Научные основы государственной политики в области охраны здоровья детей

В 5-й главе «Охрана здоровья детей в системе государственной политики» рассмотрен вопрос об отношении «государственной политики в области охраны здоровья детей» и «государственной политики в области здравоохранения». Логично считать, что последняя должна охватывать и сферу охраны здоровья детей, однако этот потенциал пока не реализован. В настоящее время в Российской Федерации нет научно обоснованной законодательно закреплённой государственной политики в области здравоохранения, отсутствует определение этого понятия. Проведённый нами анализ законодательства в сфере охраны здоровья позволил в качестве одной из причин этого факта указать на несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» статье 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. Однако Федеральный конституционный закон не содержит нормы, развивающей это положение Конституции Российской Федерации, и сужает полномочия Правительства Российской Федерации в сфере здравоохранения до принятия мер «по реализации прав граждан на охрану здоровья». В диссертации приведено обоснование и форма внесения дополнения в указанный Федеральный конституционный закон для приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

С целью унификации методологических подходов исследования взаимодействия различных направлений политики, содержащих здравоохранительный компонент, нами предложено операциональное определение государственной политики в области здравоохранения, которая рассматривается как законодательно закреплённая составная часть внутренней политики, осуществляемая средствами правового регулирования социально-экономических и любых иных отношений в обществе для достижения цели полного обеспечения прав граждан на профилактику болезней, высококвалифицированную медицинскую помощь и восстановительное лечение.

В диссертации сделан вывод о том, что вопрос о «государственной политике в области здравоохранения» не снимет правомочности и актуальности постановки задачи выработки и реализации «государственной политики в области охраны здоровья детей» как самостоятельного правового института.

В данной главе показано, что особенностью действующей в России стратегии по обеспечению прав ребёнка на охрану здоровья является её осуществление в рамках социальной политики См: Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года, утверждённые Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 942.. Анализ соотношения задач детского здравоохранения и задач социальной политики позволяет сделать вывод о необоснованности совмещения их предметных полей, учитывая, что назначение социальной политики заключается в регулировании социально-экономических процессов для устранения противоречий между отдельными социальными группами людей в условиях их конкуренции за жизненные ресурсы (А.И.Соловьёв, 2003).

С целью исследования отношений сфер охраны здоровья детей и социальной политики было изучено содержание двух реализованных в последние годы программ социально-экономического развития Российской Федерации. Анализ «Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)» Программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р. показал, что в разделе «Социальная политика» вопросы детства, охраны здоровья детей не рассматриваются в качестве «главных проблем», в отношении которых планируется принять «конкретные действия». В данном разделе программы среди сформулированных «основных направлений», на которых, как указано, «Правительство РФ сконцентрирует основные усилия», конкретные вопросы детства, охраны здоровья детей также не представлены. Некоторые проблемы детства, лишённые в рамках данной программы статуса объекта специального направления государственной политики, рассеяны по различным её разделам. Ряд задач по «улучшению качества медицинской помощи, развитию профилактики, диагностики» включен в раздел «Стабилизация демографической ситуации», что объяснимо с точки зрения экономической составляющей этой программы, но не отражает главную, моральную и правовую, сторону улучшения медицинской помощи ребёнку, зафиксированную в Конвенции о правах ребёнка (статьи 6, 24) и требующую отношения к его здоровью как самостоятельной ценности.

Результаты исследования свидетельствуют о недостаточной научной поддержке разработки нормативных правовых актов, касающихся вопросов охраны здоровья детей. Правомочность этого вывода подтверждается результатами изучения «Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)» Программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р., где отмечается, что «планируемый комплекс мер по созданию эффективной системы охраны материнства и детства будет способствовать обеспечению единой государственной политики в этой области». Логический анализ данного утверждения показывает, что направленность причинно-следственных отношений здесь следует изменить на противоположную, поскольку эффективность системы охраны материнства и детства должна обеспечиваться государственной политикой в области охраны здоровья детей.

В работе обоснован вывод о том, что неопределённость подведомственности сферы охраны здоровья детей обусловлена пробелами в законодательстве. Так, Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» установлено, что прогнозы социально-экономического развития должны включать, среди прочих, «количественные показатели и качественные характеристики» системы здравоохранения (пункт 5 статьи 2). Однако из содержания пункта 2 той же статьи следует, что закон не требует, чтобы указанные показатели и характеристики системы здравоохранения основывались на оценке состояния здоровья граждан, в том числе детей. Приведённые данные показывают, что проблемы обеспечения прав детей на охрану здоровья, будучи включены в предметное поле социальной политики, реально не отражены в необходимом объёме в программах социально-экономического развития, разрабатываемых в соответствии с указанным законом.

Предметом государственной социальной политики является социальное неравенство людей в их доступе к социальным благам, в том числе к средствам сохранения здоровья, в то время как отношения между детской и остальной частью населения - есть естественное неравенство, которое, соответственно, не может быть предметом социальной политики. Обоснованное перемещение проблем охраны здоровья детей из предметного поля социальной политики в сферу предлагаемого самостоятельного направления государственной политики актуализирует дальнейшее углубленное междисциплинарное изучение эволюции и функционирования сложной системы «здоровье ребёнка - общество» и определение детской части населения не как «социальной группы», являющейся объектом социальной политики, а как «ростковой зоны» общества, являющейся объектом государственной политики в области охраны здоровья детей.

В главе 6 «Исследование правовых основ государственной политики в области охраны здоровья детей» представлены результаты анализа международных документов, а также федеральных нормативных правовых актов, в которых охрана здоровья детей зафиксирована как предмет государственной политики. Группировка указанных документов и актов по способу отражения в них проблем детского здравоохранения позволила представить следующую классификацию, состоящую из пяти блоков (табл. 3): международные документы В соответствии со статьёй 15 Конституции РФ, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.; акты, в которых охрана здоровья детей представлена в качестве самостоятельного направления государственной политики; федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы государственной политики в области здравоохранения (включая детское здравоохранение); акты, регулирующие решение вопросов охраны здоровья детей в рамках общего предметного поля государственной политики в интересах детей; акты, в которых закреплены различные (нездравоохраненческие) направления государственной политики, включающие отдельные вопросы обеспечения права детей на охрану здоровья. Таким образом, в национальном законодательстве имеется значительный объём нормативных правовых актов и документов (по нашим данным не менее 23-х), непосредственно или опосредованно отражающих вопросы государственной политики в области охраны здоровья детей и являющихся правовой основой её разработки.

Как видно из представленных данных, вопросы охраны здоровья детей отражены не только в нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области прав детей и здравоохранения (блоки 2 - 4), но и в актах, регулирующих такие сферы, как семейные отношения, трудовые отношения и др. (5-й блок, табл.3), в той или иной мере охватывающих также вопросы охраны здоровья детей. Логический анализ этой группы актов показал, что включение аспектов охраны здоровья детей в предметное поле указанных направлений государственной политики характеризуется двумя разнонаправленными тенденциями. здоровье ребенок россия

Первая, положительная, заключается в том, что указанный синтез частично компенсирует отсутствие специально сформированной научно обоснованной государственной политики, призванной обеспечивать права детей на охрану здоровья. Процессы вовлечения отдельных вопросов сохранения детского здоровья в сферы реально существующих нездравоохраненческих направлений государственной политики можно рассматривать как проявление действия механизма «саморегуляции» общественных отношений для решения неотложных проблем, угрожающих стабильности общества.

Таблица 3 Классификация международных документов и отечественных нормативных правовых актов, в которых охрана здоровья детей зафиксирована в качестве предмета государственной политики в области

Регулирование общественных отношений в сфере охраны здоровья детей средствами указанных действующих направлений государственной политики свидетельствует о правовом закреплении ряда проблем детского здравоохранения в качестве реального предмета политики. Данный факт имеет принципиальное значение, поскольку является методологической и практической основой для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей, способной не только интегрировать и обеспечить координацию уже «узаконенного» комплекса медицинских компонентов указанных выше направлений политики, но и существенно дополнить его путём вовлечения в сферу правового регулирования в интересах детей наиболее полного объёма общественных отношений.

Пока этого не произошло, в России проявляется другая тенденция, заключающаяся в фрагментарном воздействии нескольких регулирующих правовых субъектов на один регулируемый объект. В результате, статус системы охраны здоровья детей поддерживается на уровне не активного регулирующего фактора, а на уровне пассивного управляемого объекта. В данной ситуации большинство условий и причин нездоровья детей оказывается вне непосредственного контроля со стороны здравоохранения.

Общим итогом данного раздела исследования является вывод о том, что наличие и пополнение корпуса нормативных правовых актов по правам ребёнка в России, а также выявленный феномен компенсации неудовлетворённой потребности в государственной политике в области охраны здоровья детей, создают правовую среду, благоприятную для её формирования.

Глава 7 «Научное обоснование структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей». При решении методологических вопросов разработки структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей было принято во внимание, что: во-первых, каких-либо стандартов подобных разработок не существует; во-вторых, основные структурные элементы различных действующих направлений государственной политики относительно однородны; в-третьих, наиболее полные данные, характеризующие структуру, объём и другие параметры указанных элементов, могут быть получены на основе изучения определённого числа нормативных правовых актов, регулирующих отдельные направления государственной политики (государственная семейная политика, государственная научно-техническая политика, государственная политика развития курортного дела и др.).

На основании результатов контент-анализа 126 источников информации по вопросам государственной политики в различных областях жизнедеятельности общества (отечественные нормативные правовые акты 1992 - 2005 гг., международные документы) было определено 58 признаков, идентифицированных в качестве структурных элементов концепции государственной политики в области охраны здоровья детей. Предложена следующая классификация и характеристика этих элементов:

1) базовые (идеология, принципы, субъекты государственной политики), отражающие специфические особенности данного направления государственной политики и не изменяющиеся в период её реализации;

2) функциональные (цель, задачи государственной политики), также отражающие специфику исследуемого направления политики и предназначенные в силу своей способности к изменению для адаптации политики к существующим реальностям в интересах достижения требуемого результата;

3) динамичные (основные направления государственной политики, механизмы осуществления и др.), универсальные, не обладающие специфическими признаками конкретного направления государственной политики, способные к оперативному реагированию на изменение ситуации, в условиях которой политика реализуется.

Полученные и систематизированные таким образом данные использованы для обоснования структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей.

Базовые элементы государственной политики. Понятие идеологии, в качестве элемента государственной политики, зафиксировано в различных нормативных правовых актах См.: Основные направлениях государственной семейной политики, утверждённых Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712; Приказ Минздрава РФ и РАМН от 26 января 2000 г. № 31/8 «О проведении совещания по подготовке предложений к проекту Основных направлений государственной политики в развитии здравоохранения Российской Федерации в 2000 - 2010 годах»., однако дефиниции этого понятия в указанных документах не содержится.

При обосновании содержания этого понятия мы исходили из того, что идеология первична по отношению ко всем другим исследуемым элементам политики и содержит мощный аксиологический потенциал, необходимый для любого вида деятельности в интересах детей. В данном случае идеология есть выражение отношения общества к детям как «единственной абсолютной ценности» Постановление Государственной Думы от 16 декабря 1998 года N 3384-II ГД «О неотложных мерах по предупреждению распространения в России наркомании и токсикомании среди детей и молодежи».. Результаты логического анализа и контент-анализа Конвенции о правах ребёнка позволили выделить в качестве ключевого признака идеологии государственной политики в области охраны здоровья детей - максимальные требования (максимы) в отношении осуществления государством прав ребёнка. Так, в контексте Конвенции о правах ребёнка идеология государственной политики в области охраны здоровья детей фиксирует максимальное ценностное отношение общества к детям, что обеспечивается постановкой «задачи развития способностей ребёнка в их самом полном объёме» (статья 29), приложением для этого «всех возможных усилий» (статья 18), принятием «любых эффективных мер» (статья 24) и использованием «всех необходимых средств» (статья 28). Меры по обеспечению прав детей должны быть: «безотлагательными» (статьи 37 и 40), «незамедлительными» (статьи 37 и 40), «первоочередными» (статьи 3 и 24) и «первостепенными» (статья 21). Государство обязано: осуществлять «наилучшее обеспечение интересов ребёнка» (статья 3), учитывать «наилучшие интересы ребёнка» (статьи 9; 18; 20; 21 и др.) и защищать «любой аспект благосостояния ребёнка» (статья 36) и т.д. (табл. 4).

Рассматривая понятие идеологии в системе категорий, отражающих ценностное отношение к детству, в настоящем исследовании в качестве операционального определения можно принять, что идеология государственной политики в области охраны здоровья детей есть синтез максимальных значений моральной и правовой практики общества в интересах охраны здоровья детей.

Таблица 4 Типология положений Конвенции о правах ребёнка, отражающих максимальные требования (максимы) к осуществлению установленных в ней норм по обеспечению прав ребёнка

Все остальные компоненты государственной политики в области охраны здоровья детей методологически правильно рассматривать как производные её идеологии.

Принципы закрепляют общую направленность Конвенции о правах ребёнка, заключающуюся в том, что ребёнок не только обладает фундаментальными правами и свободами человека, но и является «реципиентом специальной защиты» (M.S.Pais, 1992). В нашем исследовании принципы государственной политики в области охраны здоровья детей определяются как исходная норма, фиксирующая непрерывность и устойчивость общественных отношений, требуемых для обеспечения прав детей на охрану здоровья.

Принцип - тот критерий, который отличает государственную политику как деятельность в сфере охраны здоровья детей от управленческого процесса в этой сфере. Последний предполагает наличие у субъекта управления разных вариантов «достижения цели с тем, чтобы найти среди них самый эффективный и малозатратный» (Г.В.Мальцев, 2006). Государственная политика осуществляет регулятивный процесс в рамках одного закреплённого законодательно варианта достижения цели, исключающего отход от требования максимального обеспечения прав каждого ребёнка на жизнь и охрану здоровья.

Анализ нормативных правовых актов, включённых в разработку, показал, что в различных направлениях государственной политики число принципов варьирует, но их структура относительно однородна и отражает содержание регулируемых отношений в обществе.

Представленные в предыдущих разделах исследования результаты анализа противоречий в системе «здоровье ребёнка - общество» позволили нам выделить и обосновать десять принципов государственной политики в области охраны здоровья детей (табл.5). Предлагаемая форма фиксированной нумерации принципов отражает их фундаментальное значение в системе охраны здоровья детей. Последовательность изложения принципов не является формой закрепления их иерархии.

Таблица 5 Принципы государственной политики в области охраны здоровья детей

В диссертации дано обоснование полномочий субъектов государственной политики в области охраны здоровья детей, какими являются органы государственной власти, обеспечивающие права ребёнка на охрану здоровья.

К функциональным элементам изучаемого направления государственной политики отнесены её цель и задачи, которые могут подвергаться определённой коррекции, например, в связи с улучшением социально-экономической ситуации в обществе или научными достижениями в совершенствовании организационных, лечебно-профилактических технологий и т.п.

В содержании понятия цели представлены две основные его составляющие: ожидаемый результат и способы его достижения.

При определении цели государственной политики в области охраны здоровья детей было учтено, что цель должна быть ориентирована на устранение основных известных причин неблагополучия детей в обществе (результат). Цель имеет временные параметры и отражает конкретные социально-экономические условия, в которых она осуществляется.

Соответственно, целью государственной политики в области охраны здоровья детей является обеспечение права каждого ребёнка на жизнь и охрану здоровья на основе правового регулирования общественных отношений в интересах детей в современных социально-экономических условиях.

Определение цели государственной политики в области охраны здоровья детей имеет методологическое и практическое значение. Этим определением данное направление государственной политики закрепляется как самостоятельная, институционально конкретная сфера жизнедеятельности общества.

Содержание задач государственной политики, как и обоснованной выше цели, отражает существующую или прогнозируемую проблемную ситуацию, решение которой всегда зависит от наличия соответствующих правовых механизмов. В соответствии с программой исследования, проведён анализ отечественных нормативных правовых актов, по итогам которого определён и логически сгруппирован комплекс первоочередных задач государственной политики в области охраны здоровья детей, отражающий текущую проблемную ситуацию, обусловливающую неблагоприятные изменения в состоянии здоровья детей. Представленная структура отражает концептуальный уровень разработки.

В качестве первой задачи определено включение вопросов охраны здоровья детей в систему целевых ориентиров социально-экономического развития государства, что требует адекватных законодательных мер. Правовые основы постановки данной задачи заключаются в необходимости выполнения в Российской Федерации положений, изложенных в пункте 3 Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы, где установлено, что «прогресс в области улучшения положения детей должен быть ключевой целью национального развития в целом». Для реализации этого положения Декларации необходимо дополнить статью 8 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и расширить установленный в ней перечень параметров, который должен быть отражён в Программах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (макроэкономическая политика, инвестиционная и структурная политика, социальная политика, экологическая политика и др.), за счёт дополнения этого перечня параметром «государственная политика в области охраны здоровья детей».

В диссертации в качестве задач государственной политики также обоснованы: приоритетное ресурсное обеспечение государственной политики в области охраны здоровья детей; разработка методов экспертной оценки действующего законодательства и законопроектов (на основе предложенных нами и представленных в работе базовых критериев) с точки зрения их соответствия интересам охраны здоровья детей; приведение законодательства в области охраны здоровья детей в соответствие с нормами международного права и рекомендациями международных организаций; разработка проекта Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».

Таким образом, функциональный характер указанных задач государственной политики заключается в том, что продолжительность их реализации ограничена конкретным периодом, определяемым сроком получения необходимого результата. Поэтому, рассматривая государственную политику в области охраны здоровья детей как развернутый во времени процесс, уместно говорить об эволюции решаемых ею задач.

Анализ динамичных элементов государственной политики в области охраны здоровья детей показывает, что большая часть их объёма приходится на «основные направления государственной политики в области охраны здоровья детей» и «механизмы реализации». Содержание указанных элементов взаимосвязано, что определяет условность такой дифференциации на уровне выработки концепции.

По результатам проведённого исследования предложена следующая классификация основных направлений государственной политики в области охраны здоровья детей: 1. Законодательные меры в соответствии с целью и задачами государственной политики. 2. Институциональные меры (создание постоянно действующих механизмов управления государственной политикой; принятие комплексной национальной стратегии в интересах детей в рамках обязательств по осуществлению Конвенции о правах ребёнка; организация взаимодействия с другими направлениями государственной политики, ориентированными на охрану здоровья детей; определение и приоритетное развитие тех сфер общественных отношений, которые оказывают влияние на повышение эффективности государственной политики в области охраны здоровья детей). 3. Финансовое и иное ресурсное обеспечение государственной политики (формирование федерального и региональных бюджетов с учётом приоритетного ресурсного обеспечения программ, нацеленных на достижение задач в области выживания, защиты и развития детей. 4. Организационные меры (мониторинг осуществления государственной политики; определение первоочередных мер государственной политики; разработка плана действий и этапов реализации государственной политики; обеспечение преемственности государственной политики; разработка федеральных и региональных программ осуществления конкретных направлений государственной политики; организационное, кадровое, информационное обеспечение государственной политики; совершенствование статистики). 5. Международное сотрудничество в области прав ребёнка. 6. Научное обеспечение политики (прогноз и оценка эффективности государственной политики; анализ результатов, полученных в ходе экспериментов и ранее проведённых мероприятий по плану реализации государственной политики; учёт прогнозов социально-экономических процессов и стратегических ориентиров государственного развития). 7. Участие общественности в наблюдении за осуществлением государственной политики (поддержка общественных объединений, деятельность которых соответствует целям государственной политики; правовое просвещение граждан по вопросам государственной политики; сотрудничество со средствами массовой информации). 8. Подготовка государственных докладов о политике в области охраны здоровья детей.

Проект Концепции государственной политики в области охраны здоровья детей разработан на основании результатов исследования, представленных в данной главе, и приведён в приложении к основному тексту диссертации.

Выводы

1. Федеральные нормативные правовые акты и официальные документы, раскрывающие деятельность высших институтов государственной власти, ответственных за охрану здоровья детей, а также международные документы по правам ребёнка являются адекватной эмпирической базой исследования государственной политики в области охраны здоровья детей.

2. В 90-х годах ХХ и в начале XXI в. стратегия детского здравоохранения в России эволюционировала от принятия преимущественно подзаконных актов (указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и т.п.), предусматривавших решение проблем детства в основном в рамках сектора здравоохранения, в направлении придания сфере охраны здоровья детей статуса предмета государственной политики как механизма регулирования общественных отношений в интересах охраны здоровья детей и признания необходимости её законодательного закрепления в качестве самостоятельного правового института.

3. Предпосылками актуализации разработки государственной политики в области охраны здоровья детей являются: a) недостаточная эффективность действующей стратегии охраны здоровья детей; b) недостаточное законодательное обеспечение прав детей на охрану здоровья; c) наличие в Российской Федерации необходимого объёма правовых оснований для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей как самостоятельного правового института; d) закрепление в законах т.н. сегментарных направлений государственной политики в сфере здравоохранения, непосредственно связанных с решением проблем детства, в т.ч. государственной политики в области иммунопрофилактики, государственной политики в области предупреждения распространения туберкулёза, государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и др.; e) формирование правовых механизмов, частично (фрагментарно) компенсирующих отсутствие в настоящее время законодательно закрепленной государственной политики в области охраны здоровья детей и заключающихся в вовлечении проблем детского здравоохранения в предметное поле ряда действующих направлений государственной политики, регулирующих нездравоохраненческие сферы общественных отношений.

4. Государственная политика в области охраны здоровья детей определяется как самостоятельное, законодательно закреплённое приоритетное направление во внутренней политике, обеспечивающее целенаправленное регулирование общественных отношений для полного осуществления права каждого ребёнка на охрану здоровья.

В системном плане государственная политика в области охраны здоровья детей есть часть подсистемы «общество», представляющая в ней интересы объекта «ребёнок».

5. Методологические подходы к исследованию государственной политики в области охраны здоровья детей включают:

- моделирование изучаемых явлений и процессов: построение a) теоретической модели формирования государственной политики в области охраны здоровья, b) модели структуры и функционирования государственной политики в области охраны здоровья детей как нормативно-регулятивной системы;

- анализ причинно-следственных отношений в системе «здоровье ребёнка - общество», являющихся объектом правового регулирования в интересах детства;

- совершенствование понятийно-категориального аппарата интегральной области знания, охватывающей педиатрию, общественное здоровье и здравоохранение, право и другие научные дисциплины, привлекаемые с целью разработки научно обоснованных мер для обеспечения прав детей на охрану здоровья.

6. Охрана здоровья детей является сферой государственной деятельности, выходящей за рамки предметного поля социальной политики. Предметом последней является социальное неравенство людей в их доступе к социальным благам, в том числе к средствам сохранения здоровья, в то время как отношения между детской и остальной частью населения - есть естественное неравенство, которое, соответственно, не может быть предметом социальной политики. Действующие нормативные правовые акты, регулирующие социальную политику, не обеспечивают прав детей на охрану здоровья. Обоснованное перемещение проблем охраны здоровья детей из предметного поля социальной политики в сферу предлагаемого самостоятельного направления государственной политики в области охраны здоровья детей актуализирует дальнейшее углубленное междисциплинарное изучение эволюции и функционирования сложной системы «здоровье ребёнка - общество». Методологически правильно установить статус детской части населения в обществе в качестве не «социальной группы», а «ростковой зоны» всего общества.

7. Выявлен феномен формирования правового механизма частичной компенсации отсутствия в настоящее время государственной политики в области охраны здоровья детей. Функцию такого механизма выполняют действующие законодательно закреплённые направления государственной политики, в т.ч. в сферах семейных отношений, образования, трудовых отношений и др.

Факт регулирования общественных отношений в интересах охраны здоровья детей средствами различных действующих направлений государственной политики свидетельствует о правовом закреплении отдельных аспектов детского здравоохранения в качестве реального предмета политики. Вместе с тем, указанный феномен заслуживает отдельного научного рассмотрения, поскольку сложившееся фрагментарное регулирование отношений в области охраны здоровья детей является причиной, поддерживающей статус системы охраны здоровья детей в качестве не активного регулирующего фактора, а пассивного управляемого объекта.

8. Исследованные международные документы и нормативные правовые акты являются правовой основой для разработки и реализации государственной политики в области охраны здоровья детей. Указанные документы и акты можно классифицировать на пять групп: международные договоры, регулирующие отношения в области охраны здоровья детей в общем контексте обеспечения прав ребёнка; акты, в которых охрана здоровья детей представлена в качестве самостоятельного направления государственной политики; федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы государственной политики в области здравоохранения (включая детское здравоохранение); акты, регулирующие решение вопросов охраны здоровья детей в рамках общего предметного поля государственной политики в интересах детей; акты, в которых закреплены различные (нездравоохраненческие) направления государственной политики, включающие отдельные вопросы обеспечения права детей на охрану здоровья.

9. Результаты исследования позволили определить следующие десять принципов государственной политики в области охраны здоровья детей:

- государство гарантирует обеспечение права каждого ребёнка на охрану здоровья, включая социально-правовые и медицинские меры профилактики, и принимает с этой целью все необходимые законодательные и административные меры;

- государство гарантирует каждому ребёнку бесплатное предоставление услуг по охране здоровья;

- не допускается дискриминация ребёнка по любому обстоятельству в обеспечении его права на охрану здоровья;

- в Российской Федерации не принимаются нормативные правовые акты, ущемляющие права детей на охрану здоровья, и не осуществляется политика, игнорирующая права детей на охрану здоровья;

- наилучшее обеспечение прав детей на охрану здоровья является важнейшим целевым ориентиром при выработке и осуществлении социально-экономической политики государства; выявленные или прогнозируемые неблагоприятные изменения в состоянии здоровья детей в соответствующих случаях являются основанием для принятия адекватных законодательных и административных мер в интересах детства;

- обеспечение доступности и высокого качества медицинской помощи детям является приоритетным в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

- государство обеспечивает развитие первичной педиатрической медико-санитарной помощи;

- государство обеспечивает ребёнку-пациенту, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем затрагивающим его вопросам, причём взглядам ребёнка уделяется должное внимание в соответствии с его возрастом и зрелостью;

- государство реализует научно обоснованную политику в области охраны здоровья детей;

- государство гарантирует полное осуществление права каждого ребёнка на охрану здоровья в соответствии с настоящими принципами, как в благоприятных условиях общественного развития, так и в условиях нестабильности (колебания экономики, обострение экологических проблем, социальные, военные и иные конфликты и т.п.).

10. В действующем законодательстве имеется противоречие, препятствующее разработке и законодательному закреплению государственной политики в области охраны здоровья детей. Таким противоречием является несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» статье 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. В конституционном законе данная норма Конституции Российской Федерации не получила необходимого развития.

Практические рекомендации

1. С целью законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо разработать научно обоснованный проект Федерального закона «Об охране здоровья детей», для чего использовать предложенную нами и опубликованную Концепцию государственной политики в области охраны здоровья детей.

2. С целью дальнейшего научно обоснованного совершенствования системы детского здравоохранения использовать разработанную нами методологию исследования государственной политики в области охраны здоровья детей, включающую построение теоретической модели её формирования и структурно-функциональной модели, которые позволяют анализировать и прогнозировать отношения в системе «здоровье ребёнка - общество» и разрабатывать механизмы правового регулирования этих отношений в интересах охраны здоровья детей с учетом изменяющейся социально-экономической ситуации.

3. С целью унификации понятийно-категориального аппарата сферы правового обеспечения охраны здоровья детей законодательно закрепить предложенные научно обоснованные определения понятий «здоровье ребёнка», «охрана здоровья детей», «государственная политика в области охраны здоровья детей», «идеология государственной политики в области охраны здоровья детей», «принципы государственной политики в области охраны здоровья детей». Это предложение необходимо реализовать при разработке проекта федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».

4. С целью формирования института государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации необходимо осуществить следующие первоочередные меры.

- Восполнить пробел в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором не получила необходимого развития норма статьи 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. Соответственно, предлагаем изложить статью 16 указанного закона, регулирующую полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере, в следующей редакции: «Правительство Российской Федерации: … обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения (предлагаемое дополнение), принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия».

- Внести изменение в пункт 8 статьи 4 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», дополнив предусмотренную в данной статье комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации за счёт включения в неё целевого ориентира, отражающего интересы детей. Соответственно, изложить пункт 8 статьи 4 указанного закона в следующей редакции: «В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации; концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; политика в области охраны здоровья детей (предлагаемое дополнение), региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика».

- Внести изменение в пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», расширив установленный в данной статье перечень объектов комплексного анализа, используемого при разработке прогнозов социально-экономического развития, за счёт включения в него дополнительного объекта анализа, а именно объекта: «состояние здоровья граждан, в том числе детей». Соответственно, изложить пункт 2 статьи 2 указанного закона в следующей редакции: «Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, состояния здоровья граждан, в том числе детей (предлагаемое дополнение), научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов». Предлагаемое изменение позволит привести данную норму статьи 2 закона в соответствие с пунктом 5 той же статьи, где установлено, что прогнозы социально-экономического развития должны включать, среди прочих, «количественные показатели и качественные характеристики… системы здравоохранения».

5. В структуре государственной политики в области охраны здоровья детей закрепить в качестве её постоянных элементов следующую иерархию:

- базовые элементы (идеология, принципы государственной политики), являющиеся высшими, исходными, неизменяемыми руководящими началами деятельности в интересах охраны здоровья детей, отражающими специфические особенности данного направления государственной политики, в первую очередь ориентацию на приоритетное, максимальное обеспечение прав детей на охрану здоровья;

- функциональные элементы (цель, задачи государственной политики), также отражающие её ценностную специфику, обладающие способностью к изменению в направлении повышения уровня правового обеспечения охраны здоровья детей, адекватного реальной социально-экономической ситуации;

- динамичные (служебные) элементы, необладающие специфическими признаками конкретного направления государственной политики, способные к оперативному реагированию на изменение ситуации, в условиях которой эта политика реализуется (основные направления, программы и др.);

6. С целью обеспечения регулятивной функции государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо законодательно закрепить определение и основные характеристики её базовых элементов (идеологию, принципы, субъекты государственной политики). Содержание функциональных и динамичных элементов государственной политики в области охраны здоровья детей целесообразно фиксировать в соответствующих целевых программах на определённый период по охране здоровья детей.

7. С целью предупреждения неблагоприятных последствий принятия законопроектов и других нормативных правовых актов, а также проектов управленческих решений, в том числе не имеющих целевого отношения к сфере обеспечения прав детей на охрану здоровья, необходимо проведение экспертной оценки указанных проектов с использованием предложенных нами «Базисных критериев оценки проектов федеральных законов в части их соответствия государственной политике в области охраны здоровья детей».

Список публикаций по теме диссертации

1. Лапин, Ю.Е. Понятийно-категориальный аппарат Конвенции о правах ребенка / Ю.Е. Лапин // Права ребенка. - 1998. - №1-2. - С.25-36.