Исследование применимости аутсорсинга в сфере муниципального управления

Приказом руководителя учреждения принимается решение о проведении мероприятий связанных с передачей отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг:

1) разработка плана организационно-структурных и иных административных изменений, связанных с передачей видов деятельности на аутсорсинг;

2) назначение ответственных лиц по решению технологических вопросов в рамках реализации контракта на аутсорсинг, по взаимодействию с аутсорсером;

3) разработка системы управления, мониторинга и контроля качества предоставляемых по аутсорсингу услуг за исполнением обязательств сторон по контракту (договору).

Следующим этапом является формирование системы мониторинга выполнения контракта (договора) на аутсорсинг.

Целью мониторинга является выявление соответствия деятельности, выполняемой в рамках аутсорсинга, положениям контракта (договора) на аутсорсинг и параметрам технического задания, своевременное выявление и корректировка отклонений.

При разработке системы мониторинга указывается:

1) исполнитель мониторинга;

2) периодичность мониторинга;

3) мероприятия мониторинга;

4) формы отчетности аутсорсера;

5) действия, принимаемые в случае выявления отклонений от положений контракта на аутсорсинг и параметров технического задания.

Руководитель учреждения представляет Учредителю информацию о заключении контракта на аутсорсинг в течение 10 рабочих дней с момента его заключения, а также ежеквартальную информацию о соблюдении аутсорсером контракта (договора) и выполнении каждого пункта обязательств с целью выявления отклонения от требований технического задания на осуществление аутсорсинга.

Учредитель представляет вышестоящему и (или) координирующему органу оценку эффективности аутсорсинга с пояснительной запиской (в отношении органов исполнительной власти РС (Я) отчет представляется в Министерство финансов РС (Я) и Министерство экономики РС(Я)) .

По итогам разработки и внедрения системы мониторинга и контроля качества исполнения функции или вида деятельности, переданных на аутсорсинг, руководитель учреждения по согласованию с Учредителем принимает решение о продолжении и перспективах осуществления функции или вида деятельности с использованием технологии аутсорсинга.

Оценка эффективности функций и видов деятельности учреждения, переданных на аутсорсинг, определяется на основании интегрального показателя, включающего в себя показателя характеризующие:

степень удовлетворенности учреждения качеством функций и видов деятельности, переданных на аутсорсинг;

соответствие качества функций и видов деятельности учреждения, переданных на аутсорсинг, требованиям технического задания путем сравнения достигнутых качественных показателей с показателями качества, указанными в техническом задании;

экономическую эффективность путем сравнения стоимости выполнения комплекса процедур, самим учреждением и аутсорсером (в случае превышения стоимости функций и видов деятельности при исполнении самим учреждением ставится значение «эффективен», в случае превышения стоимости - при исполнении аутсорсером ставится значение «неэффективен»), уровень управления аутсорсингом, определяющие наличие или отсутствие постоянного мониторинга со стороны учреждения.

Результаты анализа заполняются в виде таблицы:

Таблица 1

Таблица 2

2.2 Проблемы применения аутсорсинга в муниципальном управлении

В России в силу непроработанности нормативно-правовой базы, а также отсутствия опыта применения технологии аутсорсинга в сфере как государственного, так и муниципального управления, процесс аутсорсинга представляет собой систему организационных решений и договорных отношений, позволяющих привлекать негосударственные организации к выполнению ряда функций и услуг по заказу государственных и муниципальных органов. При этом применение аутсорсинга подразумевает под собой выведение отдельных процессов за рамки органов исполнительной власти на основе проведения конкурсных процедур и заключения контрактов. Однако, несмотря на трудности, возникающие из-за неразвитости отечественного рынка и слабой и непроработанной нормативно-правовой базы, применение технологии аутсорсинга в нашей стране необходимо и начинает создаваться среда для его успешного внедрения. Постепенно приходит понимание того, что аутсорсинг является главным инструментом повышения качества государственных и муниципальных услуг, позволяет сконцентрироваться на своей основной деятельности и получить доступ к новейшим технологиям, а также является эффективным способом снижения издержек.

На органы местного самоуправления распространяется обязанность обеспечения социально-экономического развития. Муниципалитеты столкнулись с целым рядом сложностей экономического и организационно-правового характера, среди которых:

- дефицит собственных доходов местных бюджетов и, как следствие, зависимость от целевых межбюджетных перечислений;

- дробление имущества между существующими и вновь созданными муниципалитетами;

- во вновь созданных в регионе 344 поселениях органы местного самоуправления вынуждены формировать собственный кадровый состав. В результате необходимая численность аппарата муниципальных служащих многократно увеличилась, что повлекло за собой кадровый дефицит;

- органы власти вновь созданных муниципалитетов испытывают недостаток опыта самостоятельного решения вопросов местного значения и управления муниципальным развитием.

В сложившихся условиях важнейшее значение приобретают разработка и внедрение в практику муниципального управления механизмов, позволяющих в новых условиях наиболее эффективно выполнять социально -значимые функции на поселенческом, межпоселенческом и районном уровнях. Одним из таких механизмов, выступает аутсорсинг. Идея применения этого механизма в местном самоуправлении находит свое понимание, как в научной среде, так и в высших эшелонах власти. Так, необходимость передачи части муниципальных функций частному сектору. Правительство РФ, в свою очередь, обозначило приоритетность аутсорсинга муниципальных функций в Положении о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусмотрена возможность создания межмуниципальных организаций в форме межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ. Органы местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных некоммерческих организаций, а также заключать договоры и соглашения. В довершение этого принятым в 2005 г. Федеральным законом «О концессионных соглашениях» в числе объектов соглашений между органами местного самоуправления и юридическими лицами частной формы собственности предусмотрены объекты водо, тепло, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации бытовых отходов, объекты здравоохранения, образования, спорта.

Таким образом, согласно российскому законодательству возможности применения аутсорсинга в муниципальном управлении могут распространяться как на обслуживание деятельности местных администраций, так и на некоторые вопросы местного значения. В настоящее время в России уже имеется положительный опыт по передаче частному сектору некоторых функций по ЖКО, организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, транспортному обслуживанию населения, дорожному строительству.

При переходе от основополагающей идеи к реализации ключевое значение имеет разработка подходов к организации аутсорсинга муниципальных функций:

1) Передача некоторых функций местных администраций сторонней организации на контрактной основе. В результате создаются благоприятные предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат, в том числе за счет сокращения необходимой численности сотрудников администрации, снижения затрат на подбор и обучение персонала, а также на закупку компьютеров, оргтехники, расходных материалов. Кроме того, снижаются риски, связанные с текучестью кадров.
Среди основных вариантов выполнения подхода могут рассматриваться как договорные отношения с уже действующей организацией, так и формирование специализированной организации, обслуживающей органы местного самоуправления. Кроме того, речь может идти как об обслуживании сторонней организацией интересов не одного муниципалитета, а нескольких.

2) Разделение функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, решении кадровой проблемы. Подобный подход может использоваться для решения проблемы транспортного обслуживания жителей в некоторых поселениях посредством договорных отношений с соседними муниципалитетами.

3) Осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе. Речь может идти о создании на базе администрации района централизованной бухгалтерии, юридической службы. Использование рассматриваемого подхода, является свидетельством тяготения к прежней одноуровневой модели местного управления, подход обладает рядом преимуществ, среди которых обеспечение реального решения вопросов местного значения в сельских поселениях и экономия общественно необходимых средств. Вместе с тем экономия на оплате труда является отнюдь не главным аргументом в пользу управленческого решения о передаче части функций с поселенческого на районный уровень. Переход на двухуровневую систему местного самоуправления для вновь созданных муниципальных образований сопряжен с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы. В связи с этим заключение соглашений о закреплении части поселенческих функций за районной администрацией дает возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы сельских администраций и реального решения вопросов местного значения. Иными словами, это служило бы дополнительной гарантией того, что удастся избежать перерывов в предоставлении населению социальных услуг при переходе на новую систему местного самоуправления. Кроме того, одной из важнейших проблем на пути к реальной самостоятельности поселений по-прежнему остается перераспределение имущества.

4) Смешанное разделение функций предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга муниципальных функций. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть - районной или поселенческой администрацией.

Безусловно, управленческое решение, касающееся передачи части функций сторонним исполнителям, оказывает значительное влияние на формирование организационной структуры управления в местной администрации. Внутренняя структура подразделений исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления должна быть составлена с учетом непосредственно осуществляемых им функций, включая управление аутсорсингом. Тем самым создаются предпосылки для плодотворного использования преимуществ от применения этого инструмента.

Таким образом, исходя из требований российского законодательства и сложившейся социально-экономической ситуации аутсорсинг может рассматриваться в качестве одного из действенных инструментов управления осуществлением муниципальных функций, основанного на сотрудничестве между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами.

Глава 3. Аутсорсинг административно-управленческих процессов в муниципальном районе «Амгинский улус (район)»

3.1 Анализ текущей ситуации и проблем, стоящих на пути развития аутсорсинга в муниципальном районе «Амгинский улус (район)»

В целях исполнения и реализации Бюджетного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 28.06.2012 г. «О бюджетной политике в 2013-2015 годах», где было поручено «…При предоставлении государственных и муниципальных услуг недопустимо ориентироваться исключительно на возможности государственных и муниципальных учреждений. Если необходимая услуга может быть предоставлена за те же деньги и более качественно частными организациями, то у них ее и следует заказывать. Граждане должны иметь возможность выбора организации, предоставляющей услуги за счет бюджетных средств», пунктом 8.2 «…перевод на аутсорсинг не менее 30 % младшего обслуживающего персонала государственных учреждений Республики Саха (Якутия)» Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 09.12.2013 г. № 2354 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации бюджетного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2014 -2016 годах», было дано поручение внедрения аутсорсинга в Республике Саха (Якутия).

Во исполнение данных поручений и Приказа Министерства экономики Республики Саха (Якутия) от 30 декабря 2013 года № 234-ОД, в муниципальном районе «Амгинский улус (район)» распоряжением главы № 230 от 09 апреля 2014 года была создана комиссия по переходу на аутсорсинг в Амгинском улусе и утвержден План мероприятий. (приложение № 1).

Комиссией было принято решение о переводе на аутсорсинг техработников муниципальных учреждений сферы образования и органов управления: Амгинского районного управления образования и администрации муниципального района «Амгинский улус (район)».

По Плану перехода на аутсорсинг были проведены мероприятия:

- по расчету фактических затрат, численности работников по организации услуг по уборке зданий, в разрезе общеобразовательных, дошкольных учреждений, муниципальных учреждений Амгинского улуса;

- по расчету фактических затрат, численности работников по уборке территорий, в разрезе общеобразовательных, дошкольных учреждений, муниципальных учреждений Амгинского улуса.

Распоряжением главы муниципального района «Амгинский улус (район)» № 398 от 27.07.2014 г. муниципальным учреждениям, где планировался переход на аутсорсинг с 01.09.2014 г., было рекомендовано выдать уведомления работникам о возможном сокращении штатов, финансово-экономическому управлению обосновать начальную максимальную цену на услуги уборки помещений и дворовой территории учреждений и объявить торги в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (приложение № 2).

В целях установления обоснованной начальной максимальной цены на услуги уборки помещений и дворовой территории муниципальных учреждений, были получены предложения от аутсорсеров и расчеты по высвобождению работников.

Так, фактически на муниципальные услуги по уборке зданий в бюджете было заложено 10 011,58 тыс. руб. Согласно произведенным расчетам, по минимальной цене услуги на уборку 1 кв.м. за 36 руб. требовалось средств 8 074,35, по максимальной цене в 51 руб. 11 4387,66 тыс. руб., в соответствии, с чем был произведен расчет по среднему тарифу в 41 руб. и рассчитаны затраты за год в сумме 9 195,79 тыс. руб. и общая сумма выставляемой на торги за 4 месяца 2014 года составила 2 910,78 тыс. руб.

Затраты по уборке территорий по среднему тарифу составили 3 013,23 тыс. руб., сумма на торги - 947, 85 тыс. руб. (приложение № 3)

Затраты на выходные пособия по высвобождению работников за 6 месяцев составили 1370,0 тыс. рублей.

22.08.2014 . было объявлено о проведении электронных торгов по уборке внутренних помещений и прилегающей территории для нужд органов управления Амгинского улуса (района) (приложение № 4).

08.09.2014 г. по протоколу рассмотрения вторых частей заявок и подведение итогов на участие в открытом аукционе в электронной форме победителем было объявлено Общество с ограниченной ответственностью "Арчын" с.Амга.

По итогам проведения электронных торгов по уборке внутренних помещений и прилегающих территорий победителем было объявлено ООО «Центр дезинфекции» г.Якутска.

По итогам заключенных муниципальных контрактов был проведен анализ перехода на аутсорсинг по Амгинском улусу. Приведу результаты внедрения аутсорсинга в муниципальных учреждениях образования.

Так, в связи с внедрением аутсорсинга в муниципальном бюджетном учреждении «Амгинская средняя общеобразовательная школа №1 им. В.Г.Короленко» было сокращено 14 единиц штата: 12 штатов технических работников по уборке внутренних помещений и 2 штата уборщиков прилегающих территорий. МБОУ «Амгинская СОШ № 1» и ООО «Центр дезинфекции» заключили муниципальный контракт 01.10.2014 г., цена контракта составила 995, 996 тыс. руб. С 06.09.2014 г. по 01.10.2014 г. территория школы убиралась нанятыми работниками по гражданско-правовым договорам, сумма договора составила 76, 662 тыс. руб. Со стороны школы велся постоянный мониторинг качества выполнения работ, условия контракта на 31.10.2014 г. были выполнены не в полной мере, имелись претензии по качеству выполнения работ.

Плюсы введения аутсорсинга:

- оптимизации 14 штатных единиц.

Минусы введения аутсорсинга:

- отсутствие соцпакетов у работников;

- низкая заработная плата, из-за чего наблюдалась большая текучесть кадров;

- осуществление контроля за качеством работы и учетом рабочего времени сторонней организации, много времени ушло на сбор данных о выполненной работе (жалобы учителей, заведующих кабинетов), составление актов о невыполненной работе,

- вынужденное заключение гражданско - правовых договоров с работниками, в связи с опозданием заключения муниципального контракта, из-за чего произведены дополнительные расходы в бюджете общеобразовательных учреждений.

В Амгинском районном управлении образования было сокращено 2 штатных единицы техработников, выплачено 365,785 тыс. руб., в том числе:

- окончательный расчет в сумме 75,819 тыс. руб.;

- выходного пособия в сумме 62,007 тыс. руб.;

- на моющие средства - 1, 03 тыс. руб.;

- по гражданско-правовому договору в период с 01.09.2014г. по 22.09.2014 г. выплачено 22, 219 тыс. руб.;

- по муниципальному контракту ООО «Арчын» - 47,806 тыс. руб.;

Всего расходов по переходу на аутсорсинг из запланированных 528, 763 тыс. руб.; фактически израсходовано 498, 849 тыс. руб. Экономия средств составила 29,914 тыс. руб.

В целом по улусу по внедрению аутсорсинга отмечена неудовлетворительная деятельность предприятий - аутсорсеров.

3.2 Рекомендации по внедрению аутсорсинга

Анализ практики применения аутсорсинга в муниципальных учреждениях муниципального района «Амгинский улус (район)», выявил ряд проблем и ограничений, препятствующих развитию данной технологии. Среди этих проблем выделяется неразвитость и неполнота законодательной базы, отсутствие рынка аутсорсинговых услуг и риск неправильной оценки стоимости контракта.

В связи с отсутствием нормативно-правовых актов, регулирующих механизм перехода на аутсорсинг в муниципальном районе «Амгинский улус (район)», нехватки практического опыта и юридической грамотности по разработке документации со стороны руководителей муниципальных учреждений, муниципальные контракты на предоставление услуг по уборке помещений и прилегающей территории были составлены в шаблонной форме. То есть не были учтены все требования Заказчика, из-за чего качество предоставляемых услуг оказалось низким.

Еще одним минусом внедрения аутсорсинга явилось то, что предприятие аутсорсер ООО «Центр дезинфекции» находился в городе Якутске, в 200 км от с.Амга, где находились предприятия Заказчики - муниципальные учреждения. В связи с этим, сами Заказчики были вынуждены исполнять функции аутсорсера: нанимать подходящих работников, контролировать качество предоставляемых услуг.

Так, по заключенным муниципальным контрактам ООО «Центр дезинфекции» был обязан оказать все услуги в объеме и в сроки, предусмотренные Контрактом и приложениями к нему, и сдать Услугу муниципальному Заказчику в установленный срок. Обеспечить:

- качество выполнения всех услуг в соответствии с техническим заданием и действующими нормами;

- иметь наличие документов о качестве применяемых спецсредств и расходных материалов;

- своевременное устранение недостатков и дефектов, выявленных в процессе работы, при приемке услуг и в течение гарантийного срока эксплуатации, не допуская продолжения услуг до составления актов об устранении этих недостатков;

- ведение исполнительной документации;

- контроль за качеством применяемых материалов (спецсредств и расходных материалов);

- безопасность услуги для третьих лиц и окружающей среды.

В связи с отдаленностью нахождения аутсорсера, все разногласия по муниципальному контракту исполнялись по истечении долгого времени, договора с нанятыми работниками заключались с опозданием, также были наняты люди с асоциальным поведением, так как ООО «Центр дезинфекции» снял пункт о предоставлении справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо прекращения уголовного преследования согласно ФЗ от 23.12.2010 г. № 387-ФЗ «О внесении изменений в ст.22,1 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и ст.331, с.351,1 Трудового кодекса Российской Федерации, ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации», что было недопустимо в организации, где находились дети. Также частая сменяемость работников сказалась на качестве предоставляемых услуг, так как вновь нанятые работники не знали свои функциональные обязанности и выполняли свою работу не в полном объеме.

Другим аутсорсером ООО «Арчын» все пункты муниципального контракта были исполнены в полном объеме и результат перевода на аутсорсинг услуги по уборке помещений и прилегающих территорий Амгинского районного управления образования и администрации муниципального района «Амгинский улус (район)» оказался положительным.

Качество услуг, предоставленных ООО «Арчын», соответствовал требованиям, указанным в муниципальном контракте. Также положительной причиной стало то, что аутсорсер нанял работников ранее работавших в той же организации и выполняли ту же работу за более высокую оплату труда.

Учитывая все эти недочеты и положительные стороны внедрения аутсорсинга в Амгинском улусе, считаю целесообразным:

1. Расширить рынок аутсорсинговых услуг, путем привлечения индивидуальных предпринимателей, непосредственно находящихся на территории муниципального района «Амгинский улус (район)». В связи с чем, со стороны администрации муниципального района «Амгинский улус (район)» для привлечения местных индивидуальных предпринимателей организовать семинары - практикумы, основанные на положительном опыте других улусов. В результате, возникнет возможность быстрого устранения противоречий, претензий и разногласий за минимальный срок.

2. Привлечение высоковалифицированных специалистов для разработки соответствующей документации, которые будут заниматься вопросами взаимодействия муниципальных учреждений с внешними организациями по поводу осуществления закупок товаров, услуг и процессов, составлению муниципальных контрактов полностью соответствующих требованиям Заказчика, составлению трудовых договоров работников, с учетом мнения профсоюзных организаций, с дальнейшей защитой прав и интересов работников, нанятых предприятиями аустсорсерами. Эти специалисты будут играть ключевую роль в управлении технологией аутсорсинга в муниципальном районе «Амгинский улус (район)».

3.

Заключение

Характерной чертой мировой экономики в настоящее время является беспрецедентное усиление конкуренции. Выживают и побеждают в конкурентной борьбе те организации, которые используют наиболее эффективные способы работы. Одной из наиболее современных и успешных моделей хозяйствования, позволяющих добиться конкурентных преимуществ в условиях все более открытых национальных экономик, является аутсорсинг. В аутсорсинговой модели хозяйствования некоторые функции, которые ранее были прерогативой внутренних подразделений компании (бухгалтерский учет, юридические услуги, маркетинговые исследования, обслуживание внутренней информационной сети, обработка входящей информации, паблик рилейшнз и многие другие) передаются иным - узкоспециализированным -- обслуживающим организациям.

Воздействие аутсорсинга на экономику в целом является довольно стимулирующим: он раскрывает и активизирует потенциал предприятий, приводя к постепенному квалификационному обогащению, структурированию услуг в условиях ротации провайдеров; позволяет снижать и капитализировать затраты; повышает предпринимательскую активность персонала и, следовательно, инновационность предлагаемых сервисных продуктов.

В настоящее время аутсорсинг распространен во многих сферах современного бизнеса. Поставщики услуг аутсорсинга (аутсорсеры) предлагают свои услуги в области информационных технологий, маркетинга, логистики, производстве комплектующих, бухгалтерского учета и отчетности, управления персоналом, административно- хозяйственного обслуживания, юридического обеспечения.

Аутсорсинг зарекомендовал себя как эффективное средство повышения конкурентоспособности организаций.

Сегодня было бы некорректно говорить, что аутсорсинг следует рассматривать только как способ снижения затрат. Намного результативнее подходить к аутсорсингу как к стратегическому партнерству.

Однако, наряду с целым рядом преимуществ, аутсорсинг несет в себе и определенные риски такие, как возникновение зависимости от аутсорсера, потеря контроля над деятельностью и собственными ресурсами, риск утечки информации и появления нового конкурента, использующего опыт и знания предприятия, ущерб имиджу, проблемы с потерей квалификации.

Медленное развитие аутсорсинговых отношений среди различных субъектов предпринимательской деятельности, в свою очередь, сдерживает инновационный процесс в российской экономике и тем ограничивает возможности ускоренного социально-экономического развития нашей страны.

Размещено на Allbest.ru