Начало нулевых годов по праву можно считать началом современного этапа развития системы образования в Российской Федерации, когда на фоне стабилизированной финансово-экономической ситуации педагогическим работникам были выплачены долги, и появилась возможность привлечения к работе в образовательных организациях молодых специалистов. Однако такая ситуация обнажила внутренние противоречия системы образования. В первую очередь, они были связаны с финансированием, которое продолжало осуществляться на сметной основе. Остро встал вопрос о «неоправданном» существовании части образовательных организаций (в тех районах страны, где численность населения сокращалась, и школы становились неукомплектованными) в ситуации хронического дефицита финансовых средств, выделяемых на образование. В связи с этим необходимость реформирования стала громко заявлять о себе.

Помимо финансовой стороны вопроса существовал ряд социальных обстоятельств, обуславливающих потребность в модернизации общего образования в России [19]:

ь появление глобальных угроз существования человечества в XXI веке, требует нового качества образования и воспитания подрастающего поколения;

ь тенденции глобализации мирового социума и универсализации мирового образовательного пространства;

ь обострение конкуренции национальных образовательных систем;

ь кризисные явления и коренные изменения в образовательном пространстве России;

ь социальная и экономическая нестабильность;

ь неполнота нормативно-правовой базы образования;

ь несоблюдение норм законодательства в сфере образовательных отношений;

ь нарушение целостности образовательного пространства;

ь изменчивость требований к качеству и содержанию образовательного процесса и др.

Все вышеперечисленные обстоятельства спровоцировали существенные проблемы, с которыми впоследствии столкнулась российская образовательная система.

Перечислим некоторые из них: отставание наших школьников от ровесников из экономически развитых стран в освоении научных знаний и практических навыков; неравные возможности для получения образования детей из семей с разным социальным статусом; ресурсное истощение системы образования, несоответствие кадрового состава изменяющимся требованиям и др.

Из вышесказанного становится очевидным, что модернизация общего образования стала основой государственной образовательной политики, опирающейся на мировые тенденции и изменения. Одной из ключевых задач реформирования образования стало совершенствование кадровой политики, а также преодоление несоответствия между образовательными потребностями личности и дефицитом финансовых средств, выделяемых на предложение и реализацию образовательных услуг [27].

В 2003 году Россией было подписано Болонское соглашение, которое должно было способствовать вхождению России в общее образовательное пространство Европы [8]. Таким образом Россия получила статус члена европейского образовательного сообщества. Это повлекло за собой коренные изменения в системе образования.

Начиная с 2008 года был принят ряд нормативных документов, которые являлись основой стратегической политики государства в сфере образования. Одним из механизмов реализации данных документов должны были стать изменения в кадровой политике общего образования.

В 2008 году была принята Концепция долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации до 2020 года, необходимым условием развития инновационной экономики в ней была обозначена модернизация системы образования, которая является «основой экономического роста, социального развития общества, фактором благополучия граждан и безопасности страны» [41].. Одной из задач Концепции в разделе «Образование» является создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров, а также создание системы внешней независимой сертификации профессиональной квалификации педагогов.

Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», принятая в 2010 году, так же говорит о необходимости и важности системы образования в перспективе ииновационного развития страны, о необходимости преобразований в системе образования. [43, 9].

Важным направлением Национальной образовательной инициативы являлось совершенствование учительского корпуса, которое подразумевало введение системы материальной и моральной поддержки учителей, привлечение в школу молодых педагогических кадров, а так же учителей, не имеющих базового педагогического образования, совершенствование системы повышения профессиональной квалификации педагогов.

В 2012 году был принят новый Закон об образовании ФЗ -№ 273 «Об образовании в Российской Федерации», принятие Закона было обусловлено двадцатилетним поиском решения проблем в области образования. [40]. Анализируя редакции Законов об образовании от 1992 и от 2009 годов, можно придти к выводу о том, что глава 5 Закона - «Социальные гарантии реализации прав граждан на образование» четко не обозначала прав работников образовательных организаций, предоставления им социальных гарантий, прежде всего, в части оплаты труда. [38,39]. Новый закон не только закрепил права педагога на законодательном уровне, но, в тоже время, обозначил и требования. Впервые в истории образования в ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации» заработная плата учителей была прописана в форме закона. Это явилось одним из важных шагов в области кадровой политики государства.

Все выше указанные документы четко обозначили содержание кадровой политики в области образования, они должны были способствовать решению проблем, возникших в образовательной системе государства, однако на практике этого не произошло.

В статье А. Кузнецова, учителя истории и журналиста, проанализированы три основных тезиса, «три кита», лежащих в основе образовательной реформы последних лет [17]:

1) введение новых федеральных государственных образовательных стандартов - законом гарантировано получение бесплатного образования при общем увеличении объема учебных часов, образовательная организация вправе взимать плату за занятия, проводимые сверх прописанной нормы, [23]. Здесь же указаны результаты освоения основной образовательной программы, обязательные для освоения всеми обучающимися, и варианты изучения дополнительных дисциплин, вводящихся по решению администрации образовательной организации и родительской общественности

2) укрупнение школ, создание образовательных холдингов - в качестве преимуществ выделяется финансовая сбалансированность и наличие широких возможностей для выбора обучающимися образовательных услуг. К минусам же можно отнести наполненность классов «под завязку» (связано с переходом на подушевое финансирование), что делает практически невозможным реализацию индивидуальных образовательных маршрутов. Ещё одной отрицательной стороной данного направления модернизации становится сокращение ставок учителей (также связано со следующим аспектом реформаторской деятельности)

3) переход на (нормативное) подушевое финансирование - такой тип финансирования вводится только на реализацию образовательного стандарта, который должен получить каждый ребенок на определенном образовательном уровне. [13, 14]. В основе лежит американская модель системы образования и её финансирование. По-другому такой способ называют «деньги следуют за учеником», и суть его заключается в определении величины норматива бюджетных средств на одного обучающегося в год.

Таким образом, чем больше обучающихся в образовательной организации, тем больший объем составляет ее бюджет. Это объясняет максимальную укомплектованность классов и отпадание необходимости соблюдения штатного расписания, что приводит к максимально возможному сокращению и объединению учительских ставок.

Данный материал свидетельствует о существовании ряда минусов в осуществляемой государством политике по реформированию образовательной системы и выражает скорее отрицательное мнение. Поскольку в первую очередь изменения затронули непосредственно учителей (увеличение нагрузки, изменение заработной платы, потеря работы частью из них), то существует необходимость охарактеризовать и их отношение к насущной проблеме.

Остапенко А.А. и Хагуров Т.А. в своей статье [26] предлагают анализ социологического опроса 1500 учителей, (опрос проводился в 2013 году) отразивших свое мнение к происходящим реформам. Примечателен тот факт, что большая часть из них (53,6%) считает тогдашнее состояние проблемы кризисным, а превращение образования в сферу потребительских услуг, по их мнению (43,4%), способствовало резкому ухудшению его качества.

Факторами, наиболее беспокоящими педагогическое сообщество, все еще оставались заработная плата (86,5%) и престиж профессии (81,4%); такой же процент учителей были недовольны политикой Министерства образования и науки РФ.

В целом, проведенное учеными исследование выявило 4 «кричащих» проблемы, которые тревожали подавляющую часть учителей:

ь падение престижа профессии педагога и низкой заработной платы,

ь «бумажный вал», фактически не позволяющий вести полноценную педагогическую деятельность,

ь некомпетентность чиновников в сфере образования,

ь утрата лучшего опыта классической отечественной системы образования

Приведенные данные поддерживают в целом отрицательное отношение научно-педагогического сообщества к проводившимся образовательным реформам.

Профессор МГГУ им. М.А. Шолохова А.А. Вербицкий подробно раскрыл другой подход к реформированию образования - контекстно-компетентностный, который рассматривается в качестве методологии модернизации общего образования, повышающей его качество [9]. В новых федеральных государственных образовательных стандартах общего образования акцент делается на системно-деятельностном характере компетентностного подхода. «Портрет выпускника школы» четко характеризует практические задачи, которые ему предстоит решать, применяя полученные в ходе изучения учебных дисциплин, знания и практические навыки, а также коммуникативную и информационную компетентность [4].

В рамках такого подхода автор предполагает появление исторически нового типа обучения, влекущего за собой существенные изменения во всех звеньях образовательной системы:

ь в целях и результатах обучения - от ЗУНов к базовым компетенциям;

ь в содержании - от попредметно распределенной информации к системно-ориентированной основе практических действий;

ь в педагогической деятельности - от монолога к творческому сотрудничеству и диалогу;

ь в учебной деятельности - от пассивного воспроизведения к активному созиданию образа мира;

ь в педагогических технологиях - уход от традиционных сообщающих методов

При этом А.А. Вербицкий выделяет теорию контекстного обучения (в основе которой лежит деятельностная теория усвоения знаний и социального опыта, теоретическое обобщение инноваций в обучении и категория «контекст», отражающая влияние предметных и социальных условий) в качестве психолого-педагогической базы перехода системы образования на компетентностную модель.

В отличие от вышеизложенных, описанный контекстно-компетентностный подход в большей степени относится к модернизации содержания образовательного процесса, а не к реформам организации системы образования. Поскольку в нашем исследовании речь идет об изменениях в системе образования, то и к самому процессу реформирования стоит подходить комплексно.

Именно такой подход представлен в совместной работе группы российских экспертов, возглавляемой Аграновичем М.Л. [2]. В работе определены основные направления, которые, по мнению авторов, необходимо подвергнуть реформам.

ь реформа содержания - пересмотр оценки качества образования, изменение характера обучения, включающая в себя комплекс задач и принципов их реализации. Потребность в обновлении содержания образования обусловлена рядом противоречащих ему факторов: изменившимися целями образования, его организацией, познавательными возможностями обучающихся и возможностями применения новых технологий. При этом обновленное содержание образования должно способствовать преодолению экономического отставания России и соответствовать возможностям личности.

ь в преобразование системы управления качеством авторы включают вопросы стандартизации, лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных организаций, подготовку педагогических кадров, требования к учебной литературе.

ь реформа механизма финансирования, состоящая из трех компонентов: изменение методов планирования и механизмов распределения финансов, изменение системы управления финансами на местах, создание условий для привлечения внебюджетных средств. Сам процесс финансирования, по мнению исследователей, представляет собой «систему в системе». [1].

ь изменения в системе управления образованием предполагают создание условий для сочетания общественных и государственных форм управления системой образования и должны решать целый ряд проблем, существующих в образовательной системе на различных уровнях.

Реализация предложенного экспертами комплекса мер требует открытого общественного обсуждения концепции реформирования общего образования с целью достижения согласия по поводу целей, задач и методов реализации.

Очевидным становится, что применение комплексного подхода к реформированию системы образования в качестве стратегического направления её модернизации должно повлечь за собой изменения в различных сферах:

К социальным факторам можно отнести

ь осознание необходимости реформ и преобразований всеми участниками образовательных отношений;

ь формирование новой системы ценностей, основанной на значимости качества образования в общественной деятельности, с целью укрепления осознания необходимости реформаторской деятельности;

ь создания благоприятного социально-психологического климата для принятия преобразований;

ь укрепление авторитета организации, инициирующей деятельность по проведению реформ

В качестве организационных факторов можно выделить следующие:

ь соответствие антибюрократическим требованиям;

ь проведение работы по планированию, реализации, анализу результатов и корректировке реформистских действий;

ь разработка системы ответственности за реализацию тех или иных действий

Для успешной реализации деятельности по реформированию образования необходимо соблюдение ряда ресурсных факторов:

ь наличие источников финансирования, среди которых главное место выделяется государству;

ь развитие материально-технической оснащенности образовательной организации;

ь наличие доступа к современным литературным и информационно-методическим источникам;

ь интеллектуально-образовательная активность обучающихся;

ь организация условий для квалификационного роста и повышения педагогического мастерства учителей

Фактор квалификационного соответствия учителей изменяющимся требованиям стоит последним в приведенном перечне. Невозможно говорить об успешном проведении образовательной реформы, опустив вопросы кадрового состава, принимающего активное участие в реализации стремительно изменяющегося подхода к образовательного процесса. Более подробно рассмотрим эту проблему ниже.

1.2 Сущность кадровой политики в системе общего образования

Как уже было упомянуто выше, одним из приоритетных направлений реформирования образования является повышение качества образования. При достижении этой цели только лишь изменений содержания учебного процесса будет недостаточно. Важна планомерная работа по внедрению организационно-экономических и нормативно-правовых рычагов управления, способствующих формированию высококвалифицированных педагогических кадров, несущих социальную ответственность за качество результатов реализуемого образования, гибко управляющих образовательными траекториями школьников. Также важно не забывать о повышении престижа профессии педагога на общественном уровне и о грамотном управлении образовательной организацией. [20].

Таким образом, перед государством стоит задача разработки четко организованной эффективной кадровой политики в области образования.

Государственная кадровая политика в области образования представляет собой государственную стратегию кадровой работы, определение ее целей и задач, научную и практическую обоснованность, она направлена на обеспечение реализации государственной образовательной политики в конкретных исторических и политических условиях. Кадровая политика государства разрабатывается с учетом внутренних и внешних факторов влияния. Она соответствует стратегии развития государства и определяется кадровыми потребностями органов государственной власти в кадрах необходимого на данный момент времени качества и количества. [12]. На наш взгляд, кадровая политика в области образования является основой всей кадровой политики государства.

Стимулами государственной кадровой политики являются:

ѕ материальные стимулы;

ѕ социальная гарантия и безопасность;

ѕ предоставление возможности самореализации;

ѕ повышение социального статуса [45].

Насколько используются данные стимулы в государственной кадровой политике в образовании будет рассмотрено нами ниже.

По словам известного специалиста по повышению эффективности государственного управления лорда Майкла Барбера, «качество образования в школе не может быть выше качества работающих в ней учителей» [21].

С точки зрения разработчиков Государственной программы «Развитие образования Российской Федерации на 2013-2020 годы», кадровый потенциал педагогических работников препятствует успешному распространению современных образовательных технологий, что неблагоприятно влияет на качество образования [8]. Ярко выражен дисбаланс в возрастном и гендерном аспектах учительского корпуса: доля педагогов пенсионного возраста составляет 18% а доля молодых специалистов (до 30 лет) - только 13%; только 12% от общего числа педагогических работников являются мужчинами.

По мнению чиновников в образовании, привлекательность педагогической профессии можно повысить, увеличив уровень заработной платы педагогов. Согласно тексту документа, по данным мониторинга модернизации региональных систем общего образования, к концу 2011 года образовалась тенденция доведения этого уровня до среднего по региону. Однако, в социологическом опросе, проведенном Остапенко А.А. и Хагуровым Т.А., как сказано выше в нашем исследовании, уровень заработной платы у самих педагогов все ещё стоит на первом месте в перечне причин для беспокойства.

Ещё одной проблемой в кадровых преобразованиях системы образования является невозможность привлечения молодых специалистов из-за нехватки рабочих мест и отсутствие условий для закрепления молодых педагогов в образовательной организации. Для решения этой проблемы необходимо, опираясь на международный опыт, ориентировать кадровую политику на повышение качества педагогической деятельности и создание условий для своевременного повышения квалификации действующих педагогов.

В Государственной программе «Развитие образования Российской Федерации на 2013-2020 годы» заложен ряд ожидаемых положительных результатов реформирования, т.е. приоритетных направлений кадровой политики:

ь установление конкурентноспособной заработной платы педагогических работников путем её повышения до 100% от средней заработной платы по региону;

ь повышение привлекательности педагогической профессии и уровня квалификации преподавательских кадров.

ь обновление педагогического корпуса общего образования, путем повышения уровня подготовки специалистов.

ь оказание поддержки молодым специалистам более опытными коллегами в течение первого года работы

ь возможность получения льготного ипотечного кредита на приобретение жилья молодыми специалистами, закрепившимися в профессии

Помимо рассмотренного выше в 2013 году был утвержден другой документ государственного уровня, регламентирующий осуществление кадровой политики в системе общего образования - Профессиональный стандарт педагога [25]. Здесь не только предъявляются требования к кандидату на должность педагога (в том числе, общего образования), но и четко определены знания и умения, необходимые для успешной реализации всех прописанных трудовых действий в составе трудовых функций учителя. Данный документ носит рамочный характер и предъявляет объединенные требования к квалификации педагогов.

Введение такого стандарта несомненно упрощает принятие руководителем решения о приеме на работу сотрудника, способствует прохождению аттестации педагогических работников и планированию их карьеры. С другой стороны, соответствие уже работающих учителей требованиям стандарта предлагается оценивать посредством внутреннего и внешнего аудита, что на какой-то период будет помещать педагогов в ситуацию «под колпаком».

Помимо этого, некоторые предъявляемые стандартом нормы требуют от учителей не только педагогических знаний, но и знаний из смежных наук: психологии, культурологии, религиоведения, дефектологии. Такие требования, по мнению самих педагогов, свидетельствуют о замене целого ряда специалистов одним человеком, что вызывает отрицательные эмоции в педагогической среде.

Ещё одним минусом Стандарта, с точки зрения педагогов-практиков, является тот факт, что для соответствия предъявляемым требованиям необходимо постоянно повышать свою квалификацию путем непрерывного образования или самообразования, для чего пока не созданы ни финансовые, ни организационные условия в большинстве школ России [48].

Переход образовательной системы на нормативно-подушевое финансирование также становится причиной для корректировки кадровой политики в этой сфере. Напомним, что при таком типе финансирования каждая образовательная организация получает определенную сумму, напрямую зависящую от количества обучающихся. Помимо этого не стоит забывать об общегосударственной политике установления заработной платы учителей не ниже среднего уровня экономики региона. Такая ситуация в современных условиях экономического кризиса ставит руководителей многих образовательных организаций в тупик: в большинстве случаев единственным возможным выходом становится сокращение числа ставок учителя и увеличение нагрузки сохранившихся ставок при условии сохранения их заработной платы на среднем экономическом уровне. В противном же случае сохранения имеющегося числа учительских ставок на лицо становится тенденция обратного снижения доходов учителей, что будет препятствовать политике государства [4, 14, 15].

Становится очевидным, что в современном состоянии российской системы общего образования существует ряд проблем и противоречий, которые нужно разрешать путем грамотной разработки и реализации кадровой политики. К таким проблемам можно отнести

ь отсутствие у значительного числа педагогов необходимых знаний и квалификации для соответствия требованиям профессионального стандарта педагога;

ь безадресную разработку и неперсонифицированную реализацию программ повышения квалификации;

ь разрыв между требованиями, предъявляемыми к выпускникам педагогических направлений и требованиями, заявленными к квалификации педагогов;

ь отсутствие рекламного сопровождения успешной профессиональной образовательной деятельности и положительных результатов государственной политики в области поддержки и социальных гарантий педагогов;

ь отсутствие четких принципов и возможностей построения карьеры в сфере образования.

Для решения этих и ряда других проблем правительством РФ была утверждена Комплексная программа повышения профессионального уровня педагогических работников общеобразовательных организаций, вызванная необходимостью повышения эффективности общего образования и его конкурентоспособности. Главной идеей этой программы становится разработка и освоение всеми педагогами программ повышения квалификации и профессиональной подготовки, ориентированных на соответствие требованиям профессионального стандарта [17].

Изложенные выше факты свидетельствуют о нормативно закрепленном ряде основных направлений современной кадровой политики в системе общего образования. Однако не определено четкого механизма деятельности руководителя образовательной организации по её разработке и эффективной реализации. Обратимся к материалам исследований Волкова В.Н. [11], где выделены сферы кадровой политики образовательной организации:

Подбор и расстановка кадров - определяются и регламентируются требования к кандидатам и принципы трудовой дисциплины уже работающих сотрудников. Здесь же предлагается составить перспективный план по привлечению специалистов. Определяются условия, на которых принимается сотрудник, обязательность прохождения испытательного срока. Решаются вопросы расстановки кадров и распределения учебной нагрузки.

Система обучения педагогов - освоение учителями программ региональных институтов развития образования, альтернативных учебных центров; внутришкольное обучения педагогов по адресно разработанным и актуальным для конкретного учебного заведения программам. Предоставление возможности обучаться в ВУЗах без отрыва от производства. Создание условий для самообразования педагогов.

Информационная поддержка педагогов - предоставление информации всем педагогам о деятельности учреждения и работе их коллег путем общих собраний, индивидуальных собеседований, работы методической службы, информационных материалов. При этом необходимо создание системы обратной связи с сотрудниками, мотивированной определенностью функциональных обязанностей, равными возможностями, возможностью участия в управленческих процессах, поддержкой инициатив, возможностью совершенствоваться, стабильностью принятых правил.

Система стимулирования педагогов - основой для поощрения работников наряду с результатами их деятельности являются отзывы заказчиков о качестве произведенных услуг, что определяет эффективность деятельности конкретных педагогов и ОО в целом. Однако ввиду отсутствия дополнительных ресурсов извне школьная система стимулирования до сих пор стоит на месте и состоит из материального и чаще морального поощрения.

Вовлечение педагогов в процесс управления ОУ - осуществляется путем участия учителей в разработке и реализации корпоративной культуры, делегирования полномочий, работы творческих групп, формирования состава «резерва» на занятие руководящих должностей.

«Социальный пакет» педагогов - предоставление педагогам государственных социальных льгот и гарантий, формирование дополнительных льгот за счет привлеченных ресурсов конкретной ОО.

Основываясь на том, что современное состояние системы общего образования находится в ситуации перехода от государственного управления к конкуренции, необходимо учитывать условия, позволяющие работникам справляться с новыми требованиями деловой жизни. Для достижения эффективности кадровой политики все её составляющие необходимо объединить в единое целое и направить на решение ряда задач, способствующих успешному функционированию организации [33,34]:

1. Набор сотрудников, максимально соответствующих требованиям учреждения и нормативных актов, регламентирующих его деятельность. При этом следует выявлять эти соответствия и в числе уже работающих педагогов.

2. Адаптация вновь принятых работников к сложившемуся трудовому сообществу, т.е. обеспечение им условий для быстрого привыкания и выхода на эффективные показатели.

3. Выделение ряда сотрудников, способных к непрерывному образованию и самообразованию.

4. Эффективная и объективная оценка трудового потенциала подчиненных путем выделения наиболее соответствующих его компонентов требованиям стратегии организации.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что в современных условиях реализуя кадровую политику государства в области образования, руководители должны ориентироваться на социальные ценности, базируя её в большей степени на экономических стимулах и социальных гарантиях, приводящих в соответствие интересы отдельных сотрудников и организации в целом [32]. При этом в ситуации возрастания внимания к личности подчиненного и общего дефицита финансовых ресурсов, поступающих в сферу образования, наступает период поиска новых стимулов, способствующих достижению высокой производительности труда и повышению эффективности показателей педагогической деятельности.

1.3 Влияние кадровой политики на развитие системы общего образования