Порядок управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

В сложном комплексе вопросов, связанных с изучением порядка управления государственными автономными муниципальными образовательными учреждениями в условиях экономического развития России, важное место занимает проблема правового регулирования отношений, возникающих бюджетной системе Российской Федерации. Образование в Российской Федерации -- единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний. Умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции, определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Особая актуальность темы заключается в том, чтобы определить достаточно ли условий, создано для достижения поставленных законом целей - повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, а также повышения эффективности деятельности этих учреждений.

Актуальность темы настоящей работы подтверждается и другими обстоятельствами, нуждающимися в современном научном осмыслении.

Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения указанным учреждением государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

Понятия «образование», «государственное (муниципальное) учреждение» и «автономное учреждение» являются связанными, поэтому появляется возможность раскрыть все эти понятия и их элементы. Представляется актуальным проанализировать действующее законодательство, а именно: Гражданский кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон "О некоммерческих организациях"; Федеральный закон "Об автономных учреждениях" и многое другое.

Именно поэтому тема настоящей работы по вопросам анализа и совершенствования порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением на современном этапе развития в образовании приобретает особую значимость.

В рамках исследования не представляется возможным охватить весь комплекс отношений связанных с порядком управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением в силу многоаспектности и объемности указанных отношений в Российской Федерации. Настоящее исследование подвергает анализу наиболее актуальные проблемы, связанные с порядком управления автономными учреждениями: понятие образование в Российской Федерации, типы федеральных государственных учреждений, источники регулирования указанных отношений, а также отдельные проблемы, связанные с порядком управления автономными учреждениями в образовательной сфере деятельности.

Объект и предмет исследования. Объектом дипломного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области правового регулирования порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением.

Предмет исследования составляет система правовых норм, закрепляющих отношения в области правового регулирования порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением.

Цель и задачи исследования. Основной целью дипломной работы является комплексное изучение порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением в России на основе сравнительного анализа и аналитического исследования правовых норм, регулирующих указанный институт в РФ.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить теоретические аспекты и выявить правовую природу правового регулирования порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением, основные понятия, типы учреждений;

- проанализировать современное состояние российского образовательного законодательства в части регулирования порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением;

- выявить правовые проблемы регулирования порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением;

- разработать рекомендации по дальнейшему развитию образовательного законодательства в части регулирования порядка управления государственным автономным муниципальным образовательным учреждением режима.

1. Понятие и особенности правового регулирования в области образования, государственных учреждений

Основные понятия и правовые особенности в области образования в Российской Федерации.

В течение последних лет в системе образования России произошло много изменений. Невольно задаешься вопросом, что нового привнесет в педагогическую среду новый закон, какие цели он преследует, какие задачи стоят перед руководителем образовательного учреждения, насколько коллектив готов принять эти педагогические реформы? Директора как передовики-лидеры должны быть готовы исполнить задачи перед государством: переход на автономный режим, внедрение государственных образовательных стандартов, новая система оплаты труда, освоение новейших образовательных технологий.

Рассмотрим кратко, как развивался институт образования в нашей стране, и чем регулировались данные отношения - поскольку рассмотрение любого юридического явления в генезисе позволяет оценить тенденции развития регулирования конкретных отношений и определить является ли современное состояние правового регулирования данных отношений идеальными.

Конкретные нормы образования, устанавливавшиеся в различные исторические периоды, были результатом сложившихся социально - экономических условий.

Понятие образование в России дано в законодательном акте, как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства. А также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции, определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Образовательная деятельность осуществляется образовательными организациями и в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, организациями, осуществляющими обучение. А также индивидуальными предпринимателями организации, осуществляющими обучение. И индивидуальных предпринимателей, на их обучающихся, на педагогических работников, занятых в организациях, осуществляющих обучение. Или у индивидуальных предпринимателей, распространяются права, социальные гарантии, обязанности и ответственность образовательных организаций, обучающихся и педагогических работников таких образовательных организаций.

Образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.

Образовательные организации подразделяются на типы в соответствии с образовательными программами, реализация которых является основной целью их деятельности.

В Российской Федерации устанавливаются следующие типы образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы:

1) дошкольная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми;

2) общеобразовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования;

3) профессиональная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования;

4) образовательная организация высшего образования - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования и научную деятельность.

В Российской Федерации устанавливаются следующие типы образовательных организаций, реализующих дополнительные образовательные программы:

1) организация дополнительного образования - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам;

2) организация дополнительного профессионального образования - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам.

Наименование образовательной организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и тип образовательной организации.

В наименовании образовательной организации могут использоваться наименования, указывающие на особенности осуществляемой образовательной деятельности (уровень и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, содержание образовательной программы, специальные условия их реализации и (или) особые образовательные потребности обучающихся). А также дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образования содержание, лечение, реабилитация, коррекция. Психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные функции.

Системным шагом в освоении новых методик, практик, техник, разработке новейших программ я считаю, в том числе и психологическую готовность директора образовательного учреждения к инновационной деятельности. Одной из системных инноваций является переход образовательного учреждения в новый режим функционирования (автономное, бюджетное, казенное образовательное учреждение).

2. Типы федеральных государственных учреждений, сравнительный анализ

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) предлагалось с 1 января 2011 г. создать казенные учреждения, изменив тип непосредственно определенных в нем федеральных бюджетных учреждений. Суть новаций состоит во введении в российское правовое поле нового типа учреждения - казенного и изменении правового положения существующих бюджетных учреждений.

Федеральное казенное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего бюджетного учреждения (а также реорганизовано, ликвидировано) по решению Правительства РФ, оформленному в форме распоряжения, и в порядке, им установленном. Правительство РФ также определяет и порядок изменения типа федерального казенного учреждения с целью создания федерального бюджетного учреждения. Проект распоряжения Правительства РФ о создании (изменении типа, реорганизации, ликвидации) федерального бюджетного или казенного учреждения подготавливается федеральным органом исполнительной власти, исполняющим функции и полномочия учредителя учреждения. Создание казенных учреждений в силу закона, в том числе путем изменения их типа, не влечет за собой переназначения руководителей, военнослужащих и иных сотрудников казенных учреждений. Прохождение ими службы осуществляется на прежних условиях; имущество признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения; лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать; не производится перерегистрация.

Основные особенности правового статуса федеральных казенных учреждений определяются ст. ст. 6, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 120, 296, 298, 299 Гражданского кодекса Российской Федерации, рядом статей Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и иными нормативно-правовыми актами.

Гражданское законодательство содержит наиболее общую формулировку, относящуюся ко всем типам учреждений: "...учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера".

На основании нормы ст. 6 БК РФ, развивающей понятие учреждения, конкретизирующей цель его создания и являющейся специальной по отношению к ст. 120 ГК РФ, под федеральным казенным учреждением следует признавать государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг. Выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств федерального бюджета на основании бюджетной сметы. При этом основной признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых казенные учреждения созданы (например, для выполнения задач в области образования). Цели создания и специфический характер выполняемых функций различаются в зависимости от стоящих перед казенным учреждением задач и объема предоставленных полномочий.

Основные особенности правового статуса федеральных бюджетных учреждений определяются ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. ст. 120, 296, 298 ГК РФ, рядом статей БК РФ, ведомственными нормативными правовыми актами. Федеральным бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг. В том числе физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным заданием, в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Учредителем федеральных учреждений выступает Российская Федерация, при этом функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных учреждений, в том числе и функции контроля над их деятельностью, возложены на федеральный орган исполнительной власти. Порядок осуществления федеральным органом исполнительной власти функций и полномочий учредителя определен Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 537, которым утверждены Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения. И Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального казенного учреждения. В соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти в отношении бюджетных учреждений формируют и утверждают им государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ). Юридическим и физическим лицам в соответствии с предусмотренными уставом основными видами деятельности. Осуществляет предварительное согласование совершения крупных сделок; определяет перечень особо ценного движимого имущества; устанавливает порядок определения платы за услуги (работы), оказанные сверх государственного задания; осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного задания и иные функции и полномочия учредителя.

В отношении казенных учреждений федеральный орган исполнительной власти определяет перечень казенных учреждений, а также тех казенных учреждений, которым устанавливается государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ). Юридическим и физическим лицам в соответствии с предусмотренными уставом основными видами деятельности, формирует и утверждает для них государственное задание; осуществляет финансовое обеспечение деятельности. В том числе на выполнение государственного задания; утверждает бюджетные сметы на основе Сводной бюджетной сметы федеральный орган исполнительной власти; согласовывает распоряжение движимым и недвижимым имуществом; осуществляет контроль над деятельностью казенного учреждения и иные функции и полномочия учредителя.

Имущество учреждения является федеральной собственностью, находится у него на правах хозяйственного ведения или оперативного управления, и Росимущество, действуя на основании Положения о нем, осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества. Росимущество, осуществляя правомочия собственника, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению, закрепленное за учреждением или приобретенное им за средства собственника имущество.

Казенные учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют и пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и назначением имущества. И распоряжаются имуществом, как полученным от собственника, так и приобретенным за счет средств федерального бюджета или ранее полученных доходов от приносящей доход деятельности, с согласия собственника.

Таким образом, правовой режим оперативного управления имуществом распространяется на все виды имущества, независимо от источника его приобретения. Самостоятельно распоряжаются казенные учреждения только денежными средствами, предоставленными в виде лимитов бюджетных обязательств и исключительно в соответствии с бюджетной сметой. Принимая во внимание сложный порядок утверждения бюджетной сметы федеральный орган исполнительной власти и внесения в нее изменений, порядок расходования средств в соответствии со статьями расходов сметы, самостоятельность в расходовании денежных средств носит ограниченный характер.

Также и ответственность по своим обязательствам они несут в размере лимитов бюджетных обязательств, выделенных по соответствующим кодам классификации расходов бюджетов, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет собственник имущества. На настоящий момент казенное учреждение не может осуществлять приносящую доход деятельность, поскольку Приказ Минфина России от 1 сентября 2008 г. N 88н "О порядке осуществления федеральными казенными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности" утратил силу с 1 января 2012 г.

Разрешаются только те виды деятельности, которые указаны в уставе казенного учреждения. Например, сдача в аренду находящегося в оперативном управлении федерального имущества, реализация федерального имущества. Доходы от аренды поступают в федеральный бюджет и впоследствии возвращаются арендодателю в виде средств дополнительного бюджетного финансирования. Доходы от реализации федерального имущества поступают в федеральный бюджет (п. 1 ст. 296, п. 4 ст. 298 ГК).

Статьей 41 БК РФ ранее, до внесения в нее изменений Федеральным законом N 83-ФЗ, предусматривалось, что средства, полученные бюджетным учреждением от приносящей доход деятельности, являются неналоговыми доходами федерального бюджета. Денежные средства в виде доходов, предназначенные военному бюджетному учреждению, зачислялись на счет территориального органа Федерального казначейства, затем после уплаты с них налогов перечислялись в доход федерального бюджета, и вносилась запись в лицевой счет бюджетного учреждения о полученном доходе. Между тем бюджетные учреждения имели право распоряжаться полученными доходами в соответствии со сметой доходов и расходов, имели возможность переносить остатки средств, оставшиеся на счете на конец текущего года на следующий финансовый год. В настоящий момент ст. 41 БК РФ прямо установлено, что к неналоговым доходам федерального бюджета относятся все средства, полученные военным учреждением из внебюджетных источников, при этом с суммы доходов не требуется уплачивать налог (что вполне логично), кроме того, не израсходованные на конец года средства зачисляются в доход бюджета. Норма вступила в силу с 1 января 2012 г. Таким образом, законодатель распространяет на внебюджетные средства правовой режим средств федерального бюджета, предусматривающий их строго целевой характер расходования.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в учредительных документах.

На основании ст. 296 ГК РФ бюджетным учреждениям предоставлены расширенные права по распоряжению имуществом - они вправе распоряжаться самостоятельно полученными доходами и приобретенным за доходы имуществом, а остальным имуществом - с согласия его собственника. Следовательно, и ответственность по своим обязательствам несут самостоятельно всем имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, как полученного от собственника, так и приобретенного за средства собственника (исключена субсидиарная ответственность собственника имущества). Федеральный орган исполнительной власти определяет для подведомственных бюджетных учреждений виды и перечни особо ценного движимого имущества в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества".

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств федерального бюджета на основании бюджетной сметы, при этом операции с бюджетными средствами осуществляются через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства, порядок совершения которых строго регламентирован нормативными правовыми актами Минфина России.

Заключение и оплата казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров производится от имени Российской Федерации (бюджетные и автономные учреждения действуют от своего имени). В пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств с учетом принятых и неисполненных обязательств, - в противном случае такие государственные контракты, иные договоры могут быть признаны судом недействительными по иску главного распорядителя средств федерального бюджета.

С целью защиты имущества федеральных казенных учреждений, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а в сущности для обеспечения сохранности государственных ресурсов, законодателем установлено, что при реорганизации федерального казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства и возмещения связанных с этим убытков. Нормой ст. 161 БК РФ, в свою очередь, закреплено, что в случае уменьшения казенному учреждению главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетных обязательств, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством России о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов (договоров). При этом другая сторона вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, обусловленного изменением условий договора (контракта). Кроме того, казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц, не вправе формировать в составе имущества целевой капитал (там же, ст. 25), не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги, ему не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты (ст. 161 БК РФ).

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется в соответствии со ст. 69.1 БК РФ и предусматривает предоставление субсидий на выполнение государственного задания. В объеме плановых выплат, связанных с выполнением государственного задания, которые формируются с учетом нормативных затрат, определенных в порядке, установленном Правительством РФ в соответствии с п. 4 ст. 69.2 БК РФ; целевых субсидий. При предоставлении, которых бюджетное учреждение составляет и представляет в ФОИВ сведения об операциях с целевыми субсидиями; бюджетных инвестиций, увеличивающих стоимость основных средств. Операции с денежными средствами осуществляются с использованием лицевых счетов, открытых бюджетным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства.

Государственное задание может устанавливаться для бюджетного учреждения, при этом финансовое обеспечение его выполнения осуществляется путем предоставления субсидий из федерального бюджета; для казенного учреждения в соответствии с показателями бюджетной сметы. Государственное задание устанавливает показатели эффективности, объема, категории получателей государственной услуги и результаты от оказания услуг, т.е. устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы.

Вышеизложенное позволяет на основе предложенных критериев (основной вид деятельности, цель; распоряжение имуществом; финансовое обеспечение; ответственность по обязательствам) сделать вывод о том, что правовой статус учреждений определяется синтезом норм гражданского и финансового права, а также иных правовых норм, выделить основные различия в правовом статусе казенных и бюджетных учреждений:

1) бюджетные учреждения предназначены для выполнения работ, оказания услуг в соответствии с государственным заданием с целью реализации полномочий органов государственной власти в установленных сферах деятельности; наделены расширенными правами по самостоятельному распоряжению денежными средствами и приобретенным за доходы имуществом; им предоставляются бюджетные субсидии и инвестиции; несут самостоятельную ответственность по обязательствам;

2) казенные учреждения предназначены для исполнения государственных функций и (или) выполнения работ, оказания услуг с целью осуществления полномочий органов государственной власти; распоряжаются бюджетными средствами с учетом их целевого характера. Ограничены в правах по распоряжению полученными доходами, зачисляемыми в федеральный бюджет; находятся на сметно-бюджетном финансировании; предусмотрена субсидиарная ответственность государства по обязательствам учреждения.

Кроме того, казенные учреждения осуществляют операции с бюджетными средствами строго по направлениям расходов, определенных бюджетной сметой и в пределах предоставленных бюджетных ассигнований. Исполнение их денежных обязательств осуществляется в порядке, установленном Минфином России, контролируется территориальными органами Федерального казначейства, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и федеральным органом исполнительной власти, гарантируется субсидиарной ответственностью государства.

Бюджетные учреждения осуществляют операции с денежными средствами в соответствии с финансово-хозяйственным планом, в пределах предоставленных бюджетных субсидий и инвестиций, полученных доходов. Контроль над исполнением их денежных обязательств осуществляется территориальными органами Федерального казначейства и ФОИВ в основном только в отношении целевых субсидий и бюджетных инвестиций. Размер ответственности по денежным обязательствам в условиях отсутствия субсидиарной ответственности государства ограничен денежными средствами и приобретенным за доходы имуществом, на которое может быть обращено взыскание.

Самостоятельность в отношении приносящей доходы деятельности и использования полученного от этой деятельности имущества гораздо шире, чем у казенных учреждений. Вместе с тем она более регламентирована, чем деятельность коммерческих организаций (которые вправе осуществлять любые виды деятельности) и многих видов некоммерческих (которые менее ограничены целями деятельности, учредительными документами и решениями учредителей).

Расширением объема прав, предоставленных федеральным бюджетным учреждениям, законодатель стремится создать условия и стимулы для более эффективного использования ими бюджетных средств, что имеет своей целью повышение качества оказываемых государственных услуг.

Характеристика типов учреждений будет неполной, если кратко не рассмотреть особенности правового статуса и федеральных автономных учреждений. Федеральное автономное учреждение создается Российской Федерацией как некоммерческая организация для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником или приобретенного за средства собственника и закрепленного за ним недвижимого имущества; самостоятельно распоряжается остальным имуществом, доходами; открывает счета в кредитных организациях или по соглашению в органах Федерального казначейства. Порядок финансового обеспечения деятельности определяется Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Из вышеизложенного очевидно, что казенное или бюджетное учреждение отличаются от автономного учреждения целями, преследуемыми при их создании, содержанием выполняемых функций и порядком финансового обеспечения, объемом ответственности за неисполнение обязательств. Кроме того, в отличие от автономных учреждений, органом управления которых является наблюдательный совет, казенные и бюджетные учреждения имеют единоличные органы управления. Таким образом, автономное учреждение является более свободным (независимым), что проявляется не только в названии - "автономное", но и в правовом положении.

Бюджетное законодательство относит федеральные казенные учреждения к получателям бюджетных средств - согласно ст. 6 БК РФ, получателем бюджетных средств является "орган государственной власти (государственный орган). Находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета". Очевидно, стремление законодателя выделить организации, имеющие право на получение средств бюджета, подчеркнуть взаимосвязь между участниками бюджетного процесса, обусловленную реализацией ими своих бюджетных полномочий и гарантированность исполнения бюджетных обязательств за счет средств федерального бюджета текущего финансового года.

В действующем гражданском законодательстве специальный правовой статус учреждения определен посредством указания на цель деятельности юридического лица. Посредством цели деятельности законодатель установил границы правосубъектности и правоспособности как ее элемента. Как известно, правоспособность учреждения как юридического лица приобретается с момента его государственной регистрации в этом качестве (п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент исключения его из Единого реестра юридических лиц (п. 8 ст. 63 ГК РФ). В учредительных документах учреждения (в уставе или общем положении об организациях данного вида) раскрывается содержание его индивидуального правового статуса, при этом совокупность правомочий представляет собой элемент специальной правоспособности, а вариативность индивидуализации лежит в границах предоставленной федеральным органом исполнительной власти возможности осуществлять определенные виды деятельности. Помимо норм специальных (т. е. норм военного права) и гражданского права, на специфику правосубъектности учреждения оказывают влияние нормы бюджетного законодательства, устанавливающие особенности правового статуса казенных учреждений.

Статьей 161 Бюджетного кодекса РФ установлены границы правоспособности казенного учреждения в отношении принятия и оплаты бюджетных обязательств, открытия счетов и порядка осуществления расчетов и т. д.

Соответственно, специфика правосубъектности казенного учреждения обусловлена целью его создания и деятельности, и поскольку эта цель заключается исключительно в выполнении государственных функций ФОИВ, то она носит еще более ограниченный характер, чем правосубъектность бюджетных учреждений. Реализация правосубъектности осуществляется посредством принятия и (или) исполнения денежных обязательств за счет средств федерального бюджета, что является результатом волеизъявления учреждения либо проявлением действия нормы закона. Пределы правосубъектности диктуют необходимость ограничения принятия бюджетных обязательств, определяя их целевой направленностью, при этом публично-правовые интересы казенного учреждения всегда превалируют над частными.

Правоспособность, как первичный элемент правосубъектности, является также специальной, т. е. предполагает наличие у учреждений лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям их деятельности и прямо зафиксированы в учредительных документах, либо содержатся в общем положении об организациях данного вида. Кроме того, наличие специальной правоспособности и конкретизация ее содержания подтверждаются вышеупомянутыми нормами ст. 161 БК РФ.

Например, принятие денежных обязательств казенным учреждением осуществляется исключительно в соответствии с бюджетной сметой, по соответствующим кодам бюджетной классификации расходов. Способность учреждения своими действиями приобретать соответствующие права и нести обязанности лежит исключительно в рамках предоставленной ему правоспособности, зафиксированной в учредительных документах.

Следовательно, дееспособность учреждения, являясь способом реализации правоспособности, и будучи с ней связана прямой функциональной связью субординации, является также ограниченной. Например, объем прав на принятие бюджетных обязательств казенным учреждением ограничен размерами сумм доведенных бюджетных данных и сметных назначений, поэтому договоры, заключенные казенным учреждением с их превышением, могут быть признаны по иску главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств недействительными.

Деликтоспособность казенного учреждения как субъекта расчетных правоотношений предполагает его способность нести установленную законодательством ответственность за правонарушения, допущенные им при исполнении принятых денежных обязательств, о чем свидетельствует судебная и арбитражная практика.

Резюмируя вышеизложенное, отметим:

1) казенные учреждения:

- наделены наименьшим объемом прав по распоряжению имуществом в сравнении с иными учреждениями;

- их финансирование имеет строго целевой характер и осуществляется в пределах бюджетной сметы;

- возможность получения дополнительных ресурсов ограничена;

- зачисление в бюджет полученных доходов исключает возможность распоряжения этими финансовыми ресурсами в экстренных случаях;

- субсидиарная ответственность государства распространяется на все денежные обязательства;

- при принятии и исполнении денежных обязательств осуществляется предварительный, текущий и последующий финансовый контроль уполномоченных государственных органов;

2) бюджетные учреждения:

- распоряжаются, помимо денежных средств, имуществом, приобретенным за счет доходов (кроме недвижимого и особо ценного);

- финансируются за счет субсидий на выполнение госзадания, целевых субсидий и инвестиций на увеличение стоимости основных средств, при этом осуществляется текущий контроль органами Федерального казначейства только направлений расходования целевых субсидий и последующий, в конце финансового года, в отношении результатов выполнения государственного задания - ФОИВ. Отсутствие должного контроля финансовой деятельности бюджетных учреждений может повлечь, на наш взгляд, негативные последствия.

На устранение этих негативных последствий направлено Постановление Правительства РФ от 11 июля 2012 г. N 705 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций», которым закрепляются полномочия этого государственного органа по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений некоммерческими организациями требований законодательства Российской Федерации при осуществлении ими своей деятельности.

Сравнительно-правовой анализ особенностей правового положения учреждений приведен в таблице 1 «Сравнительная характеристика типов федеральных государственных учреждений (учредитель - Российская Федерация)».

Многие школы сегодня переходят в режим автономии. Для перехода в новый режим в Российской Федерации утверждена необходимая нормативно-правовая база, а задача каждого образовательного учреждения - создать свой нормативный пакет документов: внести изменения в устав образовательного учреждения, утвердить положения о наблюдательном совете, о проведении закупок и т. д.

Для руководителей образовательных учреждений наступает время выбора: оставаться на бюджетном финансировании или переходить в новый тип образовательного учреждения.

Бюджетное финансирование не совсем соответствует нормативам жизнеобеспечения современного образовательного учреждения. Руководители школ не всегда имеют возможность стратегически спланировать финансовую деятельность, простроить перспективы развития; работают на уровне удовлетворения сегодняшних потребностей.

И всё-таки, необходимо функционировать, необходимо развиваться.

Так гимназия №13 города Красноярска стала в числе первых учреждений, города получили статус автономного образовательного учреждения.

Для того чтобы принять данное решение, руководству необходимо было выяснить целесообразность перехода, учесть социально-экономические последствия.

К основным критериям перехода было отнесено следующие:

* наличие программы развития гимназии, где определены стратегические и тактические долгосрочные планы;

* активная работа Совета гимназии, Попечительского совета как органов, осуществляющих государственно-общественное управление;

* стабильные результаты внутреннего и внешнего мониторинга, по которым можно сделать вывод, что гимназия имеет достаточно высокий уровень образовательных услуг;

* надежное кадровое обеспечение;

* широкий набор платных образовательных услуг, позволяющих привлекать дополнительное финансирование;

* высокая квалификация и инициативность школьных бухгалтеров.

Несмотря на существующие проблемы и сложности, пока неизвестны случаи возврата из статуса автономного в статус бюджетного учреждения. На мой взгляд, только ленивый или недальновидный руководитель не воспользуется возможностью перехода в новый статус. За автономными учреждениями будущее, если, конечно, не будут мешать.

3. Структура управления автономным учреждением

Учредитель автономного учреждения.

В соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", учредителем автономного учреждения является:

1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) субъект Российской Федерации в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

3) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя.

В случае, если иное не установлено федеральными законами или нормативным правовым актом Президента Российской Федерации, функции и полномочия учредителя автономного учреждения, предусмотренные настоящим Федеральным законом, осуществляются:

1) федеральным органом исполнительной власти в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

1.1) государственной академией наук в отношении автономного учреждения, подведомственного ей и созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

2) исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в порядке, определяемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) органом местного самоуправления в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в порядке, определяемом местной администрацией.

Рассмотрим Положения рассматриваемой статьи 6 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "Об автономных учреждениях" с позиции сравнения с теми положениями, которые устанавливает гражданское законодательство и ФЗ "О некоммерческих организациях". Правовое положение учредителя автономного учреждения довольно интересно, поскольку учредитель любого юридического лица (вообще сам термин "учредитель") является гражданско-правовым термином, и все отношения учредителя любого юридического лица урегулированы нормами частноправового характера. Учредителем автономного учреждения всегда будет являться только орган государственной власти (исполнительной различного уровня) или орган местного самоуправления. А это такой субъект, который в силу различных актов административного характера наделен властными полномочиями. Таким образом, в данном случае будут иметь место гражданско-правовые отношения, в которых присутствует публичный элемент. Такой вывод можно сделать из положений ч. 1 и 3 рассматриваемой статьи.

Статья 15 ФЗ "О некоммерческих организациях" устанавливает свое правовое регулирование (требования) в отношении учредителей некоммерческой организации. Учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане и (или) юридические лица. Что касается автономного учреждения, то его учредителями могут быть только органы исполнительной власти федерального уровня или уровня субъектов РФ, а также орган местного самоуправления.

Учредителями автономных учреждений являются Правительство РФ, правительства (администрация) субъектов РФ либо местная администрация. Однако по конкретным вопросам организации деятельности с автономным учреждением взаимодействует орган государственной власти (местного самоуправления), за которым закреплены функции и полномочия учредителя.

В отношении органов государственной власти комментируемый Закон говорит, что это могут быть органы исполнительной власти, а не судебной или законодательной. Вместе с тем в Законе есть оговорка: если иное не установлено федеральными законами или нормативным правовым актом Президента РФ. Данная оговорка значительно расширяет перечень потенциальных учредителей.

Однако, например, если предполагается из ряда государственных учреждений сделать автономные, то следует заметить, что у нас есть ряд случаев, когда органы государственной власти (судебной) выступали учредителями в образовательных государственных учреждениях. Например, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ учредили академию правосудия. Если в будущем, предположим, потребуется преобразовать ее в автономное учреждение, то не понятно то, каким образом смена учредителей произойдет без преобразования самого учебного заведения.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления должен быть уполномочен принимать решения о создании автономного учреждения. Порядок определения такого полномочного органа государственной власти и местного самоуправления установлен в ч. 3 комментируемой статьи. В отношении органов государственной власти федерального уровня Правительством РФ должен быть определен орган государственной исполнительной власти федерального уровня, который может выступать учредителем автономного учреждения. В отношении органов государственной власти субъектов РФ полномочный орган исполнительной власти должен определять высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. В местном самоуправлении местная администрация должна определить тот орган, который уполномочен принимать решения и выступать учредителем при создании автономного учреждения.

Единственным исключением из данного правила определения полномочного органа государственной власти или местного самоуправления может быть конкретный случай, предусмотренный федеральным законом. При этом это может быть только нормативный правовой акт Президента РФ, следовательно, это указ. Распоряжение Президента РФ в качестве нормативного правового акта в данном случае рассматриваться не может.

Если Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в качестве учредителей некоммерческой организации определяет как физических, так и юридических лиц, то комментируемый Закон в качестве учредителей автономного учреждения физических лиц не видит. Это объясняется тем, что автономное учреждение основывается на государственном или муниципальном имуществе. Учредителей некоммерческой организации в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях" может быть несколько. В отношении автономных учреждений это исключено, здесь только один учредитель. В отношении государственных и муниципальных учреждений до принятия изменений в гражданское законодательство, связанных с разделением учреждений на три типа, ограничений по количеству учредителей не было. Как правило, учредителей было максимум два, один из которых орган, уполномоченный распоряжаться соответственно государственным или муниципальным имуществом.

Более подробно вопрос о правовом статусе учредителя автономного учреждения урегулирован законодателем в ст. 9 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "Об автономных учреждениях". В рассмотренной же статье больше говорится о порядке определения учредителя, законодателем предъявляются требования к учредителю. Если сравнивать данные положения с аналогичной ст. 15 Федерального закона "О некоммерческих организациях". То можно заметить, что при правовом урегулировании данного вопроса в отношении автономных учреждений законодатель практически не оставил никаких вариантов для выбора, а методом строгого предписания определил тех, кто может выступать учредителями автономного учреждения.

Решение об изменении типа существующего учреждения принимается высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или его руководителем.

Успешность деятельности автономного учреждения, созданных путем изменения типа бюджетных учреждений, зависит от двух составляющих: обоснованности задания автономному учреждению, позволяющего ему, с одной стороны, обеспечивать гарантии населению в предоставлении услуг, а с другой стороны, сохранять рациональную загрузку и, следовательно, финансирование учреждения; наличия рациональных нормативов финансирования предоставления услуг, определенных заданием.

Государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу. Качеству, объему (содержанию), условиям, порядку. И результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

С использованием задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества. Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности.

Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, позволяет связать финансирование учреждений с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими к повышению качества предоставляемых услуг (выполняемых работ).

Органы автономного учреждения.

Работникам бюджетной сферы хорошо известна "вертикаль власти", идущая от министерств и департаментов до подведомственных им учреждений. За многие годы работы руководители организаций хорошо изучили все достоинства и недостатки такой вертикали. Однако после преобразования бюджетного учреждения в автономное директорам придется заново выстраивать не только отношения с вышестоящей инстанцией, но и искать свое место среди органов управления автономного учреждения.

Структура, полномочия и перечень органов управления автономным учреждением установлены Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Органами управления являются:

- наблюдательный совет;

- руководитель автономного учреждения;

- иные органы (общее собрание, ученый совет, художественный совет и т.п.).

Очевидно, что для эффективного управления учреждением каждый управляющий орган необходимо наделить оптимальным набором полномочий и при этом учесть специфику конкретного автономного учреждения.

Наблюдательный совет.

По замыслу законодателя наблюдательный совет является одним из элементов механизма управления автономного учреждения (порядок создания, формирования, а также полномочия наблюдательного совета изложены в ст. 10 Закона N 174-ФЗ). В него входят не менее пяти и не более одиннадцати членов, в том числе представители:

...