Сравнительный анализ результативности деятельности и управления бюджетными и автономными учреждениями в современных социально-экономических условиях

Размещено на http://allbest.ru

Размещено на http://allbest.ru

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Институт образования

Сравнительный анализ результативности деятельности и управления бюджетными и автономными учреждениями в современных социально-экономических условиях на примере образовательных учреждений Краснодарского края за период 2011-2015 годы

направление подготовки: Государственное и муниципальное управление

Выполнил: Никитин Игорь Владиславович

Научный руководитель: д-р эк. наук, проф. И. В. Абанкина

Рецензент:.Вед. сп. Института Образования

к-т эк. наук, проф Л. М. Филатова

Москва 2017

Анализ возможностей развития автономных и бюджетных организаций в системе общего образования Российской Федерации на примере образовательных учреждений Краснодарского края

История проекта. Предвестником появления автономных учреждений был документ «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 годах и на период до 2006 года», подготовленными Министерством финансов Российской Федерации. Именно в нем говорится о «необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные/муниципальные некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО)» .http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=414]. Однако, эволюция работы разработчиков законопроекта привела в конечном итоге - к механизму автономных учреждений, который был реализован в принятии 3 ноября 2006 года закона «Об автономных учреждениях» № 174 - ФЗ.

Каким же образом первоначально формулировались задачи создания автономных учреждений? Их можно обобщить в двух задачах:

- «рационализация управления учреждением;

- повышение внебюджетного финансирования его деятельности» [http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=415];

При этом, «рационализация управления учреждением предполагалась самим изменением типа учреждения и принципов его функционирования, а достижение повышение внебюджетного финансирования его деятельности, зависело от специфики услуг учреждения»http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=416], его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, состояния внешней конъюнктуры рынка и активности руководства учреждения.

Идея заключалась в том, что в лучшем случае учреждение станет более мобильным, результативным и богатым, а в худшем, управлять учреждением станет проще.

В 2009 году Президентом РФ Д. А. Медведевым была подписана Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», где в разделе «Расширение самостоятельности школ» прямо говорится, что «Школа должна стать более самостоятельной как в составлении индивидуальных образовательных программ, так и в расходовании финансовых средств.

С 2010 года самостоятельность получат школы, ставшие победителями конкурсов приоритетного национального проекта "Образование", и школы, преобразованные в автономные учреждения. Требуемая отчётность таких школ будет резко сокращена в обмен на открытость информации о результатах работы. С их директорами будут заключены контракты, предусматривающие особые условия труда с учетом качества работы» [http://nasha-novaya-shkola.ru/?q=node/4], Эта же мысль была еще раз подчеркнута в ежегодном послании Президента Федеральному собранию в 2010 году.

Перспективные и либеральные механизмы, заложенные ФЗ -174, а также внимание к вопросу высших лиц государства сделали динамику перехода бюджетных учреждений в статус автономных в период 2009 - 2011 годы если не стремительной, то весьма уверенной.

По информации Минобрнауки о ходе создания автономных учреждений, «за отчетный период (второй квартал 2010 года) в субъектах Российской Федерации было создано 300 автономных учреждений»[http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ecoSocSphere/institutions/doc20100729_01]. По информации Министерства Экономического развития РФ «в 2010-2012 гг. в сфере образования и науки планируется создание 3774 автономных учреждений (в т.ч. 2010 г. - 1153; 2011 г. - 1387; 2012 г. - 1234)»[http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ecoSocSphere/institutions/doc20100729_01]. В республике Татарстан с августа 2009 года «функционирует сеть автономных общеобразовательных учреждений и учреждений дополнительного образования: общеобразовательных школ - 32; дошкольных образовательных учреждений - 52, из них 2 автономные некоммерческие организации; учреждений дополнительного образования - 20. В ближайшее время предполагается перевести в автономию еще 230 учреждений, из них - дошкольных образовательных учреждений - 201; школ - 26; учреждений дополнительного образования детей - 1»[http://mert.tatarstan.ru/rus/index.htm/news/36954.htm]. В Краснодарском крае уже в 2010 году доля автономных учреждений по отношению к бюджетным и казенным «составляла 4,8% (132 автономных учреждения к 2735 бюджетным и казенным учреждениям общего образования»)[www.kpmo.ru/res_nns/res_ru/0_hfile_553_1.pp]. Таким образом, переход образовательных организаций в статус автономных, шел весьма быстро, особенно в регионах, участвующих в проекте КПМО.

Вместе с тем, процесс перехода бюджетных учреждений в автономные остановился также стремительно, как и начался. После 2011года в системе общего образования он стал носить единичный характер, результаты которого и на сегодняшний день не меняют статистических данных по системе образования (рис. 1)

Из рисунка видно, что в 2013 году доля автономных учреждений в системе общего образования РФ составляла всего 4%. Это странно, так как предполагалось, что именно этот тип учреждений должен стать если не основным, то весьма массовым, учитывая его более либеральную систему управления и принципы хозяйственно - экономической деятельности, которые были заложены в 174 - ФЗ и президентской инициативе «Наша новая школа».

Тема автономных учреждений достаточно хорошо изучена и описана в современной научной и профессиональной литературе. Наиболее активно изучали вопрос автономных учреждений И. В. Абанкина, Т. В. Абанкина,А. А. Вавилова, Л. А. Дубровнина, Л. И. Якобсон, С. В. Шишкин, Б. Л. Рудник, В. В. Залесский. Данная работа опирается на ряд работ, прежде всего «Автономные учреждения в сфере образования» (М 2010), под редакцией коллектива авторов, «Формы государственных и муниципальных учебных заведений» (ГУ ВШЭ 2006) Б. Л. Рудник, С.В. Шишкин, Л. И. Якобсон, «Модели управления общеобразовательной организацией в условиях реформ: опыт социологического анализа» (М 2011) Н.Г. Фархатдинов, Н.В. Евстигнеева, Д.Ю. Куракин., и работы ряда других авторов. Однако, большинство работ относятся к периоду становления автономных учреждений и популяризации процесса перехода бюджетных учреждений в статус автономных.

Этим продиктованы и основные идеи и положения работ, а именно сравнение прав и ответственностей автономных и бюджетных учреждений, изменение в системе налогообложения, правоприменительной практике отдельных статей ФЗ - 174 «Об автономных учреждениях», практика перехода школ в статус автономного учреждения, а также разработка типовых локальных актов, шаблонов для упрощения процедуры перехода.

Вместе с тем, в литературе совершенно не освещены проблемы функционирования автономных учреждений в динамике, в свете изменения федеральной нормативно - правовой базы, не рассматриваются причины приостановки перехода бюджетных учреждений в статус автономных после 2012 года, не изучены результаты деятельности автономных образовательных организаций.

Данная работа направлена на решение противоречия между возможностями, предоставляемыми статусом автономного учреждения (рационализацию (либерализацию) управления учреждением, расширение уровня самостоятельности, повышение внебюджетного финансирования и оптимизацию финансовой деятельности) и отсутствию массового перехода бюджетных учреждений в статус автономных.

Более того, фактическим отказом руководителей образовательных учреждений от перехода в статус АУ в настоящее время. Некоторые материалы данного исследования были представлены на научно-практическом семинаре по вопросам реформирования бюджетного сектора в образовании в рамках серии заседаний «Роль системы образования в развитии субъектов Российской Федерации» в РАНХиГС 23 мая 2016 года под руководством Т. Клячко.

Гипотеза исследования заключается в том, что сформированная в Российской Федерации в период 2006 - 2013 года институциональная среда функционирования автономных учреждений претерпела ряд существенных изменений, делающих автономные учреждения неконкурентоспособными по отношению к бюджетным учреждениям.

Формулирование противоречия и гипотезы позволило определить ряд исследовательских вопросов:

1. Насколько институциональная среда, сформированная существующей федеральной нормативно - правовой базой благоприятна для существования и развития автономных учреждений;

2. Насколько различаются показатели экономической эффективности автономных и бюджетных учреждений;

3. Есть ли взаимосвязь, между статусом учреждения и его экономическими показателями;

4. Как сами руководители автономных и бюджетных учреждений оценивают особенности функционирования школ;

Используемая терминология:

Институциональная среда - сложившаяся нормативно - правовая база, представленная прежде всего документами федерального уровня.

Экономическая эффективность школы применительно к данному исследованию - это способность школы предоставлять качественные образовательные услуги, удовлетворять потребности в самореализации обучающихся путем оптимизации расходов, распределение финансовых средств, использования механизмов привлечения финансовых средств и т.д.

Для ответа на поставленные вопросы были использованы несколько методологических подходов, которые носили теоретический и практических характер.

• Инструментарий Министерства Финансов РФ в части выполнения государственных, муниципальных заданий, в части достижения заданных показателей;

• Лонитюдные исследования нормативно - правовой базы, относящейся к исследуемому вопросу;

• Социальное экспериментирование и моделирование с руководителями учреждений;

• Анализ открытых источников в части финансовой эффективности учреждений;

• Для получения более глубокой информации был проведен экспертный опрос, что позволило обеспечить участие экспертов в анализе и решении проблем исследования;

• Опросам (панельным исследованиям) были подвергнуты руководители 38 образовательных учреждений Краснодарского края в мае - июне 2016 года.

Институциональная среда. Существование любого учреждения, его права и ответственности определяет институциональная среда, сформированная для регулирования его деятельности. Для автономных учреждений можно выделить два федеральных закона, которые в основном и определили их судьбу. Прежде всего, это ФЗ-174 «Об автономных учреждениях» (2006 г), который определял общие принципы образования, управления, функционирования автономных учреждений. В таблице 1 приведены наиболее существенные отличия создаваемых автономных учреждений от бюджетных.

Показатель	Бюджетное учреждение (БУ)	Автономное учреждение (АУ)
Управление учреждением
Органы управления	Учредитель, руководитель; наблюдательный совет не является обязательным органом. Также см. ст. 158 БК РФ, определяющую бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.	Учредитель, наблюдательный совет, руководитель и иные органы, предусмотренные Законом об автономных учреждениях № 174-ФЗ и уставом автономного учреждения (п.2 ст.8 и ст.9 174-ФЗ)
Финансирование
Участие учредителя в финансировании учреждения	В соответствии со ст.120 ГК РФ, бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. В соответствии с новой редакцией БК РФ (ст. 41), доходы учреждений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и платных услуг включаются в состав неналоговых доходов бюджетов (после принятия соответствующего Федерального закона).	В соответствии с п.3 ст.4 Закона об автономных учреждениях № 174-ФЗ, учредитель финансирует: 1. Выполнение учреждением задания по нормативам; 2. Расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ на праве оперативного управления; 3. Расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное движимое имущество, в т.ч. земельные участки; 4. Расходы на развитие АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.
Источники финансирования деятельности	В соответствии со ст.120 ГК РФ, бюджетные учреждения финансируются собственником их имущества.	В соответствии с п.4 ст.4 и п.8 ст.2 Закона об автономных учреждениях, источниками финансирования деятельности АУ являются: 1. Соответствующий бюджет; 2. Иные не запрещенные федеральными законами источники; 3. Самостоятельная хозяйственная деятельность.
Способ финансирования учредителем	Смета доходов и расходов (в перспективе - единая бюджетная смета, без отдельной сметы по внебюджетным средствам)	Субсидия (целевые средства, которые полностью освобождаются от налогов) (п.4 ст.4 Закона № 174-ФЗ)
Способ доведения бюджетных средств	Через лицевые счета, открытые в Казначействе РФ, в соответствии со ст.154 БК РФ	Бюджетные средства доводятся через расчетные счета, открытые в кредитных учреждениях (п.3 ст.2 Закона № 174-ФЗ)
Управление имуществом
Право распоряжения имуществом	Не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных учреждению по смете	Вправе распоряжаться самостоятельно всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым учреждение может распоряжаться только с согласия собственника имущества (учредителя)
Ответственность
Ответственность по своим обязательствам	Отвечает находящимися в распоряжении учреждения денежными средствами в соотв. с п.2 ст.120 ГК РФ	Отвечает закрепленным за АУ имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества в соответствии с п.4 ст.2 Закона № 174-ФЗ
Ответственность учредителя по обязательствам учреждения	Несет субсидиарную ответственность по обязательствам БУ при недостаточности у учреждения денежных средств в соотв. с п.2 ст.120 ГК РФ	Учредитель не несет ответственности по обязательствам АУ, а учреждение не отвечает по обязательствам учредителя в соотв. с п.5 ст.2 Закона № 174-ФЗ
Права при осуществлении деятельности
Распоряжение доходами [от внебюджетной деятельности]	В соответствии с новой редакцией БК РФ (ст. 41), доходы учреждений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и платных услуг включаются в состав неналоговых доходов бюджетов (после принятия соответствующего Федерального закона).	Поступают в самостоятельное распоряжение и используются для достижения уставных целей. Собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности АУ в случае сдачи в аренду с согласия учредителя имущества, находящегося на праве оперативного управления. Все доходы от аренды поступают в учреждение, но учредитель при этом не финансирует расходы на содержание сданного в аренду имущества (п.8-9 ст.2 Закона № 174-ФЗ)
Право участвовать в уставном капитале и быть учредителем другого юр. лица	Не имеет права (ст.296 БК РФ)	Имеет право (п.6 ст.3 Закона № 174-ФЗ)
Право на привлечение заемных средств	Не имеет права (п.4 ст.161 БК РФ)	Имеет право (ст.14 Закона № 174-ФЗ)

Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного обязано иметь Наблюдательный совет учреждения.

В отличие от Управляющих советов, советов школ и иных коллегиальных органов государственно-общественного управления, Наблюдательный совет имеет четкие юридические обязанности и ответственность, закрепленную в ФЗ - 174.

Скорее всего, это первый орган государственно - общественного управления, который не имел декоративного, марионеточного характера, а являлся органом, несущим ответственность и в первую очередь, за финансово-хозяйственную деятельность школы наравне с руководителем учреждения.

Таким образом, автономное учреждение получало существенно больше свобод как с точки зрения системы управления, так и с точки зрения ведения финансово - хозяйственной деятельности.

Отказ от сметного финансирования, свобода в распределении средств самостоятельно, возможность открытия счетов в коммерческих кредитных организациях, а также возможность зарабатывать средства для учреждения без риска лишиться их в любой момент по распоряжению учредителя, становились для многих директоров школ мощными аргументами для обращения к учредителю с предложением о переходе в статус автономного учреждения.

С принятием Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", положение автономных учреждений существенно изменилось.

Это было связано с тем, что 83 - ФЗ в существенной части стал ограничивать права автономных учреждений в части ведения финансово - хозяйственной деятельности.

Теперь учредитель решал «по согласованию» с учреждением, где открывать счета, в коммерческой кредитной организации или казначействе. Понятно, что учредитель делал выбор в пользу казначейства.

С 2011 года автономные учреждения были вынуждены перейти на бюджетный план ведения счетов, отказавшись от коммерческого, более простого варианта. Кроме того, «сметное финансирование снижает (исключает) стимулы к повышению эффективности и оптимизации деятельности учреждений по оказанию услуг».[По данным www.ecobiocentre.ru/events/seminar-1110/ershova.ppt]

Кроме других ограничений, существенным было то, что кардинальным образом изменились правила ведения финансово - хозяйственной деятельности бюджетных учреждений. Сравнение автономных и бюджетных учреждений после принятия 83 - ФЗ приведено в таблице № 2.

Таблица № 2

	Бюджетное учреждение	Автономное учреждение
статус	Некоммерческая организация	Некоммерческая организация
Деятельность	Выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.	Выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами -Градостроительный кодекс РФ (экспертиза) -Лесной кодекс РФ (тушение лесных пожаров) - ФЗ № 210-ФЗ (многофункциональные центры) - ФЗ № 174- ФЗ «Об автономных учреждениях» (СМИ) и др.
Установление государственного (муниципального) задания	Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (на муниципальном уровне - уполномоченный орган местного самоуправления)	Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (на муниципальном уровне - уполномоченный орган местного самоуправления)
Учет	План счетов с ведением аналитического учета по укрупненным кодам КОСГУ, а в части средств бюджета - по бюджетному плану счетов	Бухгалтерский учёт В случае обслуживания в Казначействе - бюджетный план счетов
Финансовое обеспечение	Субсидии: - на выполнение задания и на содержание имущества; - на иные цели; - бюджетные инвестиции Средства из бюджета: - на исполнение публичных (публично-нормативных) обязательств перед физическими лицами, подлежащими исполнению в денежной форме. Дополнительные средства, полученные из источников, предусмотренных законодательством	Субсидии: - на возмещение нормативных затрат на оказание им государственных услуг (выполнение работ); - на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого и особо щенного движимого имущества (в том числе на развитие ФАУ); - на иные цели (в том числе на выравнивание финансового обеспечения выполнения госзадания ФАУ);Средства из бюджета: - на исполнение публичных (публично-нормативных) обязательств перед физическими лицами, подлежащими исполнению в денежной форме. Дополнительные средства, полученные из источников, предусмотренных законодательством
Распространение действия Федерального закона № 94-ФЗ	Распространяется	Не распространяется
Распоряжение имуществом	Право оперативного управления С согласия собственника - распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом Остальным имуществом - самостоятельно	Право оперативного управления С согласия собственника - распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом Остальным имуществом - самостоятельно
Приносящая доход деятельность	Доходы поступают в полное самостоятельное распоряжение	Доходы поступают в полное самостоятельное распоряжение
Сделки с ценными бумагами заменить	Совершать не вправе	Законом не запрещено
Право на внесение имущества в уставной капитал других юридических лиц в качестве учредителя или участника	С согласия собственника некоммерческой организации. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами вправе вносить имущество в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ в качестве их учредителя или участника (за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества) (постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 537)	С согласия учредителя (за исключением объектов культурного наследия народов РФ, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда РФ, Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда) (часть 6 Закона № 83-ФЗ)
Размещение средств на депозитах (депозиты, иные финансовые активы)	Запрещено	Закон № 174-ФЗ не содержит запрета
Операции с ценными бумагами (ценные бумаги, кроме акций)	Запрещены, за исключением установленных законодательством случаев	Закон № 174-ФЗ не содержит запрета

Реализация положений 83 - ФЗ привела к окончательному виду типологию муниципальных (в данном случае) образовательных организаций. Три возможных статуса учреждений, при этом тип казенное учреждение, рассматривался больше как исключение, которое было смысл использовать только в специальных учреждениях, интернатах, ИТК и других случаях. Однако, практика показала, что фактически, казенных учреждений оказалось даже больше чем автономных.

Существенным образом изменились правила ведения финансово - хозяйственной деятельности для бюджетных организаций, фактически, они стали очень похожи на нормы, которые до этого распространялись на автономные учреждения. К числу таких нововведений можно отнести финансирование по государственному (муниципальному заданию), ведение новых документов, таких как ПХД (План хозяйственной деятельности), получение возможности управлять своими финансовыми средствами, полученными путем организации и ведения предпринимательской деятельности, так как теперь такие средства не становились доходом соответствующего бюджета.

Возможность распоряжаться своим имуществом, в том числе и особо ценным, с согласия учредителя. Кроме того, несколько изменилась документация в части ведения финансово - хозяйственной деятельности. Фактически, бюджетные учреждения стали обладателями аналогичных прав с автономными учреждениями.

Что же получили автономные учреждения? Ничего. Одна из проблем заключалась в том, что изначально автономные учреждения не рассматривались как стратегическое направление развития образовательных учреждений. Причин тому много.

В первую очередь, опасения общества и некомпетентных чиновников о том, что в «обязанности учреждения не входит сохранение (обеспечение) "конституционных прав граждан, в т. ч. права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни".[http://www.gosfinansy.ru/practice/2338/15415/]. На этом простом основании делался вывод о том, что изменение статуса учреждения на автономное непременно ведет к платности образования. Позиция эта активно обсуждалась не только в обществе, но и в среде чиновников, принципиально не читающих нормативно - правовую базу, даже в части своей профессиональной деятельности.

Вторая проблема заключалась в том, что учредитель не был готов раньше и не готов сейчас (практика создания автономных учреждений даже в Москве показывает, что ни одно созданное АУ в системе образования не открыло счета в коммерческой кредитной организации, только в казначействе) потерять часть контроля над учреждением. В данном случае, разговор о мелочной опеке за финансовой деятельностью учреждения. Норма 174 - ФЗ четко определяла, что право именно учреждения решить, где открыть счета, однако уже 83 - ФЗ скорректировал ситуацию, таким образом, что теперь именно учредитель определял, где открывать счета, правда, по согласованию с учреждением. Практически все автономные учреждения, открытые после 2010 года, (т.е. после принятия 83 - ФЗ) открывали счета именно к системе казначейства.

Другая проблема заключалась в том, что создание автономных учреждений требовала от чиновников (местных администраций, учредителя) не только знания новой нормативно - правовой базы, но и ее правоприменения. В связи с фактическим отсутствием прецедентов, часто именно руководители школ выступали катализатором и активным двигателем вопроса перехода своих учреждений в статус автономных учреждений, вынуждая чиновников к действиям в этом направлении. Это усугублялось тем, что методической литературы по сопровождению автономных учреждений как в части ведения бухгалтерского учета, учета материальных ценностей, изменении системы управления учреждением создано не было.

Здесь стоит коснуться еще одного вопроса, который также больно ударил по автономным учреждениям. Стоит сказать, что при переходе в автономный статус школа преодолевала ряд сложностей. Одна из существенных - отсутствие квалифицированных кадров финансово - экономической службы. Бухгалтерам и экономистам, работавшим с бюджетным планом счетов, на ходу пришлось переучиваться на коммерческий план счетов. Освоив новые программы, приобретя для учреждения совершенно иное программное обеспечение и проработав не более полутора лет, с принятием 83- ФЗ вновь пришлось перестраивать всю финансовую документацию, так как теперь автономные учреждения обязаны были вновь перейти на бюджетный план счетов. Но не на старые программы, а на обновленные, адаптированные для «новых» бюджетных учреждений.

Это потребовало нового переучивания и приобретения новых бухгалтерских программ. Кроме того, теперь автономные учреждения должны были вести фактически двойную бухгалтерию, так как кроме обычной документации, которую вели бюджетные учреждения, автономные должны были вести дополнительно формы и отчеты, введенные специально для автономных учреждений. Достаточно сказать, что и сейчас автономные учреждения ведут обособленный учет субсидий на иные цели, при чем, для каждой цели отдельно.

Таким образом, единственным реальным положительным фактором оставалось то, что автономные учреждения не подпадали под действие 94 - ФЗ, и в этом плане вопрос приобретений товаров и услуг был существенно проще, чем у бюджетных учреждений.

В 2011 году был принят еще один Федеральный закон, в некоторой степени осложнивший положение автономных учреждений, а именно ФЗ № 239 от 18.07. 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения АУ» Кратко суть изменений можно изложить так:

· Установление для автономных учреждений особенностей санкционирования субсидий, предоставляемых на иные цели, а также бюджетных инвестиций.

· Урегулирование вопроса о неиспользованных в текущем финансовом году остатках средств автономных учреждений.

· Установление для автономных учреждений нормы о том, что расходы, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, предоставленные на выполнение государственного (муниципального) задания, осуществляются без представления ими в территориальный орган Федерального казначейства, в финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

Существенно, что в ст.3.17. настоящего закона впервые оговорено то, что в некоторых случаях, средства неиспользованные автономным учреждением в текущем году, должны быть возвращены в бюджет: «использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и пунктом 5 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат перечислению автономным учреждением в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации»http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191577;fld=134;dst=1000000001,0;rnd].

С 2013 года перестал действовать 94-ФЗ, и закупочная деятельность для бюджетных учреждений стала регулироваться Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". А Федеральный закон 223 - ФЗ «О закупках товаров, работ, отдельным видам юридических лиц» от 08.07.2011 года упорядочил деятельность автономных учреждений по организации проведению закупочной деятельности. Каким же образом 223 - ФЗ изменил финансово - экономическую жизнь автономных учреждений. Закон обязал автономные учреждения иметь положения о закупках.

При этом, требования к положению носят весьма рамочный характер, существенная доля свободы при разработке положений отдается учреждению.

Это в первую очередь относится к покупке товаров или услуг у единственного поставщика и приобретение товаров и услуг по прямым договорам без конкурсных процедур. К автономным учреждениям предъявляются более жесткие требования по размещению информации о финансовой деятельности за сайте государственных закупок. Только для автономных учреждений действует правило, по которому даже сделки с суммой до 100 000 рублей также должны быть опубликованы.

Таким образом, ответ на первый исследовательский вопрос можно сформулировать следующим образом:

1. С 2006 года в связи с принятием ряда Федеральных законов права автономных учреждений с точки зрения ведения финансово-хозяйственной деятельности существенно сократились.

2. Финансово-хозяйственная деятельность автономных и бюджетных учреждений стала во многом схожей. При этом, сточки зрения объемов документации, бюджетные учреждения находятся в более комфортном положении.

3. Регулирование закупочной деятельности автономных учреждений 223-ФЗ не дает существенных преимуществ, особенно в ситуации, когда автономные учреждения проводят в год не более десяти-пятнадцати операций по приобретению товаров и услуг для обеспечения уставной деятельности.

4. Единственным формальным плюсом для автономных учреждений с точки зрения свободы ведения приносящей доход деятельности, является возможность долевого участия в коммерческих организациях, учредительство в таких организациях, право привлекать кредитные средства. На практике (муниципальных учреждений) таких примеров пока не известно.

5. Отвечая на последующие исследовательский вопросы, в том числе, на сколько различаются показатели экономической эффективности автономных и бюджетных учреждений, было проведено два практических исследования. Для исследования были отобраны 40 учреждений. Десять автономных городских учреждений с численностью более 1000 учащихся. Десять бюджетных городских учреждений с численностью более 1000 учащихся. Десять автономных сельских учреждений с численностью от 300 до 500 учащихся. Десять бюджетных сельских учреждений с численностью от 300 до 500 учащихся. Учреждения были отобраны более чем из половины территорий Краснодарского края.

Для сравнения экономической эффективности были взяты несколько показателей: средняя заработная плата учителей, общие объемы финансирования образовательных организаций, а также наличие платных дополнительных образовательных услуг (все показатели взяты в динамике за последние три года).

В таблице 1 мы видим общий объем финансирования образовательных автономных и бюджетных организаций без пересчета объема субсидии на количество учащихся. Из нее видно, что несмотря на то, что в разные годы финансирование имеет некоторые отличия, эти отличия продиктованы наличием в школах некоторых, несущественных объемов целевого финансирования.

Общие же нормативы сохраняются как для бюджетных, так и для автономных учреждений и составляют для «общеобразовательных организаций, находящихся в городских населенных пунктах, (далее - городские общеобразовательные организации), на 1 учащегося - в размере 26894,0 рубля.

Для общеобразовательных организаций, находящихся в сельских населенных пунктах, (далее - сельские общеобразовательные организации), на 1 учащегося - в размере 40163,0 рубля.admkrai.krasnodar.ru/Текст%20закона.doc] Хотелось бы отметить, что по 83-ФЗ коренным образом должен был измениться принцип финансирования школ. Вместо сметного финансирования по остаточному принципу, финансирование по муниципальному или государственному заданию. Фактически принцип: «Деньги в обмен на обязательства». Идея отличная, учредитель дает школе задание, школа выполняет и в зависимости от количественный и самое главное - качественных показателей получает оговоренное финансирование.

В жизни все оказалось не так. Школы пишут себе задания сами по утвержденной форме, а учредитель финансирует школу по одной цифре - количеству учащихся, которое умножается на региональный норматив и строго доводится до учреждения.

Таблица 1.

Совсем по иному выглядит ситуация в разрезе объемов средств, получаемых образовательными организациями от ведения предпринимательской деятельности и отображенных в таблице 2.

Таблица 2

С одной стороны, все выглядит логично, автономные учреждения, имеющие большие экономические права и свободы, занимаются приносящей доход деятельностью в существенно больших масштабах, чем бюджетные.

Но если посмотреть внимательнее, то мы увидим, что сельские бюджетные школы имеют доходы существенно больше, чем сельские автономные.

Городские бюджетные школы имеют примерно одинаковый уровень доходов с сельскими автономными и существенно меньший уровень доходов, чем сельские бюджетные.

При этом, потенциально именно большие городские школы имеют больше возможностей для ведения приносящий доход деятельности.

Для объяснения этого противоречия рассмотрим диаграмму 3, где руководители автономных учреждений отвечают на вопрос: «Когда Вы начали заниматься приносящей доход деятельностью, при переходе в статус автономного учреждения, или еще будучи бюджетным учреждением?»

Диаграмма 3

Из диаграммы видно, что 67% руководителей активно занимались организацией приносящей доход деятельностью еще находясь в статусе бюджетного, и только для 33% руководителей, именно статус автономного учреждения придал импульс для начала ведения предпринимательской деятельности.

Цифры показывают, что те директора, которые заботятся об увеличении бюджета своей школы прекрасно могут зарабатывать средства находясь в любом статусе, автономном или бюджетном, более того, автономия в этом случае не дает никаких плюсов или привилегий по отношению к бюджетным.

Именно этими цифрами объясняется и сравнительно высокие показатели в привлечении внебюджетных средств городскими автономными школами, так как у большинства из них, опыт ведения предпринимательской деятельности уже был.

Дополнительным аргументом здесь может служить и тот факт, что при принятии решения о преводе учреждения в статус автономного, учредителями отбирались школы с широким спектром платных дополнительных образовательных услуг и рекомендованной долей внебюджетных средств 20%.

Таких показателей практически не встречалось, но 8-12%, для учреждений участвующих в опросе - не редкость.

Как известно, учреждение может заниматься любой приносящей доход деятельностью, не противоречащей закону. Логично предположить, что с переходом учреждений в статус автономных, перечень видов экономической деятельности должен был вырасти. Диаграмма 4 показывает, что это оказалось не так.

Диаграмма 4

92,5% опрошенных руководителей показали, что не занимаются иной приносящей доход деятельностью, кроме оказания платных дополнительных образовательных услуг. 7,5 руководителей указали, что они занимаются иной приносящей доход деятельностью, а именно: сдача помещений в аренду 5% опрошенных и 1.5% оказывают услуги используя ресурсы школьной библио и медиатеки.

У автономных учреждений есть также возможность привлекать заемные средства кредитных организаций, быть учредителем или соучредителем иных организаций. Таким правом из порошенных руководителей никто не воспользовался.

Статистика показывает, что в большей или меньшей степени все и автономные и бюджетные организации занимаются приносящей доход деятельностью. Вопрос - зачем? Как используются заработанные средства, на какие цели.

Стоит сказать, что изначально предполагалось, что автономные учреждения будут реинвестировать заработанные средства в образовательный процесс, улучшая материальную учебную базу, привлекая более сильных специалистов в школы, развивая новые направления образования, такие как робототехника, 3-D моделирование и прочее. Таблица 5 раскрывает основные направления расходования средств руководителями. Как видим, руководители школ определили пять явных лидеров в ответах:

Таблица 5

материальное стимулирование работников школы	17	45.9%
покрытие недостатка в бюджетном финансировании учреждения	27	73%
развитие материально-технической базы образовательного процесса	8	21.6%
повышение квалификации педагогов и администрации	7	18.9%
ремонт учреждения, иные хозяйственные нужды	20	54.1%

Анализируя приведенные данные, можно сделать несколько выводов:

Все директора школ (автономных и бюджетных) отмечают острый недостаток финансирования, и тратят средства от приносящий доход деятельности на обеспечение функционирования учреждений, обеспечение образовательного процесса (73%);

Наиболее критичная ситуация в финансировании учреждений складывается в части местного финансирования (средства учредителя, направляемые на содержание движимого и недвижимого имущества, налоги и коммунальные платежи) (54,1%);

Для почти половины опрошенных руководителей (45,9%) вопрос материального стимулирования и повышения заработной платы учителей, является приоритетным. Это важно, так как видно, что руководители основной ресурс своих учреждений видят именно в учителях.

Если говорить о доходах учителей автономных и бюджетных учреждений, то логично предположить, что учителя, работающие в автономных учреждениях, должны получать заработную плату большую заработную плату, по крайней мере, за счет ведения предпринимательской деятельности учреждением.

Предыдущие данные показывают, что существенной разницы в уровне платных дополнительных образовательных услуг нет, за исключением городских автономных учреждений. В диаграмме 6 приводятся данные по заработной плате автономных и бюджетных учреждений за последние три года.

Диаграмма 6

Действительно, в городских автономных школах средняя заработная плата выше, чем в городских бюджетных.

При одинаковом нормативе и учитывая уровень оказания платных дополнительных образовательных услуг, разница в 2 - 2.6 тысяч рублей на протяжении трех лет выглядит весьма убедительной. Вместе с тем, сельские бюджетные школы показали больший уровень заработной платы по отношению к сельским автономным школам.

В основном разница сформировалась в 2011 - 2012 годах. Это объясняется тем, что в период 2011-2012 года рядом школ была существенно снижена доля материальных запасов и увеличена доля заработной платы в бюджетах школ, для увеличения заработной платы учителей.

В 2012-2013 годах этот перекос в ряде школ был устранен и заработная плата сравнялась со средней по сельским школа, в том числе и автономным. Так как участвующие в исследовании сельские школы все оказывают платные дополнительные образовательные услуги, то средний уровень отличается не существенно, в автономных школах он примерно на 900 рублей выше в 2013-2014 году, чем в сельских бюджетных школах.

За счет чего еще достигается более высокий уровень заработной платы в городских автономных школах? Есть ли еще механизмы, способствующие тому, что средняя заработная плата там выше, чем в бюджетных школах. В диаграмме 7 приведены данные по соотношению численности детей к одному учителю.

Данные указывают на то, что проведенная в школах реструктуризация имела наиболее существенный характер именно в автономных учреждениях.

Основная причина в том, что многие руководители, перешедшие в статус автономных учреждений, начинали самостоятельную финансовую политику именно с оптимизации штатных расписаний, иногда, «уплотнения» классов, ведь именно это давало быстрый эффект в части экономии средств.

Диаграмма 7

В данной работе нет цели проанализировать, как сказалась такая оптимизация на уровне орагнизации образовательного процесса и качестве предоставляемых услуг. Однако, можно констатировать, что во всех автономных учреждениях соотношение одного учителя к ученикам выше чем в бюджетных.

В селе эта разница не существенна (любая оптимизация штатного расписания в условиях села крайне сложна и болезненна) и составляет 7,93/7,88. А в городских школах эта разница существенно выше и соотносится как 8,56/8,11.

Таким образом можно увидеть, что оптимизация штатного расписания и уплотнение классов также могут иметь значение при ответе на вопрос, почему в автономных учреждениях уровень заработной платы несколько выше чем в бюджетных учреждениях.

В сознании практически всех людей, имеющих отношение к теме автономных учреждений, укоренилось представление, что эти учреждения имеют больше свобод, а управление ими более автономно (от учредителя) удобно и эффективно. Так ли это? Отвечая на этот вопрос, давайте начнем в того, что выясним, а как принимались решения о переходе в статус автономных учреждений. Диаграмма 8 отвечает да данный вопрос.

Диаграмма 8

Данные показывают, что 66,7% школ изменили статус на автономный по инициативе учредителя и только 33.3% директоров принимали решение о переходе в статус автономного учреждения самостоятельно, вместе со своими трудовыми коллективами.

Объясняется это тем, что в период 2010 - 2012 годы в Краснодарском крае, как и во многих пилотных регионах КПМО, переводу бюджетных учреждений в автономные уделялось большое внимание именно со стороны учредителей. Сами же директора, в массе своей (как видим из представленных данных) были не готовы к такому переходу. Подтверждением того, что по сути, руководителям школ учредитель, инициируя переход школы в статус автономного учреждения не планировал предоставлять большую свободу, является то, что такой важнейший вопрос экономической самостоятельности, как выбор, где размещать средства учреждения, в кредитной организации или системе казначейства, в 61,5% решалось по настоятельной рекомендации учредителя и только в 38,5 случаях, это решало учреждение (Диаграмма 9).

Диаграмма 9.

Чуть более оптимистичная картина, но также в пользу учредителя, складывалась и при определении состава Наблюдательного совета автономного учреждения. Именно учредитель определял состав Наблюдательного совета в 55,6% случаев, учреждение в 44,4% случаев.

Одним из ключевых вопросов для нашей темы является предположение, что автономные учреждения более эффективными чем бюджетные.

Чтобы решить это, руководителям было предложено ответить вопрос: «Стала ли более результативной система управления ресурсами Вашей организации (Вы стали хозяином своих денег, проще осуществлять сделки, Вы планируете свою финансовую деятельность, увеличился горизонт планирования и т.д.)». Результаты приведены в Диаграмме 10.

Диаграмма 10

Ответы разнятся, явного лидера в ответах нет. Но если мы объединим ответы «да» и «скорее да» в положительные, а «нет» и «скорее нет» в отрицательные, то обобщенный вывод по ответам будет выглядеть следующим образом: 52% опрошенных считают, что система управления учреждением стала лучше и эффективнее, а 48% руководителей отметили что ничего не изменилось.

Если учитывать, на сегодня разницы в системе управления финансами в автономных и бюджетных учреждениях практически нет, можно предположить, что высокий процент руководителей, ответивших, что система управления стала лучше, имеют в виду возможность использовать 223-ФЗ, а не 44-ФЗ.

Других объективных объяснение этому, без получения дополнительных данных сделать затруднительно.

Вместе с тем, переход в статус автономного учреждения потребовал от руководителей существенных усилий, как с точки зрения подбора грамотного финансово - экономической службы, так и с точки зрения повышения свой квалификации. Диаграмма 11 раскрывает профессиональные дефициты руководителей, сформулированные ими в ходе опроса. Д

Диаграмма 11.

На первом месте стоит показатель «управление финансами» (71,4%). Это вполне обосновано, так как в период с 2009 по 2012 год трижды менялись принципы финансовой и учетной политики для автономных учреждений.

Начав с бюджетного плана счетов, вновь созданные автономные учреждения переходили на коммерческий план счетов, существенно проще и удобнее прежнего, но на который необходимо было переучиваться. С 2010 года бюджетный план счетов был возвращен, что потребовало новых временных и финансовых затрат, ткем более, то и программное обеспечение необходимо было иное.

После принятия 83 -ФЗ, все учреждения и автономные и бюджетные были переведены на единые планы счетов, что потребовало дополнительных усилий финансовых служб.

В этих условиях, от руководителя требуются немалые знания в области финансового менеджмента, чтобы по крайней мере, понимать основы учетной политики учреждения.

Типичная пожалуй, для всех школ ситуация, когда руководители нуждаются в глубоких знаниях в части управления организацией, и современных подходов к этому вопросу.

Желающих улучшить свои знания в области общих вопросов управления организацией оказалось 57,1%. Однако тревожным оказалось то, что 42,9% опрошенных руководителей хотели бы улучшить свои знания в области юридических вопросов.

С четом того, что юрисконсультов в школах Краснодарского края нет, а на аутсорсинге у специализированных фирм находятся меньше 10 школ, вопрос юридического сопровождения приобретает особую остроту, особенно сейчас, когда институциональная среда постоянно меняется. Вместе с тем, можно отметить, что руководители автономных учреждений достаточно точно формулируют свои потребности в области повышения квалификации.

В соответствии с проведенным опросом руководителей, об их отношении к автономным учреждениям диаграмма 12 достаточно рельефно представляет ответ на данный вопрос.

47,8% руководителей ответили, что иногда возникает такое желание, а 8,7% хотели бы это сделать. Фактически 56,3% руководителей не удовлетворены теми условиями, прежде всего институциональными, которые обеспечиваю деятельность автономных учреждений и готовы инициировать обратный переход.

Диаграмма 12.

Только 47,5% руководителей не жалеют сделанном выборе. Это низкий и тревожный показатель. Также интересно, посоветовали бы руководители автономных учреждений своим коллегам - бюджетникам переходить в статус автономных школ? (Диаграмма 13)

Диаграмма 13.

Картинка, в принципе, повторяет предыдущие данные. 55,9% опрошенных руководителей автономных учреждений не станут советовать коллегам отказываться от бюджетного статуса. Учитывая, что на сегодня, когда интерес к переводу бюджетных учреждений в статус автономных у учредителя пропал, такая «реклама» гарантирует, что новых автономных учреждений не будет. Однако, интересен в этой связи «внешний» взгляд. Взгляд руководителей бюджетных учреждений. Хотите ли Вы инициировать переход Вашего бюджетного учреждения в статус автономного?

Диаграмма 14

Удивительно то, что 52,1% опрошенных руководителей бюджетных организаций, на сегодня, проявляют оптимизма даже больше, чем руководители автономных и планируют инициировать переход в статус автономных, или по крайней мере, рассматривают его как возможный вариант.

Выводы

Таким образом, из проведенного исследования можно сделать несколько выводов:

1. Институциональная среда обеспечивающая функционирование автономных учреждений не стимулирует их развитие, а ведет к деградации. Планируемый к принятию в январе 2017 года закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» выведет автономные учреждения из под действия ФЗ - 223 и сделает автономные учреждения неконкурентоспособными с точки зрения финансовой деятельности по отношению к бюджетным.

2. Динамика изменений в нормативно-правовой базе федерального уровня позволяет сделать вывод о том, что само государство не заинтересовано в развитии автономных учреждений (по крайней мере, в системе общего образования), считая достаточной форму бюджетного учреждения.

3. Данные по результатам сравнения экономической эффективности позволяют сделать вывод о том, что по основным показателям автономные учреждения практически не отличаются от бюджетных. Несущественные отличия продиктованы особенностями выбора учреждений при переходе в статус автономных и не являются приобретенными качествами благодаря новому статусу;

4. Статус автономного учреждения не сделал, как задумывалось, систему управления финансово - хозяйственной деятельностью школ более простой и эффективной. Руководители не стали более самостоятельными в принятии решений.

5. Руководители автономных учреждений в большинстве своем не удовлетворены институциональными условиями, в которых функционируют их учреждения и рассматривают возможность возврата к статусу бюджетного учреждения.

...