Управление образованием

Размещено на http://www.allbest.ru/

Управление образованием



Введение

Как известно, в том числе и из первой лекции, образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, насчитывающую 150 тыс. образовательных учреждений с численностью учащихся 34260 тыс. и работающих -- более 3000 тыс. человек. Такая большая сфера деятельности не может существовать сама по себе без взаимодействия с другими сферами деятельности и государством в лице государственных институтов. Проблемы системы образования затрагивают практически всех членов нашего общества -- все мы являемся родителями, учащимися (бывает, что и одновременно), работниками системы образования, бабушками и дедушками и т.п. Следовательно, в сфере образования пересекаются интересы многих, если не всех субъектов общественных отношений, что, естественно, требует их согласования. Сфера образования представляет собой не только множество организаций. Законом Российской Федерации "Об образовании" (статья 8) введено понятие системы образования. Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:

* преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

* сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

* органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.



1. Основы построения системы управления образованием

Сначала вспомним, что обычно называют управлением. Существует множество определений термина "управление", например:

* "Управление -- это совокупность мероприятий некой организации (часто -- государства), связанных с осуществлением какой-либо деятельности"1.

* "Управление -- это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Управление -- это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу"2.

* "Управление -- это элемент, функция организационных систем, обеспечивающая сохранение определенной структуры, сохранение поддержания режима деятельности, реализации программы, целей деятельности"3.

* "Управление выполняет объективно необходимую миссию по организации, координации, согласованию, регулированию и контролю всякого совместного труда людей. Применительно к обширной и сложной сфере образования управление -- это целенаправленная деятельность всех субъектов по обеспечению становления, оптимального функционирования и обязательного развития каждого образовательного учреждения, всех звеньев и системы образования в целом4;

* и т.п. похожие определения.

Таким образом, управлением можно считать некую обособленную (1) деятельность, обеспечивающую (2) такую организацию основной деятельности, при которой достигаются поставленные перед этой основной деятельностью цели (3). Управление возникает там, где существует несколько связанных общей деятельностью элементов (людей, организаций) и имеет место некая общая цель такой деятельности. Можно, разумеется, критиковать это обобщенное определение, но для целей дальнейшего изучения предмета его, на мой взгляд, достаточно. Возьмем это определение в качестве отправной точки для изучения управления в системе образования.

Итак, управление представляет собой деятельность:

* обособленную, т.е. осуществляемую отдельно от основной деятельности специально выделенными для этого людьми и/или организациями в специально отведенное для этого время. Иначе говоря, управление в образовании осуществляется (или должно осуществляться) отдельно от образовательного процесса (полезно вспомнить, что называется образовательным процессом);

* обеспечивающую сохранение и поддержание образовательного процесса посредством его планирования, организации, обеспечения мотивации преподавателей и учащихся и контроля за ходом образовательного процесса;

* управление должно быть таким, чтобы в образовании обеспечивалось достижение целей, стоящих перед системой образования как в данный момент времени, так и в историческом (стратегическом) плане.

Из курса менеджмента известно, что необходимость в управлении возникает там, где деятельность осуществляют 2 человека или более. Наверное, также правильно утверждение о том, что если одну деятельность осуществляют 2 или более организации, преследуя при этом единую цель, то ими также нужно управлять. В этом смысле множество организаций можно представить в виде большой разлапистой кляксы, которая втягивает одни «щупальца", выдвигает другие и при этом куда-то движется. А нужно, чтобы она двигалась не куда-то, а в определенном направлении, к намеченной цели. Очень желательно, чтобы она до этой цели доползла. Для этого и нужно этой "кляксой" управлять.

Очевидно, что такой громадной системой, как образование, управлять просто необходимо, поскольку недостатка в самодеятельности и новаторстве в образовании, как, впрочем, и в других сферах, никогда не испытывалось (в этом и сила системы). А вот куда способна завести неупорядоченная (другой вопрос -- насколько, каким образом, кем) самодеятельность, сказать трудно. Попробуйте себе представить последствия отсутствия управления в образовании. Попытаемся ответить на вопрос о том, каким должно быть управление сферой образования. Считается, что всякое управление должно решать следующие задачи:

* оценка состояния -- определение места объекта управления относительно стоящих перед ним целей;

* планирование -- определение путей (направлений) перемещения объекта управления в новое состояние, адекватное (более приближенное) к стоящим перед ним целям;

* организация -- создание необходимых условий, структур, коллективов, ресурсов и т.п. для выполнения запланированных мероприятий;

* мотивация -- создание побудительных мотивов для людей, выполняющих запланированные мероприятия;

* контроль результатов -- проверка результатов выполненных работ с точки зрения достижения поставленных целей.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в задачах управления нет места формулировке целей, стоящих перед образованием. Это очень важное положение означает, что цели формулируются иными системами, внешними по отношению к образованию -- государством, обществом, экономикой, работодателями и другими, т.е. теми субъектами, интересы которых пересекаются в сфере образования. Значит, управление может осуществляться только при наличии сформулированной цели (или нескольких целей).

Собственно это и следует из определения управления. Нужно попытаться найти цель, на достижение которой направлено управление в системе образования. Вообще понятие цели сформулировать трудно. Будем считать целью некоторое новое (в смысле -- иное) состояние системы, в которое ее нужно перевести, т.е. качественно изменить. Ну а далее -- в соответствии с задачами, которые решает управление: оценка состояния, планирование, организация, мотивация, контроль результатов. Часто цель путают с процессом ее достижения или с работами, которые нужно выполнить. Лучше всего это можно представить на примере:

* современное состояние системы -- пустырь;

* новое состояние системы -- жилой дом.

Следовательно, целью является жилой дом, а работы, которые нужно выполнить (изыскания, проект, коммуникации, фундамент и т.д.) -- это задачи, которые будут решены в процессе достижения цели. Конституция Российской Федерации целей перед системой образования прямо не ставит. Можно считать, конечно, что доступность и бесплатность образования в определенных пределах и есть цель. Но это будет не совсем точно, ведь доступным и бесплатным может быть и некачественное образование, которое не будет нужным учащимся.

В конечном итоге для людей важно в первую очередь качество образования, а затем уже -- доступ к нему и затраты на его получение. Причем именно в указанном порядке, поскольку за качественное образование люди готовы платить (не все, конечно). Определение качества образования -- это самостоятельная и сложная задача. Для целей лекции будем считать, что качество -- это признание полученного образования в тех сферах, где собирается трудиться обученный (лучше сказать -- выученный) человек. Иногда говорят, что чем лучше человек выучен, тем легче ему адаптироваться в различных сферах деятельности, но это уже относится скорее к содержанию образования.

Отсюда можно предположить, что основной целью системы образования является такое состояние, при котором качественное образование доступно всем, кто желает его получить. Вряд ли такое состояние достижимо, но цель может и не достигаться, система будет постепенно приближаться к ней, двигаясь в нужном направлении и, добавим, достигая при этом движении некоторых важных (или не очень) промежуточных результатов. Разумеется, движение подобного рода следует понимать как процесс постепенного изменения системы, количественного и/или качественного. Можно в качестве цели определить и некие конкретные параметры нового состояния системы образования:

* способность обучать не менее 500 студентов на 10 тыс. человек населения (в Законе "Об образовании" -- не менее 170);

* обеспечить обучение всех детей в школе не менее 12 лет (очевидно имеется в виду качественное обучение, на уровне современных требований);

* сделать так, чтобы математическая подготовка в городских школах была лучшей в мире и т.д.

Примеры такого рода не следует воспринимать буквально. Должно быть понятно, что новое состояние можно описать по-разному. Главное, чтобы эта цель ставилась перед той частью системы (или всей системой), которой она напрямую касается. Не следует относить, например, к цели всей системы образования поголовный охват детей дошкольным воспитанием, поскольку это цель касается только части системы. Цель, таким образом, сформулирована, определена, обозначена, представлена на уровне понимания, и управление обеспечивает движение, т.е. согласованную деятельность всех элементов системы, обеспечивающую движение к заданной цели.

Второй важной характеристикой управления является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации (структура управления) со своей системой взаимоотношений и решаемых задач (функции управления). Вооружившись такими представлениями, можно приступить к рассмотрению управления образованием.



2. Структура управления образованием

Из определения следует, что должна существовать некая обособленная структура управления образованием. Это мы и наблюдаем. Поскольку образование является сферой, в которой государством в соответствии с Конституцией обеспечиваются (или должны обеспечиваться) определенные гарантии, государство создало систему образования и осуществляет управление этой сферой деятельности через обособленные государственные органы управления образованием.

Современная структура управления образованием в Российской Федерации сформирована по так называемой линейно-функциональной схеме, сочетающей вертикальную организацию управления (распределение административного ведения по уровням управления) с распределением по уровням и функциям управления. Она может быть охарактеризована следующими положениями.

Федеральный уровень управления представлен Министерством образования Российской Федерации, которое является одновременно центральным органом управления образованием в России и органом управления подведомственных ему организаций системы образования. На этом уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляют также и другие министерства и ведомства Российской Федерации.

В частности, 2576 средних специальных учебных заведений находятся в ведении 26 министерств и ведомств, 590 вузов -- в ведении 20 министерств и ведомств. В ведении Минобразования России соответственно 658 средних специальных учебных заведений и 326 вузов. Такое распределение на федеральном уровне сложилось в значительной мере исторически. Учебные заведения создавались министерствами и ведомствами в качестве необходимого элемента развития приоритетных направлений социально-экономического развития страны -- охраны здоровья населения, всеобщей грамотности, индустриализации, развития сельского хозяйства, укрепления обороноспособности. Соответственно, создавались медицинские, педагогические, сельскохозяйственные учебные заведения (вузы, техникумы, училища), втузы, политехникумы. От таких мощных вузовских центров, как, например, МВТУ и Ленинградский политехнический институт, "отпочковались" МИСИ, МЭИ, МАИ, МАРХИ, МИФИ, факультеты МИХМ, МХТИ, Ленинградский кораблестроительный институт, Сельскохозяйственный институт, втуз при ЛМЗ, другие военные и гражданские учебные заведения. И такие процессы шли не только в Москве и Ленинграде. Кроме того, наличие "собственных" отраслевых учебных заведений свидетельствовало о высоком потенциале отрасли и руководящего ею министерства.

Относительно территориального расположения учебных заведений действовали обычные принципы размещения производительных сил -- ближе к сырью (в качестве сырья выступали уже имеющиеся образовательные и научные центры), ближе к потребителю (практически в каждом регионе должны быть учебные заведения, готовящие учителей, медработников, специалистов сельского хозяйства), либо во вновь осваиваемых районах (Новосибирский научный центр, например). Для части учебных заведений федерального ведения функционирует так называемая "двухзвенная" структура управления: министерство -- учебное заведение. В части остальных учебных заведений действует "четырехзвенная" структура управления: Министерство образования Российской Федерации -- орган управления образованием субъекта Российской Федерации -- орган власти муниципального образования -- учебное заведение.

Более сложно выглядела структура управления образованием до 1996 г., когда существовали два министерства федерального уровня: Госкомвуз России и другие министерства и ведомства по "двухзвенной" схеме управляли учебными заведениями среднего и высшего профессионального образования. Одновременно Госкомвуз России являлся органом функционального управления высшим и средним специальным образованием; Минобразования России по "четырехзвенной" схеме осуществляло функциональное управление остальными учебными заведениями, будучи одновременно органом управления учебными заведениями высшего, среднего и начального профессионального образования (педагогические вузы, педагогические училища, профессионально-технические училища).

В результате объединения Госкомвуза России и Минобразования России в 1996 г. было создано одно министерство с огромной сетью подведомственных учебных заведений, причем в непосредственном ведении -- около 2 тыс. организаций. При этом министерство является органом функционального управления для всей системы образования.

Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т.д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они, как правило, не имея в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляют, таким образом, функциональное управление системой образования в пределах региона. Разумеется, и из этого правила есть исключения:

* в ведении 18 субъектов Федерации находятся расположенные на их территории профессионально-технические училища (остальные ПТУ подведомственны федеральному уровню);

* в ведении субъектов Федерации находятся 28 высших и 100 средних специальных учебных заведений.

По отношению к этим учебным заведениям региональные органы управления образованием выступают как вышестоящие органы.

Муниципальный уровень управления образованием представлен отделами народного образования (или просто отделами образования, название особого значения не имеет), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне -- более 140 тыс. учебных заведений, в которых обучается и/или воспитывается более 20 млн. учащихся, воспитанников.

В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенность построения управления системой образования. Если посмотреть на структуру управления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведений относится к муниципальному уровню управления. Известно также, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы управления в частности не являются государственным управлением. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения также не являются формально государственными.

Государственные гарантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений. В таком построении управления образованием можно усмотреть несоответствие конституционной норме, которая должна реализоваться через сеть государственных учебных заведений. Оставим это положение юристам, хотя, как будет показано в дальнейшем, оно будет нас преследовать при изучении других проблем экономики образования. Такая структура управления предъявляет весьма высокие требования к правильности распределения функций управления между элементами структуры.

3. Функции управления образованием и их распределение по уровням управления

Исходя из определения, управление есть деятельность по координированию работы других. Характер такой деятельности, безусловно, зависит от того, какую именно деятельность приходится координировать. В нашем случае речь идет о координации нескольких видов:

* координации деятельности подведомственных учебных заведений;

* координации деятельности подведомственных организаций, не осуществ-ляющих образовательный процесс;

* координации деятельности органов управления образованием.

На основе структуры управления образованием можно предположить, что разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации за исключением муниципального уровня, на котором осуществляется координация непосредственно деятельности подведомственных учебных заведений. Тем не менее, конкретное содержание одинаковых видов координации должно различаться в зависимости от того, на каком уровне управления оно осуществляется. Вид координации

В соответствии с действующим законодательством образование является сферой совместного ведения федерального и регионального уровней государственной власти и управления. Это означает, что в сфере образования компетенция этих уровней должна быть разграничена законодательно. Именно это разграничение предусмотрено в III главе Закона "Об образовании".

Федеральный уровень. К компетенции Российской Федерации в области образования в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием отнесены 23 функции. Их перечисление занимает достаточно времени и места, поэтому ограничимся их обобщающими характеристиками, а сам перечень вынесем в приложение. Функции можно сгруппировать (условно, разумеется) следующим образом.

1. Формирование и осуществление государственной политики в сфере образования. Это, пожалуй, самая "туманная" функция, относящаяся к координации деятельности всех государственных институтов, так или иначе связанной с образованием. Сюда можно отнести работу в области законотворчества, разработки экономических программ, проектов бюджетов, налоговой и таможенной политики и т.д. Просто напрашивается программный подход, что и имеет место. Главным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная программа развития образования. Она опубликована, можно с ней ознакомиться. Важное значение имеет также издание других государственных документов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования -- Доктрины развития образования, Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документов Министерства образования Российской Федерации. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Минобразования России, но и всей системой государственных органов власти и управления.

2. Определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь -- это установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка подзаконных актов (типовых положений об образовательных учреждениях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов и др.)

3. Установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил -- налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т.д.

4. Создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими -- осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности этих учебных заведений.

5. Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.

6. Реализация специфических функций -- лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием. Эти установленные законом функции федерального уровня управления реализуются федеральными министерствами и ведомствами. В первую очередь -- это Министерство образования Российской Федерации как центральный федеральный орган управления образованием и, частично, другие органы управления, в ведении которых находятся образовательные учреждения (например Минздравмедпром России, Минсельхоз России, Минкультуры России и др.)

Главным образом эти министерства и ведомства реализуют функции, связанные с исполнением обязанностей учредителя образовательных учреждений и реализацией государственной образовательной политики в конкретной отрасли. В качестве примера можно указать задачи и функции Министерства культуры Российской Федерации, сформулированные в утвержденном постановлением Правительства РФ "Положении о Министерстве":

* определяет направления подготовки кадров в сфере культуры;

* координирует в пределах своей компетенции деятельность образовательных учреждений федерального подчинения по определению объемов и структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере культуры и искусства,

* осуществляет в установленном порядке аттестацию и государственную аккредитацию подведомственных образовательных учреждений;

* определяет объемы и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование за счет средств федерального бюджета, включая государственные инвестиции, подведомственных организаций;

* создает, реорганизует и ликвидирует в установленном порядке подведомственные учреждения культуры, науки и обра6 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 г. № 679. зования в пределах выделенных Министерству бюджетных ассигнований;

* осуществляет в пределах предоставленных полномочий управление подведомственными организациями, проводит документальные ревизии и проверки производственной и финансово-хозяйственной деятельности, осуществляет контроль за расходованием выделяемых им средств федерального бюджета и эффективностью использования находящегося в их оперативном управлении или на праве хозяйственного ведения государственного имущества, относящегося к федеральной собственности. Аналогичные функции выполняют и иные министерства и ведомства по отношению к находящимся в их ведении учебным заведениям. Министерство или ведомство как орган отраслевого управления, таким образом, решает задачи сохранения и развития подведомственных учебных заведений как организаций, осуществляющих образовательную деятельность, направленную на подготовку специалистов для определенной отрасли экономики.

В приведенном примере -- для культуры. Т.е. является органом, обеспечивающим реализацию народнохозяйственной составляющей потребности в образовании в определенной сфере. Управление образованием на федеральном уровне осуществляется также функциональными министерствами и ведомствами Российской Федерации -- Минфином России, Минтрудом России, Минэкономразвития России, Мингосимуществом России, реализующими функции управления образованием, как правило, опосредованно через Минобразование России.

В частности, Мингосимущество России, к исключительной компетенции которого отнесены все вопросы распоряжения и управления государственным имуществом, определяет и контролирует условия и порядок передачи учебным заведениям государственного имущества, сдачи его в аренду, использования и др., осуществляя тем самым функциональное управление. Минфин России включен в процесс финансирования образования. Его роль в этом процессе определяется основными его функциями как центрального федерального органа управления финансами в стране. Это также позволяет говорить о функциональном управлении образованием со стороны этого Министерства. Для уточнения следует добавить, что принимая, например, решение об общем порядке бухгалтерского учета в бюджетной сфере, Минфин России оставляет возможность Минобразованию России издать свои документы по этому вопросу, отражающие специфику сферы образования. Аналогичный порядок принят и при решении других вопросов.

По отношению к негосударственным учебным заведениям федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные "разрешительно-согласовательные" функции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т.е. осуществляют функциональное управление.

На уровне субъектов Российской Федерации функций несколько меньше -- всего 18. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но с учетом того обстоятельства, что их реализация ограничивается определенной территорией субъекта Федерации. Их также можно объединить в группы:

1. Формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом ее формирования являются региональные программы развития образования. Они разрабатываются в соответствии с Федеральной программой развития образования, но имеют выраженную региональную направленность, объединяя региональный образовательный потенциал на решение в первую очередь региональных задач и проблем. Практически во всех регионах России работа над такими программами проводится (программы разработаны или разрабатываются).

2. Определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь -- это установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов.

3. Установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил -- льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т.д.

4. Создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими -- осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности.

5. Обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

6. Реализация специфических функций -- лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников. Как видно из вышеперечисленного, функции во многом пересекаются с функциями федерального уровня. Это и неудивительно. Вспомним, что образование является сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов. Для правильного разграничения функций важно отметить следующие обстоятельства:

1. Установленная Законом "Об образовании" компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.

2. Разграничение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти федерального уровня и в области образования определяется в соответствии с законами Российской Федерации. Аналогично осуществляется разграничение компетенции на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с законами соответствующих субъектов.

3. Федеральные и ведомственные государственные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные Законом к компетенции органов управления образованием субъектов Российской Федерации и местных органов управления образованием, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и касающихся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан.

4. Федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. В практической работе применение законодательных положений представляет собой весьма сложную задачу, особенно учитывая распределение учебных заведений по уровням управления. Поэтому ее решение было переведено в плоскость договорных отношений. Министерство образования Российской Федерации заключило с субъектами Российской Федерации договоры о разграничении полномочий в сфере, в основном, высшего и среднего профессионального образования. Такое ограничение сферы действия договора понятно, поскольку в ведении Министерства находятся учебные заведения, расположенные на территории региона, находящиеся по существу на пересечении двух "государственных политик в сфере образования", реализуемых двумя уровнями управления -- федеральным и региональным. На практике эти соглашения, как правило, содержат положения, установленные законом "Об образовании". Однако регионы берут на себя реализацию некоторых дополнительных мер, направленных на создание стабильных условий для функционирования вузов. В частности, это касается:

* предоставления льгот по обложению местными налогами и сборами, создания региональных фондов развития высшего и среднего профессионального образования;

* финансирования национально-региональных компонент государственных образовательных стандартов;

* согласования контрольных цифр приема на обучение в соответствии с потребностями территории;

* определения плана трудоустройства выпускников по договорам и целевым направлениям в бюджетные организации территории;

* участия в решении вопросов социальной защиты в сфере высшего и среднего профессионального образования.

К сфере совместной компетенции федерального уровня и регионов в договорах отнесены (без разделения) такие важные вопросы, как:

* внесение предложений о создании, реорганизации и ликвидации вузов;

* разработка и утверждение программ развития высшего и среднего профессионального образования в регионах;

* интеграция федерального и регионального бюджетов для решения инвестиционных задач в сфере образования.

Сфера совместной компетенции в конкретных случаях может быть расширена.

В некоторых случаях соглашения предусматривают не просто разграничение полномочий, а перечень конкретных направлений и даже отдельных мероприятий, которые предполагается осуществить совместно для развития региональной системы высшего и среднего профессионального образования. К ним могут относиться конкретные научно-технические программы, отдельные научно-исследовательские работы, отдельные конкретные направления социальной защиты студентов и преподавателей.

Соглашения ни в какой мере не сужают сферу компетенции и самостоятельность учебных заведений в решении практически всех вопросов организации и осуществления своей деятельности. Такие соглашения, по сути дела, создают (точнее, призваны создавать) для учебных заведений определенный режим благоприятствования как со стороны Министерства, так и со стороны региональных администраций.

В последнее время начала складываться практика заключения соглашений регионов с Правительством Российской Федерации, в которых также последовательно реализуется принцип совместного ведения в вопросах управления высшим образованием. В частности, некоторые регионы (Свердловская, Оренбургская области и др.) принимают на себя функции финансирования по сметам (реестрам) министерств и ведомств находящихся на их территории вузов за счет налоговых поступлений, предназначенных к перечислению в федеральный бюджет. Во взаимоотношениях с регионами негосударственные вузы остаются как бы "за скобками", т.е. обычно специального отражения эти проблемы в соглашениях не получают.

Как видно из рассмотрения, функции управления и их распределение по уровням сложились в рамках решения практических задач развития образования. Закон "Об образовании" фактически зафиксировал существующее, сложившееся к моменту его издания распределение функций управления по уровням и одновременно попытался поставить перед системой управления новые задачи, соответствующие изменившимся экономическим условиям. На муниципальном уровне органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.

Таково требование Закона "Об образовании", и можно еще раз убедиться в том, что государство уже на уровне распределения управленческих полномочий переложило ответственность за реализацию важнейшей конституционной гарантии на формально негосударственные органы власти и управления, т.е. практически перевело осуществление государственной гарантии почти на уровень общественного самоуправления.

К исключительной компетенции муниципальных органов власти относятся следующие функции:

* планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

* формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

* обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

* регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

* создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

* создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;

* назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

* строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

* контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

* использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

* установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием. Такое подробное перечисление функций предназначено для того, чтобы более ясно представить весь объем работы в сфере управления образованием, который должны осуществлять муниципальные органы власти. Необходимо учесть также следующее:

* большая часть (подавляющее большинство) учебных заведений находятся в ведении муниципального уровня управления;

* муниципальные учебные заведения (в подавляющее большинстве) относятся к тому уровню образования, который должен быть и общедоступным, и бесплатным для всех детей;

* муниципальные органы власти осуществляют свою деятельность в условиях весьма ограниченных ресурсов.

Отсюда становится понятным, какой "головной болью" является образование именно для муниципальной власти. Образовательное учреждение является основным звеном сферы образования. Именно оно осуществляет образовательный процесс и для этого ему Законом "Об образовании" предоставлены большие права, пределы его компетенции весьма широки.

Детальное описание компетенции образовательного учреждения, данное в статье Закона "Об образовании", содержит 22 конкретных пункта. Обобщая их, можно сказать, что образовательное учреждение самостоятельно практически во всех сферах своей деятельности, включая управление. Именно об этом шла речь при рассмотрении общей характеристики системы образования и, в частности, автономии учебных заведений, наиболее ярко проявляющей себя в высших учебных заведениях. Образовательное учреждение самостоятельно:

* устанавливает внутреннюю структуру своей деятельности, в том числе образовательной;

* организует, обеспечивает, осуществляет и развивает образовательный процесс и другие виды своей деятельности, включая финансово-хозяйственную;

* формирует кадровый потенциал и контингент учащихся;

* устанавливает условия оплаты труда и материального стимулирования;

* осуществляет контроль за обеспечением и обеспечивает выполнение социальных нормативов и условий.

Следует уточнить, что термин "самостоятельно" может трактоваться по-разному. Для наших целей можно считать, что он обозначает возможность осуществления той или иной уставной деятельности, "ни с кем не согласовывая, и без разрешения", при условии, что это не нарушает законодательных или подзаконных актов, принятых соответствующими органами в пределах их компетенции. В качестве примеров самостоятельного осуществления той или иной деятельности можно привести следующие ситуации.

* Государственное учебное заведение самостоятельно определяет спецификацию оборудования, приобретаемого в пределах соответствующей статьи сметы, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств. В общем случае, если требуется изменение сметных назначений, то уточняются сметные назначения.

* Государственное учебное заведение самостоятельно сдает в аренду закрепленное за ним на праве оперативного управления имущество по ставкам не ниже сложившихся для данного вида имущества на данной территории. Предметом возможного согласования выступает не сам факт сдачи в аренду, а размеры ставки -- как определять сложившиеся, возможно ли сдать имущество по определенным таким образом ставкам, есть ли вообще спрос на это имущество и т.д. При этом образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:

* невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;

* реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;

* качество образования своих выпускников;

* жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;

* нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

* иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Пределы ответственности образовательного учреждения хорошо согласуются с основной целью, для достижения которой создаются учебные заведения в форме учреждений, т.е. некоммерческих организаций, -- реализацией функций социально-культурного характера, к которым, несомненно, можно отнести и образование. Как видно из перечисления, учебное заведение отвечает за образовательный процесс и его результаты, полученное учащимися качественное образование, что как раз и может считаться выражением основной цели создания учебного заведения.

Указанные функции с учетом пределов ответственности реализуются образовательным учреждением через формируемую им внутри него систему управления. Можно даже сказать поэтому -- систему самоуправления. Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и его уставом. Оно строится на сочетании принципов единоначалия и самоуправления. В каждом учебном заведении существует два полюса управления: совет как форма самоуправления и руководитель (директор, ректор) как форма единоначалия. Это своего рода разделение на законодательную и исполнительную власть в учебном заведении:

* совет принимает решения по общим, как правило наиболее важным вопросам функционирования учебного заведения (законы в пределах компетенции совета);

* руководитель принимает решения по конкретной реализации решений совета, а также по другим вопросам, которыми совет не занимается (можно провести аналогию с решениями правительства по исполнению законов).

Решения совета и руководителя являются обязательными для учебного заведения. Формами самоуправления образовательного учреждения могут являться совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Важным условием развития самоуправления в сфере образования является максимально возможное привлечение коллектива к управлению учебным заведением. Очевидно, это не просто дань моде на демократизацию всех сфер деятельности, но, в первую очередь, максимально возможное использование потенциала педагогов для развития учебного процесса, определения стратегических направлений развития учебного заведения. И в этом смысле в организации управления учебным заведением может постепенно повышаться роль таких коллективных форм управления, как общее собрание и/или конференция, в деятельности которых принимает участие весь коллектив учебного заведения.

Непосредственное управление государственным или муниципальным учебным заведением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор). Именно на него возлагается персональная ответственность за деятельность учебного заведения, и "хлеб его тяжек". Достаточно вспомнить, какие функции реализует учебное заведение, сколько работы ему нужно "самостоятельно" осуществить и за что оно при этом отвечает. А средств на все это обычно не хватает. Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть:

* избран коллективом образовательного учреждения;

* избран коллективом образовательного учреждения при

предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем;

* избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем;

* назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето;

* назначен учредителем;

* нанят учредителем.

Следует подчеркнуть, что в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается. Следовательно, ректор высшего учебного заведения (неважно, негосударственного или государственного) может быть только избран коллективом. И это тоже своего рода дань исторически сложившейся автономии высших учебных заведений. В иных образовательных учреждениях этот принцип может и не быть принят (в школе, например, где директор может назначаться на должность и освобождаться от должности учредителем -- органом управления образования или муниципальным органом власти). Справедливости ради следует добавить, что принцип выборности руководителя коллективом учебного заведения получает все более широкое распространение и может в конечном итоге вытеснить иные варианты.

Разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом. Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения. И это также является еще одной особенностью сферы образования, где отношения учредителя и коллектива созданной им организации нуждаются во взаимном согласовании, причем не только в форме коллективного договора, но и в форме уставных положений.

Основным документом, определяющим деятельность образовательного учреждения, является, таким образом, его устав. В нем отражаются все положения законодательных и нормативных актов, имеющих значение для данного образовательного учреждения, и особенности их конкретного применения для условий данного образовательного учреждения. Как видно из вышерассмотренного, функции управления образованием и их распределение по уровням власти управления сложились, в том числе и исторически, в рамках решения практических задач. Закон "Об образовании" фактически зафиксировал существующее, сложившееся к моменту его издания распределение функций управления по уровням и одновременно попытался поставить перед системой управления новые задачи, соответствующие изменившимся экономическим условиям. Среди них:

* обеспечение Федеральной программы развития образования;

* обеспечение государственных образовательных стандартов;

* обеспечение функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.

По нашему мнению, эти задачи представляют собой три основных направления, три основных составляющих государственной политики в сфере образования. Обеспечение Федеральной программы -- это достижение в конечном итоге ее реализации и определенного нового количественного и качественного состояния системы образования. Решение этой задачи предполагает формулирование целей развития образования в понимании государства, определение путей их достижения, создание необходимых для этого условий и выделение необходимых ресурсов. Обеспечение государственных образовательных стандартов -- это разработка требований к совокупности знаний и навыков, получаемых в учебных заведениях, обеспечение соответствия их уровню требований экономики и, главное, их реализация. Функционирование системы образования на уровне государственных нормативов предполагает разработку нормативов для системы образования и обеспечение их реализации. Добавим к этому -- и координация всей работы по указанным направлениям для достижения поставленных целей, т.е. управление.

Для решения этих трех основных задач органы управления образованием в обязательном порядке должны исполнять основные функции, предусмотренные Законом "Об образовании". Обобщая их содержание, можно сделать вывод о том, что на органы управления образованием возложено исполнение функций четырех основных типов:

* определять и реализовывать процедуры лицензирования и аккредитации, т.е. процедуры разрешения образовательной деятельности;

* определять общие условия и правила осуществления образовательной деятельности и контролировать их исполнение;

* разрабатывать и организовывать реализацию мероприятий (программ, планов и др.) в области развития образования;

* управлять государственным (муниципальным) сектором образования.

Очевидно, что перечисленные функции (за исключением последней) в равной мере должны реализовываться в отношении учебных заведений всех форм собственности, как государственных, так и негосударственных. Современное образование является своеобразной точкой пересечения множества интересов и ожиданий учащихся, их родителей, преподавателей, руководства учебных заведений, министерств и ведомств, регионов, государства в целом и др. Они во многом противоречивы, однако сходятся в том, чтобы все заинтересованные стороны имели максимальную возможность влиять на образование. Анализируя с этой точки зрения систему управления, можно отметить ее следующие обобщающие характеристики:

* схема построена исходя, в первую очередь, из принципа административного подчинения учебных заведений "своим" министерствам, ведомствам и другим органам управления. Как одно из следствий такого построения, негосударственные учебные заведения в нее вписываются с трудом, фактически выпадая из состава отрасли "образование";

* имеющаяся разобщенность учебных заведений не содействует консолидации отрасли, приводит к различиям в реализации государственной политики в образовании в разных ведомствах, регионах, муниципалитетах, несмотря на то что эти уровни управления реализуют по отношению к учебным заведени-ям практически одинаковые (или сильно пересекающиеся) функции;

* наличие административного подчинения государственных учебных заведений ставит их в неравноправное положение по отношению к негосударственным, которые административно не подчинены органам управления; управление образование учебный

...