Теплоснабжение Российской Федерации. Пути выхода из кризиса

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Национальный доклад

«Теплоснабжение Российской Федерации. Пути выхода из кризиса»

В рамках проекта «Глобальный экологический фонд», Программа развития Организации Объединенных Наций, составлен национальный доклад «Теплоснабжение Российской Федерации. Пути выхода из кризиса», который будет состоять из трех книг.

Первая книга «Реформа системы теплоснабжения и теплопотребления РФ» предлагается вашему вниманию.

Список авторов

Реутов Борис Фёдорович, заместитель Национального Директора Проекта ГЭФ/ПРООН RUS/96/G31 «Создание условий для сокращения основных барьеров на пути энергоэффективности в российском жилищном хозяйстве и теплоснабжении», Начальник отдела Минпромнауки России

Наумов Александр Лаврентьевич, эксперт Проекта ГЭФ/ПРООН RUS/96/G31, Вице-президент АВОК, заведующий отделом ОАО ЦНИИпромзданий

Семёнов Виктор Германович, эксперт проекта ГЭФ/ПРООН RUS/96/G31, генеральный директор издательства «Новости теплоснабжения»

Муравьёв Вадим Васильевич, эксперт Проекта ГЭФ/ПРООН RUS/96/G31, заместитель директора Ассоциации «АРИС»

Пыжов Игорь Николаевич, Старший национальный советник Проекта ГЭФ/ПРООН RUS/96/G31, Вице-президент АНО «РУСДЕМ-Энергоэффект»

Руководитель проекта - Б.Ф.Реутов

Главный редактор - В.Г.Семенов

Книга 1. «Реформа системы теплоснабжения и теплопотребления РФ»

(аннотация)

Теплоснабжение - отрасль, в которой не работают привычные рыночные схемы.

Действуют часто взаимоисключающие интересы государства, муниципалитетов, естественных монополий, контрольных органов, личные интересы чиновников и работников теплоснабжающих предприятий. В докладе проанализирована существующая система взаимоотношений и даны предложения по ее изменению для обеспечения приоритетов интересов государства и конечных потребителей - предприятий и жителей. Рассмотрены возможности финансирования реформы системы теплоснабжения, показано, что даже прямое государственное финансирование, без реформы системы управления и изменения экономического механизма, позволит только растянуть во времени процесс деградации.

Разработана двухлетняя самофинансируемая программа реструктуризации отрасли.

На первый взгляд, не президентское дело - ковыряться в трубах и коллекторах. Но я вспоминаю известную миниатюру Аркадия Райкина. Помните, когда он рассказывал про плохое ателье. Вопросы были такие: «К пуговицам претензии есть? Нет. Пришиты намертво, карманы тоже на месте, воротник есть, а костюм надеть невозможно». У нас, к сожалению, возникла примерно такая же ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве. Правительство делает все в полном объеме в рамках своей компетенции и даже больше - это факт. Старается региональная власть. Все от них зависящее делают муниципальные руководители, а в домах тысяч наших граждан холодно и темно. Совершенно очевидно, что это системный кризис жилищно-коммунального хозяйства в стране. Чтобы скоординировать деятельность субъектов рынка, которые работают в этой сфере, и различных уровней власти и управления, думаю, вмешательство главы государства необходимо.

В.В. Путин, 17 февраля 2001 года, Омск

I. Введение

Настоящий доклад под несколько другим названием должен был появиться 10 лет назад, когда только началось разрушение централизованной структуры управления теплоэнергетикой. К сожалению, децентрализация управления не была подготовлена разработкой экономического механизма, определением роли государства, созданием структур грамотного технического надзора, разработкой методов оценки энергоэффективности и т.д.

Сегодняшнее состояние системы теплоснабжения в стране можно определить как критическое, постепенно переходящее к уровню национального бедствия. К сожалению, в накопившемся клубке проблем нет такой спасительной ниточки, потянув за которую, можно все распутать. Не очень поможет и зарубежный опыт, их былой энергетический кризис похож на время нашего расцвета. Не поможет даже внешнее финансирование, все будет с энтузиазмом потрачено, а проблемы останутся либо даже усугубятся из-за необходимости возврата займов.

Время для постепенного реформирования отрасли упущено. Система начала разваливаться, и если не принять срочных мер, то процесс станет необратимым.

Человек не может прожить без воды, пищи и тепла, все остальное относится к благам цивилизации. Но тепло - тот уникальный продукт, который невозможно купить в другой стране и привезти самолетом в проблемный поселок.

В существующих системах централизованного теплоснабжения не предусмотрено резервирование, фактически оно осуществляется только включением газовых плит и электронагревателей. Но в сильные холода нагреватели не помогут - не выдерживают электрокабели, а на восстановление централизованной системы небольшого поселка надо 1 - 2 месяца. Восстанавливать разрушенную систему теплоснабжения среднего города зимой практически невозможно. Придется выселять людей. Основной урок Приморья - теплоснабжение невозможно быстро восстановить даже силами МЧС, не помогают ни грозные указания, ни срочно выделенные деньги.

Кризис в теплоснабжении, подготавливаемый десятилетие, начался во время смены руководства страны. Но дальнейшее резкое ухудшение ситуации будет ассоциироваться только с бездействием новой власти. Замерзающие люди легко организуются только для бунта. Поэтому интересы государственной власти и граждан, собственно и образующих государство, в рассматриваемом вопросе абсолютно совпадают, хотя в «теплой» Москве это понимают далеко не все. Вопрос качественного теплоснабжения - это вопрос выживания нации.

Предлагаемый Вашему вниманию доклад - это анализ причин сегодняшнего состояния и программа действий по выходу из кризиса. Его нельзя читать «по диагонали», т.к. решение только в комплексном подходе, не учтя вроде бы не самые важные «мелочи», можно провалить всю реформу.

Авторы не претендуют на «истину в последней инстанции», но предлагают данную работу для быстрого конкретного обсуждения и использования в практической работе.

II. Характеристика сложившейся структуры теплоснабжения и теплопотребления (ТС и ТП)

Теплоснабжение России обеспечивают 485 ТЭЦ, около 6,5 тыс. котельных мощностью более 20 Гкал/час, более 100 тысяч мелких котельных и около 600 тысяч автономных индивидуальных теплогенераторов.

В организациях, занимающихся строительством, эксплуатацией, ремонтом, наладкой, контролем систем ТС и ТП работает около 2 млн человек.

Суммарная реализация тепла в стране составляет 2060 млн Гкал/год, в том числе жилищный сектор и бюджетная сфера потребляют 1086 млн Гкал, промышленность и прочие потребители 974 млн Гкал. На теплоснабжение расходуется более 400 млн т.у.т./год.

2.1 Теплоснабжение от ТЭЦ

Технический уровень персонала и уровень эксплуатации оборудования ТЭЦ повсеместно достаточно высокий. основная проблема - массовый переход на пониженный температурный график теплоносителя, что обосновывается массовыми неплатежами. Вместо расчетной температуры теплоносителя в зимний, холодный период - 150 оС, фактическая температура сетевой воды, отпускаемой ТЭЦ во многих городах, не превышает 70-80 оС. При этом страдают все потребители: и те, кто платит, и те, кто не платит. Соответственно, платежеспособные потребители отключаются от централизованного теплоснабжения, создавая собственные теплоисточники. Тем более это оказалось выгодно предприятиям при низких ценах на газ и высоких тарифах на тепло, отпускаемое ТЭЦ. Начало процессу отключения предприятий от систем централизованного теплоснабжения положило применявшееся ранее перекрестное субсидирование жилого сектора за счет более высоких тарифов для остальных потребителей.

Уменьшение подключенной нагрузки негативно сказалось на общих экономических показателях ТЭЦ и снизило их конкурентоспособность. Диаметры трубопроводов тепловых сетей остались без изменения, соответственно увеличились удельные тепловые потери и удельные затраты на амортизацию. это привело к увеличению общих удельных затрат в руб./Гкал.

Основными потребителями тепла от ТЭЦ остались предприятия бюджетной сферы и жилищный фонд, т. е. главные неплательщики. Дальнейший рост тарифов на тепловую энергию, отпускаемую от ТЭЦ, привел к тому, что они превысили себестоимость тепловой энергии, вырабатываемой на индивидуальных источниках, и это положило начало мощной рекламной компании по строительству «крышных» и т.п. индивидуальных котельных для жилых домов.

В свою очередь, пониженный температурный график привел к разрегулировке тепловых сетей и недостаточным перепадам давлений на «концевых» участках, что вынудило муниципалитеты строить собственные индивидуальные котельные, для красоты называя это мероприятиями по энергосбережению. Строительство этих котельных еще больше ухудшило положение в системе централизованного теплоснабжения.

Таким образом, неразумная тарифная политика, последовавшие за этим массовые неплатежи и отключения потребителей привели к тому, что система начала разваливаться. Массовый переход на пониженную температуру теплоносителя добивает ее окончательно.

В тех городах, где сумели сохранить тепловые режимы и сдержать рост тарифов, серьезных проблем с теплоснабжением нет. Нет крупных отключений потребителей, нет и серьезных проблем с платежами. Это, в свою очередь, позволяет удерживать относительно низкие тарифы, например, в Чите перейти на 100% оплату жителями за тепло, простым отказом от дотации.

2.2 Муниципальная теплоэнергетика

Техническое состояние

Общим, для большинства котельных, является большой физический износ оборудования, достигший 68%. В наиболее плохом техническом состоянии находятся муниципальные котельные, принятые от обанкротившихся промышленных предприятий, воинских частей, организаций МПС и т.д.

Массовые проверки Главгосэнергонадзором котельных, работающих на газе, показали, что котельные с котлами единичной мощностью более 4 Гкал/ч повсеместно имеют достаточно высокий КПД. Значительно хуже показатели котельных, оборудованных котлами малой мощности «НР-18», «ЗИО-60», «Универсал», «Энергия», «Стреля» и т.д., это определяется как крайне низкими техническими характеристиками самих котлов, так и повсеместным отсутствием либо неработоспособностью химводоподготовки и, соответственно, накипью на тепловоспринимающих поверхностях и заносом котлов продуктами коррозии.

В худшем состоянии, с точки зрения экономичности, находятся котельные, работающие на угле: их КПД обычно не превышает 60%, а бывает и на уровне 20%. Это объясняется низкими техническими характеристиками котлов, отсутствием водоподготовки, плохим качеством угля и отсутствием предварительной его обработки, а также, в немалой степени, низким техническим уровнем эксплуатационного персонала, невысокой заработной платой, выплачиваемой с большими задержками.

Управление и финансы

Вместо 200 крупных теплоснабжающих организаций в стране возникли тысячи разнокалиберных предприятий, подчиненных только главам местных администраций. Государство от решения вопросов теплоснабжения страны самоустранилось. Не везде от этого стало хуже. В некоторых городах и поселках ситуация даже улучшилась. Но при разрушении любой централизованной системы, поддерживающей минимально необходимый обязательный уровень надежности, обязательно образуются и локальные системы, начинающие процветать, и системы, приходящие в упадок. Состояние теплоснабжения в районе, как лакмусовая бумага, показывает уровень финансового благосостояния региона и уровень компетенции местной администрации. Нормально действующая система теплоснабжения не разрушается за один год, обычно этот процесс растягивается на 7 - 8 лет, т.е. на 2 срока службы администрации. Причем, прежняя администрация может утверждать, что при ней все было нормально, а пришли новые, некомпетентные руководители, и все рассыпалось.

Руководителю теплоснабжающей организации небольшого города на главу администрации жаловаться некому, тем более, если он оформлен на работу по контракту, всегда имеются десятки причин к его увольнению: летом не находится денег на закупку мазута, затем он вынужденно закупается в октябре по двойной цене и в недостаточном количестве; годами не оплачивается газ, и долги за него «виснут» на теплоснабжающих предприятиях, «газовики» судятся, вводят лимиты, ограничивают подачу газа; население возмущается; администрация заставляет срывать пломбы и осуществлять с милицией охрану газорегуляторных пунктов; оплата за тепло осуществляется, чем угодно, но только не «живыми» деньгами; денег не хватает даже на зарплату, и квалифицированный персонал увольняется; долги за электроэнергию, воду, газ неожиданно продаются сторонней частной организации за 10%, и начинаются попытки выбить 100% с различными «откатами»; Энергонадзор и Госгортехнадзор «пломбируют» оборудование и наказывают всех подряд за отвратительное техническое состояние котельных; арбитраж начинает процедуру банкротства. Все. Надо что-то делать! Проводится реорганизация, создается новое предприятие, в старом остается один начальник, и все начинается сначала.

Долги муниципальных теплоснабжающих предприятий за топливо (в основном, газ) и за покупное тепло превысили 170 млрд руб. В некоторых муниципальных образованиях долги за топливо превысили годовой бюджет.

Часто деньги от администрации можно получить только на устранение аварии, и руководство теплоснабжающих предприятий перестает их бояться, аварии становятся способом выживания.

Зато, что получает руководитель теплоснабжающего предприятия, так это почти неограниченное право проведения собственной технической политики. Какое оборудование закупать, кому его монтировать, как осуществлять энергосбережение и т.д. в каждом городе решается по-разному и часто не через мифические тендеры, а на основании простой устной договоренности. Даже разумная и необходимая процедура энергоаудита сразу уперлась в придуманную процедуру аккредитации, когда, кроме получения лицензии, необходимо доказать заказчику (РАО ЕЭС, администрации), что твоя фирма умеет правильно его проверять.

Самое страшное, что в некоторых, особенно небольших, городах, поселках и администрация может быть замечательная, и руководство инженерного комплекса грамотное, но местного бюджета при неработающих предприятиях (потенциальных плательщиках налогов в бюджет) не хватает даже на оплату топлива для котельных, не говоря уже о ремонтах и т.д., и в этом случае говорить о технической политике легко, ее просто нет.

2.3 Теплоснабжение от ведомственных источников тепла

Почти в каждом городе есть районы, отапливаемые от ведомственных источников тепла, производственных ТЭЦ или котельных. Огромное количество небольших поселков при шахтах, фабриках, заводах, воинских частях, колониях отапливаются от единственной котельной, находящейся в этой организации. Эти источники тепла можно разделить на 2 группы:

к первой относятся котельные бюджетных организаций и разорившихся, но еще не ликвидированных предприятий. Состояние их, в подавляющем большинстве случаев, неудовлетворительное. Только по объектам, подведомственным Госгортехнадзору, в 2000 году выявлено 5700 организаций в которых практически не проводилась подготовка оборудования котельных к отопительному сезону. Многие котельные находятся в аварийном состоянии, и владельцы включают их в работу только в сильные холода либо в недолгие периоды производственной активности.

ко второй группе относятся котельные и ТЭЦ благополучных предприятий. В них обычно нет серьезных технических проблем, основная проблема - платежи. Поставщики тепла требуют нормальной оплаты за качественное теплоснабжение, а муниципальные органы управления, со своим скудным бюджетом, стремятся всячески сэкономить и недоплатить.

Это приводит к тому, что многие предприятия всячески стараются избавиться от убыточных котельных, выделяя их в отдельные предприятия и вводя процедуру банкротства.

В то же время в муниципальных образованиях, где налажен нормальный экономический механизм (например, в Череповце), проблем с теплоснабжением от ведомственных источников не возникает. А в Кемерово губернатор инициировал обратный процесс - передачу муниципальных котельных в небольших городах - градообразующим предприятиям, что позволило значительно улучшить ситуацию.

К сожалению проблема долгов муниципалитетов очень часто решается путем строительства новой котельной, что увеличивает общие издержки общества. Принятие же на баланс муниципальных образований котельных обанкротившихся предприятий ложится тяжелым бременем на местные бюджеты, т. к. восстановление котельных либо строительство новых из-за избыточной мощности невозможно осуществить из тарифных поступлений.

2.4 Состояние тепловых сетей

Тепловые сети в России самые дорогие в мире:

реальные тепловые потери составляют от 20 до 50% выработки тепла зимой и от 30 до 70% летом, это подтверждается резким уменьшением необходимой выработки тепла при переходе на индивидуальные источники и замерами тепловых потерь на реальных тепловых сетях;

утечки теплоносителя превышают нормы, принятые в развитых странах, в миллионы раз;

замена трубопроводов из-за коррозии происходит в 4 - 5 раз чаще, чем принято в других странах.

В тепловых сетях теряется вся экономия от комбинированной выработки тепла и электроэнергии на ТЭЦ. Именно в тепловых сетях наступает конец российской теплофикации - технической идее, победившей в последние годы во всем мире.

Общая ситуация с тепловыми сетями в последние годы резко ухудшилась. Сокращение финансирования привело к уменьшению объемов перекладок трубопроводов. Руководство предприятий теплоснабжения, стремясь не допустить увеличения аварийности, пыталось сохранить объемы перекладок, снижая требования к качеству и всячески удешевляя строительные работы. Переложенные сети имели очень низкий ресурс и через 5 - 7 лет требовали новой перекладки. В итоге, количество аварийных сетей к 2000 году начало расти в геометрической прогрессии, а количество аварий стало удваиваться через каждые 2 года, в среднем увеличившись за последние 6 лет в 10 раз. Как следствие в разы увеличилась и мощность аварийных служб.

Даже применение труб в ППУ-изоляции, при мизерных объемах внедрения, столкнулось с неуемным желанием сэкономить. Качество ППУ-труб большинства предприятий-изготовителей ниже всякой критики, качество строительства еще ниже, система контроля влажности изоляции (единственный источник правдивой информации о качестве строительства и эксплуатации) почти не применяется.

В итоге трубопроводы в ППУ, эксплуатируемые в других странах по 30 - 50 лет, у нас часто начинают выходить из строя на 2 - 4-й год эксплуатации.

Нельзя не упомянуть и коррупцию. Обычно трудно приписать лишние объемы перекладки в погонных метрах, поэтому «зарабатывают» не на объемах, а на качестве. В результате требования к качеству, и так не очень высокие, понизились до уровня минимальной внешней благопристойности. Даже простейшее мероприятие, определяющее ресурс трубопровода, - нанесение на трубу качественного антикоррозийного покрытия, повсеместно заменено либо на покраску запрещенным к применению в тепловых сетях кузбас-лаком, либо нанесением покрытия на неподготовленную поверхность трубы. А чтобы не было вопросов, службы по проверке качества покрытий в теплоснабжающих предприятиях отсутствуют. Отсутствуют также службы контроля за изменением коррозионных факторов и скоростью коррозии трубопроводов, т.к. контроль подразумевает объективную информацию. В результате безаварийный период жизни тепловых сетей редко превышает 10 лет.

Наибольшее количество нарушений происходит не при новом строительстве, а при перекладках тепловых сетей, выполняемых повсеместно без проектов и с применением технических решений, устраивающих только руководство теплоснабжающих предприятий. В основном, при замене тепловых сетей, качество прокладок настолько низкое, что само понятие «качество» к ним не применимо. Причем повсеместно это обосновывается необходимостью экономить. Т. к. проекты отсутствуют, единственным документом, по которому можно что-то контролировать, являются акты выполненных работ, но они составляются после того, как теплосеть засыпана.

2.5 Системы теплопотребления и учет тепла

Частные предприятия, получающие тепло от централизованной системы теплоснабжения, первыми прореагировали на изменение экономических условий, отгородившись от монополистов теплосчетчиком либо, при неразумных тарифах, построив собственные котельные.

К сожалению, при существующей структуре одноставочных тарифов (руб./Гкал), теплосчетчик не стимулирует потребителя к возможно более полному использованию энергетического потенциала теплоносителя. Одно и то же тепло можно снять с 10 м3 теплоносителя, охладив его на 80 оС, и с 80 м3, охладив их всего на 10 оС, причем во втором случае можно не устанавливать дорогостоящие водоподогреватели с большой поверхностью теплообмена, уменьшать размеры отопительных радиаторов и т.д., а за тепло платить столько же.

Раньше при превышении нормируемого расхода и соответствующем завышении температуры обратной сетевой воды теплоснабжающая организация могла налагать штраф, теперь, когда в арбитраже признается только гражданский кодекс, такие штрафы неправомерны.

Системы отопления жилых домов у нас создавались как «коммунистические», в смысле для коммуны жильцов, каждый из которых, в отдельности, не может влиять на процесс теплопотребления. Но люди не могут оставаться в стороне от процесса регулирования уровня комфорта их проживания и регулируют температурный режим квартир добавлением секций радиаторов, сжиганием неучтенного газа в газовых плитах (для прохождения минимума температур) и открывают форточки (для компенсации «перетопов» осенью и весной). Внедрение нормальных экономических стимулов к экономии тепла для жителей упирается в необходимость огромных затрат на квартирные приборы учета тепла и неприспособленность существующих систем с однотрубной разводкой к по-квартирному регулированию.

За отопление квартир жители расплачиваются по расценкам на отопление

1 м2, причем размер оплаты составляет 40 - 90% от фактических затрат муниципалитета. Дотации на разницу в тарифах выплачиваются не жителям, а непосредственно теплоснабжающей организации и очень редко в полном объеме. Величина дотации на конкретного жителя пропорциональна занимаемой площади: чем больше он имеет м2, тем больше на него выплачивается дотация. Т.е. дотации на богатых самые большие.

Дотация не предусматривает компенсацию расходов жилищных организаций на обслуживание внутридомовых систем отопления, в тариф на отопление эти расходы тоже не включаются, считается, что эти расходы входят в общую сумму расходов на содержание зданий. В результате такого неподкрепленного деньгами обслуживания и полного отсутствия контроля над переделкой в квартирах систем отопления здания оказались полностью разрегулированны и энергорасточительны. Даже в элитных домах-новостройках при заселении часто выбрасываются квартирные регуляторы тепла у батарей, и площадь нагревательных приборов значительно увеличивается.

Из-за отсутствия водосчетчиков водопотребление жителями составляет, в среднем, 300 литров горячей и холодной воды на человека в сутки - это в 3 раза больше, чем в других странах, и в 2 раза больше, чем по нормативу. Это приводит к тому, что кроме прямых потерь воды, бесполезно теряется тепло, электроэнергия на перекачку, затрачиваются деньги на содержание излишних мощностей насосов, водоподогревателей, оборудования подготовки воды и водозаборов, очистных сооружений, а также чрезмерных диаметров трубопроводов.

Системы теплопотребления в зданиях бюджетных организаций не в лучшем состоянии. Нет такого количества хаотических переделок, как в жилых домах, но грамотная эксплуатация тоже практически повсеместно отсутствует. Самое неприятное, что редко где в рабочем состоянии поддерживаются установки приточной вентиляции и кондиционирования, это нарушает режим воздухообмена в школах и больницах, приводит к нарушению санитарных норм.

Для уменьшения платежей за тепло на объектах бюджетной сферы в последние годы начали массово устанавливать теплосчетчики. К сожалению, обычно этим все и ограничивается и никакой работы по действительной экономии тепла не производится. Размер оплаты за теплоснабжение обычно уменьшается из-за неработающих вентиляционных систем, но т.к. затраты теплоснабжающей организации остаются неизменными (потребление топлива, диаметры теплотрасс, теплопотери и т.д.), при очередном пересмотре тарифов ранее утвержденные затраты делятся на меньшее количество реализованного тепла, и тарифы приходится повышать. Если нет реального уменьшения количества потребленного тепла, не могут уменьшиться и затраты.

2.6 Заключение

Еще далеко не везде состояние систем теплоснабжения и теплопотребления дошло до полного упадка, но общие тенденции безрадостны: растет аварийность, пуск отопления осенью растягивается на несколько месяцев, недогревы в морозы стали нормой, а не исключением; темпы замены оборудования снижаются, и, соответственно, увеличивается количество оборудования, находящегося в аварийном состоянии. Теплоснабжение, как техническая система, во многих регионах существует только благодаря примитивности оборудования, поддающегося восстановлению простейшими ремонтами и огромному запасу мощности, заложенному в каждом элементе системы.

III. Реформирование существующей системы управления ТС и ТП

3.1 Государственное управление

3.1.1 Обязанности государства

Естественно, что задача теплоснабжения северной страны, стоящая в одном ряду с вопросами, определяющими жизнеспособность государства (такими как оборона границ), не может не быть в сфере государственного регулирования.

Очевидно, что государством должны быть решены следующие задачи:

Граждане страны не должны замерзать, т. е. должна быть ликвидирована прямая опасность для их жизни, причем решение должно быть достигнуто доступными финансовыми средствами.

Работа системы должна стать самоуправляемой, т. е. для регионов и каждого муниципального образования необходимо создать систему управления и экономический механизм, обеспечивающие самостоятельное надежное функционирование теплоснабжения без вмешательства Москвы.

Должен быть запущен самофинансируемый процесс повышения энергоэффективности и технической модернизации отрасли как за счет повышения мотиваций к снижению издержек, так и за счет привлечения инвестиций (как на возвратной основе для реализации быстроокупаемых проектов, так и на долговременной основе путем создания новой частной собственности).

На государственном уровне должна быть разработана методика решения вопросов, что выгоднее:

сжигать газ в котельных либо замещать его другими видами топлива и максимально увеличивать объемы продаж за границу;

развивать атомную теплоэнергетику либо переходить на индивидуальные теплогенераторы;

отдавать теплоэнергетику в частные руки либо оставлять в государственной и муниципальной собственности;

как предотвратить коррупцию;

как увязать интересы всех заинтересованных сторон: производителей, эксплуатационников, потребителей.

И главное: как организовать теплоснабжение страны, если средств на это не хватает.

Есть мнение, что эти вопросы надо решать на уровне субъектов федерации, но практика показывает, что это пока не реально. На региональном уровне не могут быть определены тенденции цен на природные ресурсы, в т.ч. топливо, плата за выбросы вредных веществ, налоговая политика, вопросы реструктуризации естественных монополий, принципы приватизации в малой энергетике и т.д.

Примером может служить газификация котельных. При низких внутренних ценах на газ газификация котельных чрезвычайно выгодна местным администрациям, которые под лозунгом энергосбережения (хотя экономии энергии никакой нет) из своих скудных бюджетов находят средства для перевода котельных на газовое топливо, либо даже на строительство новых газифицированных котельных. РАО «Газпром», используя преимущества монополиста, вводит всевозможные ограничения на поставки газа - лимиты, отказ в выдаче технических условий. Лоббирует программы перевода муниципальной теплоэнергетики на другие виды топлива. РАО «ЕЭС России», используя все свои возможности, добивается увеличения доли дешевого газа в топливном балансе, хотя большинство электростанций могут работать на разных видах топлива.

Совершенно очевидно, что увязка этих противоречащих друг другу интересов - задача не регионального масштаба, но решать ее вынуждены именно администрации районов, к которым обращаются жители с жалобами на отопление и которым невозможно объяснить, что Межрегионгаз разделил месячный лимит на количество дней в месяце и ограничивает подачу газа на каждый конкретный день независимо от погоды.

Вмешательство государства может систематизировать выдачу разрешений на пользование газом, получаемых сейчас либо через использование личных связей, либо для объектов, находящихся в привилегированных для Газпрома районах (Москва, Орловская обл.).

На государственном уровне в масштабах страны может быть легко решен вопрос ограничений в использовании газа в холодное время года, за счет перевода на другие виды топлива крупных электростанций.

после ликвидации централизованной структуры управления теплоэнергетикой, государство сохранило за собой только функции контроля технического состояния, т.к. в регионах из всех представительств федеральных органов теплоэнергетикой занимаются только территориальные представительства Энергонадзора, Госгортехнадзора и Госэкспертизы. Т.е. государство ограничилось функцией извещения муниципальных органов власти о технических проблемах, существующих в подведомственном им хозяйстве, и самоустранилось от решения этих проблем. Такого не могла себе позволить ни одна, гораздо более развитая северная страна, и тем более это имело негативные последствия для России - огромной, самой холодной страны в мире.

Сегодняшняя ситуация такова, что без организующей роли государства уже не обойтись. Должна быть вновь выстроена вертикаль власти (Москва - регион - муниципальные образования), но не для прямого управления из Москвы каждой котельной, а для решения вопросов, которые не могут быть решены на уровне муниципальных образований, для создания системы, обеспечивающей координированную работу различных государственных, муниципальных и частных организаций по удовлетворению интересов потребителей - граждан страны. После создания этой саморазвивающейся системы за государством должны остаться разработка стратегии; мониторинг и анализ текущей ситуации; государственная экспертиза новых технических решений; координация работы по развитию системы фирменного обслуживания; управление теплоснабжением организаций федеральной собственности; контроль за выполнением крупных межрегиональных проектов и технический надзор.

3.1.2 Существующие органы государственного управления

Все говорят о росте количества чиновников и действительно в каждом поселке огромное количество начальников. Все что-то разрешают или запрещают, в основном частным организациям. Ответственности никакой, а значимость большая. Работа с теплоснабжающими организациями - это сложная ответственная работа, и чиновник, выполняющий ее, часто является «козлом отпущения».

Муниципальный руководитель, имеющий в подчинении таких чиновников, тоже становится ответственным за плохую организацию работы по теплоснабжению и не может все сваливать на энергоснабжающие предприятия. Поэтому в большинстве федеральных и региональных властных структур трудно найти исполнителей, персонально ответственных за решение конкретных вопросов теплоснабжения. Нет чиновника, нет и ответственности.

Министерство энергетики

В министерстве, так же как и в РАО «ЕЭС России», нет департамента теплоснабжения. Департамент электроэнергетики есть, а теплоэнергетики нет. Соответственно, нет и крупных вопросов по теплоснабжению, которые сегодня решает министерство.

Департамент энергетического надзора и энергосбережения решает конкретные задачи надзора за выполнением существующих правил и инструкций, причем не только на энергогенерирующих предприятиях, но и в потреблении, включая промышленность. Инспекторский состав региональных отделений Энергонадзора при проверках фиксирует обычно огромное количество нарушений, но не занимается, да и не должен заниматься, вопросами финансирования и организацией работ по устранению замечаний.

В Положении о Министерстве энергетики за министерством закреплена функция координации деятельности всех федеральных органов власти в сфере топливно-энергетического комплекса. Координацией деятельности федеральных и муниципальных органов власти министерство не занимается, хотя к задачам, решаемым министерством, отнесена задача обеспечения промышленности и населения энергоресурсами. Как эту задачу и еще 81 крупную задачу (согласно положения) может решать министерство, права которого описаны в 9 пунктах и сводятся к правам запрашивать статистические, справочные и иные материалы, привлекать специалистов, создавать экспертные, научно-технические советы и комиссии, формировать планы научно-технических работ, созывать конференции, взаимодействовать со средствами массовой информации?

Госстрой России (точнее государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству).

Одно из 17 управлений комитета - управление инженерной инфраструктуры. В состав управления входит отдел коммунальной энергетики численностью 4 человека. Организовать огромную работу, хотя бы по мониторингу фактического состояния теплоснабжения регионов, при такой штатной численности невозможно.

Госэкспертиза в составе Госстроя России выполняет локальную задачу соответствия новых проектов действующим нормативным документам.

Федеральная и региональные энергетические комиссии

В теплоэнергетике решают только вопросы установления размера тарифов на тепловую энергию для немуниципальных теплоснабжающих организаций, включая АО-энерго.

Госгортехнадзор России

Так же как и Главгосэнергонадзор, осуществляя проверки технического состояния источников тепла, может только констатировать нарушения существующих правил, но не занимается и не должен заниматься поисками путей выхода из кризиса, т.е. не имеет реальных механизмов влияния на изменение ситуации в отрасли. Проверка состояния тепловых сетей к компетенции Госгортехнадзора не относится.

Лицензирование и страхование

К Государственному регулированию можно, с некоторой долей условности, отнести лицензирование, которым занимаются Энергонадзор, Госстрой и Госгортехнадзор, обязательные платные курсы Энергонадзора и ГГТН.

Трудно понять роль лицензии на право производства тепла для организаций, имеющих на балансе ТЭЦ или котельные, т.к. в отсутствие лицензии (т.е. разрешения государства) у организации появляется право тепло не производить, что государственным интересам естественно противоречит.

К подобным мероприятиям относится и обязательное страхование объектов повышенной опасности (тех же котельных и ТЭЦ). В условиях, когда на каждом объекте имеются нарушения технических правил, зарегистрированные в актах проверок Энергонадзора или ГГТН, возможность получения страхового возмещения даже в случае аварии представляется маловероятной, и фактически страхование энергообъектов превращается в официальный способ финансирования доверенных страховых компаний.

3.1.3 Реформирование государственного управления

Централизация управления ТС и ТП на время реформы

Представляется совершенно необходимым наличие в государстве единого органа, реально осуществляющего функции государственного регулирования теплоснабжения и теплопотребления. С другой стороны, т.к. в интересах государства - развитие регионов, рассматриваемый государственный орган должен представлять интересы регионов в федеральных органах власти, осуществляя противовес широко лоббируемым интересам естественных монополий. Т.к. права такого органа должны быть достаточно большими, включая право прямого вмешательства в сферу деятельности муниципалитетов и отраслевых министерств, а решаемые задачи ограничены сроком проведения реформы, а также учитывая чрезвычайную важность обеспечения энергетической безопасности страны, представляется необходимым создать временный комитет по реформированию энергетики, подчиненный непосредственно президенту страны. Не для прямого управления теплоснабжением, а для обеспечения позитивного реформирования региональных структур управления. В этом органе должна контролироваться деятельность всей системы в комплексе, не зависимо от ведомственной принадлежности. На уровне государства все равно, от чьей котельной или ТЭЦ плохо отапливается город, - АО энерго, муниципалитета или частного предприятия, для всех должны действовать единые правила.

Наличие государственного органа, имеющего значительные властные полномочия для воздействия на местные администрации, позволило бы предотвратить развал системы централизованного теплоснабжения в небольших городах и поселках Вологодской, Ивановской, Читинской и других областей. А адресная государственная помощь помогла бы переломить ситуацию в наиболее неблагоприятных населенных пунктах.

Задачи, решаемые комитетом:

выявление причин неудовлетворительного энергообеспечения регионов и разработка методов оперативного устранения крупных аварий;

реформирование управления энергетикой;

разработка схем реструктуризации РАО ЕЭС и приватизации муниципальных объектов энергетики;

организация системы взаимоотношений государственных, муниципальных органов и естественных монополий;

создание института главных энергетиков регионов;

разработка и запуск экономического механизма повышения энергоэффективности;

прямое распределение средств федерального бюджета, выделяемых на энергообеспечение регионов, и контроль над их использованием;

подготовка необходимых проектов законов по энергообеспечению и изменений в гражданский кодекс;

разработка конкретной стратегии развития энергетики;

создание современной технической нормативно-правовой базы (правила, инструкции, справочники);

организация работы по созданию территориальных планов развития системы теплоснабжения с учетом общего баланса имеющихся источников тепла - ТЭЦ, муниципальных и ведомственных котельных, тепловых сбросов, нетрадиционных источников и имеющихся ресурсов уменьшения теплопотребления;

реорганизация системы технического надзора.

Создание структуры, подчиненной президенту, позволит ускорить процесс реформирования отрасли, включая объекты, относящиеся к Министерству обороны, Министерству юстиции, и принадлежащие частным предприятиям, муниципалитетам.

В то же время, для предотвращения бюрократизации, и учитывая то, что не дело президента - навсегда принять на себя функцию управления энергетикой, предлагаемая структура должна создаваться максимум на 2 года. Собственный штат комитета должен быть небольшим, для выполнения только общеаналитической работы. Работа в регионах может выполняться частично территориальными управлениями Главгосэнергонадзора, частично другими организациями на договорной основе.

Органы технического надзора

должны быть изменены функции и задачи контролирующих органов:

в идеале в теплоэнергетике должна быть одна главная контролирующая техническое состояние организация (по образу и подобию TUF в Германии) - это, с одной стороны, позволит сократить государственные затраты, распределяемые сегодня на Госгортехнадзор, Энергонадзор, Госэкспертизу, Пожарную инспекцию, Экологическую инспекцию, СЭС и т.д., с другой стороны, снизит затраты энергоснабжающих предприятий на лицензирование, аккредитацию, переписку с многочисленными проверяющими и т. д.;

финансирование данной организации должно осуществляться за счет оплаты проверок, лицензирования, сертификации и экспертизы проектов. Стоимость проверки должна зависеть от категории предприятия. Для региональных отделений в областях со слабо развитой инфраструктурой и низкой плотностью населения должны выделяться дополнительные средства на содержание инспекции. Эти средства могут быть перераспределены от излишних доходов в крупных городах. все другие виды платежей контролирующим инспекциям необходимо запретить;

- практика обязательного прохождения при экспертизе, лицензировании, сертификации дополнительных проверок в частных организациях должна быть прекращена. Надзорный орган может использовать технические возможности испытательных центров, заключая с ними собственные договора;

за каждой теплоснабжающей организацией должен быть закреплен только один инспектор, осуществляющий комплексные проверки. он может являться одновременно инспектором во всех контролирующих организациях и отчитываться перед ними. Главное, чтоб у проверяемых не было множества инспекторов. Проверки должны, в основном, сводиться к заполнению типовых таблиц. Проверяющий инспектор не должен иметь прав единоличного принятия решения. На основании его письменного доклада руководству, должно приниматься коллегиальное решение. Инспектор должен нести юридическую ответственность за правильность и полноту сведений, указанных в отчете по проверке. Инспектора не должны иметь права преподавания на курсах по изучению правил, инструкций и т.п. Не менее 30% времени инспекторский состав должен посвящать учебе и коллективному разбору типовых нарушений;

проверкам должны подлежать все энергообъекты независимо от мощности и типа используемого топлива;

из всех многочисленных инструкций и правил должен быть выделен список нарушений, при которых эксплуатация оборудования запрещена;

должен быть введен разный уровень требований для базового, пикового и резервного оборудования;

т.к. моментальное наведение порядка во всем энергохозяйстве невозможно, должны быть определены минимальные требования по каждому типу энергообъектов, которые должны быть выполнены повсеместно в течение года. Требования должны ежегодно ужесточаться с выходом на выполнение всех требований действующих правил и инструкций за 3 - 4 года. Введение минимальных требований не должно приводить к снижению требований к объектам с техническим уровнем выше минимума. Для этих объектов отчет должен идти от их фактического состояния с соответствующим уменьшением срока выхода на полное выполнение правил;

должна быть прекращена практика выдачи предписаний на замену оборудования по «моральному» износу, оборудование должно обязательно меняться, только если оно не удовлетворяет требуемым характеристикам и его нельзя модернизировать;

должна быть прекращена «порочная» практика запрещения мини-проектов модернизации или замены отдельных элементов в котельных для повышения надежности или экономичности без полного проекта реконструкции котельной. Широко практикуемое во всех областях техники постепенное совершенствование конструкции в котельных упирается в необходимость перепроектирования всей котельной с выполнением требований последних редакций правил, а это оказывается либо технически неосуществимо в имеющихся помещениях, либо слишком дорого, либо оборудование, установленное много лет назад, оказывается сегодня не сертифицировано и в проекты его закладывать нельзя. Так и продолжают работать тысячи котельных с КПД 50 - 60%, хотя их модернизация окупилась бы за несколько месяцев;

особое внимание должно быть уделено контролю качества прокладки и эксплуатации тепловых сетей, определяющих надежность теплоснабжения. Простое улучшение качества контроля, его регулярность могут увеличить срок службы тепловых сетей в несколько раз;

очень осторожно должен осуществляться надзор в области энергосбережения. Системы теплоснабжения и теплопотребления должны оцениваться в комплексе по общим показателям энергоэффективности, и тогда требования увеличения КПД котлов на 3 - 4% могут оказаться неоправданными на фоне гигантских потерь в тепловых сетях и зданиях. Необходимо срочно организовать контроль выполнения малозатратных обязательных мероприятий, таких, как наладка тепловых сетей и систем теплопотребления, регулировка температуры воды горячего водоснабжения, уменьшение утечек, устранение весенних и осенних «перетопов» и т.п.;

- должен быть отменен принцип, когда на действия надзорных органов можно жаловаться только им самим. На федеральном уровне должна быть выделена небольшая инспекция по проверке действий надзорных органов. Любое предписание в широком плане должно рассматриваться с точки зрения общенациональных интересов, к которым относятся и увеличение надежности теплоснабжения, и уменьшение затрат на его осуществление.

3.1.4. Государственное регулирование естественных монополий

РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром»

Методы регулирования естественных монополий

Основными методами регулирования любых естественных монополий являются:

ценовые (т.е. прямое определение тарифов или назначение их предельного уровня);

простота подключения производителей и потребителей к сети для обязательного обслуживания.

В США, доминировавшей до последнего времени практикой, было ограничение нормы прибыли естественных монополий. Детально контролируются тарифы, инвестиции и прибыльность.

Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтоб у производителей не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска более дешевых товаров и услуг. Средства, затраченные на излишние, не эффективно возведенные здания и сооружения или ненужное оборудование, полностью или частично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Недостатком этого метода является дороговизна и отсутствие стимулирования повышения эффективности.

В Великобритании получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствии ограничений на нормы прибыли. Устанавливается на согласованный срок (4-5 лет) формула расчета ежегодного тарифа, содержащего коэффициент повышения производительности (коэффициент эффективности), т.е. коэффициент обязательного ежегодного снижения тарифа из-за роста производительности труда. Тщательнейшие проверки компаний проводятся, соответственно, раз в 4-5 лет.

Достоинством этого метода являются относительная простота и стимулирование эффективности. В то же время отсутствуют четкие критерии введения коэффициента эффективности. Кроме того, стимулирующий эффект такого регулирования относительно велик, когда пересмотр тарифа намечается нескоро, но с приближением времени пересмотра снижается до нуля. По мере приближения момента пересмотра, у фирмы возникают основания занижать результаты своей деятельности, чтобы добиться более щадящего режима ценообразования.

Обе модели имеют много общего, обе они отражают процесс торга между компанией и государственным регулирующим органом.

В последнее пятилетие в США под воздействием британского опыта сложилась модель, совмещающая черты регулирования и нормы прибыли, и тарифа.

Ограничение тарифов дополняется лимитом на норму прибыли. Если прибыль не выходит за 13%, она полностью остается у компании, при норме выше нормативной, но в пределах установленного уровня, фирме принадлежит уже часть прибыли, например, половина прибыли, полученной сверх 13% до 15%.

Для установления «справедливой» нормы прибыли используется учет сравнительных результатов деятельности подобных компаний в других регионах.

Во Франции накоплен большой опыт введения дифференцированных тарифов. Тарифы стимулируют снижение нагрузки потребителей в период зимнего минимума температур, пиковая энергия стоит в 20 раз дороже базовой. Плата за присоединенную мощность зимой в 2 раза выше летней.

Почти во всех западноевропейских странах с развитой системой централизованного теплоснабжения (Дания, Финляндия) компании централизованного теплоснабжения принадлежат либо потребительским кооперативам, либо общественным энергоснабжающим компаниям. Главной задачей компании данного типа, в конечном итоге, является минимизация тарифов на благо потребителей. Речь о прибыли даже не идет. В то же время введены многоставочные тарифы, стимулирующие потребителя к уменьшению заявленной мощности, снижению температуры возвращаемой сетевой воды для наиболее полного использования преимуществ теплофикации.

Для стимулирования развития теплофикации в Дании установлено, что в течение 12 лет вся экономия от комбинированной выработки тепла и электроэнергии относится на уменьшение стоимости тепла.

В России вопросы государственного регулирования энергетических естественных монополий регулируются законом «О естественных монополиях», законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и положениями о Федеральной и региональных энергетических комиссиях. В теплоснабжении к естественной монополии относятся системы транспорта тепла, т.е. тепловые сети.

Согласно закона «О конкуренции и …» запрещается:

создание препятствий к доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам (т.е. препятствий к поставкам в общую тепловую сеть тепла от ведомственных источников);

включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят потребителя в неравное положение с другими;

навязывание потребителю условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, имущественных прав);

изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке;

необоснованный отказ от заключения договора с отдельными потребителями при наличии возможности производства или поставки.

В исключительных случаях действия субъекта естественной монополии могут быть признаны правомерными, если субъект докажет, что положительный эффект от его действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит негативные последствия.

В случае, если организации занимают доминирующее положение на рынке и совершили 2 или более нарушений антимонопольного законодательства, федеральный антимонопольный орган вправе принять решение об их принудительном разделении.

РАО «Газпром»

Создание 2-х огромных монопольных организаций в энергетике и газовой отрасли с основным акционером - государством, не смотря на многочисленные издержки, сыграло огромную положительную роль.

Низкие цены на газ и электроэнергию (достаточно сравнить цены на газ и отходы нефтепереработки - мазут) помогли удержать промышленность от полного развала в переходный период.

В то же время, низкая цена на газ способствовала ажиотажному спросу на него, газ все больше стал использоваться для замещения других видов топлива, в том числе на электростанциях.

Конфликт двух монополий, не разрешенный до сих пор государством, определяется тем, что при выработке на тепловых электростанциях, низкие цены на электроэнергию возможны только при работе их на газе; ограничения в продаже газа либо рост цен на него моментально делают производство электроэнергии нерентабельным.

...