ответственности за нарушение кодекса, поскольку отдельные случаи нарушения этики предполагают и нарушение законодательства Российской Федерации, а значит и ответственность (в частности упомянутое ранее участие в коррупционных схемах с представителями государственных органов власти).

Рассмотрим положения Кодекса корпоративной и деловой этики следующей лидирующей нефтяной компании России, а именно НК «Роснефть». В пятой главе данного кодекса параграф 5.2 полностью посвящен соблюдению этики при взаимодействии с органами власти, что является актуальным для данного исследования: «Работая в России и других странах мира, Компания постоянно взаимодействует с органами власти, выстраивая с ними конструктивные отношения, руководствуясь при этом нормами применимого законодательства и высокими стандартами корпоративной и деловой этики. Компания не участвует в финансировании деятельности политических партий и движений.» Кодекс корпоративной и деловой этики НК «Роснефть», глава 5. URL: http://www.rosneft.ru/attach/0/02/76/Kodeks_rus.pdf.

В главах данного кодекса также уделено внимание и конфликту интересов, в частности в шестой главе закреплено следующее определение: «Конфликт интересов -- это любые ситуации и обстоятельства, при которых частные интересы работника, его близких лиц противоречат или могут противоречить интересам Компании и, таким образом, влияют или могут повлиять на надлежащее исполнение работником своих обязанностей, в том числе на принятие решений в рамках выполнения должностных обязанностей…» Кодекс корпоративной и деловой этики НК «Роснефть», глава 6. URL: http://www.rosneft.ru/attach/0/02/76/Kodeks_rus.pdf.

Перейдем к этическим проблемам на государственной службе. Государственный служащий имеет доступ к государственным средствам, а следовательно, теоретически, может воспользоваться своим положением для достижения собственных целей. Помимо этого, как было упомянуто ранее, государственные служащие в силу своего положения имеют доступ к государственной тайне, способны влиять на продвижение законодательных инициатив, а также через них осуществляется взаимодействие частного сектора и власти.

Использование служащими своего положения в корыстных целях - одна из основных проблем современного института государственной службы (наряду с излишней бюрократизацией, которая зачастую подталкивает представителей частного сектора на осуществление коррупционных действий).

Подобные ситуации принято называть «конфликтом интересов». «Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства» Федеральный закон Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О противодействии коррупции», статья 10. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=172553.

Порядок предотвращения и урегулирования данного явления прописан в статье 11 Федерального закона Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О противодействии коррупции». Каждое положение включает в себя слова «государственный или муниципальный служащий». Это является основной общей чертой данных служб: одинаковая мера ответственности за нарушение коррупционного законодательства.

Если сравнивать принцип проявления конфликта интересов на государственной гражданской службе и в нефтяных компаниях России (в частности в GR-отделах), то основное сходство в том, что как работник компании, так и служащий при подобном явлении ставят свои личные интересы в приоритет. Различие лишь в том, что в первом случае они ущемляют интересы Компании (что в отдельных случаях противоречит и законодательству Российской Федерации), а во втором - интересы государства и общества (что в большинстве случаев противоречит законодательству и влечет ответственность).

Необходимо также обратиться к Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в частности к статье 18, закрепляющей требования к служебному поведению, которые определяют и этические нормы.

Пункты 4, 5 и 7 данной статьи актуальны для данной работы, так как именно нарушение их, связанное с конфликтом интересов на государственной службе зачастую соприкасается с нарушением этических норм GR-менеджером (потенциально при этом возникает коррупционная схема и перерастание GR-менеджмента в лоббизм):

«4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций» Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статья 18. URL: http://rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html.

Соблюдение принципа нейтральности при работе государственным служащим исключает возможность ангажированности данного работника и влияния на него представителей других органов власти и частных компаний. Следование закону и этическим нормам не должно опускаться на уровень ниже личных приоритетов служащего (если они противоречат государственным).

В первой главе упоминалось про один из механизмов GR-менеджмента проектов, который помогает достичь целей GR-менеджмента, однако противоречит этике и закону (участие GR-менеджеров в коррупционных схемах для продвижения лоббистских интересов). Использование данного механизма является прямым нарушением этики работы GR-менеджера, который, в свою очередь, соприкасается с ситуацией конфликта интересов на государственной службе.

Таким образом, принимая решение о постановке личных корыстных интересов выше государственных (что противоречит профессиональной этике государственных служащих), государственный служащий увеличивает вероятность нарушения этических норм GR-менеджером, который в определенный момент, возможно, решит воспользоваться этим для улучшения эффективности своей работы (особенно понимая сложности в достижении поставленных целей при существующих бюрократических процедурах, которые, как выясняется, можно обойти).

Необходимо также отметить, что гораздо чаще взаимодействие GR-менеджеров и представителей органов власти происходит на законных основаниях и не влечет за собой нарушение этических норм ни одной из сторон. В GR-отделах российских нефтяных компаний действительно много людей, замещавших ранее должности гражданской службы, понимающих как правильно и эффективно взаимодействовать с бывшими коллегами.

Пример того, как GR-менеджеры влияют на принятие решений властью, в частности по вопросу продвижения законодательных инициатив, будет описан в следующей главе.



Глава 3. Налог на финансовый результат (кейс исследования)

В данной главе будут рассмотрены и проанализированы следующие аспекты. Во-первых, суть НФР и аргументация в пользу перехода на данную систему налогообложения. Во-вторых, поэтапное администрирование и ход обсуждений в различных органах власти данного налога, а также степень участия GR-менеджеров нефтяных компаний России в данном процессе (в том числе механизмы подобного участия). Третий параграф посвящен обобщению результатов анализа.

3.1 Необходимость ухода от НДПИ в нефтегазовой отрасли

Дискуссиям вокруг налоговой политики в нефтегазовой сфере последние годы уделяется все больше внимания. Необходимо понимать, что фискальная политика в данной сфере определяет налоговую нагрузку на одну из лидирующих отраслей страны, поскольку весомая доля налоговых отчислений в бюджет осуществляется именно нефтегазовыми компаниями.

Существующие налоговые механизмы, по мнению нефтяных компаний, в текущих условиях крайне несправедливы и неэффективны, поскольку препятствуют развитию отрасли. Федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, открыты для диалога с ними для решения данной проблемы.

Основная суть споров в части налогообложения в нефтегазовой сфере последнее время заключалась в поиске альтернативы налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), введенному в рамках налогового маневра. НДПИ в глазах нефтяных компаний представляет собой устаревший механизм.

Фиксированная ставка НДПИ, принятая в начале двухтысячных годов как вынужденная мера (не было альтернатив для стабилизации налоговой ситуации в отрасли), стала причиной того, что малые нефтяные компании практически были лишены возможности развития.

Предположим, существуют две нефтяные компании. У компании «A» введена в эксплуатацию скважина стоимостью 2 млн. долларов. Дебет скважины 100 млн. тонн нефти в год. Компания «B» ведет разработку в менее благоприятных условиях и дебет каждой скважины, введенной ею в эксплуатацию, равен 20 млн. тонн нефти в год. Стоимость ввода - 2 млн. долларов. Получается для того, чтобы также добывать 100 млн. тонн нефти (как компания «А») компания «B» должна ввести в эксплуатацию 5 скважин, затратив 10 млн. долларов. Первая тратит только 2, однако налог (согласно НДПИ) обе компании платят одинаковый. Подобная ситуация видится бизнес сообществу несправедливой, поскольку при разных затратах на добычу фискальная нагрузка для данных компаний одинакова (что препятствует развитию глубокозалегающих пластов, дестимулирует развитие малых компаний). Для наглядности пример представлен в виде схемы:

Рисунок 2. Несправедливость НДПИ

Единое мнение бизнес сообщества - необходимо переходить на налогообложения финансового результата. Однако единого мнения в отношении различных аспектов альтернативы данному налогу достигнуть не удавалось в результате длительного рассмотрения различных вариантов изменений. Хронология событий будет подробно рассмотрена далее, важно заранее отметить, что на данном этапе становится все более очевидно, что предлагаемый налог на финансовый результат (НФР) является качественной заменой. Во-первых, данный налог позволяет увеличить поступления в бюджет в результате налогообложения финансового результата компаний, обладающих прибыльными месторождениями, а во-вторых, дает возможность развития месторождений с глубокозалегаемыми трудноизвлекаемыми запасами, которые не могут дать сразу положительной отдачи, так как процесс добычи углеводородов на них более сложен и длителен.

3.2 История продвижения законопроекта через призму деятельности органов государственной власти, их взаимодействия друг с другом и участия частного сектора в лице GR-менеджеров

Несправедливость НДПИ по отношению к нефтяным компаниям, описанная в предыдущем параграфе, не является единственной причиной активных дискуссий вокруг поиска альтернативы данному налогу в нефтегазовой отрасли. Позиция государства в поддержку введения альтернативы, основанной на налогообложении финансового результата, заключается в том, что основанная на нем система позволяет увеличить экономически извлекаемые запасы нефти.

Подобное увеличение обусловлено тем, что в условиях НФР компании будут уделять больше внимание проектам, ориентированным на долгосрочный период. Речь идет о геологоразведке трудноизвлекаемых запасов и вводе в эксплуатацию скважин, которые на первом этапе являются нерентабельными. Введение НФР позволит компаниям не опасаться потери прибыли, поскольку фискальная нагрузка на подобные месторождения будет пропорциональна добытой на них нефти. В свою очередь, проведя необходимые инфраструктурные изменения и введя уже полномасштабную добычу на участках со сложной геологической характеристикой (срок от 5 до 10 лет) нефтяные компании смогут получить сверхприбыль и по итогу заплатить пропорциональный добытой нефти налог. В результате в экономическом плане выигрывает как государство, так и отрасль.

Изначально Министерству энергетики и Министерству финансов было поручено подготовить реформу, согласно которой предполагалось в экспериментальном порядке ввести налогообложение прибыли на нескольких месторождениях. Данные федеральные органы власти взяли за основу инициативу Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, предложившей механизм налогообложения прибыли в Заключении на проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации».

Противником данной версии реформы неожиданно выступил Минфин, подвергнув критике вышеупомянутый документ и предложения по законодательной инициативе, выдвинутые думой ХМАО. Ведомство настаивало на том, чтобы НФР в пилотном режиме вводился на тех месторождениях, где уже действуют льготы. По его мнению, НФР должен был заменить НДПИ, но взамен должно было быть осуществлено снятие льгот.

Связано это с тем, что ведомство опасалось сокращения поступлений средств в бюджет. К тому же, Минфин настаивал на подробном расписывании критериев, благодаря которым выбирались бы месторождения для реализации пилотного проекта, критикуя уже предложенный список. В результате Минэнерго было вынуждено дорабатывать проект реформы.

До 2014 года федеральные органы власти вместе с экспертами из нефтяных компаний анализировали концепцию данного налога. Поддержка ощущалась и со стороны Правительства и Президента, однако механизм законодательного закрепления вызывал множество споров.

Существовал другой предлагаемый вариант аналогичного налога под названием «Налог на добавленный доход» (НДД). Правительство РФ рассматривало возможность пилотного применения НДД (выступавшего своеобразным аналогом НФР) на ряде новых разрабатываемых месторождений компании «Лукойл» (Имилорское месторождение) и компании «Сургутнефтегаз» (Шпильмановское месторождение).

Все отраслевые министерства поддерживали введение НДД на данных пилотных месторождениях. В свою очередь, GR-менеджеры нефтяных компаний вели активную работу в конкурентных условиях. Многие компании предлагали свои месторождения в качестве платформы для пилотной пробы НДД, используя механизмы GR-менеджмента проектов. По итогу, с выбором были согласны все, поскольку он был сделан на основании перспективности данных месторождений. Однако Министерство финансов снова выступило противником реформы.

На заседании Правительства РФ 10 июля 2014 года доработка реформы с учетом замечаний Минфина была поручена Правительством уже не только Минэнерго, но и Минфину, Минэкономразвития и Минприроды России. Ожидалось принятие ведомствами решения о том, какие все-таки месторождения станут пилотными для апробации НДД.

Совместными усилиями ведомств был подготовлен законопроект о введении НДД на шести пилотных месторождениях компании «Газпромнефть» и «Лукойл» с объяснением выбора и характеристиками каждого из них. GR-менеджеры данных компаний поддерживали идею перехода на новую систему налогообложения, поэтому также взаимодействовали с Минфином, предоставляя различные отчеты и в открытую выступая на различных круглых столах. В свою очередь, представители Министерства финансов не появились ни разу ни на одной из подобных встреч.

...