Планирование закупочной деятельности

- на объем закупок у СМП и СОНКО. Доля данного раздела плана-графика в общем росте совокупного объема закупок составляет 37%. При этом стоимость планируемых закупок по данному разделу выросла в 42 раза или на 469 млн. рублей.

- на закупки, идентифицированные лотами (т.е. закупки, которые имеют конкретное наименование и описание). Доля данного раздела плана-графика в росте совокупного объема закупок составляет 62%. При этом стоимость планируемых закупок по данному разделу выросла в 7 раз или на 788 млн. рублей.

- на объем закупок у СМП и СОНКО. Доля данного раздела плана-графика в общем росте совокупного объема закупок составляет 43.1%. При этом стоимость планируемых закупок по данному разделу выросла в 12 раз или на 126 млн. рублей.

- на закупки, идентифицированные лотами. Доля данного раздела плана-графика в росте совокупного объема закупок составляет 56,4%. При этом стоимость планируемых закупок по данному разделу выросла в 2,3 раза или на 165 млн. рублей.

По остальным разделам также не произошло существенных корректировок.

Необходимо также отметить существенное изменение количества лотов (позиций) в плане-графике, которые приведены на графике на Рисунке 3.6. Количество лотов в целом за 2016 год выросло с 13 до 142 или на 129 или в 10 раз, и совокупный объем закупок по данному разделу вырос на 788 млн. рублей или в 7 раз.

Рис. Анализ изменений в плане-графике в разрезе лотов (количества позиций) за 2016 год.

Существенное изменение количества лотов в плане-графике также произошло и за сравниваемый период (с 01 января по 20 апреля года). Детальная информация приведена на графике. Количество лотов выросло с 13 до 41 (т.е. на 28 лотов), или в 2,2 раза, при этом совокупный объем закупок по данному разделу вырос на 165 млн. рублей или в 2,3 раза.

Анализ версий плана-графика Министерства экономического развития РФ за 2017 год

В плане-графике 2017 года, как описано ранее, количество столбцов увеличено до 33, благодаря чему план-график содержит более подробную информацию по закупке, также изменены названия некоторых столбцов. Кроме того, столбцы КБК, ОКВЭД и ОКПД объединены и вынесены как идентификационный код закупки.

Изначально позиций в плане-графике, представленном от 30.01.2017, было всего 17. Изменения в план-график были внесены 17.02.2017. Обоснование внесения таких изменений основывалось на изменении объема и (или) стоимости закупки (позиция №1) и на изменении сроков осуществления закупки (позиции №9, №11, №12, №15, №16, №17).

Изменение в количестве позиций произошло в третьей версии плана-графика (всего 18 позиций) от 07.03.2017. Нумерация нарушена в связи с тем, что №11 присвоен новой позиции, а последующая нумерация сместилась на 1 (см. Приложение №2, №3).

В 4 версии плана-графика от 22.03.2017 было внесено изменение в части добавления новых позиций (всего 19 позиций). Нумерация в данном случае не нарушена, а продолжена дальше.

В версии 5 плана-графика от 20.04.2017 новых позиций не выявлено, следовательно, изменения произошли внутри плана-графика. В данном случае вносилось изменение по срокам осуществления закупки (позиция №14): начало осуществления смещено с января на апрель.

Проведенный анализ опубликованных на официальном сайте ЕИС версий плана-графика Минэкономразвития РФ на 2017 год так же, как 2016 год показывает на проведенные ими незначительные изменения. При этом количественные и качественные изменения 2017 года существенно отличаются от изменений 2016 года за сопоставимый период. Количество версий плана-графика за 2017 год составляет 5. Существенные изменения коснулись только одного раздела. На графике на Рисунке 3.8 наглядно видно изменение совокупного объема закупок. Рост совокупного объема закупок в плане-графике 4-ой версии (от 20.04.2017) относительно базовой версии (опубликованной 31.01.2017) составил 19 150 тыс. рублей или вырос на 16%.

Рис. Анализ изменений версий плана-графика в стоимостном выражении в целом за 2017 год

Проведенный факторный анализ в целом за 2017 год в разрезе разделов плана графика, приведенный на графике на Рисунке 3.9, показывает, что основное изменение приходится на объем закупок у СМП. Доля данного раздела плана-графика в общем росте совокупного объема закупок составляет 87%. При этом стоимость планируемых закупок по данному разделу выросла в 18 раз или на 16 691 тыс. рублей.

За указанный период произошло незначительное изменение количества позиций в плане-графике, которые приведены на графике на Рисунке 3.10. Количество позиций в целом за 2017 год выросло с 17 до 19 или на 2 позиции, или на 11%; совокупной объем закупок по данному разделу вырос на 19 150 тыс. рублей или на 16%.

Рис. 3.9. Факторный анализ изменения размера стоимости закупки по версиям плана-графика за 2017 год, (тыс. руб.)

Рис. Анализ внесений изменений в план-график в разрезе лотов за 2017 год.

Далее произведен анализ на соответствие информации по закупке в плане-графике (последней версии) с информацией в извещении и документации по закупке (при ее наличии) (см. Таблица №2, в Приложении). Поиск информации по закупкам осуществлялся в реестре закупок по идентификационному коду закупки, данные по закупке сравнивались из план-графика закупок с извещением, а также документацией по закупке (при ее наличии) по таким критериям как: наименование и описание объекта закупки, НМЦК и ее обоснование, установленные преимущества и ограничения, размер обеспечения заявки, размер обеспечения исполнения контракта, запреты, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), планируемые сроки осуществления закупки и иным, установленным в Главе 2.

Исходя из результатов проведенного анализа за 2017 год, можно заключить следующее:

1. В силу нарушения нумерации лотов (порядкового номера закупки) в версиях плана-графика необходимо отметить нарушение закона о контрактной системе, по правилам которого необходимо производить сквозную нумерацию;

2. Выявлены закупки, которые в соответствии с информацией в плане-графике должны были уже начаться (в феврале-марте 2017 года), но извещение и документация по ним на дату проведения анализа (май 2017 года) не опубликованы. Имеет место отклонение от сроков, установленных планом-графиком (позиции №4, №5, №7 плана-графика Минэкономразвития РФ). В случае переноса даты начала закупки необходимо вносить изменения в план-график (п.3 ч.13 ст.21 Федерального закона №44-ФЗ);

3. Описание объекта закупок в плане-графике Минэкономразвития РФ является подробным, расписаны все характеристики, по которым участники закупки имеют возможность понимания требований к товару, работе, услуге при изучении плана-графика;

4. Во всех случаях размер обеспечения заявки и размер обеспечения исполнения контракта не нарушают норм Федерального закона №44-ФЗ. В случае не установления размера обеспечения заявки и (или) контракта в плане-графике, в конкурсной документации таких параметров проверить невозможно (отсутствует извещение и документация) за исключением позиции №1 (в извещении также не установлены);

5. Преимущественный метод обоснования НМЦК - метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка). Только в одном случае (позиция №1) обоснование НМЦК произведено иным методом (в соответствии с ч. 12 ст. 22 Федерального закона №44-ФЗ);

6. Относительно размещения информации в системе ЕИС:

· не размещен контракт по закупке, у которой порядковый номер позиции - №11 (открытый конкурс, на дату проведения анализа (05.05.2015) не прошло 10 дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок; не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты опубликования протокола подведения итогов должен быть заключен контракт);

· не размещен контракт по закупке, у которой порядковый номер позиции - №16 (открытый конкурс, на дату проведения анализа (05.05.2017) не прошло 10 дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок; не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты опубликования протокола подведения итогов должен быть заключен контракт).

При проведении сравнительного анализа результатов планирования за 2017 год по состоянию на 20.04.2017 года (последняя версия плана-графика на дату проведения анализа) и аналогичный период за 2016 год по состоянию на 21.04.2017 года (13-ая версия плана-графика) можно сделать вывод, что сократилось количество версий плана-графика за аналогичный период по сравнению с 2016 годом в связи с тем, что изменения в план-график вносятся меньше.

Таким образом, структура плана-графика 2017 года стала совершеннее, так как дает детализированную информацию, которая легче усваивается. Количество корректировочных версий изменений сократилось в 2,6 раза, по количеству лотов изменения сократились в 4 раза, количество корректировок совокупного объема закупок также сократилось в 4 раза.

Подводя итог по проведенному анализу за 2016 и 2017 годы, можно сказать, что институт планирования Минэкономразвития РФ имеет положительную динамику, а именно: эффективнее обеспечивается реализация запланированных закупок за счет повышения информативности для потенциальных участников закупки. При этом стоит отметить, что при проведении анализа выявлены ограниченные возможности системы ЕИС и сложности в работе в системе: сайт часто недоступен по причине проведения технических работ; объем информации в планах-графиках увеличился (за счет увеличения количества столбцов), однако удобство их изучения снизилось.

3.3 Итоги интервью и опроса сотрудников контрактной системы

В ходе написания данной работы произведен опрос и анализ мнений сотрудников контрактной сферы. Данный анализ состоит из рассылки писем в федеральные министерства; проведения интервью и личного общения на месте прохождения практики, а также работы с сотрудниками контрактной службы.

Во-первых, автором данной работы были разосланы письма (дата рассылки писем: 11.04.2017) в федеральные министерства Российской Федерации, текст письма приведен.

Рис. Текст обращения в федеральные органы исполнительной власти.

На данный запрос были получены официальные ответы за подписью полномочных лиц из пяти ФОИВ: Министерства иностранных дел Российской Федерации (№9454 от 02.05.2017, приложение №4), Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (№ПГ-24-3180 от 04.05.2017, приложение №5), Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (№20292-05/01 от 11.05.2017, приложение №6), Министерства образования и науки Российской Федерации (№-ПР-МОН-15488 от 11.05.2017, приложение №7) и Министерства экономического развития Российской Федерации (№Д214-297 от 12.05.2017, приложение №8). Получен официальный отказ в обращении от Министерства здравоохранения Российской Федерации.

Таким образом, проведен анализ от полученных ответов из вышеназванных министерств, на основании которых сформирована таблица основных проблем, возникающих на этапе планирования закупок, а также при внесении изменений в план закупок и план-график.

В итоге, можно определить, что основной проблемой института планирования, по мнению ФОИВ, является наличие технических проблем в информационных системах «Электронный бюджет» и ЕИС, а также информационное взаимодействие между ЕИС и системой «Электронный бюджет».

Во-вторых, проведена беседа с сотрудником ФСС РФ в формате интервью, представленная в Приложении №9. В следствие проведения данного интервью выявлены некоторые трудности составления планов закупок и планов-графиков. Данные сложности возникают в результате непроработанных до конца норм законодательства о контрактной системе. Кроме того, в следствие проведения интервью стало понятно, что некоторые заказчики до сих пор привыкают к новым правилам планирования и ужесточенному контролю в сфере закупок.

В-третьих, в рамках общения с контрактными управляющими муниципального образования - Кораблинского муниципального района Рязанской области установлено несколько фактов.

Действующее законодательство в контрактной системе имеет ряд преимуществ по сравнению с предыдущим в силу того, что Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает планирование закупочной деятельности, контроль, нормирование и приемку товаров. Следствием его действия является значительное увеличение гласности, прозрачности, результативности, эффективности закупок.

Совершение ряда ошибок при размещении информации в системе ЕИС возможно по причине человеческого фактора, так как многие данные, в частности документы планирования, заполняются сотрудниками вручную (была представлена возможность заполнить форму плана закупок и плана-графика). Это обусловлено, в том числе, низким уровнем квалификации сотрудников в связи с отсутствием возможности специализированного образования (контрактные управляющие вынуждены проходить профессиональную переподготовку каждые три года).

Несмотря на недостатки работы ЕИС, данная система совершенствуется, автоматизируется, и в ближайшей перспективе заказчики будут реже совершать ошибки при выставлении информации по осуществлению закупок (в частности, в документах планирования), так как система будет автоматически проверять корректность данных и при их несоответствии не давать публиковать документы (прим.: система уже автоматически проверяет некоторые данные на корректность ввода, см. Приложение №10).

В части контроля при планировании закупок у учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, у организаций инвалидов, а также у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций необходимо сказать, что при возможности предоставления преференций таким участникам система ЕИС уже предлагает установить такие преференции. То есть у заказчика в данной части есть возможность предотвратить вероятность совершения нарушений на этапе планирования.

Таким образом, можно заключить, что заказчики настроены положительно по отношению к изменениям норм законодательства о контрактной системе, в том числе и к институту планирования.

3.4 Проблемы, препятствующие эффективному применению института планирования в рамках контрактной системы

При проведении исследования выявлены некоторые проблемы, препятствующие эффективному применению института планирования в рамках контрактной системы, к ним относятся такие проблемы как:

1. Недоработки системы ЕИС;

2. Наличие дублирующих друг друга документов планирования;

3. Ограниченность заказчика в информации по финансовому обеспечению на предстоящий год на момент публикации плана закупок и плана-графика;

4. Формальный подход заказчиков к институту планирования.

Существенную роль на этапе планирования играют недоработки системы ЕИС и ее интеграция с системой «Электронный бюджет». Исходя из анализа ответов министерств проблемы на этапе планирования закупок носят технический характер и связаны с пробелами, существующими в информационной системе: наличие сбоев в подсчете итоговых сумм; невозможность размещения утвержденных планов закупок и планов-графиков в ЕИС в установленные сроки (система «не принимает» план закупок или план-график). Кроме того, в случае образования экономии бюджетных средств вследствие проведения процедур не реализован алгоритм автоматического подсчета сэкономленных средств.

Проблемы планирования также можно выделить в части внесения изменений в план закупок, план-график в случаях отмены закупок. Не выработан оперативный алгоритм выполнения действий (чтобы отменить закупку и на образовавшиеся средства спланировать новую, необходимо сначала отменить закупку, опубликовать новый документ в ЕИС, включить новую закупку и снова опубликовать, что приводит к затягиванию сроков размещения закупок).

Кроме того, при анализе института планирования использовались данные планов-графиков по причине их большей информативности по сравнению с планами закупок. Также были рассмотрены планы закупок министерств РФ. В процессе анализа выявлено дублирование данных в вышеуказанных документах планирования. Количество версий планов закупок, как правило, соответствует количеству версий планов-графиков. Определение потребностей заказчиком начинается с момента доведения до него объема финансового обеспечения на планируемый период. В связи с тем, что то финансовое обеспечение, которое доведено до заказчика, не позволяет обеспечить всех потребностей заказчика при формировании первых версий плана закупок и плана-графика, процесс планирования затрудняется. Исходя из данных, полученных в результате проведения анализа плана-графиков Минэкономразвития РФ, можно сделать вывод о том, что заказчику при формировании первой версии сложно предусмотреть все закупки на весь планируемый период в связи с многочисленной корректировкой бюджета в течение года, следовательно неоднократным изменением размера бюджетных средств, направляемых на закупки (например, в 2016 году объем финансирования, предусмотренный последней версией плана-графика, превышает объем, предусмотренный первой версией, более чем на 1 200 млн. рублей). Отсюда следует, что качественно запланировать закупки на 3 (три) года заказчику невозможно (при учете выявленных кардинальных изменений в течение года). Следовательно, планирование на 3 (три) года порождает большое количество версий плана закупок и плана-графика. Кроме того, публикация дублирующей информации ведет к дополнительным затратам времени специалистов контрактной службы заказчиков. Таким образом, обозначена проблема невозможности эффективного планирования закупок на 3 (три) года, и составления схожих документов (плана закупок и плана-графика), которые по сути дела дублируют друг друга.

Следствием вышеуказанной проблемы является также проблема несвоевременного информирования по финансовому обеспечению на предстоящий год на момент публикации первых версий планов закупки и планов-графиков.

В свою очередь необходимо сказать о неоднозначном отношении заказчиков к институту планирования, которое отражается на качестве документов планирования: формальное отношение заказчика к планированию можно выявить по описанию объекта закупки, по обоснованию внесения изменений, по частоте публикаций версий планов-графиков (формальным следует считать неоднократное внесение изменений в существующие позиции в случае, если эта информация могла быть грамотно заполнена при размещении первой версии) и др.

В дополнение важно отметить, что задачи планирования, в которые входит обеспечение конкуренции путем создания равных условий для всех участников закупок (равные условия получения информации для разных участников закупки), не решены до конца, так как до сих пор в планах закупок и планах-графиках информация прописывается не всегда четко и понятно для всех участников закупки (например, в описании объекта закупки могут быть нечетко сформулированы качественные, количественные и иные важные для закупаемого товара характеристики, что зачастую вводит в заблуждение участников закупки).

Описанные выявленные проблемы негативно сказываются на институте планирования и требуют разработки предложений, направленных на их устранения. Пути решения выявленных проблем прописаны в следующем разделе.

3.5 Предложения, направленные на решение выявленных проблем

Для решения выявленных вышеназванных проблем предложены меры, которые должны и могут быть реализованы.

Во-первых, необходимо осуществить полноценную интеграцию и информационный обмен системы ЕИС с системой «Электронный бюджет». В данном случае речь идет о том, что должно пройти некоторое время для того, чтобы информационная система закупок в Российской Федерации была доработана, и не возникало проблем в силу технических недоработок. Также необходимо изменить интерфейсы в системе ЕИС и внести ряд дополнительных возможностей, так как на данный момент по системе сложно изучать данные и проводить их анализ (о чем ранее было сказано в работе). Кроме того, необходимо усовершенствовать ЕИС путем включения в нее таких возможностей, как автоматический расчет объема закупок у СМП и СОНКО, объема обеспечения заявок, объема обеспечения исполнения контракта, а также обеспечить институт планирования автоматической проверкой вносимых данных (в настоящее время проверка осуществляется не по всем параметрам). Важно отметить, что частые внесения изменений в планы-графики связаны с добавлением новых позиций в планы-графики. Такая ситуация возможна не только потому, что заказчик вовремя не предусмотрел нужную закупку, но также и с тем, что в процессе осуществления закупки происходит экономия бюджетных средств, расчет которой будет разумно производить автоматически и подгружать обратно в систему как образовавшуюся экономию для возможного планирования новых закупок.

Во-вторых, в связи с выявленной проблемой заполнения документов, которые несут по сути дела аналогичную информацию, исключить из законодательства норму, обязывающую заказчика формировать план закупок при условии включения столбцов «Обоснование объекта закупки» и «Цели осуществления закупки» в позиции плана-графика. Также необходимо внести изменения в законодательство с целью отмены планирования закупочной деятельности на 3 (три) года и, соответственно, формирования плана закупок, так как в результате анализа выявлено, что на конец текущего периода очень высок процент отклонения плановых показателей объема закупок от фактических (т. е. нет возможности качественного формирования документов планирования даже на год и планы на 3 (три) года будут носить формальный характер).

В-третьих, в связи с тем, что заказчик не владеет полной информацией по финансовому обеспечению на предстоящий год на момент публикации первой версии плана закупок и плана-графика (доведенные в начале года лимиты в течение года претерпевают многократные корректировки), есть основание внести изменения в бюджетное законодательство, которые будут давать более точные данные о финансовом обеспечении на момент планирования закупок. В конечном итоге порядок формирования бюджета должен предусматривать максимальное количество информации по финансовому обеспечению на момент формирования первой версии плана закупок и плана-графика.

В-четвертых, в целях исключения формального подхода заказчиков к заполнению документов планирования необходимо предусмотреть в законодательстве КОАП административную ответственность руководителей за отклонения от норм заполнения планов закупок и планов-графиков, которые предусмотрены Федеральным законом №44-ФЗ, а также Постановлениями Правительства Российской Федерации №551, №552, №553, №554.

В целом необходимо отметить, что имеется устойчивая положительная динамка совершенствования контрактной системы как на законодательном уровне, так и в области автоматизации данного процесса, в том числе в части института планирования, поэтому не исключена возможность учета и реализации предложенных рекомендаций.

Заключение

При написании данной выпускной квалификационной работы выполнен и решен ряд заявленных задач:

1. Изучен институт планирования государственных закупок: определены цели создания и задачи, которые решаются данным институтом;

2. Проанализированы нормативно-правовые акты, применяемые в сфере планирования и контроля госзакупок;

3. Определены критерии оценки эффективности применения института планирования;

4. Оценена практика института планирования в 2017 году на примере документов планирования федеральных министерств Российской Федерации;

5. Выявлены наиболее часто встречающиеся ошибки, допускаемые на этапе планирования;

6. Оценена практика института планирования в 2016 и 2017 году на примере документов планирования Минэкономразвития РФ;

7. Определены проблемы, препятствующие эффективному применению института планирования, и сформулированы меры по предотвращению таких проблем.

Подводя итоги, необходимо отметить, что институт планирования стал эффективнее в части доработки структуры плана-графика. Таким образом, он стал информативнее, а качество заполнения документов планирования повысилось по сравнению с 2016 годом (на примере анализа института планирования Минэкономразвития РФ). В свою очередь, проведенным анализом выявлено, что планы закупок, которые заказчик должен разрабатывать на 3 (три) года, не несут в себе информативной нагрузки, а также не способны выполнять те функции, которые на них возложены, в т. ч. своевременного информирования участников закупки, так как не является возможным качественно спланировать закупки даже на 1 (один) год в силу несовершенства финансового обеспечения, предусмотренного для заказчиков. Данную проблему необходимо решать на федеральном уровне не столько в части планирования закупок, сколько в части более точного формирования расходной части бюджета (планируемой на осуществление закупок) на момент его утверждения. Важно сказать, что результаты исследования экстраполируются на широкую группу субъектов, поскольку правила планирования для государственных и муниципальных заказчиков по Федеральному закону №44-ФЗ единые.

Таким образом, гипотеза, выставленная в начале исследования, что «институт планирования в 2017 году не стал эффективнее по сравнению с институтом планирования на момент переходного периода (2014-2016 гг.)» - в целом не подтверждена. Утверждение, что «эффективность применения института планирования по завершению переходного периода не стала эффективнее по причине того, что предусмотренного законодательством срока не хватило для того, чтобы заказчики освоили новые правила» является частично верным. Также выявлено, что эффективность применения института планирования находится в зависимости от системы ЕИС, которая до сих пор находится в процессе совершенствования и не зависит от заказчиков. Кроме того, оценивать качество института планирования по количеству версий планов-графиков не является абсолютно корректным, так как заказчики не всегда имеют возможность заранее включить закупку в документы планирования по причине отсутствия финансового обеспечения на момент утверждения и публикации планов-графиков (которое добавляется в течение года вследствие корректировки бюджета) или заранее рассчитать экономию бюджетных средств после осуществления закупки. С другой стороны, сложно оценить уровень освоения заказчиками новых правил: действительно ли они до сих пор привыкают к новым правилам контрактной системы или просто формально относятся к институту планирования. Необходимо отметить, что заказчики, которые стали участниками практического общения в процессе проведения анализа, утверждают, что институт планирования важен, а возникающие проблемы (в основном технического характера) постепенно устраняются.

В итоге, можно сказать, что институт планирования стал совершеннее и эффективнее по сравнению с 2016 годом, однако на данный момент находится в процессе становления и развития.

Библиографический список

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 17.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №32. - Ст. 525534.

3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 08.03.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - №14. - Ст. 1621.

4. Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 18.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - №31. - Ст. 3434.

33. Губанова Е. Е. Программный бюджет: региональный уровень // Актуальные вопросы экономических наук: материалы II Междунар. науч. конф. -- Уфа, 2013. -- С. 101-103.

34. Васильева И.С. // Курсовая работа «Планирование закупочной деятельности. Решаемые задачи», 2016 г.

Приложение

Размещено на Allbest.ru