Управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при Президентові України

УДК 35.088.6: 351.713

Спеціальність 25.00.05 - галузеве управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України

Журавський Вадим Лаврентійович

Київ - 2001

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Українській Академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник: доктор педагогічних наук, доцент Протасова Наталія Георгіївна, Українська Академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри управління освітою.

Офіційні опоненти:

- доктор педагогічних наук, професор, дійсний член Академії педагогічних наук України Бондар Володимир Іванович, Національний педагогічний університет ім. М.П. Драгоманова, декан педагогічного факультету;

- кандидат наук з державного управління Дзвінчук Дмитро Іванович, Івано-Франківський державний технічний університет нафти і газу, декан факультету управління і інформаційних технологій, завідувач кафедри державного управління.

Провідна установа: Центральний інститут післядипломної педагогічної освіти, кафедра управління освітою, Академія педагогічних наук України, м. Київ.

Захист відбудеться 26 вересня 2001 року о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: Київ - 57, вул. Ежена Потьє, 20, ауд.201.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України.

Автореферат розісланий 23 серпня 2001 року.

Заступник голови спеціалізованої вченої ради В.А. Ребкало

Анотації

Журавський В.Л. Управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.05 - галузеве управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2001.

Дисертацію присвячено дослідженню проблеми управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України. Досліджувана система розглядається як сукупність професійних програм підвищення кваліфікації; акредитованих навчальних закладів, що реалізують зазначені програми; органів, які здійснюють управління системою. Обґрунтовано пріоритетні напрями розвитку системи в умовах недостатнього фінансового забезпечення. Розкрито принципи і тенденції формування змісту навчальних програм, вибору оптимальних форм і методів навчання при підвищенні кваліфікації податківців. Підтверджено доцільність впровадження андрагогічної моделі у систему підвищення кваліфікації. Розроблено концепцію розвитку системи. Основні результати знайшли практичне впровадження при розробці нормативних документів функціонування відомчих навчальних закладів податкової служби та програмно-методичного забезпечення підвищення кваліфікації.

Ключові слова: підвищення кваліфікації, управління, система, професійні програми, податкова служба, андрагогіка, модель, концепція.

Журавский В.Л. Управление системой повышения квалификации кадров государственной налоговой службы Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.05 - отраслевое управление. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 2001.

Диссертация посвящена исследованию проблемы управления системой повышения квалификации кадров государственной налоговой службы Украины. Исследуемая система рассматривается как совокупность профессиональных программ повышения квалификации; аккредитованных учебных заведений, реализующих эти программы; органов, осуществляющих управление системой.

Изучение опыта управления повышением квалификации государственных служащих Украины, а также кадров налоговых служб высокоразвитых зарубежных стран показало, что приоритетным направлением кадрового обеспечения государственной налоговой службы Украины должно стать непрерывное профессиональное обучение персонала, ведущая роль в котором принадлежит повышению квалификации. Непрерывность повышения квалификации обеспечивают: курсовое повышение квалификации по профессиональным программам, тематические постоянно действующие и краткосрочные семинары, стажировка, профессиональное обучение на рабочем месте, обучение в целевой аспирантуре, докторантуре.

Основным видом повышения квалификации является обучение по профессиональным программам. Для оперативного и широкомасштабного внедрения в профессиональную деятельность налоговой службы изменений в налоговом законодательстве, технологиях налогообложения целесообразно проводить повышение квалификации по профессиональным программам руководящего персонала с последующим его привлечением к преподавательской работе во время проведения краткосрочных и постоянно действующих тематических семинаров, профессионального обучения на рабочих местах.

Важным условием успешного функционирования и развития системы повышения квалификации является достаточное и стабильное финансирование. Норматив обязательных инвестиций в обучение государственных служащих должен быть не менее 3% от расходов на оплату труда. В Украине этот показатель за 1997-2000 годы становит 0,28%. Поэтому, приоритетными направлениями развития системы повышения квалификации кадров налоговой службы условиях ограниченного финансирования являются: формирование содержания обучения, его актуализация, исходя из целевого направления, задач и функций органов государственной налоговой службы; разработка государственных стандартов; применение современных образовательных технологий, в т.ч. дистанционного обучения; изучение и внедрение международного опыта повышения квалификации персонала налоговых служб.

В исследовании раскрыто принципы и подходы к формированию содержания учебных программ, выбору оптимальных форм и методов обучения. Результаты исследования подтверждают целесообразность внедрения андрагогической модели в систему повышения квалификации кадров государственной налоговой службы, которая должна стать основным инструментом усовершенствования учебного процесса, обеспечить смещение акцентов из пассивных на активные формы и методы обучения, привлечения слушателей к формированию содержания учебных программ, выбору оптимальных форм, периодичности, продолжительности повышения квалификации, оценки влияния обучения на производительность труда.

Проведенное исследование даёт основание утверждать, что чрезвычайно важным для становления системы повышения квалификации кадров налоговой службы и определения путей её развития, является разработка концепции. Предложенная на основании проведенного исследования концепция развития системы повышения квалификации может быть ориентиром для выбора основных направлений усовершенствования кадрового потенциала государственной налоговой службы на перспективу, стать одним из важных документов для разработки комплексной программы подготовки высококвалифицированных кадров для государственной налоговой службы Украины.

Основные результаты исследования внедрены при разработке нормативных документов функционирования ведомственных учебных заведений налоговой службы и программно-методического обеспечения повышения квалификации.

Ключевые слова: повышение квалификации, управление, система, профессиональные программы, налоговая служба, андрагогика, модель, концепция.

Zhuravskyi V.L. Administration system of improvement of professional skill of staff for the State tax service of Ukraine. - Manuscript.

This Thesis for a Candidate of Sciences in Public Administration, by Specialty 25.00.05 - Branch Administration. - Ukrainian Academy of Public Administration, Office the President of Ukraine, Kiev, 2001.

The thesis is dedicated to research of a problem of a system control of improvement of professional skill of staff (frames) of a state tax service of Ukraine. The investigated (studied) system is considered as set (combination) of the professional programs of improvement of professional skill; the accredited educational institutions realising these programs; organs executing a system administration. The prior development trends of a system under poor financing are justified. The educational programs formation principles and tendencies are investigated, as well as those of the optimum forms and methods of training selection during professional skill improvement of tax service workers. The expediency of an andragogics system intrusion in the professional skill improvement system is confirmed. The development system concept is developed. The main (basic) results are used in operation normative documents of departmental tax service educational institutions and program - methodical maintenance of professional skill improvement.

Keywords: improvement of professional skill; control; a system; the professional programs; a tax service; andragogics; model; the concept.

Загальна характеристика роботи

На етапі здійснення економічних реформ та соціальних перетворень, що нині проводяться в Україні, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам управлінських послуг на високому рівні можливе лише за умови створення ефективної системи державного управління, що відповідає вимогам демократичної, правової держави із соціально-орієнтованою ринковою економікою. З цією метою в Україні проводиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід'ємною складовою якої є зміцнення та вдосконалення кадрового потенціалу державної служби. Кадровий корпус державних службовців в Україні досить потужний - близько 319 тисяч осіб. Значну його частину складають працівники державної податкової служби.

Одним із завдань адміністративної реформи є створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів. Як зазначається у Концепції адміністративної реформи, має бути значно удосконалена загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, яка повинна забезпечити їх безперервну освіту. Це, зокрема, вимагає запровадження розгорнутої, упорядкованої та обов'язкової системи підвищення кваліфікації державних службовців з використанням різних форм навчання.

В Україні, як у багатьох розвинених країнах, державне управління офіційно визнане одним з видів професійної діяльності. З метою професіоналізації цього виду діяльності нині існує освітня та наукова галузі "Державне управління". Але сучасні потреби державотворення, процеси професіоналізації державного управління викликають необхідність вирішення низки проблем, серед яких: визнання професійного навчання як обов'язкової невід'ємної складової професійної діяльності державних службовців та розвиток гарантованих державою умов такого навчання; формування змісту професійного навчання та організація навчального процесу відповідно до потреб економічного і соціального розвитку держави на основі впровадження сучасних наукових досліджень та широкого використання вітчизняного і зарубіжного досвіду у сфері державного управління та державної служби; удосконалення системи професійної підготовки і підвищення кваліфікації персоналу державної служби тощо.

Важливим напрямом наукової програми розвитку державного управління та державної служби, визначених Стратегією реформування системи державної служби в Україні, має стати наукове і методичне забезпечення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Передбачається подальше проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних та інших праць і матеріалів. У зв'язку з цим проблеми, пов'язані з організацією та управлінням навчальним процесом у системі безперервної освіти державних службовців, набувають особливої ваги.

Актуальність теми дослідження визначається тим, що дисертаційна робота тісно пов'язана з розробкою комплексу найважливіших проблем становлення і управління системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України, яка працює в екстремальних умовах економічної кризи та недосконалості податкового законодавства і потребує висококваліфікованого кадрового забезпечення. В цих умовах особлива роль належить підвищенню кваліфікації, спрямованому на оновлення і поглиблення соціально-гуманітарних, політико-правових, економічних, управлінських та спеціальних фахових знань і умінь, включаючи вивчення вітчизняного та зарубіжного досвіду.

Необхідність ґрунтовного підходу до питань забезпечення підвищення кваліфікації кадрів податкової служби зумовлена важливістю завдань, що стоять перед податковими органами - удосконалення механізму оподаткування, здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою та своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів, а також неподаткових доходів, установлених законодавством.

Податкова система у кожній країні є однією із стрижневих основ економічної системи. Вона забезпечує фінансову базу держави і виступає головним знаряддям реалізації її економічної доктрини. Практика більшості держав з ринковою економікою свідчить про те, що справлянням податків повинні займатися спеціально підготовлені фахівці. Відчуття платниками податків професіоналізму і компетентності працівників податкової служби є важливим фактором у забезпеченні своєчасної сплати податків.

Різке збільшення кількості платників податків та навантаження на податкові органи при жорсткому обмеженні фінансових ресурсів і чисельності персоналу стали однією із основних причин необхідності модернізації податкової служби. Розроблена методологія нарахування і справляння податків, форми податкових документів, які, в основному, зорієнтовані на ручну обробку інформації, вичерпали потенціал підвищення ефективності роботи органів податкової служби, що викликало потребу змін традиційних технологій і процедур роботи, підвищення рівня інформатизації податкових органів, переходу до функціональної структури. Тому, зважаючи на це, а також на постійні зміни податкового законодавства, необхідно здійснювати відповідне навчання працівників податкових органів.

Без підвищення кваліфікації не можливо забезпечити достатній рівень професіоналізму і компетентності фахівців. Підвищення кваліфікації в сучасних умовах повинне бути безперервним. Тому удосконалення системи підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, яка має забезпечити безперервність освіти державних службовців, є одним з найважливіших напрямів реформування державної податкової служби України.

Аналіз стану кола питань, обраного для дисертаційного дослідження, свідчить, що проблеми системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби та управління нею на сьогодні практично не висвітлені у науковій літературі, вони ще не стали предметом цілеспрямованого наукового дослідження в Україні. Таким чином, актуальність дослідження проблем управління підвищенням кваліфікації кадрів державної податкової служби України зумовлена:

об'єктивними умовами становлення і розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

відсутністю наукових досліджень з проблем організації, змісту та управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України;

особливостями функціонування цієї підсистеми у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Зазначене зумовило вибір теми дослідження - "Управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України".

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане у межах плану науково-дослідних робіт Української Академії державного управління при Президентові України за темами "Основні напрями реформування управління освітою в Україні", комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" (№0200U004103), державних програм щодо адміністративної реформи та її кадрового забезпечення, зокрема Указів Президента України: "Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців", "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій", "Про Комплексну програму підготовки державних службовців" тощо.

Мета дослідження полягає в обґрунтуванні наукових положень та розробці рекомендацій щодо управління функціонуванням і розвитком системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служи в умовах адміністративної реформи в Україні.

Відповідно до мети визначені завдання дослідження:

здійснити системний аналіз наукової літератури, законодавчої та нормативної бази, вітчизняного і зарубіжного досвіду щодо проблем управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби;

уточнити зміст основних понять: "підвищення кваліфікації кадрів податкової служби", "система підвищення кваліфікації кадрів податкової служби", "управління системою підвищення кваліфікації кадрів податкової служби";

обґрунтувати концептуальні підходи до формування системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби та управління її функціонуванням і розвитком;

розробити концепцію управління розвитком системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України;

сформулювати конкретні рекомендації щодо вдосконалення нормативного та програмно-методичного забезпечення навчального процесу системи підвищення кваліфікації податківців.

Об'єкт дослідження - система підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України.

Предмет дослідження - управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої у дисертаційному дослідженні мети в залежності від складності наукових завдань застосовувався комплекс загальнонаукових методів, а саме: систематизація законодавчої і нормативної документації, наукової літератури за темою дослідження, їх теоретичний і критичний аналіз, метод діалектичних суперечностей (визначення напрямів дослідження, обґрунтування створення системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби); метод порівняльного аналізу, інтерв'ювання (аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації працівників податкових служб); класифікація, систематизація та узагальнення фактів з теми дослідження, методи моделювання, системний та статистичний аналіз (стосовно різних аспектів дослідження); анкетування, спостереження, статистична обробка даних, експеримент, експертні оцінки (програмно-методичне забезпечення навчального процесу, форми і методи навчання); прогнозування, логічне узагальнення (висновки та рекомендації щодо шляхів розвитку системи підвищення кваліфікації податківців). На різних етапах дослідження було залучено понад 1800 керівних працівників і спеціалістів податкової служби на посадах державних службовців V-VII категорії.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у тому, що:

вперше здійснено дослідження системи підвищення кваліфікації кадрів податкової служби як системного об'єкта управління та узагальнено і адаптовано до умов України зарубіжний досвід підготовки та підвищення кваліфікації кадрів податкових служб; обґрунтовано пріоритетні напрями розвитку системи в умовах недостатнього фінансового забезпечення; розроблено концепцію управління розвитком системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби;

уточнено зміст основних понять: "підвищення кваліфікації кадрів податкової служби", "система підвищення кваліфікації кадрів податкової служби", "управління системою підвищення кваліфікації кадрів податкової служби";

розкрито принципи і тенденції формування змісту навчальних програм, вибору оптимальних форм і методів навчання при підвищенні кваліфікації податківців;

досліджено доцільність впровадження андрагогічної моделі у систему підвищення кваліфікації кадрів податкової служби;

подальшого розвитку набуло обґрунтування сутності безперервного навчання державних службовців, підвищення їх професіоналізму та компетентності як важливого чинника здійснення суспільних реформ.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що застосовані в дисертації підходи та рекомендації щодо управління функціонуванням і розвитком системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби можуть бути використані як науковими, так і практичними працівниками системи державного управління. Результати дослідження і висновки, які містяться в дисертації, можуть стати базою для подальших наукових досліджень у галузі державного управління: при розробці державних освітніх стандартів, обґрунтуванні професіограми та моделі діяльності фахівця податкової служби, визначенні переліку спеціальностей і спеціалізацій, спрямованих на діяльність у сфері оподаткування, створенні інформаційно-методичного ресурсу професійного навчання фахівців податкової служби; при розробці і вдосконаленні нормативного та програмно-методичного забезпечення навчального процесу в системі підвищення кваліфікації державних службовців, виборі оптимальних форм і методів навчання.

Висновки автора щодо функціонування та розвитку системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби були впроваджені: при розробці проекту Концепції підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для державної податкової служби України; при розробці Положення про Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для державної податкової служби України та його організаційної структури, Положення про організацію навчального процесу в Центрі (довідка № 46 від 28.04.2001 р.).

Результати дисертаційного дослідження, висновки та пропозиції автора знайшли відображення у розроблених та впроваджених у навчальний процес підвищення кваліфікації працівників податкової служби навчально-тематичних планах і програмах (акти про впровадження №165 від 6.04.2000 р. та №21 від 10.01.2001 р.), професійній програмі підвищення кваліфікації працівників органів державної податкової служби (державних службовців V-VII категорії), навчальних та навчально-методичних посібниках.

Теоретичні положення та практичні результати дисертаційного дослідження використовуються в навчально-методичній роботі закладів післядипломної освіти системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України (довідка ДПА України №04-0213 від 30.05.2001 р.).

Особистий внесок здобувача. Ідеї та розробки, що належать співавторам, - М.Я. Азарову, В.Т. Білоусу, Л.П. Гацькій, Ю.В. Гладуну, Л.М. Журавській, О.І.Кабанцю, Є.В.Калюзі, Л.В. Колобовій, В.М. Кулінченко, Л.Л. Лазебник, В.Ф. Межейніковій, П.В. Мельнику, Н.І. Мірошніченко, А.І.Накаю, І.Д. Погорєловській, О.В. Редичу, С.П. Яковчук, Л.А. Ярош, разом із якими були написані наукові праці, в дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Різноманітні аспекти досліджуваної проблеми, що обговорювалися на засіданнях кафедри методики навчання Національного аграрного університету, кафедри управління освітою Української Академії державного управління при Президентові України, кафедри податкового менеджменту Академії державної податкової служби України (до 21.12.1999р. - Український фінансово-економічний інститут), вченої ради Українського фінансово-економічного інституту (травень 1998р.), висвітлені на щорічних науково-практичних конференціях професорсько-викладацького складу та аспірантів Національного аграрного університету (Київ, 1997-1999р.р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю "Державна регіональна політика та місцеве самоврядування" (Київ, 2000р.); Міжнародних науково-практичних конференціях "Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці та бізнесі" (Ірпінь, 2000р. та 2001р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження опубліковані у 7-ми наукових статтях (чотири з яких у фахових виданнях), 1-му навчальному посібнику та 1-му курсі лекцій у співавторстві, 2-х збірниках тез науково-практичних конференцій, збірнику навчально-тематичних планів та програм підвищення кваліфікації працівників органів державної податкової служби України.

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків після розділів, загальних висновків, списку використаних джерел (335 найменувань, з них 32 - іноземною мовою), додатків. Основний текст дисертації викладений на 177 с. Робота містить: 23 рисунки, 18 таблиць, 11 додатків.

Основний зміст дисертації

У вступі розкривається актуальність теми, необхідність її дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається мета задачі, об'єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних наукових результатів; подається інформація про їх впровадження, особистий внесок здобувача, апробацію результатів дисертації.

У першому розділі "Огляд літератури за темою дослідження" здійснено аналіз та узагальнення на основі огляду наукових джерел основних етапів розвитку наукової думки за проблемою управління підвищенням кваліфікації кадрів податкової служби у таких аспектах, як: підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців у системі безперервної освіти; підготовка і підвищення кваліфікації податківців та управління даною системою; навчання дорослих.

Сьогодні особливої ваги набувають питання, пов'язані з розробкою концепцій безперервності освіти фахівців. Іде пошук єдиної загальновизнаної теорії безперервної професійної освіти фахівців. У різних країнах вона отримала різну назву: перманентна (permanent), відновлювальна (recurrent), освіта упродовж життя (longlife) тощо. За радянських часів безперервність освіти була у центрі досліджень О. Абасової, І. Бестужева-Лади, О. Вербицького, О. Владиславлєва, І. Дяченко, Ю. Кудрявцева, В. Миронова, В. Осипова та ін.

Важлива роль у забезпеченні безперервності професійної освіти фахівців належить системі підвищення кваліфікації. Слід зазначити, що за минулі десятиліття в Україні сформувалася й функціонує певна система підвищення кваліфікації фахівців, яка постійно вдосконалюється і розвивається. Надзвичайно важливим для дослідження проблем управління системою підвищення кваліфікації кадрів податкової служби є вивчення проблем підвищення кваліфікації державних службовців. За останнє десятиліття дослідженню проблем навчання державних службовців приділяється значна увага як вітчизняних, так і зарубіжних учених.

Проблеми підготовки державних службовців та управлінських кадрів в Україні, підвищення їх фахового рівня висвітлювали такі українські вчені, як В. Авер'янов, В. Бакуменко, О. Воронько, С. Дубенко, В. Князєв, В. Козаков, В. Кремень, В. Куценко, Г. Леліков, В. Луговий, П. Назимко, Н. Нижник, О. Оболенський, О. Присенко, О. Пухкал, В. Ребкало, В. Цвєтков, П. Цегольник, Г. Щокін, С. Ярошенко, В. Яцуба та ін. Різноаспектні питання підвищення фахового рівня державних службовців, як складової безперервної освіти, були предметом наукового дослідження В. Андрушка, Е. Алмазова, А. Богомолова, Л. Гогіної, Д. Дзвінчука, Р. Ільясова, В. Майбороди, Т. Мандебури, П. Назимка, Г. Опанасюк, Л. Плаксій, В. Понеділко, Є. Ралдугіна, М. Снітчука, О. Сороко та ін.

Деяких аспектів проблеми підготовки та підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України торкалися у своїх роботах М. Азаров, В. Білоус, П. Мельник, Ф. Ярошенко. Однак, дана проблема залишається на сьогодні недостатньо висвітленою у науковій літературі і потребує вивчення. Це пов'язано з тим, що вітчизняна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби знаходиться на етапі становлення.

Важливим для дослідження проблем управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби є врахування результатів наукових досліджень та педагогічної практики підвищення кваліфікації фахівців різних спеціальностей, зокрема педагогічних працівників. Так, фундаментальні проблеми підвищення кваліфікації педагогічних працівників висвітлено у наукових працях Ю. Азарова, В. Виненка, С. Крисюка, Ю. Кулюткіна, В. Маслова, М. Нікандрова, О. Онушкіна, М. Піндери, Н. Протасової, П. Худоминського, Т. Шамової та ін. Ці науковці розробили теоретико-методологічні основи функціонування системи підвищення кваліфікації педагогів та окремі напрями підвищення її ефективності. Педагогічному процесові в системі підвищення кваліфікації педагогічних працівників присвячені праці І. Анциферової, В. Бондара, Л. Кравченко, Л. Набоки, О. Наумець, І. Підласого та ін. В них головний акцент зроблено на технологічні проблеми організації підвищення кваліфікації фахівців. Але поза увагою залишаються проблеми змісту їх навчання. Окремих аспектів самоосвіти педагогів торкаються у своїх дослідженнях В. Бондар, С. Вершловський, Ю. Кулюткін, В. Маслов та ін. Проблеми гуманізації освіти знайшли відображення у працях Ш. Амонашвілі, С. Бондара, І. Зязюна, Н. Протасової та ін. податковий кваліфікація андрагогіка фінансування

Важливим напрямом як педагогічної, так і управлінської діяльності сьогодні стає навчання дорослих у системі безперервної освіти. Освіта дорослих названа ключем до ХХІ століття. ЇЇ проблемами займається андрагогіка. Андрагогіка - теорія навчання дорослих, одна з галузей педагогічних наук, яка досліджує проблеми освіти, самоосвіти й виховання дорослих. Становлення андрагогіки як самостійної науки відбулося в 1950-1970 роках. Воно пов'язане з іменами вчених П. Джарвіса, М. Ноулза, Р. Сміта, Ф. Пьоггелера, Т. Тен Хаве, Л. Туроса. Подальшого розвитку андрагогічна ідея набула у 1980-1990 роках у працях А. Нокса, Р. Хавігерста, Е. Хофмана та ін.

Підвищення ефективності сучасної освіти і підвищення кваліфікації кадрів податкової служби вимагає не тільки усвідомлення особливостей освіти дорослих, фахівців з певним життєвим і професійним досвідом та врахування їх у процесі навчання, а й розробки нових методик, технологій навчання. Андрагогічна ідея може стати основою для таких розробок і, з врахуванням зарубіжного досвіду, створити потужний механізм піднесення української системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців на рівень сучасних суспільних і особистісних вимог.

Спираючись на проведений огляд наукової літератури з проблем підвищення кваліфікації фахівців у системі безперервної освіти у нашому дисертаційному дослідженні було розроблено просторову модель руху фахівця в освітньому просторі. Особливе місце у ній займає самоосвіта. Вона є тим ґрунтом, на якому будується і розвивається кожен напрям руху особистості в освітньому просторі (перепідготовка, підвищення кваліфікації, додаткове навчання). Самоосвіта також є умовою ефективності її освітньої діяльності.

Підвищення кваліфікації кадрів податкової служби є невід'ємною частиною післядипломної освіти, органічно поєднаною та взаємно обумовленою іншими її складовими. Його доцільно розглядати: по-перше, як надання можливостей кожному фахівцеві поповнювати і оновлювати свої знання, вміння і навички, виходячи із суспільних та особистісних потреб; по-друге, як сукупність ланок, які органічно взаємопов'язані з іншими ланками освіти, динамічно розвиваються і забезпечують наступність у навчанні; по-третє, як процес і результат поступового зростання фахівця як особистості і як професіонала; процес, що здійснюється під час його практичної діяльності; по-четверте, як шлях до постійного збільшення людського капіталу - зростання реального інтелектуального, кваліфікаційного та духовного потенціалу суспільства.

Отже, під поняттям "підвищення кваліфікації кадрів податкової служби" ми розуміємо процес і результат цілеспрямованого, спеціально організованого систематичного оновлення та вдосконалення знань і умінь, необхідних для функціональної діяльності фахівців, зумовлений динамікою розвитку суспільства, економіки, науки, освіти, культури та потребами, що випливають з їх особистого досвіду і специфіки діяльності. Головна мета цього процесу - це приведення професійної компетентності фахівців у відповідність до існуючих державних вимог, світових стандартів, розвиток їхнього творчого потенціалу, професійної майстерності, підвищення інтелектуального та загальнокультурного рівня.

Важливою передумовою становлення і розвитку системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України є ефективне управління. Тому з метою з'ясування теоретико-методологічних засад управління підвищенням кваліфікації значну увагу ми приділили інтерпретації основних положень теорії управління щодо предмету нашого дослідження.

Поняття управління у науковій літературі, починаючи з А. Файоля і Г. Черча, розглядали також П. Керженцев, Г. Слезінгер, О. Годунов, Г. Попов, О. Ковальов, Д. Кайдалов, Е. Суїменко, М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоурі та ін. Державне управління досліджували В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Афанасьєв, В. Бакуменко, Б. Гаєвський, Б. Гурне, Н. Нижник, О. Оболенський, Г. Райт, І. Розпутенко, В. Цвєтков, В. Яцуба та ін. Проблеми управління освітою розглядали Ю. Алферов, С. Жарая, С. Калашнікова, В. Козаков, Н. Коломінський, В. Лазарєв, В. Луговий, В. Маслов, В. Щетінін, Г. Щокін та ін.

На основі виявлених діалектичних суперечностей в управлінні системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України, які є рушійними силами її розвитку, нами визначено завдання управління системою підвищення кваліфікації, а саме: перехід до прогностичного (випереджаючого) управління; використання гнучких структур управління, систем, форм, методів навчання, а також підходів до розробки змісту навчання; демократизація, гуманізація системи управління; індивідуалізація навчання; розробка систем заохочення для підвищення мотивації працівників до професійного зростання; забезпечення відповідного фінансування, необхідного рівня нормативного, організаційного, методичного, інформаційного, кадрового, матеріально-технічного забезпечення; психологічна, методична, професійна підготовка викладачів та інструкторів тощо.

Здійснений аналіз наукових статей, монографій і дисертаційних досліджень свідчить про те, що: вітчизняна система підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби знаходиться на етапі становлення; відсутнє її наукове обґрунтування, зокрема: не вироблено концепції розвитку системи; не визначена оптимальна її структура; не сформовані нормативна база, механізми управління функціонуванням і розвитком системи; відсутні моделі, технології навчання, які б враховували специфіку діяльності податкової служби; потребує розробки та вдосконалення навчально-методичне забезпечення: навчально-тематичні плани і програми, навчальні посібники, засоби діагностики рівня знань тощо; проблеми підвищення кваліфікації податківців практично не висвітлені у науковій літературі.

Отже, проблема управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби в системі безперервної освіти є актуальною і потребує предметного наукового дослідження.

З огляду на зазначені проблеми управління системою підвищення кваліфікації кадрів податкової служби України здійснено вибір основних напрямів дослідження, зокрема: аналіз законодавчої і нормативної бази та вивчення вітчизняного досвіду щодо забезпечення функціонування системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби, визначення її місця і ролі у загальнонаціональній системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; системний аналіз досвіду управління підготовкою і підвищенням кваліфікації працівників податкових служб високорозвинених зарубіжних країн; наукове обґрунтування концептуальних підходів до формування системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України та управління її функціонуванням і розвитком; моделювання управлінських процесів підвищення кваліфікації податківців; розробка, експериментальна перевірка та впровадження в навчальний процес програмно-методичного забезпечення підвищення кваліфікації; визначення шляхів удосконалення управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби та розробка науково обґрунтованої концепції її розвитку.

У другому розділі "Констатуюче дослідження досвіду управління підвищенням кваліфікації кадрів податкових служб" здійснено аналіз на основі законодавчої і нормативної бази процесу становлення системи підвищення кваліфікації кадрів податкової служби України, визначено її роль і місце у загальнонаціональній системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, а також розглянуто досвід управління підготовкою і підвищенням кваліфікації працівників податкових служб у зарубіжній теорії і практиці.

Система підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України є організованою, складною, динамічною, відкритою системою, що потребує різноаспектних підходів до її вивчення. Якщо підходити до визначення поняття "система підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби" на основі компонентно-структурного аспекту системного підходу, то слід виділити три складові системи: 1) професійні програми підвищення кваліфікації, як складові державних стандартів освіти; 2) акредитовані навчальні заклади, що реалізують зазначені програми; 3) органи, що здійснюють управління системою.

Становлення системи підвищення кваліфікації кадрів податкової служби йде одночасно за двома напрямами: 1) шляхом забезпечення безперервності у професійно-освітньому процесі на базі єдиної державної політики через визначення змісту професійно-кваліфікаційних характеристик, цілей, пріоритетів і принципів професійного навчання, введення єдиних державних стандартів та критеріїв їх реалізації з урахуванням різноманітності форм, методів і термінів навчання; 2) шляхом створення відомчої мережі навчальних закладів післядипломної освіти, які мають задовольняти навчальні потреби податкової служби щодо підвищення кваліфікації її фахівців у необхідних обсягах, а також зміцнення взаємозв'язку та координації роботи всіх навчальних закладів, які займаються підвищенням кваліфікації податківців.

Специфіка цієї системи визначається, перш за все, специфікою діяльності органів державної податкової служби і знаходить своє відображення через зміст навчання, тобто через зміст державних стандартів освіти.

Досвід побудови і функціонування систем підготовки та підвищення кваліфікації працівників податкових служб високорозвинених країн, вітчизняний досвід підвищення кваліфікації державних службовців свідчить, що основою системи підвищення кваліфікації є існування розгалуженої мережі відомчих навчальних закладів, чітка професійно-практична спрямованість навчання, широке використання управлінського досвіду комерційних структур тощо. Тому для державної податкової служби України важливим є створення відомчої мережі навчальних закладів післядипломної освіти, які мають задовольнити навчальні потреби щодо підвищення кваліфікації її фахівців у необхідних обсягах.

Органи управління здійснюють управлінський вплив стосовно навчальних закладів такими заходами як ліцензування, акредитація, атестація, державне замовлення, фінансування тощо. Стратегічне планування використання фінансових ресурсів та визначення напрямів інвестування у розвиток системи підвищення кваліфікації податківців здійснює колегія ДПА України. Головні управління ДПА України повинні відповідати за оцінку потреб у підвищенні кваліфікації та визначення змісту навчання фахівців відповідного функціонального спрямування. Регіональні і місцеві органи державної податкової служби мають забезпечити виконання щорічного плану підвищення кваліфікації фахівців відповідних функціональних напрямів. Навчальні заклади повинні здійснювати розробку та реалізацію професійних програм підвищення кваліфікації, їх науково-методичне забезпечення.

Таким чином, під поняттям "управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби" ми розуміємо цілеспрямовану взаємодію державних органів і акредитованих навчальних закладів щодо забезпечення функціонування і розвитку системи через створення відповідних умов для досягнення поставленої мети.

Важливою умовою успішного функціонування і розвитку системи підвищення кваліфікації кадрів податкової служби є достатнє і стабільне її фінансування. Як свідчить зарубіжний досвід, норматив обов'язкових мінімальних інвестицій на навчання персоналу повинен бути не менше 2% від витрат на оплату праці. В Україні цей показник за останніх 4-и роки становить 0,28% що не дає можливості забезпечити виконання ст. 29 Закону України "Про державну службу в Україні" щодо періодичності підвищення кваліфікації. Так, за останніх 4-ри роки підвищили кваліфікацію 13157 працівників органів державної податкової служби, що складає 20,5% від загальної чисельності працюючих при законодавчо визначеному нормативі за цей період 75%.

Концепцією Адміністративної реформи в Україні визначено, що у кошторисах на утримання державних органів має бути передбачена окрема стаття видатків на підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців у розмірі, не менш як 3% від фонду оплати праці. Виконання цієї вимоги дозволить значно покращити стан справ у підвищенні кваліфікації податківців і, відповідно, у виконанні функцій держави, покладених на податкову службу.

Зважаючи на недостатній рівень фінансового забезпечення підвищення кваліфікації податківців важливо визначити пріоритетні напрями розвитку системи підвищення кваліфікації. Надзвичайно важливим в цих умовах є: формування змісту навчання, його актуалізація, виходячи з цільового спрямування, завдань і функцій органів державної податкової служби; розроблення державних стандартів; застосування сучасних освітніх технологій; вивчення і впровадження міжнародного досвіду підвищення кваліфікації працівників податкових служб; створення відомчої мережі навчальних закладів.

Вивчення міжнародного досвіду підвищення кваліфікації кадрів податкових служб таких високорозвинених країн, як Японія, ФРН, Нідерланди, США, Канада, здійснювалось автором шляхом дослідження нормативних та навчально-методичних документів, дидактичних матеріалів щодо підвищення кваліфікації податківців, а також у особистому спілкуванні упродовж 1997-1999 років з фахівцями навчальних організацій системи підвищення кваліфікації працівників податкових служб цих країн під час міжнародних семінарів з розробки навчальних курсів для працівників державної податкової служби України та під час навчання у Міжнародному навчальному центрі Організації Економічного Співробітництва і Розвитку в Анкарі.

Виходячи з аналізу досвіду підготовки і підвищення кваліфікації кадрів податкових служб Японії, ФРН, Нідерландів, США, Канади слід зазначити, що досвід цих країн стосовно функціонування і розвитку системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби може бути корисним й для України. Зокрема, корисним, на нашу думку, може бути:

досвід Японії щодо створення: системи профорієнтаційної роботи серед населення; чіткої системи професійного добору кандидатів для роботи в органах податкової служби та їх навчання перед зарахуванням на посаду, або випробувального терміну з обов'язковим складанням іспиту на професійну придатність для роботи в органах податкової служби;

досвід ФРН щодо встановлення залежності кар'єрного росту від результатів підвищення кваліфікації; професійно-практичної спрямованості навчання, його направленості на розвиток умінь працювати в умовах змін; розмежування функцій і повноважень між центральним і регіональними відомчими навчальними закладами; здійснення підвищення кваліфікації за потребою, яку визначає сам працівник зі своїм керівником;

досвід Нідерландів щодо визначення корпоративної філософії податкової адміністрації та видів навчальних програм підвищення кваліфікації: вдосконалення фахових знань; комунікації з платниками податків; менеджмент (для керівних кадрів); автоматизація адміністрування податків; підготовка викладачів-інструкторів;

досвід США щодо практики формування викладацького складу навчальних центрів; максимального наближення процесу підвищення кваліфікації до робочих місць;

досвід Канади щодо побудови організаційної структури системи, зокрема розподіл повноважень і відповідальності між навчальними організаціями, керівними і дорадчими колегіальними органами податкової служби та визначення напрямів надання освітніх послуг; здійснення щорічного аналізу навчальних потреб персоналу, оцінки результатів навчання і визначення навчальних пріоритетів; фінансування розробки навчально-методичного забезпечення та впровадження інновацій у навчальний процес.

Осмислення і творче використання як вітчизняного, так і зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації працівників податкових служб є важливою умовою становлення і розвитку системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України та ефективного управління нею.

Спираючись на проведені дослідження, слід зазначити, що проблема управління системою підвищення кваліфікації податківців полягає у відсутності концепції, відповідного програмно-методичного забезпечення, ефективних моделей управління тощо.

Отже, можна сформулювати гіпотезу, яка ґрунтується на припущенні, що формування концептуальних підходів до управління функціонуванням і розвитком системи підвищення кваліфікації, розроблення програмно-методичного забезпечення навчального процесу, застосування сучасних освітніх технологій створить умови для розвитку системи підвищення кваліфікації та сприятиме ефективному управлінню нею для досягнення мети - забезпечення якості підготовки фахівців, поступового поліпшення кадрового потенціалу державної податкової служби України.

У третьому розділі "Концептуальні основи управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України в сучасних умовах" визначено концептуальні підходи до управління функціонуванням системи підвищення кваліфікації кадрів податкової служби; проведено експериментальне дослідження основних його положень; виявлено шляхи удосконалення управління системою підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби України в сучасних умовах.

Концептуальний підхід до управління функціонуванням цієї системи передбачає розробку концепції дослідження, тобто комплексу ключових положень, які визначають загальну спрямованість, архітектоніку і наступність дослідження. В основу концепції нашого дослідження управління функціонуванням системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби ми поклали стратифікаційну модель організації навчання в системі підвищення кваліфікації податківців, яка включає такі страти: 1) макроаналіз навчальних потреб податкової служби; 2) принципи навчання; 3) політику навчання; 4) розподіл (розмежування) обов'язків (відповідальності); 4) організаційну структуру навчання; 5) технологію навчання.

Навчальні потреби податкової служби щодо підвищення кваліфікації кадрів обумовлені: значною кількістю працівників, які мають проходити підвищення кваліфікації (понад 12000 щорічно); специфікою професійної діяльності; посадово-ранговою різноманітністю суб'єктів навчання; оперативністю та масштабністю впливу змін на кадровий потенціал тощо. Управління функціонуванням системи підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби має базуватися на таких загальних принципах: обов'язковість; безперервність; наступність; плановість; централізація і децентралізація; забезпечення гуманістичного та демократичного, диференційованого, системного підходів тощо. Політика навчання - це загальні орієнтири для дій і прийняття рішень, які полегшують і забезпечують досягнення навчальних цілей. Вона має визначати: Кого навчати? Як навчати? Коли навчати? Де навчати? Скільки навчати? Для ефективного управління функціонуванням системи підвищення кваліфікації кадрів податкової служби необхідно чітко визначити межі відповідальності (обов'язків) на центральному рівні (вище керівництво, головні управління), регіональному та місцевому рівнях, а також навчальними закладами. Основою системи підвищення кваліфікації є існування інфраструктури навчальних закладів, які повинні здійснювати розробку та реалізацію професійних програм підвищення кваліфікації, науково-методичне забезпечення навчального процесу.

Організаційна структура навчання у системі підвищення кваліфікації кадрів податкової служби має включати певні види підвищення кваліфікації з визначенням основних завдань, періодичності, термінів та випадків проведення і забезпечувати його безперервність. Вона систематизована нами у табл.2. Основним видом підвищення кваліфікації працівників державної податкової служби є підвищення кваліфікації за професійними програмами. Переважна більшість фахівців проходить його у відомчих навчальних закладах. Тому у своєму дослідженні ми концентруємо увагу саме на проблемах підвищення кваліфікації за професійними програмами у відомчих навчальних закладах.

Важливим елементом моделі організації навчання у системі підвищення кваліфікації кадрів державної податкової служби є технологія навчання. Вона має враховувати особливості освіти дорослих, фахівців з певним життєвим та професійним досвідом. Технологія навчання включає систему згрупованих відповідно до основних етапів процесу навчання операцій, функцій і технічних дій слухачів та викладачів і має такі складові: 1) психолого-андрагогічну діагностику; 2) планування процесу навчання; 3) створення умов для реалізації процесу навчання; 4) реалізацію процесу навчання; 5) корекцію процесу навчання.