Планирование закупочной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ “ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

Планирование закупочной деятельности

Рецензент

Еременко Н.В.

Руководитель

Маслова Н.С.

Москва 2017



Оглавление

Введение

Глава 1. Планирование закупочной деятельности

1.1 Нормативно-правовые акты в сфере планирования закупочной деятельности

1.2 Информационная система «Электронный бюджет»

Глава 2. Исследование эффективности планирования закупочной деятельности

2.1 Методология исследования

2.2 Критерии оценки эффективности применения института планирования на практике

2.3 Выполнение требований законодательства о контрактной системе

2.4 Эффективность расходования средств

2.5 Информативность плана-графика для участников закупки

Глава 3. Анализ практики планирования на примере планов-графиков федеральных министерств Российской Федерации

3.1 Анализ планов-графиков ФОИВ за 2017 год

3.2 Анализ плана-графика Министерства экономического развития РФ

3.3 Итоги интервью и опроса сотрудников контрактной системы

3.4 Проблемы, препятствующие эффективному применению института планирования в рамках контрактной системы

3.5 Предложения, направленные на решение выявленных проблем

Заключение

Библиографический список

Приложение



Введение

Одной из важнейших задач при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является рациональное распределение средств федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации, а также бюджетов муниципальных образований, и законодательство Российской Федерации обязано обеспечить выполнение данной задачи. Система закупок в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 г № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ, закон о контрактной системе) Васильева И.С. «Планирование закупочной деятельности. Решаемые задачи» // Курсовая работа - 2016 г, стр.3. Необходимо обозначить, что период 2014-2016 гг. определен как переходный в законе о контрактной системе. Важно сказать, что в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ГК РФ) также определены положения, связанные с закупками, такие как правила заключения контракта, его содержание и правила исполнения контрактов, ответственность заказчиков и иные положения (ГК РФ, ч. 2, ст. 525-534). Также контрактная система учитывает положения Бюджетного Кодекса Российской Федерации (БК РФ): данный документ регулирует финансовые отношения.

В целях повышения эффективности и прозрачности расходования средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд всем субъектам, закупки которых подчиняются нормам Федерального закона № 44-ФЗ, необходимо осуществлять планирование закупочной деятельности. В 2014-2016 гг. заказчики были обязаны составлять планы-графики закупок на финансовый год. В 2016 году закон о контрактной системе обязывал заказчиков в целях организации закупочного процесса на 2017 год и плановый период 2018-2019 годы реализовывать двухэтапное планирование: формировать план-график закупок и план закупок. С января 2017 года закупки осуществляются в соответствии с документами планирования, подготовленными по новым правилам.

Планирование является одним из основополагающих этапов осуществления закупочной процедуры. Этап планирования закупок является начальным этапом в процедуре закупок.

Важность этапа планирования закупок неоспорима: во-первых, корректно составленные планы закупок и их планы-графики сокращают сроки проведения закупок. Во-вторых, планирование позволяет предотвращать случаи несоблюдения Федерального закона № 44-ФЗ, который регулирует проведение закупочных процедур, так как многие параметры закупки определены в документах планирования, и в случае установления таких параметров в нарушение законодательства о контрактной системе, у контрольных органов появляется возможность не допустить такие нарушения (такой подход более эффективен с точки зрения обеспечения эффективности функционирования системы закупок по сравнению с контролем по факту реализации закупки с нарушениями законодательства).

Тема планирования закупочной деятельности интересна тем, что, несмотря на вышеописанную важность этапа планирования в закупочном цикле, согласно ежегодному докладу специалистов НИУ ВШЭ Ежегодный доклад НИУ ВШЭ «О системе закупок в Российской Федерации» / под ред. Шамрина А.Т. - М., 2014, стр. 18 в сфере закупок товаров, работ, услуг, а также исследованию Васильева И.С. «Планирование закупочной деятельности. Решаемые задачи» // Курсовая работа - 2016, стр. 11, проведенному автором работы в 2016 году, заказчики формально отнеслись к планированию закупочной деятельности. В рамках исследования, проведенного в 2017 году, планируется выявить, каким образом действует институт планирования, предусмотренный Федеральным законом № 44-ФЗ, на систему закупок товаров, работ, услуг, оценить практику подготовки документов планирования, при наличии ошибок - определить наиболее типичные. Соответственно, целью настоящей работы является оценка эффективности реализации этапа планирования закупок для государственных и муниципальных нужд на практике в 2016 году (во время переходного периода) и в 2017 году, когда закон о контрактной системе вступил в полную силу.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Провести анализ нормативно-правовых актов в сфере организации планирования закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд;

2. Определить критерии оценки эффективности применения института планирования на практике;

3. Оценить практику планирования в 2016 и 2017 гг. на примере отдельного заказчика;

4. Определить проблемы, препятствующие эффективному применению института планирования в рамках контрактной системы, и сформулировать меры, направленные на предотвращение таких проблем;

5. Выявить наиболее часто встречающиеся ошибки, допускаемые на этапе планирования;

6. Сформулировать методологию контроля документов планирования.

Планирование закупочной деятельности обозначено объектом исследования. Предметом исследования выступает практика системы планирования государственных и муниципальных учреждений в 2016 и в 2017 гг.

В данной работе выдвинута следующая гипотеза, которая в результате изучения материалов по теме, будет оправдана или опровергнута: институт планирования в 2017 году не стал эффективнее по сравнению с институтом планирования на момент переходного периода (2014-2016 гг.). Эффективность применения института планирования по завершению переходного периода не стала выше по причине того, что предусмотренного законодательством срока не хватило для того, чтобы заказчики освоили новые правила.

Основополагающим ресурсом представленных материалов в работе являются данные из Единой информационной системы (далее ЕИС), в которой заказчики обязаны выставлять всю информацию по проводимым закупкам (в том числе планы закупок и планы-графики). В рамках исследования была изучена практика планирования ряда организаций, работающих по Федеральному закону № 44-ФЗ. Необходимо сказать, что материалы для предоставления теоретической части работы и проведения сравнения в практической части работы, главным образом, взяты из работы автора за 2016 год, так как в ходе предыдущей работы автор детально изучил институт планирования. В работе использовались знания, полученные в результате прохождения практики в Фонде социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС РФ, Фонд). Данная организация является государственным внебюджетным фондом, поэтому подчиняется нормам закона о контрактной системе. Также в ходе написания работы имело место быть личное общение с иными представителями заказчиков, работающих по Федеральному закону № 44-ФЗ, а именно с контрактными управляющими муниципального образования - Кораблинского муниципального района Рязанской области.



Глава 1. Планирование закупочной деятельности

1.1 Нормативно-правовые акты в сфере планирования закупочной деятельности

В статьях 16-21 Федерального закона №44-ФЗ прописаны необходимые этапы планирования закупок заказчиком. Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 553 Постановление Правительства РФ от 5 июня 2015 г. N 553 «Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд» и Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 554 Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 № 554 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также о требованиях к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг» более детально определены требования по подготовке, утверждению и сопровождению плана-графика. Данными нормативно-правовыми актами определены сроки утверждения плана-графика закупок, указаны различия его формирования в зависимости от юридической формы организации-заказчика, определены порядок предоставления информации в нем и процедура его корректировки.

В соответствии с нормами закона публикация информации о закупках указывается в плане-графике того же года, в котором размещается извещение о закупке, или производится закупка у единственного поставщика. Заказчик обязан сформировать план-график закупок, даже если закупки не планируются в текущем году. При этом в плане-графике в столбце № 5 указывается, что в текущем году закупки заказчиком не предусмотрены, и остальные столбцы не заполняются.

Согласно новым нормам Федерального закона №44-ФЗ, которые вступили в юридическую силу в 2016 году, заказчик при планировании закупок на 2017 год обязан формировать не только план-график, но и план закупок на последующий год и плановый период (два года). На основании плана закупок ежегодно будет составляться план-график закупок.

Вышеуказанные документы являются базовыми для закупочной деятельности заказчика. Например, у заказчика отсутствует юридическая и техническая возможность проводить закупки при отсутствии их в плане-графике. Необходимо отметить и наличие принципиальной разницы в данных планах. Если в плане закупок прописаны сводная информация о планируемых закупках и требования заказчика по закупкам, то план-график уже содержит более конкретную и детальную информацию по закупкам, а именно: требования к закупаемым товарам, выполняемым работам, оказываемым услугам, срокам исполнения, объёмным показателям закупок и т.д. Заказчик при подготовке плана закупок руководствуется проектом бюджета или планом финансово-хозяйственной деятельности. Важно отметить, что в связи с тем, что бюджет принимается на 3 (три) года, то план закупок формируется, также на 3 (три) года, т.е. на финансовый год и плановый бюджетный период. В соответствии с нормами Федерального закона №44-ФЗ, заказчик после утверждения бюджета обязан в течение 10 (десяти) рабочих дней утвердить план закупок и опубликовать его в ЕИС в течение 3 (трех) рабочих дней. При этом, план-график заказчик готовит и публикует только на 1 (один) финансовый год.

Необходимым условием любой закупки является ее обоснование. При этом существуют разные критерии обоснования закупок для плана закупок и плана-графика. В плане закупок обосновывается цель реализации закупки с учетом ее потребительских и ценовых характеристик, а в плане-графике обосновывается начальная максимальная цена контракта (далее НМЦК), способ определения поставщика. Также на этапе планирования закупок используется механизм нормирования закупок, который является одним из важных при принятии решения по объёмным показателям плана-графика закупок. Общие правила нормирования установлены Правительством Российской Федерации. Правила нормирования вступили в силу с 1 января 2016 года, целью которых является исключение нерационального использования бюджетных средств за счет ограничения возможности закупки избыточных объемов, предметов роскоши и товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами.

Для обеспечения прозрачности, гласности и эффективности закупок, Федеральным законом №44-ФЗ для определенной категории закупок, предусмотрена процедура общественного обсуждения закупок. Результатом общественного обсуждения может быть также решение об отмене закупки или ее корректировке. В данном случае соответствующие изменения должны быть внесены в план закупок. По данным доклада проведение общественного обсуждения закупок в I квартале 2017 года проводилось обязательное обсуждение 315 закупок (стоимостью более 1 млрд рублей).

План закупок и план-график закупок должен содержать следующую обязательную информацию, приведенную в Таблице №1.1

Таблица 1.1 Перечень обязательной информации

Важно отметить, что правильно и корректно составленные в процессе закупки документы, в том числе документы планирования, являются одним из факторов, влияющих на общую стоимость закупки. Внесение ошибочных данных приводит к необходимости корректировки в соответствии с нормативными сроками и может привести к сокращению срока выполнения по контракту. Данный факт, естественно, может провести к сокращению количества участников и к последующему росту стоимости закупки.

Следует подчеркнуть, что план закупок и план-график закупок должны иметь формализованный и структурированный вид, и форма документов заполняется через сайт ЕИС. Оформление плана закупок и плана-графика регулируется следующими нормативно-правовыми актами, приведенными в Таблице №1.2.

Таблица 1.2 Перечень нормативно-правовых актов

При формировании документов планирования закупок для государственных и муниципальных нужд необходимо также руководствоваться следующими нормативно-правовыми актами, приведенными в Таблице №1.3.



Таблица 1.3 Список нормативно-правовых актов, регулирующих закупки для государственных и муниципальных нужд.

Для корректного составления планов-графиков и планов закупок важно учитывать нормы, прописанные в Постановлении Правительства РФ от 29.10.2015 № 1168.

Необходимо отметить, что вследствие развития контрактной системы в Российской Федерации, а также для урегулирования возникающих противоречий, уполномоченные органы систематически вносят изменения в документы, регулирующие закупочную деятельность, или отменяют их.

Таким образом, можно сделать вывод, что институт планирования государственного и муниципального заказа имеет динамичное развитие с законодательной точки зрения и включает широкий спектр требований для корректной реализации на практике.

1.2 Информационная система «Электронный бюджет»

В силу того, что в ближайшей перспективе планируется организовать совместную работу информационной системы в сфере закупок - ЕИС и информационную систему «Электронный бюджет», необходимо отразить в работе цели и решаемые задачи планируемой к внедрению в сферу закупок информационной системы «Электронный бюджет».

Во исполнение решения Правительственной комиссии Минфином России было внесено Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет».

Подписанным постановлением утверждено Положение о государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее, соответственно, - Положение, система «Электронный бюджет»).

Система «Электронный бюджет» создаётся в соответствии с государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (утверждена постановлением Правительства от 15 апреля 2014 года № 320).

Положение определяет назначение и задачи системы «Электронный бюджет», её структуру, основные функции и участников, порядок обеспечения доступа к системе «Электронный бюджет», правовой режим информации и программно-технические средства, правила информационного взаимодействия с другими информационными системами, порядок ввода в эксплуатацию и использования.

Система «Электронный бюджет» предназначена для обеспечения прозрачности, открытости и подотчётности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счёт формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами.

В 2017 году с целью увеличения эффективности контроля расходования бюджетных средств государственные заказчики, действующие от лица Российской Федерации, федеральные бюджетные и автономные учреждения, а также федеральные унитарные предприятия обязаны вести «двойную запись»: и в системе «Электронный бюджет», и в системе ЕИС выставлять, в частности, план закупок и план-график. Информация по закупкам должна быть размещена в системе «Электронный бюджет», пройти в ней проверку Казначейства, а затем, при отсутствии ошибок, - быть отображена в ЕИС. В перспективе планировалось реализовать процесс размещения информации следующим образом: например, сначала в «Электронный бюджет» выгружается план закупок. Он проходит проверку Казначейства и, если Казначейство утверждает, план переносится в ЕИС. При наличии ошибок в плане закупок Казначейство возвращает план закупок обратно заказчику (для корректировки), а возможность размещения плана-графика блокируется. Аналогично на основе плана закупок должен публиковаться план-график закупок.

Система «Электронный бюджет» используется для того, чтобы финансовым органам было легче проводить контроль участников закупки по Федеральному закону № 44-ФЗ. В целом, процедура контроля заключается в следующем: прежде чем получить доступ к финансовому контролю в ЕИС, финансовый орган контроля вносит участников процесса в систему «Электронный бюджет». Однако фактически контроль осуществляется в системе ЕИС.

В конце 2016 года, когда заказчики должны были вносить данные по 2017 году, в нововведенной системе «Электронный бюджет», произошел серьезный сбой, который не позволял выгрузить информацию по закупкам. Таким образом, только 10% заказчиков успели вовремя, не нарушая законодательства, выставить информацию по закупкам. Данная система начала функционировать только в конце декабря, то есть заказчики не могли начать работать в ней заранее. Фактически заказчики не могли осуществить процедуру проведения закупки.

По данным Министерства экономического развития Российской Федерации, в связи с проблемой осуществления контроля, госзакупки на данный момент претерпевают кризис. В течение января невозможно было внести изменения в планы-графики и разместить планы закупок в ЕИС. По словам заместителя Министра экономического развития Российской Федерации Евгения Ивановича Елина проблема заключается в установлении дополнительного регулирования (в том числе планов закупок, планов-графиков). Несмотря на то, что теоретически контроль информации по закупкам можно автоматизировать, на практике этого сделать не удалось. В данной ситуации Е.И. Елин предложил выйти из положения следующим образом: отменить блокирующий характер контролирующих органов.

В результате проведено собрание Федерального Казначейства, на котором было решено, что на период устранения проблем системы, заказчики будут сами нести ответственность за допущенные нарушения при опубликовании информации (прим.: планы закупок, планы-графики, извещения, сведения о заключении и исполнении контрактов и т.д.) В настоящий момент заказчики также направляют документы планирования на контроль Казначейству и финансовым органам. В случае выявления ошибок Казначейство указывает заказчику, что необходимо исправить путем направления протокола несоответствия, однако отсутствие технической возможности не позволяет Казначейству блокировать публикацию до устранения заказчиком нарушений.

В итоге можно сказать, что регулирование действий участников закупочного процесса с каждым годом ужесточается, а процесс проведения закупок становится все более прозрачным.



Глава 2. Исследование эффективности планирования закупочной деятельности

2.1 Методология исследования

Для того чтобы достичь заявленной цели работы, была определена методология, предусматривающая следующую последовательность действий:

1. Провести анализ нормативно-правовых актов, регулирующих государственные и муниципальные закупки в части планирования закупочной деятельности, и сформулировать задачи, которые должны быть решены в результате использования института планирования в контрактной системе;

2. Исходя из обозначенных выше задач определить критерии оценки эффективности применения института планирования на практике;

3. Проанализировать практику планирования на примере конкретных заказчиков, а именно федеральных министерств Российской Федерации (далее министерства РФ, ФОИВ), и произвести оценку в соответствии с критериями, определенными в рамках настоящей работы;

4. Проанализировать документы планирования в целях выявления случаев нарушения законодательства о контрактной системе, определить наиболее часто встречающиеся нарушения и сформулировать методику контроля документов планирования;

5. Оценить содержание документов планирования и выявить показатели, устанавливаемые на этапе планирования в отношении закупки, по которым могут быть выявлены несоответствия требованиям законодательства о контрактной системе на стадии планирования;

6. По результатам проведенной работы, в том числе с учетом результатов проведенного опроса, посредством направления запроса в министерства РФ по вопросам наличий проблем при планировании, а также выборочного опроса сотрудников Департамента контрактной службы ФСС РФ и контрактными управляющими Кораблинского муниципального района, определить причины, препятствующие эффективному применению существующего механизма планирования в рамках контрактной системы, и сформулировать предложения по их устранению.

Исследование, главным образом, построено на изучении нормативно-правовых актов, регулирующих институт планирования, и состоит из выборки планов закупок и планов-графиков заказчиков на 2017 год, состоящей из факта планирования министерств РФ, а также практики планирования закупочной деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации в 2016 и в 2017 гг. Методом анализа планов закупок 2016 и 2017 годов, планов-графиков и иных документов, которые заказчики обязаны выставлять в ЕИС и по которым возможно отследить качество планирования, будут получены результаты исследования.

2.2 Критерии оценки эффективности применения института планирования на практике

Оценка эффективности применения института планирования на практике в рамках настоящего исследования производилась на основании критериев, определенных исходя из задач, которые должны быть решены посредством внедрения рассматриваемого института, а именно:

1. Возможности для контроля, предотвращающего нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок и/или неэффективного расходования средств;

2. Повышение уровня конкуренции в рамках контрактной системы в сфере закупок за счет своевременного и всестороннего информирования участников рынка.

Исходя из задач, обозначенных выше, были сформулированы следующие критерии оценки:

1. Выполнение требований законодательства о контрактной системе;

2. Эффективность расходования средств;

3. Информативность плана-графика для участников закупки.

Вследствие подробного изучения структуры планов-графиков, в ходе анализа документов планирования министерств РФ были определены позиции плана-графика, по которым предположительно можно выявить нарушения законодательства о контрактной системе, а также определить степень информативности планов-графиков. Важно отметить, что анализироваться в работе будут данные планов-графиков, так как план-график содержит детализированную информацию по закупкам, следовательно, является более информативным документом планирования по сравнению с планом закупок.

2.3 Выполнение требований законодательства о контрактной системе

Согласно анализу позиций плана-графика, критерии оценки по выполнению требований законодательства о контрактной системе могут быть определены по следующим данным в плане-графике и данным, напрямую связанным с ним:

1. Наименование объекта закупки. По требованию закона о контрактной системе наименование объекта закупки должно быть одинаковым в плане закупок, плане-графике, а также в извещении и прочей документации по закупке. Данный параметр важен для участников закупки, так как по наименованию они могут данную закупку отслеживать в ЕИС (участник имеет возможность в ЕИС выбрать интересующий его товар, работу, услугу путем применения в поисковой системе фильтра по наименованию). Необходимо, чтобы наименование закупки было корректным и информативным - в противном случае данные могут дезинформировать участников.

2. Описание объекта закупки. Информация по описанию объекта закупки должна быть объективной и информативной для участников. Нарушение правил описания объекта закупки влечет за собой ограничение информативности плана-графика для участника закупок, а также отклонение от норм статьи 33 Федерального закона № 44-ФЗ.

3. Начальная максимальная цена контракта (НМЦК). Указывается обоснованная цена контракта, которая рассчитывается по нормам ст. 22 Федерального закона № 44-ФЗ.

4. Размер аванса. В плане-графике столбец №6 содержит информацию по размеру аванса. В данном случае, как правило, заказчики предпочитают устанавливать аванс в размере 0.0%, что не противоречит законодательству. Однако размер аванса не должен превышать 30% в соответствии с БК РФ для обычной закупки. Кроме того, заказчик при установлении авансовых платежей обязан учитывать п. 42 Постановления Правительства РФ от 30.12.2016 №1551 (ред. от 13.03.2017) Постановление Правительства РФ от 30.12.2016 №1551 (ред. от 13.03.2017) «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». .

5. Планируемые платежи. В данном столбце расписывается информация по осуществлению оплаты контракта заказчиком. В подавляющем большинстве случаев контракты предполагают исполнение контракта и оплату в течение текущего года. В случае, если контракт переходящий, заказчик проставляет сроки планируемой оплаты в соответствии с плановыми датами на текущий и плановый период.

6. Единица измерения. Указывается код ОКЕИ и наименование. Столбец необходим для установления единых мер измерения.

7. Количество закупаемых товаров, работ, услуг. Столбец дает участникам информацию по количеству закупаемого объекта: так участники могут рассчитать возможность/невозможность исполнения контракта.

8. Периодичность или количество этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. По информации в данном столбце участник закупки может заранее распланировать исполнение потенциального контракта и рассчитать ресурсы.

9. Размер обеспечения заявок (столбец №20). При изучении данного показателя возможно определить соблюдение норм ст. 44 Федерального закона № 44-ФЗ. Например, при проведении аукциона объем обеспечения заявки должен составлять не менее 0,5% и не более 5% от НМЦК (п.14 ст.44 Федеральный закон № 44-ФЗ). Исключение составляют:

- закупки, осуществляемые в соответствии со статьями 28-30 Федерального закона 44-ФЗ: в таких случаях размер обеспечения заявки не должен превышать 2% от НМЦК;

- случаи проведения электронного аукциона на сумму, не превышающую 3 млн. рублей: тогда размер - 1%.

При заполнении этих граф заказчиком возможно допущение ошибки.

10. Размер обеспечения исполнения контракта (столбец №21). Размер обеспечения исполнения контракта (в соответствии с ч.6 ст. 96 Федерального закона № 44-ФЗ) должен составлять от 5% до 30% от НМЦК, а в случаях, если НМЦК превышает 50 млн. рублей - от 10% до 30%. Стоит отметить, что законом предусмотрены случаи, когда заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта (ч.2 ст. 96 Федерального закона № 44-ФЗ). Если аванс более 30%, то обеспечение равно размеру аванса. Необходимо сказать, что в столбцах №20 и №21 не исключено допущение ошибок со стороны заказчика при установлении размера обеспечения заявки и размера обеспечения исполнения контракта: во-первых, данные находятся в соседних столбцах; во-вторых, величина верхней границы столбца №20 и нижней границы столбца №21 равна 5% - увеличивается вероятность допущения технической ошибки.

11. Планируемые сроки начала и окончания осуществления закупки. Ориентируясь на информацию в данных столбцах, участник закупки может рассчитать, к какому моменту ему нужно быть готовым к участию в процедуре.

12. Выбор способа определения поставщика (электронный аукцион, открытый конкурс, запрос котировок, запрос предложений и др. в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ). При анализе данного столбца возможно определить, обоснован ли выбор того или иного способа проведения закупки. Для проверки данного столбца необходимо знать НМЦК и наименование объекта закупки. Например, в случае, если наименование товара находится в Перечне Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)», то заказчик обязан проводить закупку путем проведения электронного аукциона (при закупке, не превышающей 500 тыс. рублей, возможно проведение запроса котировок).

13. Преимущества, предоставляемые участникам закупки в соответствии со статьями 28 и 29 Федерального закона № 44-ФЗ. Правонарушения в данном случае контрольные органы могут проследить посредством проверки наличия ОКПД2, который содержит идентификационный номер закупки, в соответствующих Перечнях.

14. Объем закупок у субъектов малого предпринимательства (СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО) в закупках. Так, заказчики, согласно статье 30 Федерального закона №44-ФЗ, обязаны ежегодно закупать товары, работы, услуги у субъектов СМП и СОНКО в размере 15% от общего годового объема закупок (в данный объем входят закупки, проведенные конкурентным способом определения поставщика, подрядчика, исполнителя). При включении закупок у представителей данной группы в документы планирования потенциальные участники могут заранее подготовиться к участию.

15. Применение национального режима при осуществлении закупки. Данный критерий указывается при необходимости в соответствии со ст.14 Федерального закона № 44-ФЗ.

16. Дополнительные требования к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг. Некоторые объекты закупки требуют установления определенных требований к участникам закупки, например, по причине технической сложности, инновационного характера и прочее. Такие требования устанавливаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 № 99.

17. Сведения о проведении обязательного общественного обсуждения закупки. Обязательное общественное обсуждение должно осуществляться при закупке, НМЦК которой свыше 1 млрд. рублей (ст. 20 Федерального закона № 44-ФЗ). При внесении изменений в закупку по итогам такого обсуждения вся информация будет указана в документах по закупке, а также отдельно в разделе обязательного общественного обсуждения на сайте ЕИС. Следовательно, если осуществляется закупка с установленной НМЦК свыше 1 млрд. рублей, информация об обязательном обсуждении должна быть выставлена, в противном случае будет установлено нарушение закона о контрактной системе.

18. Информация о банковском сопровождении контрактов. Данные по этому столбцу выставляются в случаях, определённых Правительством Российской Федерации (высшими исполнительными органами государственной власти субъектов, местной администрацией). Банковское сопровождение контрактов предоставляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.09.2014 № 963 Постановление Правительства РФ от 20.09.2014 № 963 (ред. от 26.12.2016) «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов» (вместе с «Правилами осуществления банковского сопровождения контрактов»).

19. Уполномоченный орган (учреждение). Заполнение столбца указывает на централизацию осуществления закупки.

20. Организатор совместного конкурса или аукциона. Данный столбец заполняется при проведении совместного конкурса или аукциона.

21. Сроки размещения планов-графиков. Контрольный орган в сфере закупок может проследить соблюдение сроков размещения планов закупок и планов-графиков. Так, план-график необходимо разместить в системе ЕИС не позднее трех рабочих дней с даты его утверждения или с даты внесения изменений в него.

22. Сроки размещения информации о закупке. Изменения в план-график должны быть внесены не ранее чем за 10 (десять) дней до размещения извещения о закупке.

23. Соблюдения правил нормирования в сфере закупок. При проверке документов нормирования исключается закупка товаров, работ, услуг с избыточными потребительскими свойствами. Избыточные потребительские свойства товара можно определить по описанию объекта закупки, НМЦК и другим данным по закупке.

24. Проанализировав «Форму обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
при формировании и утверждении плана-графика закупок», которая является приложением к печатной версии плана-графика, можно проверить, правильно ли обоснованы НМКЦ, способ определения поставщика, а также дополнительные требования к участникам.

25. В электронной версии плана-графика, благодаря наличию столбцов «Сведения о размещении закупки» и «Сведения о контракте», можно проконтролировать соблюдение заказчиком планируемых сроков размещения извещения и исполнения контракта.

Исходя из вышеизложенного, с целью предотвращения нарушений законодательства на этапе составления планов-графиков можно сформулировать следующую методологию контроля планирования. Во-первых, необходимо проводить анализ столбцов опубликованных планов-графиков на предмет выявления нарушений законодательства в соответствии с информацией, приведенной в Таблице №2.1



Таблица 2.1 Информация, подлежащая контролю.

Во-вторых, кроме анализа столбцов плана-графика необходимо максимально автоматизировать заполнение позиций планов-графиков заказчиком (исключить возможность допущения ошибок при внесении данных в системе ЕИС).

В-третьих, при формировании документов планирования необходимо учитывать Правила осуществления контроля в соответствии с частью 5 статьи 99 Федерального закона №44-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации № 1367 от 12.04 2015 (в ред. от 20.03.2017 г) Постановление Правительства РФ от 12.12.2015 N 1367 "О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".



2.4 Эффективность расходования средств

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Следующий заявленный критерий - эффективность расходования средств. Данный критерий определяет обоснованность закупки. Необходимо сказать, что при создании Закона о контрактной системе приоритетом ставились такие принципы как прозрачность, экономия бюджетных средств, обеспечение конкуренции (совместно с Федеральным законом «О защите конкуренции» от 26.07.2006 №135-ФЗ), исключение коррупционной составляющей закупок. Таким образом, при внесении закупки в план закупок и, соответственно, в план-график заказчик обязан обосновать закупку, обосновать ее НМЦК и другие параметры в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 555 Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 № 555 «Об установлении порядка обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и форм такого обоснования». Также важно отметить, что Федеральный закон № 44-ФЗ предусматривает твердую цену контракта, т.е. цена, предложенная в ходе определения поставщика, не может меняться в процессе исполнения контракта.

Необходимо сказать, что во многих регионах бюджет является программным. Программный бюджет - это одна большая программа, включающая в себя подпрограммы, в которых расписано, какие бюджетные средства для проведения данной программы требуются. Целью этой программы является выполнение ряда мероприятий для достижения целей (выполнения ряда полномочий). Важно сделать акцент на том, что после утверждения программного бюджета внесение иных закупок в документы планирования невозможно без внесения соответствующих изменений в программный бюджет, т.е. нельзя начать закупку, пока в программном бюджете она четко не прописана, что влечет за собой дополнительные временные затраты. Вследствие этого можно заключить, что заказчики могут столкнуться с проблемами в случае возникновения непредвиденных обстоятельств. В итоге, заказчики не всегда могут оценить на стадии планирования НМЦК или предвидеть возникновение форс-мажорных обстоятельств.

Кроме того, на этапе планирования выполнение одного из критериев, по которым оценивается эффективность расходования бюджетных средств (соответствие фактической стоимости товаров и услуг, приобретенных за бюджетные средства, справедливой стоимости), можно отследить по графе «Остаток финансового обеспечения» в электронной версии. После проведения отбора поставщика в графе отображаются средства, сэкономленные в результате проведения конкурентных процедур, т.е. в процессе торгов исключена чрезмерная трата ресурсов для достижения результата. В случае потребности заказчик может направить эти средства на другие закупки.

2.5 Информативность плана-графика для участников закупки

Данный критерий при рассмотрении материала был разделен на несколько составляющих, которые прописаны ниже:

1. Наполненность планов-графиков. В данном случае речь идет о том, как прописывается информация в планах-графиках, насколько важно/не важно заполнять все столбцы, из которых состоят планы-графики, а также информативность данных столбцов. Также оценивается качество версий планов-графиков, а именно какие изменения произошли: внесены новые позиции в план-график или скорректирована информация по старым закупкам (в частности, по описанию объекта закупки).

2. Количество опубликованных версий планов-графиков. В целях рассмотрения информативности плана-графика для потенциальных участников закупки необходимо учитывать количество версий планов-графиков, так как, согласно данным сотрудников НИУ ВШЭ в работе по планированию в контрактной системе за 2014 и 2015 гг., количество версий могло достигать - 174 версии плана-графика в 2015 году (у Министерства внутренних дел Российской Федерации). Это значит, что в среднем план-график претерпевал изменения каждые 2 дня, что может дезинформировать участников закупки, а также отразиться на качестве осуществления закупки (из-за переноса сроков осуществления закупки после внесения изменений по ней в план закупок и план-график).

3. Причины внесения изменений. При внесении изменений в планы-графики заказчики обязаны обосновать внесение таких изменений. В рамках данной работы важно выяснить причины внесения изменений, так как от них зависит возможность предвидеть какие-либо параметры по закупке, которые претерпевают изменения, на более ранних этапах. Важность данного критерия основана на оценке дисциплины планирования заказчиками: при уважительных причинах внесений изменений (например, технические сбои системы ЕИС) изменения планов-графиков оправданы, в противном случае - отношение заказчиков к документам планирования является формальным.

4. Соответствие параметров плана-графика документации о закупке. В рамках данного критерия необходимо проверить информацию по закупке в плане-графике закупки и документации по ней на предмет противоречия данных плану-графику закупки и данных, прописанных в документации.



Глава 3. Анализ практики планирования на примере планов-графиков федеральных министерств Российской Федерации

3.1 Анализ планов-графиков ФОИВ за 2017 год

В целях выявления часто допускаемых ошибок на этапе планирования проведен анализ информации, представленной в документах планирования и документации по закупке (в случаях, если отбор закончен).

Для предоставления сводной информации по результатам анализа планов-графиков министерств была сформирована Таблица №1, представленная в Приложении. Исходя из общих заключений данного анализа, необходимо сказать о столбцах:

· применение национального режима при осуществлении закупки (столбец №27);

· дополнительные требования к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг (столбец №28);

· сведения о проведении обязательного общественного обсуждения закупки (столбец №29, не выявлено ни одной закупки);

· информация о банковском сопровождении контрактов (столбец №30, не выявлено ни одной закупки);

· уполномоченный орган (столбец №31);

· организатор совместного конкурса или аукциона (столбец №32, не выявлено ни одной закупки).

Вышеперечисленные столбцы заполнены только в тех случаях, которые требуют такого заполнения.

Возвращаясь к иным критериям оценки: по наименованию объекта закупки претензий не выявлено. В отношении информации по описанию объекта закупки необходимо отметить, что подробное описание объекта закупки прописывается, как правило, в техническом задании, а в плане-графике такие данные указываются в сокращенной форме. В разделе плана-графика качество описания объектов закупки можно определить по наличию информации для участников закупки по качественным, функциональным, техническим характеристикам. Очень часто (около 65% случаев от общего количества планируемых закупок) описание объекта закупки прописывается формальным образом: данные в столбце не содержат важной информации для участников закупки или вовсе повторяют наименование объекта закупки, что не соответствует правилам описания объекта закупки (см. Приложение №1). В данном случае речь идет о том, что заказчик ограничивает информацию о функциональных, качественных и технических характеристиках при описании объекта закупки, поэтому участники не могут сделать вывод, интересует их закупка или нет, следовательно, не решается одна из основных задач планирования - своевременное уведомление потенциальных участников, и, за счет этого, не обеспечивается повышение конкуренции, что не соответствует принципам контрактной системы. Таким образом, можно сделать вывод, что в рамках описания объекта закупки в плане-графике имеют место быть нарушения требований статьи 33 Федерального закона № 44-ФЗ.

В плане обоснования внесения изменений в план-график, обычно указываются такие причины как: возникновение непредвиденных обстоятельств; изменение объема и (или) стоимости планируемых к приобретению товаров, работ, услуг, выявленное в результате подготовки к осуществлению закупки; отмена закупки; изменение закупки; изменение сроков и т.д.

Необходимо отметить, что у ряда министерств в ЕИС размещены по 2 и более действующие версии плана закупок и плана-графика. Данная ситуация объяснима тем, что многие министерства передают полномочия по осуществлению некоторых закупок подведомственным учреждениям. Из этого можно сделать вывод, что заказчик может разместить несколько планов-графиков по одному ИНН (в случае передачи своих полномочий другому заказчику).

Также, в данной работе обращено внимание на закупку в плане-графике Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России). В ходе исследования была проанализирована позиция №1, предусмотренная планом-графиком МВД России, в которой описание объекта закупки повторяет наименование (см. Приложение №1). Во-первых, планируемые сроки начала осуществления закупки в плане-графике установлены с марта 2017 года. При поиске закупки в реестре закупок информации по закупке не выявлено. Во-вторых, в ходе дальнейшего анализа данной позиции установлено, что закупка была отменена 06.03.2017 (см. Рисунок 3.1). В данном случае встает вопрос о причине наличия позиции по рассматриваемой закупке в последних версиях плана-графика у МВД России, так как информация по закупке не изменена (в т. ч. планируемый срок начала закупки).

Рис. 3.1. Фрагмент плана-графика

Более того, обнаружено разночтение дат размещения плана-графика, зафиксированных в ЕИС (27.04.2017), и в печатной версии (18.04.2017). Нарушение сроков размещения информации - административное правонарушение, так как дата размещения плана-графика не должна превышать 3 (трех) рабочих дней с даты утверждения (ч.15 ст. 21 Федерального Закона № 44-ФЗ).

Кроме того, обнаружены планы-графики, изменения в которых происходят с нарушением сквозной нумерации позиций планов-графиков (например, в плане-графике у Министерства культуры Российской Федерации нарушение нумерации позиций плана-графика произошло в 27 версии плана-графика по сравнению с 26 версией). Также выявлены случаи, когда в планах-графиках некоторые позиции из первой версии плана-графика в последней версии плана-графика отсутствуют или имеют иной порядковый номер (например, версия №1 плана-графика Министерства экономического развития Российской Федерации отличается от версии №8 плана-графика не только количеством позиций, но также и порядком их нумерации).

В дополнение важно отметить, что ряд министерств при публикации новой версии плана-графика вносят изменения в описание объекта закупки (прописывают его более подробно). Изменения такого рода в планах-графиках показывают на формальное отношение заказчиков к составлению документов планирования.

Подводя итоги по проведенному анализу, необходимо заключить, что количество версий планов-графиков за прошедший I и начавшийся II кварталы 2017 года у анализируемых ФОИВ варьируется от 1 до 34 версий планов-графиков. Уже на начальном этапе анализа планов-графиков выявлены нарушения норм закона о контрактной системе, и определено, что часть содержательной информации в ряде случаев в планах-графиках не прописывается (описание объекта закупки) или прописывается формальным образом (причины внесения изменений по закупке, планируемые сроки исполнения контракта). Также заказчики по-разному обосновывают выбор способа осуществления поставщика (подрядчика, исполнителя): некоторые заказчики указывают «по решению заказчика», другие - ссылаются на НПА. Таким образом, можно отметить, что в некоторых ситуациях потенциальные участники закупки могут быть дезинформированы, если опираться только на данные планов-графиков, в силу, например, описания объекта закупки формальным образом (описание «обувь» не дает определения качеству, потребительским свойствам и др.) или непродуманно указанных дат начала осуществления закупки.

В целом, имеется возможность проследить выполнение требований законодательства о контрактной системе, опираясь на данные планов-графиков.

В результате проведенного анализа были выявлены следующие наиболее часто встречающиеся ошибки, допускаемые заказчиками на этапе планирования:

1. Нарушение правил описания объекта закупки, что ведет к ограничению информативности;

2. Нарушение планируемых сроков осуществления закупки;

3. Разночтение дат согласования плана-графика и его публикации;

4. Нарушение порядка нумерации позиций или их исключение из плана-графика.

В связи с тем, что планирование в контрактной системе является одним из инструментов, обеспечивающих гласность и прозрачность закупок, ограничение информации и формальность ее заполнения в плане-графике не позволяет использовать этот инструмент в полной мере.

В следующем разделе будут подробно рассмотрены планы-графики одного из министерств, а именно Министерства экономического развития Российской Федерации.

3.2 Анализ плана-графика Министерства экономического развития РФ

В целях проведения сравнительного анализа изучены планы-графики Министерства экономического развития Российской Федерации (далее Минэкономразвития РФ) за 2016 и 2017 годы. Выбор Минэкономразвития РФ обоснован тем, что до последнего времени оно являлось органом по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

Необходимо сказать, что планы-графики 2016 года и 2017 года отличаются по структуре в целом и, соответственно, объему информации в них. планирование закупочный расходование контрактный

Для того, чтобы определить развитие института планирования Минэкономразвития РФ в 2016 году и в 2017 году, анализ будет производиться за аналогичные периоды времени (версии планов-графиков, действующие с 01.01.2016 по 20.04.2016 и с 01.01.2017 по 20.04.2017) по причине того, что анализ института планирования за 2017 год невозможно произвести за целый год на дату проведения анализа (апрель 2017 года).

Анализ версий плана-графика Министерства экономического развития РФ за 2016 год

Проведенный анализ опубликованных на официальном сайте ЕИС версий плана-графика Минэкономразвития РФ на 2016 год показывает на проведенные ими существенные изменения. Количество версий плана-графика составляет 53. Существенные изменения коснулись всех разделов. На графике (см. Рисунок 3.2) наглядно видно существенное изменение совокупного объема закупок. Рост совокупного объема закупок в плане-графике 53 версии (опубликованной 21.12.2016) относительно первоначальной версии (опубликованной 28.12.2015) составил 1 278 млн. рублей или вырос в 8,7 раз.

Рис. 3.2. Анализ изменений версий плана-графика в стоимостном выражении в целом за год

При проведении анализа плана-графика 2016 года за аналогичный период плана-графика 2017 года, выявлен также существенный рост совокупного объема закупок в последней версии относительно первоначальной версии (см. Рисунок 3.3), который составил 293 млн. рублей или 2,8 раза.

Проведенный факторный анализ в целом за 2016 год в разрезе разделов плана графика, приведенный на графике (см. Рисунок 3.4), показывает, что основное изменение (более 98%) приходится на два раздела:

...