Оптимизация процесса формирования гражданского общества в России

Второе. Общественный совет призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан России, общественных, правозащитных и иных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения важных вопросов в области внутренних дел, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан России, конституционного строя, демократических принципов развития гражданского общества в России См.: Пункт 4 Приказа МВД России от 14 декабря 2006 г. №1025 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»..

Основными направлениями деятельности Совета являются:

- привлечение граждан, общественных, правозащитных, научных, творческих, религиозных и иных организаций к участию в реализации государственной политики в области внутренних дел;

- участие в пределах компетенции в разработке и рассмотрении концепций, программ, гражданских и общественных инициатив по наиболее актуальным вопросам деятельности Министерства в области борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан;

- выработка рекомендаций Министерству при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных и иных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России;

- содействие в решении вопросов социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел России, военнослужащих внутренних войск МВД России, федеральных государственных служащих, пенсионеров МВД России.

В 1994 г. Б. Ельцин создал Общественную палату при Президенте Российской Федерации, после чего полномочные представители главы государства в субъектах Российской Федерации стали поощрять создание подобных институтов в регионах. Ярким примером здесь является Общественная палата при главе администрации Брянской области, созданная в 1995 г. при активном участии полномочного представителя Президента в регионе М.М. Калашникова. В 2001 г. организация гражданского форума на федеральном уровне стимулировала подобные инициативы на местном уровне. В качестве примера можно привести организованный в 2002 г. Гражданский форум Пензенской области. Одним из стимулов для создания совещательных органов в регионах служили действия федерального центра. Характерной особенностью современного этапа развития является унификация процесса формирования и функционирования общественных палат. А распространение ОП в масштабах страны говорит о навязывании «сверху» такой формы общественного участия.

Анализ развития институциональных форм представительства общественных интересов в регионах показывает, что до 2005 г. в России существовало большое разнообразие совещательных органов. Многие функционировали при исполнительной и законодательной власти. Часто губернатор или председатель парламента становились руководителями совещательного органа, например, в Брянской (1995-2006), Владимирской, Волгоградской, Рязанской, Тверской областях и Республике Удмуртия. Несмотря на то, что такой дизайн можно критиковать за стимулирование институциональной зависимости от региональных властей, он может свидетельствовать о заинтересованности политической элиты в существовании такой переговорной площадки. В то же время о создании общественных палат такого сказать нельзя, так как они, очевидно, созданы на волне общероссийских тенденций.

Подавляющее большинство созданных в последние годы общественных палат не имеют институциональной привязки к органам власти. Если в случае с федеральным консультативным органом независимое положение в системе разделения властей можно объяснить попыткой сохранить относительную самостоятельность этого института, то в случае с регионами речь идет об экспорте норм федерального законодательства об ОП РФ на региональный уровень. Это касается и формирования общественных палат, создающихся согласно трехступенчатому принципу: третья часть состава назначается губернатором, треть - парламентом или органами местного самоуправления, а оставшаяся часть выбирается назначенными членами ОП из региональных НКО. Сравнительный анализ состава действующих совещательных органов с теми, которые были созданы до 2005 г., показывает, что активное участие региональных властей отражается на представительстве интересов.

Так, вовлечение властей в процесс формирования ОП минимально в тех случаях, когда консультативный орган создается при региональной ассамблее. Так, заявительный характер участия применялся при формировании Политического консультативного совета при губернаторе Владимирской области, Совета неправительственных организаций при председателе Законодательного Собрания Республики Карелия, Консультативного совета общественных и политических организаций при главе администрации Ростовской области и др. Как результат эти консультативные органы представляют довольно широкий спектр социально-политических и общественных объединений, политических партий и ассоциаций коммерческих организаций. В то же время региональные палаты, сформированные по принципу ОП РФ, характеризуются ограниченным представительством: в подавляющем большинстве они состоят из представителей социально ориентированных общественных объединений, отстаивающих интересы незащищенных групп населения. Сужение круга представительства НКО оказывает влияние на результаты деятельности ОП и соответственно определяет их роль в политической системе региона.

Консультативные органы в основном состоят из региональных отделений таких организаций, как Всероссийская общественная организация ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов, «Российский Союз Молодежи», «Российский детский фонд» и другие социально ориентированные объединения. Преобладание таких общественных объединений приводит к тому, что роль ОП сводится к получению специфической информации о самых острых социальных проблемах. При этом потребности и интересы других групп населения, интересы которых отстаивают экологические, правозащитные и молодежные организации, практически не фигурируют в процессе обсуждения.

Более того, социально ориентированные НКО зачастую серьезно зависят от финансовой поддержки государства, и поэтому не всегда могут обеспечивать независимое представительство общественных интересов и проводить независимый мониторинг процесса управления.

Представительство независимых НКО в составе ОП оказывает положительное влияние на степень ее эффективности в качестве канала артикуляции общественных интересов. Поэтому включение в состав ОП относительно независимых организаций способствует повышению качества рассматриваемых вопросов и принимаемых решений, в которых содержатся конкретные предложения для изменения законодательства или правительственных программ.

В 2002 году в соответствии с решением Комитета по образованию и науке Государственной думы РФ (Протокол №75-4 от 25.12.2002 г.) был создан Общественный экспертный совет по гражданскому образованию и образованию в области прав человека, в состав которого вошли известные ученые, представители государственных структур, международных и общественных организаций.

Основная цель Экспертного совета - консолидация усилий представителей образовательных и научных, государственных и неправительственных организаций для развития в России системы гражданского образования.

Основными направлениями деятельности Экспертного совета являются:

- анализ и систематизация имеющихся проектов и инициатив в области гражданского образования и образования в области прав человека;

- разработка федеральной целевой программы гражданского образования, включая правовое просвещение и образование в области прав человека;

- развитие исследований в области прав человека и гражданского образования; подготовка рекомендаций для Министерства образования РФ и других структур исполнительной власти и др.

В 2004 г. Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека создал комиссию по проблемам гражданского образования и правового просвещения. Данная комиссия совместно с Аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ, Федеральным центром гражданского образования, Межрегиональной Ассоциацией «За гражданское образование» и др. разработала проект государственной программы «Гражданское образование населения Российской Федерации на 2005-2010 годы» А.В. Шишлов, Председатель Комитета по образованию и науке Государственной Думы Российской Федерации, А.Ю. Сунгуров, (Председатель совета), к.полит.н., профессор СПбГУ, директор Центра гражданского образования и прав человека СПбГУ, президент СПб гуманитарно-политологического центра «Стратегия», А.Я. Азаров, к.ф.н., директор Московской школы прав человека, Т.В. Болотина, к.пед.н., доцент, зав. кафедрой социальнополитического образования и права Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования Министерства образования РФ, Директор Центра гражданского образования, Москва, И.Г. Димова, зам. главного редактора «Учительской газеты», президент российской ассоциации «За гражданское образование», Москва, В.Н. Пронькин, ректор СПб института права им. принца Ольденбургского, Н.И. Элиасберг, д.пед.н., профессор, зав. кафедрой теории и методики гуманитарного образования Санкт-Петербургского государственного университета педагогического мастерства. Н.А. Яковлева, засл. юрист РФ, Начальник Управления аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, Москва. // [Электронный ресурс]: http://strategy.spb.ru/Koi-8/Proekt/lenta_novostei/obj_ych_i_publ_pol/stenogramma17_01_03.htm.

Среди целей программы - формирование и осуществление государственной политики в области гражданского образования населения РФ, способствующей становлению гражданской и правовой культуры населения; создание эффективной системы гражданского образования. Приоритетными целевыми группами названы: дети, молодежь, работники образования и социальной сферы, представители неправительственных организаций, государственные и муниципальные служащие. Причем, представители неправительственных организаций, государственные и муниципальные служащие являются как объектами, так и субъектами гражданского образования.

Изучение данного документа позволяет сделать вывод о том, что его содержание полностью соответствует рекомендациям международных организаций ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы, направленных на поддержку воспитания демократической гражданственности, образования в области прав человека. В отличие от предыдущих проектов развития гражданского образования, направленных, в основном на учащихся, особенностью данной программы является распространение гражданского образования на все социальные слои и возрастные группы населения в рамках концепции «образование в течение всей жизни».

В настоящее время в мире наряду с классическими моделями парламентских уполномоченных по правам человека созданы модифицированные модели: исполнительные (административные) омбудсмены, а также омбудсмены по делам заключенных, тюремные, университетские, военные омбудсмены, омбудсмены полиции и др.

Основной чертой, присущей всем без исключения омбудсменам мира, является то, что этот институт - не конкурирующий орган по отношению к другим государственным органам, он представляет собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. В этой связи диссертант выделяет четыре основные функции в его деятельности, которые в своей совокупности демонстрируют специфику этого института.

Первая функция связана с выяснением всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина. Она охватывает многочисленные правомочия, позволяющие объективно разобраться в обстоятельствах дела. Вторая функция, корректирующая, состоит в исправлении допущенной по отношению к гражданину несправедливости. Третья функция связана с инициированием реформ. Омбудсмен не может ограничиться рамками конкретного дела, а обязан предпринять зависящие от него меры по изменению негативного положения вещей в той или иной области, вплоть до выступления с законодательной инициативой. Четвертая функция - информационно-воспитательная, вытекает из специфических методов деятельности омбудсмена, включающая: невластный характер применяемых им средств; информирование общественности о своей работе; использование не только правовых норм, но и правовых принципов с ориентацией на моральные нормы и соображения справедливости.

Таким образом, институт омбудсмена дополняет существующую систему гарантий правовой защиты, а это, несомненно, является важным и необходимым условием развития современной России.

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Впоследствии институт Уполномоченного по правам человека был закреплен в Конституции Российской Федерации (1993 г.), что явилось отправной точкой формирования данного правозащитного органа в нашей стране.

Учрежденный в 1993 г. институт Уполномоченного по правам человека в РФ Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993. Ст. 103 п. «д»: «К ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом»., с одной стороны, должен был решить основную часть имеющихся проблем и противоречий и изменить к лучшему ситуацию с правами человека. Появление государственного защитника прав человека вызвало большой интерес у населения, обеспокоенного не только нарушениями прав и свобод личности, но и широко распространившимся бюрократизмом в деятельности должностных лиц, их пренебрежительным и неуважительным отношением к людям, что подтверждается статистикой поступающих обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в РФ.

Наделяя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации широкими функциями по обеспечению прав граждан, законодатель во многих случаях не сформировал механизм реализации его полномочий по защите прав человека. Так, Уполномоченный по правам человека в РФ обладает рядом прав при проведении проверки по жалобе и по результатам ее рассмотрения. Однако соответствующие обязанности государственных органов, которые должны обеспечить ему возможность реализации этих прав, закрепленных в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», не предусмотрены.

В связи с тем, что работа над Федеральным конституционным законом (ФКЗ), регламентирующим деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, затягивалась, первый российский Уполномоченный по правам человека, назначенный в 1994 г., был вынужден действовать на основании президентских указов и других нормативных правовых актов, а не на основании норм закона. Безусловно, это было уязвимым местом как в деятельности самого Уполномоченного по правам человека в РФ, так и в формировании этого конституционно-правового института в целом.

Вступление в 1997 г. в силу ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и назначение на должность 22 мая 1998 г. Уполномоченного по правам человека в РФ позволили впервые в отечественной истории приступить к формированию в Российской Федерации института независимого контроля за выполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также об осуществлении их государственной защиты.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» подробно регламентировал организацию и деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, что позволяет сделать вывод об эволюции данного правозащитного института, не входящего ни в одну из ветвей власти. При этом «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен всегда находиться в конструктивной оппозиции к исполнительной власти, потому что выступает в роли арбитра законности, что не дает чашам правовых весов принять одну сторону…» Миронов О.О. Уполномочен защищать // Человек и закон. 2001. №2. С.13..

В ряде регионов Уполномоченные по правам человека начинают выполнять еще и функции «адвокатов по делам НКО», обеспечивая НКО и их группам доступ к чиновникам региональных и муниципальных администраций или выступая модераторами проблемных обсуждений в социальной сфере.

Наряду институтами гражданского общества со стороны власти, третий сектор в России составляют негосударственные некоммерческие организации. Точно определить их количество трудно из-за особенностей ныне действующей системы их учёта. Так, по данным Росстата, на 1 января 2011 года в России насчитывалось около 342 тыс. НКО. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, на 1 октября 2011 года в России было зарегистрировано всего 219770 организаций, из них НКО - 85123, общественных объединений - 110276, религиозных организаций - 24371 Сайт Министерства юстиции Российской Федерации: http: //www.minjust.ru / ru / activity / statistic. Однако, по данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, численность реально действующих НКО составляет не более 38% от формально зарегистрированных Гражданское общество в модернизирующейся России. [Электронный ресурс]: Аналитический доклад Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» по итогам реализации проекта «Индекс гражданского общества - CIVICUS» / Л.И. Якобсон, И.В. Мерсиянова, О.Н. Кононыхина и др. - Электрон. текст. дан. (2,6 Мб). - М.: НИУ ВШЭ, 2011. - С.16..

Из-за недостаточной включенности организованной общественности в государственный и муниципальный мониторинг социальной сферы НКО не могут реализовать свой потенциал при формулировке целей и задач социальной политики. Недостаточность опыта и правил (несистемность) и отсутствие инфраструктуры общественных дискуссий существенно влияют на возможности НКО в выборе приоритетов, которые лежат в основе формирования социальной политики. Организованная общественность испытывает затруднения в формировании компромиссов внутри сообщества (по-прежнему готовы разговаривать только с потенциальными союзниками и не готовы учитывать конфликтующие интересы). Как правило, в общественных диалогах не представлены интересы различных социальных групп, выигрывающих от предлагаемых перемен. Все более виден проигрыш от отсутствия в диалогах по социальным вопросам бизнес-ассоциаций и других НКО, представляющих бизнес-сообщество (кризис которых как части некоммерческого сектора организаций особенно проявляется в рассматриваемый период). С другой стороны, субъектами общественных дискуссий по вопросам социальной политики, особенно на местном уровне, все чаще становятся объединения экономической самоорганизации граждан (ТСЖ, кооперативы, кредитные сообщества и т.д.).

Власть по-прежнему герметична при разработке программ и планов, и особенно при определении необходимых ресурсов для реализации основных положений социальной политики:

- отсутствует нормативно регламентированное включение НКО в процесс разработки решений.

- отсутствует устойчивая практика общественной экспертизы как обязательного шага при принятии важных решений в социальной политике.

Власть не готова финансировать экспертную деятельность в этой сфере. Некоторые НКО, обладающие специалистами высокой квалификации, в состоянии провести полную профессиональную (и что особенно важно - независимую) экспертизу предлагаемых управленческих решений с точки зрения их адекватности поставленным целям и ожидаемым последствиям для социальной сферы муниципального образования, региона и т.п. (особенно важно при инновациях и высоко затратных проектах).

Активную роль в обсуждении социальной политики на этапе разработки может играть неорганизованная общественность (инициативные активные группы), а также НКО, чья специализация не закреплена жестко и узко в социальной сфере (общегражданские организации, общества потребителей, правозащитники и т.п.). Их потенциал не проявляется достаточно из-за отсутствия системного и целенаправленного информирования населения о целях, содержании и результатах управления и доступности (понятности, простоты получения) информации для граждан.

Возможность НКО в значительном расширении числа участников процесса принятия решения и, таким образом, обеспечении вовлечение населения в разработку социальной политики - практически нигде не реализована. Власть по-прежнему считает, что открытость процесса принятия решений увеличивает, а не уменьшает конфликтность при разработке и реализации социальной политики.

НКО, объединенные в разные сетевые взаимодействия и гражданскую кооперацию, по-прежнему являются поставщиками новых идей (особенно на региональном и муниципальном уровне), что позволяет им предлагать администрациям нестандартные пути осуществления деятельности. Именно НКО в большей степени обращают внимание на необходимость профилактики проблем в социальной сфере и реализуют собственные локальные проекты, а также постоянно принуждают представителей ведомств к обсуждению необходимости профилактики и к ведению такой деятельности в социальной сфере.

НКО обеспечивают доступ к целевым аудиториям, разъясняя населению и отдельным гражданам и группам возможности получения тех или иных социальных сервисов, в т.ч. через проведение обучений, консультирования, издание инструкций, методичек и буклетов. В последние годы становится актуальной технология гражданского диспетчирования, когда НКО не сами оказывают услуги, а лишь обеспечивают граждан информацией о том, где и на каких условиях они могут получить социальные услуги в государственных и негосударственных учреждениях.

Несмотря на то, что самой сложной проблемой для большинства НКО является проблема финансирования собственной деятельности, они обладают способностью привлекать дополнительные ресурсы на реализацию социальных проектов. Это не является противоречием. Для НКО достаточно сложно найти средства финансирования институциональных расходов (аренда помещения, оплата коммунальных услуг и штатных работников, налоги, расходные материалы и т. д.) - эти расходы связаны с поддержанием текущего существования организаций, и их финансирование часто оказывается неразрешимой проблемой для НКО, что приводит к консервации или полному прекращению их деятельности. С другой стороны, некоммерческие организации могут привлекать серьезные (сопоставимые с расходами местных бюджетов на эти цели) средства собственно на социальную деятельность. Источниками таких средств являются гранты благотворительных организаций, ресурсы самих членов НКО (они используют для этого находящиеся в личной собственности технику, помещения, оборудование и т. д.), добровольные взносы граждан (как со стороны благотворителей и спонсоров, так и получателей социальных услуг). Получить доступ к этим ресурсам местное сообщество может только посредством привлечения к социальному управлению некоммерческих организаций, так как напрямую для муниципальных структур эти ресурсы не доступны.

Представляется, что в обозримом будущем донорское сообщество и фонды государственной поддержки институтов гражданского общества станут перед необходимостью внести коррективы в поддержку НКО (прежде всего сервисных). Возможно, будут сняты финансовые ограничения на создании материальной базы для производства услуг и покупку специального оборудования (либо разрешено финансирование долгосрочной аренды). Будет стимулироваться франчайзинг в НКО и т.п.

Кроме этого, изменится реакция несогласия с механизмами реализации тех или иных новаций в социальной сфере. Реализация ряда российских реформ будет сопровождаться массовым развитием не связанных между собой протестных инициативных групп. Они станут выступать субъектами оценки проводимых изменений без опоры на существующие зарегистрированные организации. Традиционные организации будут осваивать неприемлемые ранее для них разные формы протестности, в т.ч. использующиеся новыми протестными группами, включая мирный захват учреждений, мирную блокаду административных зданий, акции гражданского неподчинения (все солидарно не платят за электричество и т.п.), голодовку и т.д. Появятся новые специализированные некоммерческие организации, позволяющие защищать права и интересы граждан в специализированных сферах социальной жизни во время или в результате проведения реформ: пациентов медицинских учреждений, родителей старшеклассников и т.п. (возможно, они будут использовать сигнальный бренд «Обманутые...», по аналогии с «Обманутыми вкладчиками», «Обманутыми дольщиками» и т.п.).

Одновременно возникнет и будет развиваться новая инфраструктура общественного консультирования как инициативных групп (по возможностям лоббирования), так и отдельных граждан по предмету изменений в социальной сфере и способам их освоения.

Если административная реформа в полной мере реализует возможности разработки стандартов государственных услуг, то возникнет и будет реализовываться практика участия НКО в разработке и экспертизе стандартов государственных услуг и административных регламентов выполнения гос. функций. В связи с недостаточной мотивацией НКО к участию в такой деятельности в полном объеме (большое количество, затратность, недостаточная компетентность), встанет вопрос о создании информационной, методической и экспертной некоммерческой инфраструктуры, осуществляющей поддержку такой деятельности НКО. Государство по-прежнему не будет готово финансировать ни инфраструктурную поддержку, ни собственно независимую экспертизу стандартизации. Средства будут в некотором количестве предоставляться донорским программами, что в случае конфликтов может быть аргументом непризнания обществом независимости экспертизы.

При условии существования стандартов услуг (государственных и муниципальных) и законодательном оформлении прав получателей услуг на качественное обслуживание, произойдет массовое освоение консьюмеристских технологий в обеспечении прав получателей услуг. Это с одной стороны может привести к ликвидации избыточных государственных функций (дешевле отказаться, чем соблюдать со стандартом). С другой стороны поставит вопрос о создании фондов страхования рисков при оказании услуг для бюджетных учреждений и органов власти. НКО будут пытаться продвигать разные формы саморегулирования в деятельность организаций социальной сферы.

Станут более разнообразными формы общественной экспертизы и контроля реализации социальной политики.

Специализированные экспертные НКО могут инициативно или по приглашению органов власти проводить профессиональную независимую экспертизу. Особенный дефицит ее обнаружится на уровне муниципальных образований, где качество решений не самое высокое, нет навыков постановки задач контролинга, а главное нет ресурсов для привлечения профессиональных экспертов.

В рамках участия НКО в реализации административной реформы возникнут и могут развиться такие элементы общественного контроля, как общественное обсуждение Докладов ведомств о результатах и основных направлениях деятельности, а также разработка и публикация альтернативных Общественных докладов о соблюдении общественных интересов в деятельности социальных ведомств. Масштаб распространения такой практики будет зависеть от судьбы реформ госуправления.

Общественная экспертиза разных сторон деятельности в социальной сфере будет по-прежнему продвигаться и осуществляться НКО, интегрированными в специализированные горизонтальные некоммерческие сообщества. Рейтингование качества и доступности услуг (потребительские сообщества); обеспечение гуманитарных прав человека в учреждениях, например, интернатах (правозащитное сообщество); сравнение оправданности бюджетных расходов на одну и ту же услугу в разных регионах (бюджетное некоммерческое сообщество); условия проведения тендеров на поставку услуг, социальный заказ и т.п. (антикоррупционные партнерства); административные барьеры доступа на рынок социальных услуг (предпринимательское сообщество); барьеры доступа к услугам для отдельных групп населения (представительские сообщества разных групп населения) и т.д. Однако по-прежнему будет актуальной проблема непринятия чиновниками результатов данных экспертиз как общественной экспертизы реализации социальной политики. И неучет их при внесении корректив в деятельность в социальной сфере, за исключением случаев принуждения к этому со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

Технология общественной экспертизы и контроля ограниченно будет освоена традиционными общественными организациями на муниципальном уровне. Соответственно, количество НКО в местном сообществе и возможность создания ими ситуативных или постоянных партнерств будет влиять на возможность общественной экспертизы и контроля социальной политики на этапе ее реализации и оценки.

Наконец, НКО будут формировать новую «моду» на представление обществу лучшего опыта в социальной сфере, через формировании «Белых книг», Библиотек лучшего опыта и т.п. Часть НКО традиционно выступят в качестве «миссионеров перемен», будут предлагать обучающие программы для работников социальной сферы и государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, будущие потенциальные роли организованной общественности в процессе принятия решений по формированию, реализации и оценке результатов социальной политики достаточно разнообразны: инициаторы, разработчики, консультанты, эксперты, исполнители, адвокаты по правам потребителей и т. д.

Условиями эффективности реализации этого потенциала являются:

- заинтересованность, ответственность и готовность рискнуть с обеих сторон;

- прогнозируемость социальной политики и системность деятельности по ее осуществлению;

- доступ к информации как платформа для взаимодействия, прозрачность и открытость процесса принятия решений;

- наличие достаточно полной информации об интересах и возможностях гражданских организаций;

- предпринятые усилия по организации эффективного взаимодействия (организационные и методические, информационные, финансовые);

- снятие ограничений на деятельность НКО, которые фактически накладываются другими специализированными политиками (налоговой, инвестиционной, административной и т.п.).

Становление партнерских отношений с государством было обусловлено, прежде всего, закреплением института частной собственности и развитием рыночной экономики, для которой характерны приоритет договорных отношений, конкуренция, свобода выбора, равенство сторон и т.д. Именно под влиянием этих факторов со временем сформировались принципы, присущие современному гражданскому обществу в большинстве развитых стран - приоритет прав и свобод человека и гражданина, политический плюрализм, равенство всех перед законом и судом и др.

Наконец, возможность самостоятельного отстаивания гражданами своих прав и законных интересов стала реальной лишь с появлением таких институтов как независимый суд и независимые СМИ, свобода слова и печати, право граждан объединяться и создавать политические партии, а также закреплённое в законе право сопротивления угнетению со стороны правительства. Здесь следует отметить, что истинным защитником своих прав и интересов могут стать лишь те граждане, которые являются собственниками (т.н. «средний класс»).

В целом, можно предположить, что при наличии в России всех перечисленных предпосылок велика вероятность оформления в нашей стране сильного гражданского общества. На самом деле, об этом начинали говорить уже в первые годы существования новой российской государственности, затем эта концепция была фактически узаконена Конституцией 1993 года и последующими правовыми актами «ельцинской эпохи», к этому же призывал в годы своего президентства В.В. Путин, и эти же самые принципы легли в основу политической программы Д.А. Медведева. И государство, и общество понимают, что нужно делать, и самое главное, вот уже почти 20 лет солидарны друг с другом в этом вопросе. Но при всей их солидарности и взаимопонимании, никаких существенных изменений не происходит.

Основная проблема, по всей видимости, заключается в том, что и российское государство, и российский народ не воспринимают построение гражданского общества как совместный, взаимоответственный процесс. И та, и другая сторона либо сваливают всю ответственность за судьбу гражданского общества друг на друга («власть не создала условий», «народ пассивен» и т.д.), либо, наоборот, пресекают всяческие попытки «перегнуть палку» в решении этого вопроса («власть узурпировала гражданское общество», «народ чрезмерно увлекся либерализмом» и т.д.). Между тем, особенность современного исторического этапа заключается в том, что этот процесс можно сдвинуть с мёртвой точки лишь при активном участии общественных институтов и лишь при поддержке государства.

Обобщая изложенное, отметим, что основными институ-тами гражданского общества в современной России являются обществен-ные организации и движения, политические партии, некоммерческие орга-низации, общественное мнение, общественная экспертиза, СМИ, институт свободы слова, бизнес ассоциации и др. Ресурсная база наиболее весома у политических партий и общественных организаций, менее политически ресурсными являются СМИ, институт общественного мнения, обществен-ной экспертизы, институт свободы слова и др. Формами взаимовлияния институтов гражданского общества и российской государственной власти являются: общественные советы, региональные и федеральные обществен-ные палаты, гражданские форумы, институт омбудсмена, формы политиче-ского давления в виде гражданского неповиновения и протеста, солидар-ности, лоббизм и др.

Факт создания комиссий и советов при Президенте РФ с очевидностью показывает (в условиях образовавшегося вакуума полноценных институтов гражданского общества в России) стремление власти к созданию при собственных органах неких общественно ориентированных государственных образований (членами комиссий и советов являются, как правило, заслуженные, авторитетные в обществе люди), которые могли бы давать власти общественно-полезные советы и рекомендации, а также принимать конкретные решения.

Создание государственных образований, содействующих формированию институтов гражданского общества, имеет двойственную природу, свидетельствуя, с одной стороны, о естественном процессе участия государства в формировании институтов гражданского общества России, с другой стороны, об отсутствии в стране полноценных (образуемых, главным образом, «снизу») институтов гражданского общества, причиной чего является либо непродуманная государственная политика в этой области, либо осознанное нежелание самого государства допустить создание институтов гражданского общества, в природе которых заложено противостояние самому государству (борьба и конфронтация с ним в процессе отстаивания прав и свобод своих членов).

Институты гражданского общества не существуют сами собой, в отрыве от государства (органов государственной власти), как и государство заинтересовано в установлении диалога с гражданским обществом, чтобы иметь возможность «слушать» и «слышать» все, что происходит в негосударственных сферах, видеть и понимать отношение людей (одобрение или недовольство) к действиям властей и реакцию на них. Вследствие отсутствия в современной России развитых институтов гражданского общества, государство берет на себя функцию создания общественно-государственных образований (органов), способных стать «проводниками» общественного мнения, доносящими общественные настроения большинства граждан России до власти.

Отношения органов государственной власти и гражданского общества в современной России являются противоречивыми. Взаимоотношения внутри гражданского общества строятся преимущественно по горизонтали, а в государстве - по вертикали. Однако они не изолированы друг от друга. Взаимодействие государства и гражданского общества постоянно генери-рует и воспроизводит противоречие, связанное с плюрализмом (многооб-разием) гражданской сферы и суверенностью государственной власти. Участие граждан в процессах формирования гражданского общества и государ-ства остается «слабым местом» трансформации в современной России. Диало-говые площадки между представителями государственной власти и обществен-ными объединениями закрепляются в современной России с большим трудом. Система государственной власти дистанцируется от общества, что вызвано традициями политического администрирования и недоверия к демократиче-ским институтам. Влияние институтов гражданского общества на государст-венную политику, в свою очередь, незначительно.

2 НЕОБХОДИМОСТЬ РАЗВИТИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ВВЕДЕНИЯ НОВЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ ДЛЯ УСКОРЕНИЯ ЭТОГО ПРОЦЕССА