Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

• Введение
• 1. Предпосылки для формирования нормирования государственных закупок в РФ
• 2. Институт нормирования государственных закупок в РФ
• 3. Исследование федеральных органов исполнительной власти
• 4. Проблемы института нормирования и пути их преодоления
• Заключение
• Библиографический список
• Приложения


Введение

Формирование института нормирования государственных закупок в Российской Федерации - актуальная тема, касающаяся не только государственных и муниципальных закупок, но и, как мы увидим далее, экономики страны в целом. Суть текущей проблемной ситуации в нормировании госзакупок заключается в том, что на данном этапе существует недостаточная осведомленность о реальных явлениях и процессах внутри института. При этом актуальность данной темы повышается за счет того, что институт нормирования госзакупок начал свое формирование не так давно в РФ, и по данной тематике практически отсутствуют исследования.

Научная значимость состоит в том, что в рамках данной работы мы попробуем заложить научную базу для дальнейших исследований и выявим возможные направления для последующих работ. С практической же точки зрения мы сможем увидеть функционирование института нормирования на текущем этапе и выявить методы внедрения данного института на практике.

Проанализировав степень научной изученности проблемы, мы пришли к выводу, что по нашей тематике существует всего несколько работ, учитывающих специфику РФ - это "Организация эффективного механизма нормирования госзакупок в соответствии с требованиями законодательства о КС" Н.В. Бабко, "Внедрение института нормирования в систему государственных закупок" Рогова Т.М., Сыропятов В.А и "Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико - правовые аспекты" Белов В.Е.. Несмотря на научную значимость данных работ, ни одна из них не приводит информацию о текущем положении дел на базе рассмотрения конкретных актов нормирования, что будет сделано в нашей работе.

В рамках дипломной работы нашей основной целью будет узнать, сформировался ли институт нормирования госзакупок в России, и если сформировался, то эффективно ли функционирует.

Гипотеза нашего исследования: внедрение института нормирования приведет к предотвращению случаев неэффективного расходования средств.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить ряд задач:

1. Изучить институт нормирования госзакупок: выявить цели создания и задачи, которые могут/должны решаться посредством применения института;

2. Проанализировать нормативную базу в РФ в сфере нормирования;

3. Провести исследование по текущей ситуации и практике нормирования на базе актов по нормированию, принятых федеральными органами исполнительной власти РФ;

4. Выявить проблемы применения института нормирования в рамках контрактной системы и определить пути их преодоления;

5. Провести оценку института нормирования на стадии его формирования.

Первая глава будет "Предпосылки для формирования нормирования государственных закупок в РФ". В рамках данной главы мы собираемся описать институт нормирования, обосновать важность введения института с точки зрения модели Дж. М. Кейнса и обсудим причины формирования данного института в РФ.

Вторая глава будет посвящена институту нормирования государственных закупок в РФ. Глава будет строиться на основе анализа юридической базы: Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее 44 - ФЗ), Постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 г. N 1047 "Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения" (далее - постановление Правительства № 1047), постановление Правительства Российской Федерации №1084 от 20 октября 2014 года "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функции федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений "(далее постановление Правительства № 1084), постановление Правительства РФ от 18 мая 2015 г. N 476 "Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения" (далее постановление Правительства № 476), постановление Правительства РФ от 19 мая 2015 г. N 479 "Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения" (далее - постановление Правительства № 479), постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" (далее постановление Правительства № 926) и постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. № 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" (далее постановление Правительства № 927).

В третьей главе мы планируем провести исследование на базе актов нормирования федеральных органов исполнительной власти РФ. Предстоит выполнить мониторинг нормирования, выявить основные подходы, сопоставить верхние пределы нормирования по отобранным товарам, сопоставить нормативы с рыночными ценами и подвести итоги проведенного исследования.

Заключительная, четвертая глава - "проблемы института нормирования и пути их преодоления". В данной главе будут сформулированы проблемы использования института нормирования в рамках контрактной системы и предложения по совершенствованию вышеупомянутого института.

В заключении нам хотелось бы подвести итоги изучения института нормирования государственных закупок, анализа формирования данного института в России, оценки текущей ситуации в сфере нормирования государственных закупок и определения проблем нормирования с дальнейшими предложениями по их решению.



1. Предпосылки для формирования нормирования государственных закупок в РФ

Для написания дипломной работы нам необходимо разобраться в таком понятии, как "институт нормирования госзакупок". Система государственных и муниципальных закупок включает в себя элемент планирования данных закупок. Во время закупочной деятельности публично - правовые образования (то есть государственные и муниципальные образования) сами определяют что, в каких объемах и по какой цене будет закупаться, при этом публично - правовые образования, в соответствии с юридической базой, должны производить обоснованные закупки (это сделано для повышения эффективности закупочного процесса). Итак, нормирование госзакупок - это формирование требований к объектам закупок с учетом предельной цены или же нормативные затраты на обеспечение функций органов власти. Бабко Н.В. Организация эффективного механизма нормирования госзакупок в соответствии с требованиями законодательства о КС. // Госзакупки.ру. https://www.bftcom.com/upload/smi/201505_Goszakupki.ru_Normirovanie.pdf (дата обращения: 07.12.2015).

Таким образом, мы понимаем, что нормирование госзакупок делится на 2 типа:

· Требования к объектам закупок, которые позволяют нормировать закупку различных товаров, услуг и работ с учетом предельной цены товара. Данное нормирование означает, что необходимо определить свойства выше упомянутых объектов закупок. Эти свойства должны обуславливать то, насколько товар пригоден для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом важно заблокировать закупки товаров, работ и услуг, которые обладают свойствами необязательными для выполнения услуг или же вообще являющимися предметами роскоши.

· Нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

В соответствии со статьей "Организация эффективного механизма нормирования госзакупок в соответствии с требованиями законодательства о КС" Н.В.Бабко внедрение систем нормирования является комплексной задачей, которую можно разделить на 2 компонента:

· Создание качественной методологии и общих правил. Создание качественной методологии и общих правил должно происходить на базе реальных данных и отраслевых принципов определения материально - технического обеспечения. Для реализации данной задачи должен быть создан пакет нормативно - правовой документации, которая должна отразить Бабко Н.В. Организация эффективного механизма нормирования госзакупок в соответствии с требованиями законодательства о КС. // Госзакупки.ру. https://www.bftcom.com/upload/smi/201505_Goszakupki.ru_Normirovanie.pdf (дата обращения: 07.12.2015).:

1. Требования к закупаемым товарам, работам и услугам.

2. Порядок определения нормативных затрат. Данный порядок должен содержать порядок расчета нормативных затрат и формулы, а также порядок их применения.

3. Нормативы материально - технического обеспечения

· Автоматизация процессов нормирования. Создание эффективной взаимосвязи между государственными и муниципальными закупками и планированием бюджета. Данная взаимосвязь может быть создана с помощью интегрированной информационной системы управления государственными и муниципальными закупками.

Выполнение задач, описанных выше будет способствовать оптимизации расходования бюджетных средств и работы сотрудников государственных и муниципальных учреждений, связанных с исполнением закупок.

Ни для кого не секрет, что нормирование напрямую связано с заключением государственных и муниципальных контрактов. В обществе часто возникают случаи недовольства закупками на муниципальном и государственном уровне. Например, "Принадлежащее государству Центральное морское конструкторское бюро «Алмаз» в конце 2013 года купило Mercedes S500 за 6,3 млн рублей. Цитаты из техзадания: «Акустическая система с десятью динамиками Frontbass гарантирует великолепное звучание», «Включены динамические мультиконтурные передние сиденья с функцией массажа», «Комфортные подголовники обеспечивают значительный прирост комфорта и безопасности» и тому подобное. Это не торговое предложение автосалона, а официальные требования для подрядчиков." Хит-парад роскоши петербургских госзакупок. // Трансперенси интернешнл Россия. http://transparency.org.ru/smi-o-nas/khit-parad-roskoshi-peterburgskikh-goszakupok (дата обращения: 11.12.2015)..

Данные проблемы решаются с помощью нормирования закупок, что будет способствовать оптимизации расходования бюджетных средств и положительно скажется на росте экономики, что подтверждается классиком экономической науки Джоном Мейнардом Кейнсом в его трудах. Исходя из работ Дж. М. Кейнса увеличение государственных расходов (в том числе государственных и муниципальных закупок) увеличивает совокупный спрос, что в свою очередь положительно влияет на уровень занятости и объем выпускаемой продукции.

В соответствии с моделью простого мультипликатора Кейнса Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М.,

2012. С. 131(рис. 1) увеличение гос. расходов на величину ДG ведет к сдвигу вверх кривой планируемых расходов на ДG, а равновесный объем сдвигается от точки У1 до У2, изменение объема ДУ = ДG Ч тg. Тg - это мультипликатор государственных расходов. На основании модели можно сделать вывод, что: “Объем государственных расходов в соответствии с экспансионистской политикой дефицитных расходов (deficit spending) детерминирует мультипликационную динамику ВВП. При этом госрасходы финансируются за счет дефицита бюджета." Рогова Т.М. Сыропятов В.А. Внедрение института нормирования в систему государственных закупок. // Экономика и социум. 2015 №6(19)

Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М.,

2012. С. 135

Смысл института нормирования государственных и муниципальных закупок - исключение траты государственных средств на товары, работы и услуги, не создающие мультипликационный эффект в экономике или распределение своих трат оптимальным образом для максимального увеличения вышеупомянутого эффекта.

В данной модели важно подчеркнуть, что с помощью института нормирования должна происходить закупка оптимальных с точки зрения эффективности функционирования государственных органов товаров и товаров, обеспечивающих государственные и муниципальные нужды, что, следовательно, приведет к экономии бюджета, который в идеальный экономической модели будет потрачен на товары, создающий максимальный мультипликационный эффекта в экономике. При этом, если происходит закупка товаров роскоши, когда в этом нет необходимости - государственные органы снижают рост экономики, поскольку не оптимально распределяют свои государственные расходы, соответственно, снижая совокупный спрос, что исходя из модели замедляет экономический рост. Таким образом, введение института нормирования и поддержание его функционирования положительно скажется на развитии экономики государства.

Перейдем к истории формирования института нормирования государственных и муниципальных закупок в России. Однако перед началом изучения данного вопроса, стоит отметить, что институт нормирования, изучаемый в нашей работе, был введен только в рамках контрактной системы. Тогда как, изучая историю формирование данного института, мы в большей степени касаемся вопросов планирования, поскольку сама концепция нормирования формировалась и внедряется в момент написания работы. При этом многие аспекты планирования тесно связаны с нормированием и, на наш взгляд, при изучении помогут лучше осознать специфику формирования нормирования в России.

По ходу анализа истории формирования данного института в России, станут понятны предпосылки для его появления и причины вносимых изменений в концепцию нормирования. Важно отметить, что в рамках данной работы мы будем анализировать систему нормирования закупок с момента образования рыночной экономики в нашей стране, то есть с начала 90 - х годов 20 века. Условно можно разделить процесс формирования института нормирования госзакупок на 3 временных этапа (данное разделение связано в первую очередь с изменениями в юридической базе):

1. 90 - х года - 2005 г. Во время данного этапа формировалась юридическая база в сфере нормирования. Среди принятых за тот период законов основополагающим является закон от 13 декабря 1994 г. № 60 - ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" Федеральный закон № 60 - ФЗ от 13 декабря 1994"О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Помимо этого нормирование госзакупок на тот период регулировали Новый Гражданский кодекс РФ (ч.1, 2) и Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд." Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд.". Хотелось бы подчеркнуть, что в правовых актах, упомянутых выше муниципальные закупки отдельно не выделяются. Основным аспектом планирования, разобранным в данной юридической базе являлось нормирование госзакупок.

2. Заказчик обязан был осуществлять закупки в рамках "триединой задачи" Андреева Л.В. Коммерческое право России: проблемы правового регулирования. М.: Право и закон XXI. 2004. 368 c.:

3. 1) что закупается (номенклатура продукции)

4. 2) количественные и качественные показатели товаров, работ и услуг.

5. 3) денежные средства, выделяемые на установленные цели.

6. На наш взгляд, особенно акцентировалось внимание на закупках, производимых в целевых программах на различных уровнях. Например, постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". в данном документе утверждается Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ с участием РФ. Определенные виды государственных закупок, нуждающиеся в особенном нормировании, регулировались отдельными законами. К примеру, оборонный заказ находился в регулировании 217 - ФЗ "О государственном оборонном заказе"Федеральный закон от 27 декабря 1995 г №217-ФЗ "О государственном оборонном заказе". . (схожими функциями на данный момент обладает 275 - ФЗ "О государственном оборонном заказе" Федеральный закон от 29 декабря 2012 г №275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" ... Детализированный порядок формирования военного заказа устанавливался постановлением Правительства РФ №724 "О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей " Постановление Правительства от 5 декабря 2005 РФ №724 "О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей ". г.. Существовал 53 - ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" Федеральный закон от 2 декабря 1994 г №53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"., которые регулировал госзаказ в областях, указанных в названии закона. Номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления регулировались 79 - ФЗ "О государственном материальном резерве". Белов В.Е. Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико - правовые аспекты. // Пробелы в российском законодательстве. 2014 № 4.

Подводя итог анализу нормативной базы мы можем утверждать, что была сформирована юридическая база, регулирующая в том числе и аспекты государственного планирования, включая нормирование закупок.

При этом важно упомянуть, что на практике было множество недостатков, в следствии чего система госзакупок не была достаточно эффективна с точки зрения расходования средств. Существовало такое понятие, как "освоить" бюджет - естественно об экономии средств речь в данной ситуации не шла. Существовала тенденция того, что цены контрактов полностью совпадали с выделенными лимитами, поскольку возврат сэкономленных денег мог означать сокращение последующих лимитов. Помимо этого из минусов можно выделить:

· недостаточный уровень информационного освещения торгов (часто, когда информация о торгах доходила до потенциальных участников, торги уже были осуществлены); Белов В.Е. Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико - правовые аспекты. // Пробелы в российском законодательстве. 2014 № 4.

· низкий уровень профессиональной подготовки должностных лиц;

· низкий уровень контроля

· отсутствие юридической ответственности за правонарушения

7. 2006 г. - 2013 г. Данный этап развития нормирования госзакупок связан в первую очередь с 94 - ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Федеральный закон от 21 июля 2005 г №94 - ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".. Стоит отметить, что во время функционирования данного юридического акта он подвергался существенной критике. Однако, на наш взгляд, были достигнуты существенные изменения в закупочном процессе. Далее будут приведены изменения, относящиеся к тематике нашей работы:

· Созданы единые правила размещения заказов для государственного и муниципального уровня (хотелось бы отметить, что впервые на муниципальные заказы стали распространяться закупочные правила).

· Создан официальный сайт РФ в сети интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг http://zakupki.gov.ru (далее - официальный сайт) . Данное нововведение существенно увеличило уровень открытости и прозрачности производимых закупок, поскольку с созданием данного сайта контролирующие органы и общественность получила практически полную информацию об производимых государственных и муниципальных закупках.

В первую очередь данное нововведение отразилось на вопросах, касающихся номенклатуры и объемов закупаемых товаров и соответствующими расходами. Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма: ИНФРА-М,2011. С. 148 - 151. С введением официального сайта, общественность получила доступ к информации о проводимых закупах. Часто данная информация носила отрицательный характер в глазах общества: покупка излишне дорогих товаров: автомобилей, сувенирной продукции, услуг по проведению дорогостоящих мероприятий и т.п.. Субботина. С. Госкомпаниям запретят роскошь и золотые скрепки. // Известия. 8 декабря 2015. http://izvestia.ru/news/598651

На фоне вышеупомянутых фактов все чаще шла речь о необходимости нормирования производимых закупок. После известного случая Ващенко В. За томографы чиновников наказали условно // Газета.ru http://www.gazeta.ru/social/2015/11/20/7904753.shtml о закупке медицинского оборудования в 2009 году по цене в 2 -3 раза выше рыночной стоимости законодательные органы были вынуждены дополнить имеющийся закон нормой о необходимости обоснования заказчиком начальной(максимальной) цены контракта(НМЦК). Как выяснилось часто причиной завышения НМЦК были не обоснованно завышенные лимиты финансирования, т. к. по описанным выше причинам лимиты являлись своеобразным ориентиром. Таким образом, возник вопрос о необходимости более эффективного обоснования лимитов финансирования. Белов В.Е. Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико - правовые аспекты. // Пробелы в российском законодательстве. 2014 № 4.

При этом критики закона касательно цен закупки и предметов закупки забывали о том, что данные вопросы не подпадали под юрисдикцию данного правового акта. Однако, со временем проблема планирования закупок обострилась на фоне экономического кризиса, а соответственно и ненаполняемости бюджетов различных уровней. Данная проблема нашла свое отражение в Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 года Бюджетное послание Президента РФ Д.А. Медведева от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010-2012 годах". Президент выделил одним из основных направлении "экономичное и рациональное использование бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти". Среди поставленных задач можно выделить в контексте нашей работы "обеспечение снижения расходов, исключив необоснованное завышение цен". Особое внимание уделялось строительству и реконструкции автомобильных дорог, обороне страны и медицине. Однако недовольство нормативной базой привело к ее обновлению.

8. 2014 г. - по настоящее время. Данный этап будет рассмотрен в последующих главах.

Подводя итог данной главы, мы проанализировали теоретическую базу о институте нормирования, затем обосновали важность введения данного института с помощью макроэкономической модели Дж. М. Кейнса и с помощью исторического анализа института нормирования закупок в РФ смогли определить предпосылки и ход формирования данного института в России.

2. Институт нормирования государственных закупок в РФ

44 - ФЗ является ключевым законом в сфере государственных и муниципальных закупок. В том числе в этом базовом юридическом документе разбираются проблемы нормирования закупок.

Ст. 19 “Нормирование в сфере закупок” пункт 1 Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ст.19. п.1 дает определение нормирования в сфере закупок: “1. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения)”.

После анализа данного определения, мы выявили, что 1 - ая часть определения (начинается с "установление" и до слова "услуг" включительно) относится к определению требований к отдельным товарам (предметное нормирование). Тогда как вторая часть (начинается с "нормативных" и до слова "учреждения" включительно) относится к определению нормирования обеспечения функционирования органов власти (нормирование затрат). Таким образом, нормирование - это в первую очередь требования к любой закупаемой продукции, при чем, как видно из определения, требования могут быть совершенно разнообразные. Данные требования относятся к закупкам, которые осуществляются для обеспечения функционирования органов власти и к отдельным видам товаров.

Далее в соответствии с п.2 Там же п.2 44 - ФЗ дается определение понятия “требований” в контексте государственных и муниципальных закупок. Закон гласит, что под требованиями к закупаемой продукции понимаются условия к количеству, потребительским свойствам и иным характеристикам, с помощью которых обеспечиваются государственные и муниципальные нужды, однако, не приводящие к закупкам продукции с избыточными свойствами, в том числе и товаров, являющихся предметами роскоши.

Проанализировав данный пункт, мы приходим к выводу, что требования могут предъявляться как количественные, так и качественные. При этом основное назначение данных требований, чтобы не производились закупки с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши. Исключение предметов роскоши из государственных и муниципальных закупок является важным пунктом, поскольку данные товары вполне можно заменить на более дешевые аналоги, сэкономив бюджет.

44 - ФЗ ст.19 п. 3 Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ст.19. п.3 информирует нас о том, что Правительством установлены общие правила в сфере нормирования. Среди этих правил выделяются:

· Одинаковые требования к разработке, принятию, содержанию и обеспечению актов нормирования.

· Одинаковые правила, применяемые для определения требований к закупкам заказчика и нормативных затрат, обеспечивающих функции заказчика.

Таким образом, можно утверждать, что ко всем правовым актам в сфере нормирования закупок предъявляются общие требования во время их разработки и принятия. При этом в самих документах нельзя формировать требования по собственному желанию, поскольку существуют общие правила к определению требования. Вторая часть данного пункта серьезно повышает эффективность данной статьи. Данная конструкция законодательного регулирования выбрана, в том числе, для обеспечения одного из основных принципов контрактной системы - единства. Кроме того, когда все субъекты закона работают в одних законодательных рамках, повышается управляемость и контроль системы.

Важным для нашей работы является п.6 ст.19. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ст.19. п.6 Данный пункт гласит, что правила нормирования требований к отдельным видам закупаемой продукции и нормативные затраты, обеспечивающие функционирование государственных и муниципальных органов подлежат размещению в единой информационной системе. Данный пункт соотноситься с одним из фундаментальных принципов государственных и муниципальных закупок - принципом информационной открытости. Благодаря данному принципу, потенциальный поставщик товаров работ и услуг может ознакомиться с правилами нормирования и требованиям к закупаемой продукции, что позволит провести закупки оптимальным образом в силу увеличения уровня конкуренции на фоне предварительного ознакомления с требованиями и правилами.

Подводя итог анализу 44 - ФЗ, можно утверждать, что ст. 19 содержит обобщенные базовые принципы касательно института нормирования государственных и муниципальных закупок. Более детальную информацию мы сможем увидеть в других нормативно - правовых актах, к исследованию которых мы перейдем далее.

Юридическая база, подлежащая анализу в рамках данной работы во многом состоит из постановлений Правительства. При этом все положения можно условно разделить на 3 категории:

1. Определение правил нормирования затрат. Постановления правительства № 1047, 1084.

2. Определения правил нормирования требований к отдельным видам товаров, работ и услуг. Постановления Правительства № 926, 927.

3. Регулирование вопросов принятия актов нормирования. Постановления Правительства № 476, 479.

Заранее оговоримся, что на наш взгляд столь комплексное регулирование существенно усложняет внедрение института нормирования и деятельность заказчиков.

Начнем анализ нормативно - правовых документов, которые хотелось бы разобрать в рамках данной работы с 1 - ой категории, а именно с постановления Правительства № 1047. Цель данного документа - установить порядок определения нормативных затрат, касательно обоснования закупки, включенных в план закупок Постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 г. N 1047 "Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения" п. 1. Стоит отметить, что данное постановление Правительства относится ко всем государственным и муниципальным заказчикам. Можно сделать вывод, что основной задачей данного документа является поддержка формирования института нормирования, создаваемого в рамках 44 - ФЗ. Важное прикладное значение имеет тот факт, что в положении четко определены рамки нормативных затрат, а именно приведен перечень возможных затрат, например, “в) затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;” Там же п. 6 Таким образом, четко выделены границы нормирования, что важно для понимания какие затраты попадают под регулирование института нормирования. Соотнесение затрат с одним из пунктов из положения происходит не случайным образом, а в соответствии с положениями правового акта Министерства финансов Российской Федерации.

Далее каждый из видов нормативных затрат детализирован.

За счет того, что все виды затраты максимально детализированы шансы ошибки или непонимания со стороны заказчика существенно понижаются, при этом упрощается его деятельность. Определив пункт, под который попадает нормативная затрата, заказчик четко понимает, что данная закупка подлежит нормированию.

Важным аспектом из 1047 Постановления является введения формул расчета для определения нормативных затрат. При этом данные формулы используют такой показатель, как расчетная численность основных работников - для расчета данного показателя так же приведены формулы.

Внедрение формул в институт нормирования приводит к дополнительной стандартизации производимых закупок и к избеганию неточностей в ходе применение закона. На наш взгляд, внедрение формул является позитивной мерой, однако, стоит убедиться, что данные формулы проверены и оптимальны для осуществления нормирования. Если это так, то можно утверждать, что эта мера позитивно скажется на формировании института нормирования в России.

Из важных аспектов постановления 1047 можно отметить:

1. Введение перечня нормативных затрат с последующей детализацией данного перечня.

2. Введение формул для определения нормативных затрат.

Далее перейдем к анализу Постановление Правительства №1084. В данном документе определяются: нормативные затраты. Таким образом, становится понятно, что данный документ регламентирует деятельность федеральных государственных заказчиков. Разберем наиболее значимые пункты из данного положения: нормативны затраты используются для обоснования закупки государственного или муниципального органа Постановление Правительства Российской Федерации №1084 от 20 октября 2014 года "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функции федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений " п.2.

Второй пункт положения Правительства показывает нам, что с помощью нормативных затрат происходит обоснование закупки федерального органа. При этом наличие данного пункта делает внедрение нормативных затрат обязательным пунктом при осуществлении закупочной деятельности. Определение данных нормативных затрат происходит так же на базе 1084 постановления, при этом если порядок определения не установлен правилами данного положения, то затраты определяются федеральным государственным органом самостоятельно. Постановление Правительства Российской Федерации №1084 от 20 октября 2014 года "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функции федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений " п.3

Объем затрат на различные закупки не может превышать бюджетные средства, выделенные на закупку в рамках исполнения федерального бюджета. Помимо этого, при определении нормативных затрат обязательно учитывать национальные стандарты, технические регламенты, технические условия и регулируемые цены тарифы.

В пятом пункте положения Там же п.5 регламентируется информация относительно индивидуальных и коллективных (несколько работников) нормативов: например регламентации подлежит: " а) количества абонентских номеров пользовательского (оконечного) оборудования, подключенного к сети подвижной связи". В соответствии с шестым пунктом Там же п.6 количество планируемых товаров, идентифицируемые в балансе в качестве основных средств и материальных запасов, для закупки определяется, исходя из наличия количества товаров, уже учитываемых на балансе. Все нормативные затраты должны публиковаться в единой информационной системе. Там же п.8 Таким образом, достигается информационная открытость и прозрачность закупочной деятельности.

Затем в положении идет детальный разбор формул и различных нормативов, в сравнении с 1047 положением в 1084 положении гораздо больше внимания уделяется данному вопросу.

Из важных аспектов положения 1084 можно отметить:

1. Способы определения нормативных затрат на основе формул и нормативов.

2. Регламентация случаев, когда способы определения не описаны в данном положении.

Описывая разницу между постановлениями № 1047 и № 1084 стоит отметить, что № 1084 регламентирует нормирование затрат федеральных заказчиков, тогда как № 1047 всех государственных и муниципальных заказчиков.

Далее хотелось бы перейти ко второй категории нашего условного разделения: "Определения правил нормирования требований к отдельным видам товаров, работ и услуг". Данная категория включает в себя два Постановления Правительства № 926, 927.

Хотелось бы рассмотреть наиболее важные пункты из постановления Правительства № 926, которое относится ко всем государственным и муниципальным заказчикам.

Государственные органы утверждают требования к закупаемым государственными органами товарам, услугам и работам, в форме перечня, в котором устанавливаются потребительские свойства и иные характеристики, имеющие влияние на цену. Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" п.3 Данное положение иллюстрирует, что требования к закупкам устанавливаются органами самостоятельно в форме перечня, в котором перечислены объекты закупки, к которым устанавливаются определенные свойства и характеристики. Существуют определенные правила для определения требований Там же п.4:

1. Должны быть установлены значения свойств и характеристик элементов перечня закупаемой продукции.

2. Должен существовать порядок формирования и ведения перечня и примерная форма данного перечня.

3. Использовать обязательные критерии отбора, приведенные в данном постановлении.

Дополнительно государственные и муниципальные заказчики могут включать следующие сведения в перечень Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" п.5:

1. Отдельные виды закупаемой продукции, не указанные в обязательном перечне.

2. Характеристики вышеупомянутых отдельных видов. При этом данные характеристики не должны необоснованно ограничивать количество участников закупки.

3. Значения количественных и качественных показателей характеристик, отличающиеся от значений, содержащихся в обязательном перечне. Данные значения должны быть обоснованы с учетом назначения товара.

В свою очередь формирование обязательного перечня должно происходить с учетом Там же п.6:

1. Положений технических регламентов, стандартов и иных положений.

2. Положений статьи 33 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ст.33

3. Положений 44 - ФЗ об обеспечении принципов конкуренции Там же ст.8.

В соответствии с положением Правительства перечень № 926 закупщика должен формироваться с учетом одной или нескольких характеристик:

1. Потребительские свойства

2. Свойства, не являющиеся потребительскими.

3. Предельные цены товаров.

Таким образом, в соответствии с данным положением закупщик может использовать любое свойство товара для нормирования, при этом, не принимая в расчет, то насколько данное свойство влияет на потребительские свойства. При этом важно определить, что такое потребительские свойства товаров.

Потребительские свойства товаров - это свойства, которые проявляются в процессе потребления или использования товара потребителем для удовлетворения материальных и культурных потребностей.

Как правило, потребительские свойства являются сложными свойствами (удобство использования, надежность, безопасность товара), образованными совокупностью простых свойств. 53. Теоретические основы товароведения и экспертизы. Общие понятия и классификация потребительских свойств. Лекция 8. http://studme.org/1246122011001/marketing/potrebitelskie_svoystva_tovarov (дата обращения: 11.12.2015). Таким образом, данный пункт положения вызывает дополнительные вопросы, поскольку не совсем понятно, зачем нужно нормировать свойства, не являющиеся потребительскими.

Пункт 8 положения Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" п.6 отчасти проясняет поставленный выше вопрос и несет важное практическое значение. В соответствии с данным пунктом ведомственный перечень должен обеспечивать государственные нужды, но при это не приводить к закупкам, имеющим избыточные потребительские свойства (например: функциональные, эргономические, эстетические, технологические, экологические свойства, свойства надежности и безопасности, значения которых не обусловлены их пригодностью для эксплуатации и потребления в целях оказания государственных услуг) и, тем более, являющимися средством роскоши. Важно подчеркнуть, что принадлежность того или иного товара к средствам роскоши определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Перейдем к постановлению Правительства № 927 Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. № 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)". Данное постановление утверждает правила нормирования требований, как было описано ранее, при этом основным отличием от постановления Правительства № 926 является, то, что № 927 регламентирует нормирование требований федеральных заказчиков, тогда как № 926 всех государственных и муниципальных заказчиков.

Для нас с концептуальной точки зрения постановления № 927 не несет интересной информации, поскольку регламентирует различные технические особенности.

Перейдем к постановлениям № 476 Постановление Правительства РФ от 18 мая 2015 г. N 476 "Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения". и № 479 Постановление Правительства РФ от 19 мая 2015 г. N 479 "Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения".. Данные постановления регулируют вопросы принятия актов нормирования, № 476 относится ко всем государственным и муниципальным заказчикам, № 479 к федеральным государственным заказчикам. Далее мы выделим ключевые аспекты данных положений. Органы на основании правил нормирования утверждают требования к отдельным видам товаров, работ и услуг и/или нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов. Если же орган не является субъектом бюджетного планирования, в этом случае акты нормирования согласуются с распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится орган.

Непосредственно регулирование нормирования органом может происходить необязательно через один акт нормирования, их может быть несколько. Нормативы количества и цены отличаются в зависимости от структурного подразделения органа, подведомственной сети, могут устанавливаться для коллектива из нескольких работников или же для каждого работника индивидуально.

Перед принятием акта нормирования данный акт должен пройти общественное обсуждение в единой информационной системе. С этой целью акт размещается на официальном сайте.

Данное обсуждение должно длиться не менее 7 дней. В случае если общественное объединение, юридическое или физическое подают предложение по усовершенствованию акта нормирования, государственный орган не позднее 3 рабочих дней со дня рассмотрения размещает предложение и ответ на него в открытом доступе на официальном сайте.

В результате обсуждений в случае необходимости принимаются решения об изменениях в проект акта нормирования. После этого акт нормирования рассматривается на заседаниях общественного совета, образованного при органах - разработчиках акта нормирования.

В результате общественный совет принимает решение о том, возможно ли принять правовой акт или же его нужно отправить на доработку. Данное решение оформляется в виде протокола.

Особый практический интерес для нас представляет тот факт, что с 1 июня текущего финансового года все федеральные государственные органы обязаны утвердить нормативные затраты на обеспечение своих функций, как мы увидим в последующем в нашем исследовании не все органы справились с этой задачей.

Вернемся к ключевому аспекту нормирования - это разделение нормирования на 2 вида:

· Предметное нормирование

· Нормирование затрат

Данное разделение заложено в самом определении нормирования в 44 - ФЗ (ст. упомянута ранее), при этом довольно сложно понять вопрос о том, в каких случаях какой из видов нормирования нужно применять. Оба вида нормирования возможно производить в отношении одной и той же продукции.

При этом разница, на наш взгляд, заключается в том, что нормирование затрат направлено, в первую очередь, на определение потребности в продукции, принимая во внимание численность штата, тогда как нормирование требований позволяет исключить избыточные потребительские свойства продукции. Однако стоит отметить, что данный вывод не следует напрямую из законодательства.

Проанализировав нормативную базу, хотелось бы выделить те задачи, которые должны или могут решаться в рамках нормирования контрактной системы:

· Сокращение затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов путем их нормирования.

· Нормирование требований к количеству, потребительским свойствам(в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам отдельных видов товаров, работ и услуг для избегания закупок с излишними потребительскими свойствами или закупок товаров роскоши.

· Экономия бюджета в рамках контрактной системы.

В нашем исследовании мы сможем проверить, выполняются ли данные задачи федеральными министерствами или нет.

Так же дополнительно хотелось бы выделить выводы, которые мы получили в ходе анализа нормативной базы:

· Нормативное регулирование института нормирования тяжело для понимания за счет большого количества постановлений Правительства.

· Нет четкого разграничения применения того или иного вида нормирования. И, на наш взгляд, на данном этапе можно поставить под вопрос целесообразность данного разделения нормирования на виды



3. Исследование федеральных органов исполнительной власти

Данная глава будет посвящена исследованию на базе актов нормирования федеральных органов исполнительной власти. Для корректного проведения исследования были выбраны органы исполнительной власти одного уровня: федеральные министерства.

Мы предпочли выбрать именно федеральные министерства, поскольку затраты и характеристики региональных органов исполнительной власти, подлежащие нормированию не могут превышать федеральный уровень в соответствии с законом.

По этой причине наиболее репрезентативно с точки зрения оценки эффективности функционирования нормирования было выбрать именно федеральные министерства.

По той же причине мы предпочли выбрать министерства одного уровня, чтобы наш анализ носил максимально объективный характер.

Методология нашего исследования заключается в том, что с помощью официального сайта http://zakupki.gov.ru - официальный сайт госзакупок. , мы попытались найти акты нормирования федеральных министерств. Стоит отметить, что поиски дали довольно противоречивые результаты.

С одной стороны, у большинства министерств существуют акты нормирования, и данные акты выложены на сайт, с другой стороны, все же не все министерства создали данный документ или же просто не загрузили его в систему.

В дополнение к этому нет единого формата загружаемой информации: сами акты загружены в различных форматах, в некоторых случаях акты нормирования разбиты на несколько частей, что усложняет работу с ними.

Данную ситуацию можно охарактеризовать, как отсутствие общей методологии в разработке и загрузке данного документа.

Дополнительно хотелось бы привести инфографику по данному вопросу (см. Рис. 2):

Рис. 2. Акты нормирования федеральных министерств

Итак, исходя из первого рисунка, видно, что только 9,5% федеральных министерств не выгрузили на сайт свои акты по нормированию (включающие в себя и предметное нормирование и нормирование затрат) на 16.04.16. По факту это 2 министерства из 21:

1. Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

2. Министерство обороны Российской Федерации.

Таким образом, два министерства еще не выполнили требования постановлений Правительства № 1047 и № 1084.

Возвращаясь к самому исследованию, наша основная задача на основании утвержденных актов нормирования, попытаться спрогнозировать, принесет ли введение в практику нормирования, ожидаемую пользу. Для этого нам предстоит выбрать перечень товаров, закупаемых различными федеральными министерствами и оценить, насколько нормирование по одинаковым категориям товаров совпадает среди различных министерств и способствует ли данное нормирование реальному снижению цены закупаемой продукции. Чтобы понять способствует ли нормирование снижению цены, мы проанализируем нормативные затраты разных министерств на одни и те же товары, а также сравним текущие цены, предусмотренные нормированием.

Как упоминалось ранее в 1- ой главе нашей работы акты нормирования можно разделить на 2 типа:

1. Нормирование требований к объектам закупок - предметное нормирование.(1)

2. Нормирование затрат на обеспечение функций органов власти - нормирование затрат.(2)

В нашем исследовании мы разделим все акты нормирования федеральных министерств на вышеупомянутые два типа. После этого мы сможем определить, количество актов нормирования, исполненных федеральными министерствами, и их принадлежность по типологии упомянутой выше. Важно отметить, что в соответствии с постановлениями Правительства, разобранными в предыдущей главе, все министерства должны иметь акты нормирования обоих видов.

Для исследования была выбрана следующие категории товаров: планшеты, ноутбуки и стационарные компьютеры. Мы выбрали данную категорию по ряду причин:

· Это часто закупаемая продукция

· Требования к данной продукции не должны сильно разниться в различных министерствах, если только продукция не используется в специфических целях (например, компьютер для графического дизайна). Во избежание ошибок при исследовании мы не будем рассматривать специфические закупки.

· Данная продукция находится в свободном доступе и покупается ежедневно, поэтому будет легко установить ее рыночную цену.

При этом стоит отметить, что поскольку для различных категорий служащих стоят разные ценовые пределы в зависимости от должности, мы выберем категорию руководителей департаментов, поскольку во всех министерствах примерно с этого уровня должностей полагается компьютер, ноутбук и планшет. Выбирая категорию должностей ниже, не во всех министерствах у рядовых сотрудников есть доступ к ноутбукам и планшетам, а уровни выше - это уже единичные закупки, которые не являются репрезентативными.

...