Місцеве самоврядування сучасної України як предмет політологічного аналізу

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ політичних І етноНАцІОНАЛЬНИХ досліджень

УДК 321.02:352.75 (477)

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ СУЧАСНОЇ УКРАЇНИ ЯК ПРЕДМЕТ ПОЛІТОЛОГІЧНОГО АНАЛІЗУ

Спеціальність 23.00.02 - політичні процеси та інститути

АВТОРЕФЕРАТ

ДИСЕРТАЦІЇ НА ЗДОБУТТЯ НАУКОВОГО СТУПЕНЯ

ДОКТОРА ПОЛІТИЧНИХ НАУК

НЕКРЯЧ АНАСТАСІЯ ІВАНІВНА

Науковий консультант: доктор філософських наук, професор, Рудич Фелікс Михайлович, завідувач відділом теоретичних та прикладних проблем політології Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України

Офіційні опоненти: доктор філософських наук, професор Михальченко Микола Іванович, головний науковий співробітник Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України

доктор політичних наук, професор Головатий Микола Федорович, перший віце-президент Міжрегіональної академії управління персоналом

доктор політичних наук, професор Щедрова Галина Петрівна, завідувач кафедри політології Східноукраїнського національного університету ім. Володимира Даля

Провідна установа: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, відділ правових проблем політології

Захист відбудеться “14” жовтня 2003 р. о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.181.01 в Інституті політичних і етнонаціональних досліджень НАН України за адресою: 01011, Київ-11, пр.Кутузова,8, кімната 202.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України.

Автореферат розісланий “10” вересня 2003 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор політичних наук Ю.А.Левенець

Анотації

Некряч А.І. Місцеве самоврядування сучасної України як предмет політологічного аналізу. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси - Інститут політичних і етнонаціональних досліджень НАН України. - Київ, 2003.

У дисертаційному дослідженні проведено політологічний аналіз соціально-політичних, соціокультурних, науково-організаційних та концептуальних засад сучасного місцевого самоврядування в Україні.

У роботі на основі значної кількості наукової літератури, документальних джерел та власного досвіду розглянуто регіональну політику та її вплив на становлення місцевого самоврядування, показано його роль у формуванні ефективної місцевої влади. Розкриваються проблеми набуття достатньої компетенції та розмежування “предметів відання” місцевих владних структур, висвітлюються питання поєднання загальнодержавних та регіональних інтересів - основи реформування місцевого самоврядування.

Досліджуються питання об'єднання зусиль місцевого самоврядування та політичних партій і громадських формувань, партнерського співробітництва в роботі на території, пошуку шляхів дальшого розвитку демократії на місцевому рівні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, місцеві владні структури, органи самоорганізації населення, регіональна політика, достатня компетенція, “предмети відання”, політичні партії, громадські організації, партнерське співробітництво, регіональні та загальнодержавні інтереси.

Некряч А.И. Местное самоуправление современной Украины как предмет политологического анализа. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Институт политических и этнонациональных исследований НАН Украины. - Киев, 2003. громадський політичний партія самоврядування

В диссертационной работе исследуются социально-политические, социокультурные, научно-организационные и концептуальные основы местного самоуправления в Украине. Отмечается, что необходимость создания эффективной системы местных органов власти диктуется потребностями современного состояния общества.

Управление местными делами, как свидетельствует практика, может осуществляться как назначаемыми из центра органами государственной администрации на местах, выступающими в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и представительными органами, избираемыми населением отдельных административно-территориальных единиц. Такие представительные органы часто именуются органами местного самоуправления или муниципального управления. Местное управление является, однако, весьма специфическим элементом государственного механизма, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием.

В связи с этим актуальным для ученых, политологов встает вопрос наработки отечественной теории местного самоуправления, определения его концептуальных основ. Материалы диссертации свидетельствуют о том, что, несмотря на демократические преобразования, в жизни украинского общества все еще сильна централизация управления, то есть налицо явный приоритет исполнительных структур в ущерб системе местного самоуправления. Очевидным является отставание теоретических научных разработок от реальных потребностей, хотя в целом такие разработки появляются чаще, чем в предыдущие годы. Переходный этап, на котором находится страна, предъявляет повышенные требования к ускоренному поиску законодательного урегулирования функций, компетенции и организации деятельности системы местного самоуправления в целом, всех ее составных.

Вышеобозначенная проблема как ключевая в политической системе остается важнейшим направлением современного построения украинского государства, создания гражданского общества, установления конструктивного социального партнерства на всех уровнях управления.

В работе на основе значительного количества научной литературы, документальных источников и собственного опыта рассмотрена региональная политика и ее влияние на становление местного самоуправления, показана роль самоуправления в формировании эффективной местной власти, раскрываются проблемы приобретения достаточной компетенции и разграничения “предметов ведения” местных властных структур, освещаются вопросы соединения региональных и общегосударственных интересов как основы реформирования местного самоуправления.

Автор констатирует, что несмотря на принятие значительного количества нормативных документов, новой Конституции Украины (1996 г.), реальная политическая демократизация общества не состоялась. Весомую роль в этом сыграло несовершенство распределения государственной власти в целом и ее структур на местах. Органы местного самоуправления не получили реальных рычагов для решения конкретных вопросов, поскольку, имея де-юре статус органа местного самоуправления, одновременно де-факто власти они не имеют. И хотя принятая Верховной Радой Декларация о государственном суверенитете Украины признала мировую практику разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, такого соответствующего разграничения между представительными и государственными исполнительными структурами на местах не произошло.

По мнению автора, не следует преувеличивать степень реальной самостоятельности местных органов. Ведь закрепление за ними тех или иных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма. Местные органы не обладают так называемой “компетенцией устанавливать свою компетенцию”, то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими органами.

Исследуются вопросы объединения усилий местного самоуправления, политических партий и общественных формирований, партнерского сотрудничества в работе на территории, поиски путей дальнейшего развития демократии на местном уровне. Раскрываются прямые формы демократии (выборы, референдумы, местные инициативы, их роль и значение в становлении местного самоуправления и формирования гражданского общества).

Доказывается необходимость более тесного сотрудничества органов местного самоуправления с трудовыми коллективами, политическими партиями, организациями, движениями, которые сегодня начинают эффективно влиять на участие населения в управленческой деятельности, содействовать местному самоуправлению в реализации его политико-правового статуса.

Отмечается, что взаимодействие партий, общественных структур зависит от правильного понимания их места и роли в системе и структуре местного самоуправления, от их компетенции в процессе самоуправления, внутренней способности отдельных институтов к упорядочению в определенную устоявшуюся структуру.

Ключевые слова: местное самоуправление, местные властные структуры, органы самоорганизации населения, региональная политика, достаточная компетенция, “предметы ведения”, политические партии, общественные организации, партнерское сотрудничество, региональные и общегосударственные интересы.

A.I. Nekryach “Local Government in Modem Day Ukraine - Manuscript”.

The thesis in obtaining doctor's degree of political sciences. The speciality 23.00.02. - Political Institutions and Processes. - The Institute of Political and Ethnonational Investigations of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kiev, 2002.

The thesis analyses socio-political, socio-cultural, scientific, organization and conceptual base of government in Ukraine. Regional politics and its influence on me forming of local government is being considered on basis of a great deal of scientific literature, documentary sources and personal experience. The work shows me role of local self-government in creating effective local authorities, the problems of gaining sufficient competence and delimitation of the objects of responsibility of the local authoritative structures are being analyzed. The thesis examines the problem of uniting regional and national interests as the basis for reforming of the local self-government.

The work investigates joined efforts of local government, political parties and public groups, partners' cooperation on the territory, a search of the ways of further development of democracy on the local level.

Key words: self-administration, local authoritive structures, the organs of the self-organization of the population, the regional policy, the political parties, the public organizations, the partnership, the regional and general state interests.

Актуальність теми дослідження. У центрі уваги даного дослідження -- проблема становлення місцевого самоврядування як важливого елемента всієї системи управління держави в умовах розбудови незалежної демократичної України. Аналіз досліджуваної проблеми актуалізується необхідністю вдосконалення теорії і практики сучасного державотворення, викликаного трансформаціями у політичній системі суспільства, проведенням адміністративно-територіальних, регіональних реформ, впровадженням конструктивного соціального партнерства між центром і територіями.

Як вважає автор, розвиток системи місцевого самоврядування на правовій основі потребує глибокого осмислення муніципальної політики, її концептуальних засад, окреслених Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, ґрунтовного політологічного аналізу формування та функціонування інституту самоврядування.

Реформа місцевого самоврядування сучасної України - це природне відродження усталених історичних витоків і традицій, поступальний рух до світових стандартів, свідчення відповідної еволюції, показник готовності держави поступатися командно-адміністративними методами управління, а також вияв зрілості громадян, спроможних усвідомлено взяти на себе повноту влади на місцях і відповідальність за вирішення місцевих справ. Без утвердження самоврядності не може бути мови про демократичну, правову державу, громадянське суспільство.

Проте пошук оптимальної моделі самоврядування в Україні відбувається надто повільно. На думку автора дослідження, перепоною на шляху побудови цілісної концепції місцевого самоврядування є такі об'єктивні та суб'єктивні фактори: недосконалість вітчизняної теорії, якій бракує стратегічності, системності, обґрунтованості, методологічного забезпечення, та невизначеність законодавчого поля, яке гарантувало б організаційну, правову та матеріально-фінансову його самостійність; необізнаність населення територіальних громад з методикою вирішення місцевих справ, реальними механізмами участі його у прийнятті управлінських рішень на місцевому рівні; невідповідність між задекларованими конституційними нормами і реальним станом речей, коли глибинна трансформація самоврядного інституту не супроводжується адекватними змінами моделей і методів управління; незбалансованість повноважень центру і місцевих органів при перевазі адміністративно-командних методів управління; наявність міцних позицій колишньої партійної номенклатури, ігнорування останньою законодавчих, нормативних актів, які гарантують функціонування місцевого самоврядування; недостатня кількість та якість послуг, що надаються мешканцям; непрозорість у частині розподілу матеріально-фінансових ресурсів територіальних громад; слабкість муніципальної діяльності в умовах перехідного періоду та повільність впровадження власного історичного досвіду і зарубіжних здобутків; запізненість із реформуванням у сфері місцевого самоврядування.

Тому політологічний аналіз самоврядування і прогнозування його розвитку є безперечно актуальним і допоможе осмислити ці й інші проблеми як в історичному зрізі, так і за роки становлення незалежності, виявити теоретико-методологічні засади сучасної політичної науки щодо механізму його функціонування.

Становлення і розвиток інституту самоврядування дозволяють суттєво прискорити розв'язання стратегічних і тактичних завдань. Стратегічними є: об'єктивна робота органів місцевої влади на зміцнення державності; найбільш повне відтворення волі населення, оскільки органи влади і управління на цьому рівні підконтрольні і зверху, і знизу; підготовка кваліфікованих кадрів для всіх рівнів управління; налагодження надійного прямого і зворотного зв'язку з населенням, яке, власне, і є головним суб'єктом усіх здійснюваних перетворень.

До тактичних завдань належать: підтримка нових економічних форм господарювання; розвиток місцевих традицій, національної культури, збереження історичних цінностей; включення в повну силу потенціалу місцевих кадрів у розв'язання нагальних проблем, для чого необхідно ліквідувати жорсткі рамки централізованої опіки і залишити на місцях мінімально необхідні власні ресурси; швидкість реагування на оперативну ситуацію і безпосередній зворотний зв'язок з населенням; адресне і більш чітке вирішення питань соціальної допомоги різним його верствам.

Вивчаючи ступінь розробки теорії і практики місцевого самоврядування, порівнюючи минуле і сучасність, автор дійшов висновку, що традиції самоврядності закладалися науковцями багатьох країн Європи та Америки. У дослідженні аналізуються найбільш відомі політичній науці концепції (державницька, громадівська і так звана “концепція дуалізму”). Зроблені автором узагальнення дають підставу констатувати відсутність єдності у підходах щодо розуміння природи, ролі, місця самоврядності в житті суспільства.

Дисертантом зазначено, що Україна має сильні самоврядні традиції, розкрито часові етапи становлення теорії місцевого самоврядування ХХ століття. А саме: у 20-і роки (після подій 1917 року) місцеве самоврядування розглядалось, з одного боку, як самостійна субстанція, з іншого - допускалась лише його відносна автономність і поєднувалась, передусім, з державою та радами депутатів (В.Кобалевський, О.Колесников); 30-40-і роки характеризуються відсутністю серйозних доробок з цього питання; у 50-і роки віднаходиться термін “місцеве самоврядування”, але його тлумачення суттєво не відрізняється від попередніх (С.Братусь, М.Пискотін); у 60-і роки спостерігається динаміка у розвиткові місцевого самоврядування: місцеві ради розглядаються як його підґрунтя, своєрідне ядро, навколо якого формується система загальнонародного самоврядування (Ю.Волков, Л.Григорян, Л.Карапетян, Ю.Козлов, В.Коток, В.Пертцик, В.Разін); 70-і роки характеризуються відсутністю самоврядної тематики в офіційних документах та наукових працях; у 80-і роки (період перебудови і гласності) укорінюється думка про відокремлення державної влади від публічної, представленої органами місцевого самоврядування (Н.Бондар, Н.Варламова, В.Варчук, В.Васильєв, А.Волков, В.Ковальов, О.Мурашин, М. Скуратов, М.Цвик, М.Шафир, А.Щиглик); складається наукова база - академічна школа місцевого самоврядування при Інституті держави і права АН УРСР, яку очолював відомий вітчизняний державотворець проф. І.Бутко; з'являються наукові доробки з питань регіонального самоврядування, які базуються на перспективах розвитку соціалізму; 90-і роки (йдеться про 90-й рік) характеризуються двоїстістю, суперечливістю суспільного феномена місцевого самоврядування, яке віддавало переваги обслуговуванню керівної компартійної системи.

Концепція політичної системи суспільства та самоврядування розроблялась у працях таких вітчизняних вчених, як: Б.Андресюк, М.Баймуратов, І.Бутко, А.Гошко, В.Граб, П.Гураль, В.Кампо, В.Князєв, М.Корнієнко, В.Кравченко, І.Курас, В.Луговий, Ю.Мальчин, М.Михальченко, О.Оболенський, М.Орзіх, В.Пархоменко, В.Погорілко, М.Пухтинський, В.Рубцов, Ф.Рудич, В.Семчик, В.Сіренко, А.Ткачук, В.Тордій, А.Чемерис та ін.

Отже, пріоритетом національної політики на сучасному етапі визнано сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування як суспільно-політичного інституту. І надзвичайно важливо, з одного боку, знати його реальний стан, а з іншого - дослідити сукупність механізмів (теоретичних, методологічних, правових), які забезпечують його дієздатність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов'язане із загальнодержавними програмами розвитку і підтримки місцевого самоврядування, муніципального руху, науковою комплексною темою “Політична система та інститути громадянського суспільства в сучасній Україні (2002-2004рр.)”, яка реалізується відділом теоретичних і прикладних проблем політології Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України. Автор опублікував дев'ять наукових статей, що безпосередньо пов'язані з проблематикою цієї комплексної теми.

Об'єктом дослідження є інститут місцевого самоврядування: його роль в державотворчих процесах і місце в політичній системі суспільства.

Предмет дослідження - місцеве самоврядування в Україні: історичні витоки, сучасний стан та перспективи розвитку.

Мета дисертаційного дослідження. Базуючись на політологічному аналізі сучасної теорії і практики, з'ясувати основні закономірності, концептуальні засади, етапи становлення і тенденції подальшого розвитку місцевого самоврядування як суспільно-політичного інституту.

Відповідно до зазначеної мети дисертантом поставлені такі дослідницькі завдання:

1) виявити та проаналізувати вітчизняний та зарубіжний досвід місцевого управління в історичному та сучасному аспектах;

2) розкрити загальні тенденції і проблеми щодо розвитку демократії на місцевому рівні як важливої передумови побудови відкритого громадянського суспільства;

3) обґрунтувати вплив державної регіональної політики на формування самодостатнього, спроможного місцевого самоврядування, напрями вдосконалення механізму взаємодії центру з регіонами;

4) проаналізувати характерні тенденції відносин та взаємодії політичних партій, громадських організацій з інститутом місцевого самоврядування в умовах багатопартійності та політичного плюралізму;

5) узагальнити досвід місцевих виборів 1994, 1998, 2002 років з погляду формування дієздатного представницького корпусу;

6) відобразити систему захисту членів територіальних громад та органів самоврядування;

7) розкрити основні складники системи “стримувань та противаг” між органами самоврядування та державними виконавчими структурами;

8) обґрунтувати оптимальну модель вітчизняного місцевого самоврядування в контексті євроінтеграційних процесів.

Теоретико-методологічна основа дослідження визначається об'єктом, предметом, метою та завданнями. Автор застосовував загальнофілософські методи: соціологічний, функціональний, інституціональний, порівняльний, історичний; загальнонаукові - аналіз і синтез, індукцію та дедукцію, моделювання, прогнозування; методи емпіричних досліджень: використання статистики, аналіз документів, реальні спостереження політичних подій, матеріали соціологічних опитувань, анкетувань, архівні джерела.

Загальні висновки і підсумкові положення роботи ґрунтуються на нормах Конституції України (1996 р.), вітчизняному чинному законодавстві, відповідних актах країн Співдружності Незалежних Держав, міжнародно-правових актах, Всесвітній декларації місцевого самоврядування, Європейській хартії місцевого самоврядування, документах, положеннях, ухвалених міжнародними неурядовими організаціями.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації розроблена і реалізована пізнавальна концепція місцевого самоврядування як соціального і політичного інституту, який виступає складовою частиною політичної системи суспільства і розвиток якого є критерієм реалізації принципу народовладдя у політичному житті сучасної України. Політологічний аналіз дозволив визначити сутність сучасних проблем розвитку місцевого самоврядування в країні та окреслити тенденції його подальшого оновлення й удосконалення. Авторське бачення новітнього підходу полягає у:

1) формулюванні сучасної концепції самодостатнього вітчизняного самоврядування; подальшому розвитку ідеї необхідності становлення місцевої демократії як важливого атрибута відкритого громадянського суспільства;

2) розробленні і теоретичному обґрунтуванні пропозицій щодо удосконалення розмежування і збалансування функцій, повноважень між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування через компетенцію, “предмети відання”, мету;

3) розвитку основоположних принципів місцевого самоврядування, зокрема децентралізації, деконцентрації, субсидіарності, з метою цілеспрямованого їх удосконалення та реалізації “місцевих ініціатив”, досягнення гармонізації, оптимізації стосунків між місцевими гілками влади;

4) систематизації наукових надбань щодо впливу місцевого самоврядування на державотворчі та інтеграційні процеси;

5) виявленні закономірностей впливу регіональної політики, стану реформ, багатопартійності, політичного плюралізму на процес становлення самоврядування;

6) удосконаленні підходів щодо перспектив ресурсного забезпечення місцевого та регіонального розвитку;

7) створенні цілісної картини місцевих виборчих кампаній 1994,1998,2002 років з погляду становлення демократичної системи управління, виявлення найбільш характерних ідейно-політичних орієнтацій виборців під час їх проведення;

8) максимально повній систематизації і представленні даних про депутатів усіх рівнів місцевих рад з метою формування дієздатного представницького корпусу;

9) подальшому розвиткові питання про захищеність прав членів територіальних громад і органів місцевого самоврядування та обґрунтуванні у зв'язку з цим доцільності запровадження інституту місцевого омбутсмена;

10) здійсненні порівняльного аналізу різних типів організацій місцевої влади в зарубіжних країнах та підтвердженні доцільності використання окремих елементів у вітчизняній практиці;

11) термінологічній корекції понять: “місцеве самоврядування”, “механізм місцевого самоврядування”, “територіальна громада”, “компетенція”, “предмети відання”, “субсидіарність”;

12) введенні до наукового обігу значної архівної бази, що відтворює сутнісні сторони становлення самоврядної царини.

Усе це дало авторові можливість визначити нетрадиційні підходи до взаємодії місцевого самоврядування і держави з наукою.

Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації здійснений аналіз теорії і практики вітчизняного і світового місцевого самоврядування (історичний та сучасний аспекти), на основі чого розширений і уточнений понятійний апарат, концептуальні засади, роль самоврядного інституту в державотворчих процесах, обґрунтована його оптимальна модель, що створює передумови для подальшого осмислення даної проблеми, виявлені фактори, що сприяють розвиткові місцевого самоврядування і чинники, що гальмують процес його становлення. Визначено права і обов'язки, а також принципи і пріоритетні умови функціонування цього суспільно-політичного інституту, спрогнозовано перспективи і тенденції його розвитку. Одержані результати розширюють бачення проблем становлення місцевого самоврядування в цілому, дають можливість розробити механізм законодавчого, організаційно-правового та ресурсного його забезпечення, впровадження інноваційних технологій у самоврядну практику.

Матеріали дисертації можуть бути використані для вдосконалення навчальних програм з політології, написанні підручників та навчальних посібників для вищих навчальних закладів, а також підготовки і викладання загальних і спеціальних курсів з політології та державного будівництва.

Апробація дисертаційного дослідження. Основні положення і висновки дисертації апробовані автором у монографії “Місцеве самоврядування в Україні: етапи становлення та перспективи” (К.: Генеза, 2002. - 368 с.) та наукових статтях.

Найбільш значущі положення дисертаційного дослідження викладені у виступах на численних конференціях, семінарах, “круглих столах” (міжнародних, всеукраїнських, міжрегіональних), муніципальних слуханнях, зокрема на науково-практичній конференції “Відродження Української держави: актуальні проблеми державотворення та права” (м.Херсон, 5-7 вересня 1999 р.); науково-практичній конференції “Стратегія постсоціалістичного розвитку України: ідейна, політична та економічна трансформація”(м.Бровари, червень 2001 р.); міжнародній науково-практичній конференції “Економіко-правові проблеми становлення в Україні громадянського суспільства” (м.Херсон, 6-8 вересня 2001 р.); VІІІ Всеукраїнських муніципальних слуханнях “Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти” (м.Судак, Автономна Республіка Крим, 29 липня - 2 серпня 2002р.); науково-практичній конференції “Політична реформа України - шлях до стабілізації та зміцнення державності” (м.Херсон, 24 квітня 2003 року) та ін.

Дисертація обговорювалася у відділі теоретичних і прикладних проблем політології Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України (грудень 2002р.) і рекомендована до захисту спеціалізованою радою з наукової спеціальності 23.00.02 - “політичні інститути та процеси”.

12 років (1990-2002 роки) автор дослідження працював заступником, головою Суворовської районної ради м. Херсона і був безпосереднім учасником розбудови і становлення інституту місцевого самоврядування; виступав з науковими доповідями і повідомленнями з цієї проблематики, ініціював низку пропозицій до законопроектів з питань місцевого самоврядування, викладав навчальні дисципліни: “Державне будівництво та місцеве самоврядування”, “Політологія”; підготував три навчальні посібники для студентів вищих навчальних закладів України.

Структура та обсяги роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Основний зміст дисертації складає 396 сторінок. Список використаних джерел нараховує 541 найменування (48 сторінок). Загальний обсяг - 444 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, узагальнено існуючі підходи й результати досліджень даної проблеми, виявлено ряд малодосліджених її аспектів, визначено мету і завдання, об'єкт, предмет, методи, наукову новизну, теоретичне та практичне значення, особистий внесок здобувача, а також подаються відомості про апробацію отриманих результатів.

У першому розділі - “Концептуальні засади аналізу місцевого самоврядування”, - який складається із трьох підрозділів, проаналізовано теоретико-методологічні засади, ступінь наукової розробки проблеми. Підкреслено, що глобальні повороти історії на початку 90-х років ХХ століття започаткували масштабні за характером політичні, економічні та соціальні перетворення. Знаковою датою на цьому етапі державотворення є 16 липня 1990 року. Прийняття Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет, визнання світової практики поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову означає безповоротне спрямування країни на шлях оновлення суспільного життя, демонтажу тоталітарного режиму, утвердження новітніх інститутів ринкової економіки, відкритого громадянського суспільства, демократизації його інституціональних та функціональних структур. Це органічно обумовило процес відродження інституту місцевого самоврядування, оскільки уже наприкінці 80-х років ставало ясно, що значна частина життєзабезпечення повинна вирішуватися за участю самого населення.

Отже, з науково-теоретичного та практичного погляду актуальним для науковців, політологів, практиків стає вивчення, творче упорядкування набутого досвіду, напрацювання вітчизняної теорії місцевого самоврядування, визначення його концептуальних засад, виявлення головних політологічних характеристик, послідовна підготовка законодавчої бази з питань удосконалення організаційно-правового, матеріально-фінансового забезпечення його функціонування.

Держава постійно засвідчує доцільність подібних розробок, пов'язаних з найважливішими аспектами розширення муніципального руху та становлення місцевого самоврядування. На його підтримку зорієнтована низка законів, указів, діяльність розгалуженої системи державних та громадських структур.

Детально аналізуючи процес трансформації нової парадигми місцевого управління, протиріччя, неузгодженості, з якими воно зіткнулося на початку 90-х років, дисертант підкреслює, що закладання основ місцевого самоврядування виявилось складним процесом, розкриває невідповідність між декларованою ідеєю розподілу влади та теорією і практикою реалізації вказаної концепції, констатує відсутність чітких ціннісних орієнтирів у суспільстві, комплексних науково-теоретичних досліджень у галузі державотворення і прогнозування суспільних процесів, законодавства, адаптованого до вітчизняних умов. Безперечно, що за таких неусталених чинників реформування місцевої влади набуло особливої актуальності.

Для порівняння, а також з метою більшої доказовості автор посилається на досвід світової спільноти (Америка, Англія, Італія, Німеччина, Польща, Франція, Швеція), яка давно використовує таку прогресивну форму управління, якою є місцеве самоврядування. Воно базується на синтезі і рівноправності трьох автономій (правовій, організаційно-кадровій і фінансовій), принципах самоорганізації, самофінансування і відповідальності, оптимальному співвідношенні централізації і децентралізації.

Наукові пошуки дисертанта із врахуванням історичного досвіду і творчого запозичення міжнародних надбань допомагають знайти відповіді на ключові питання сьогодення: як розмежувати владні функції між центром і регіонами, органами місцевого самоврядування та державними адміністраціями, різними рівнями місцевого самоврядування, яка взагалі межа децентралізації, що не руйнує саму державу, а забезпечує її цілісність і ефективність та близькість до народу.

Назрілість розробки теорії наукових досліджень продиктована доцільністю підготовки та прийняттям Концепції розвитку законодавства, або Муніципального кодексу, що врегулювало б відносини у сфері місцевого самоврядування, зокрема у частині більш чіткого розмежування функцій, повноважень і відповідальності двох місцевих гілок влади за стан справ на відповідних територіях, визначило правовий статус комунальної власності територіальних громад, питання володіння, використання та розпорядження землями і природними ресурсами місцевого значення.

Суттєвою ознакою нашої держави є те, що вона прагне напрацьовувати власну модель місцевої влади, не спотворену впливом антидемократичних традицій, стереотипів радянської доби, екстрапольовану до вітчизняного правового поля, з урахуванням економічних, природно-географічних чинників. Звісна річ, не все на цьому шляху вдається, хоча одночасно виявилися позитивні тенденції, як-от: інновації у комунальному, житловому господарстві, благоустрій населених пунктів, програми соціального забезпечення, що демонструють міста Бердянськ, Донецьк, Дніпропетровськ, Іллічівськ, Комсомольськ, Маріуполь, Славутич, де формуються по-справжньому активні територіальні громади, виробляються нові підходи щодо надання якісних послуг населенню.

З метою осмислення глибинних витоків самоврядності автор простежує теоретичні засади місцевого управління, що у свій час розроблялися молодою буржуазією, яка пов'язувала його сутність та природу з ідеєю виборності місцевої влади та самоврядуванням общин. Так, у середньовічній Європі найбільшої популярності набула думка про організацію управління общиною та її відносини з державною владою. Поширення цієї думки базувалося на природному прагненні окремих міських общин, де набирав сили торговельно-промисловий капітал, вийти з-під юрисдикції землевласників, феодалів і звільнитися від їхнього впливу. Саме в площині цих корінних суперечностей зароджувалась ідея про примат общини і стверджувалося, що останні існували набагато раніше в просторовому часі, ніж інститут держави. Наведена ідея реалізувалася у працях О.Лабанда, О.Мейєра, О.Ресслера та інших німецьких учених, отримавши назву теорії “вільної общини”.

Згодом ця концепція набуває інших ознак. Самоврядування починають розглядати як предмет розмежування обов'язків щодо управління державними справами між центром і місцевою владою. Зокрема, на думку англійських учених, загальний нагляд за діяльністю місцевих установ, додержанням ними законності, досягненням узгодженості і підтримки мінімального рівня позитивної діяльності не повинен стримувати підприємливості, ініціативи, знижувати відповідальності інституцій місцевого самоврядування.

Німецькі дослідники обстоювали самоврядування як підґрунтя гармонійних стосунків держави і суспільства, рівноваги влад. Так, прусський юрист Р.Гнейст розумів термін “місцеве самоврядування” як управління на місцях, при якому територіальні громади, що історично (природно) склалися, наділялися правом самостійно, у межах законів, вирішувати місцеві справи, звільнялися від втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях.

На початку ХХ століття поширюється теорія, згідно з якою органи самоврядування хоч і набували державних функцій, проте вже не вважались виключно органами держави, а й общин, відокремлених від останньої (Р.Оуен, О.Сен-Симон).

Порівнюючи на основі широкої джерельної бази процес становлення місцевого самоврядування в постсоціалістичних країнах Європи, автор визнає, що перехід до нової парадигми місцевої влади відбувався тут на фоні довготривалих дискусій, проте без конфліктів, гострої і відкритої антагоністичної полеміки, політичних звинувачень та зіткнень.

Сталі традиції місцевого самоврядування збереглися на американському континенті, де органи самоврядування є пріоритетом штатів і діють на основі законів у тій частині, що стосується їх статусу, прав та привілеїв. США при цьому керуються, по суті, двома правовими доктринами: правилом Діллона і самоврядуванням. Дослідженням американської системи самоврядування займалися науковці: В.Барабашов, Б.Крилов, Н.Кутафов, В.Смирнов.

Всебічну розробку теорія самоврядування дістала в працях російських вчених (О.Градовський, М.Єтихієв, Н.Коркунов, М.Лазаревський, В.Матвєєв, М.Свєшников, Д.Семенов, М.Щепкін). Вона поєднувалася з губернським і земським державним управлінням. Останнє розглядалось як форма участі громадян в управлінні. Зосереджувалась увага на формуванні цілісної системи органів управління.

Отже, наука про місцеве самоврядування постійно шукала відповідь на питання, чи здійснює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від державної, публічну владу, чи реалізує лише децентралізовані владні повноваження органів державної влади, трансформуючись на підставі цього у різні типи. Серед багатьох наукових концепцій найпоширеніші три: перша - державницька - базується на тому, що місцеві органи є державними і входять до структури виконавчої влади; друга ґрунтується на відродженні природного місцевого самоврядування, яке розглядається як такий же природний організм, що й сама держава; в основі третьої - концепції “муніципального дуалізму” - міститься ідея збереження і зміцнення, з одного боку, самоврядних ознак, з іншого - державницьких.

Системний аналіз наукових джерел виявив три типи місцевого управління: англосаксонський (англійський), континентальний (французький) та радянський. Підґрунтям їх виділення є характер відносин місцевих органів як між собою, так і з вищими гілками влади. В англосаксонській моделі управління (Австралія, Велика Британія, Канада, США та ін.) представницькі органи місцевого управління формально виступають як автономні в межах наділених повноважень. Тут відсутня пряма підпорядкованість, не передбачено уповноважених від центрального уряду, які б опікували представницькі органи. Контроль здійснюється, як правило, опосередкованим шляхом - через центральні міністерства та мережу судів. Відсутність державного регулювання діяльності місцевих органів породжує багатоманітність їх організаційних форм, зберігаючи при цьому внутрішню незбалансованість, такі небажані явища, як муніципальний бюрократизм, егоїзм.

У більшості країн світу набула поширення континентальна (французька) модель, витоки якої сягають у далеку історію її родоначальниці Франції і яка базується на поєднанні державного управління з місцевим самоврядуванням, коли головним опертям королівської влади на місцях були уповноважені представники монарха, а не органи місцевого управління. Для цієї схеми характерні підпорядкованість та підзвітність. Обидві концепції об'єднують, на думку дисертанта, схожі принципи та ознаки, основу яких складають місцеві представницькі органи через вільні легітимні вибори.

В Україні здавна була сильна ідеологія колективізму, пронизана духом соборності, в основі якої лежала фундаментальна ідея самоврядування. Ця ідея не тільки стала стрижнем для саморозвитку соціальних мікрообщин, але, втілена в дію, виявила себе як сила, здатна протистояти надмірній централізації державної влади. Дисертантом проаналізовано генезис самоврядування в Україні від стародавніх часів до сьогодення. Зазначено, що загальна тривалість демократичного досвіду врядування в українських містах та селах цілком співмірна з тривалістю самоврядування у Західній Європі та США. Висвітлені позиції історичних постатей М.Драгоманова і М.Грушевського, які були прихильниками автономно-федеративного устрою (на ґрунті якого могли бути розв'язані соціально-екологічні, державно-політичні та національні питання), відстоювали самоврядування: громадське (в містах і селах), волосне, повітове та обласне, репрезентоване сходами і зборами, яким були підзвітні всі посадові особи, крім суддів. Особистий внесок М.Драгоманова полягає у тому, що, будучи прихильником поділу влади, він вважав самоврядування основою основ руху до справедливості, найголовнішої мети - повернення української нації до сім'ї культурних націй. Майбутнє української державності, за їх словами, - це засади децентралізації влади, опертя управління на широкі основи самоврядування.

Минуле українського самоврядування, починаючи з 1917 року, пов'язане з “радянською” його моделлю, що є вже історією і являє не стільки практичний, скільки академічний інтерес.“Радянську” систему народовладдя складали ради як органи державної влади і як ланки ієрархічної піраміди, вищим організаційним принципом якої був демократичний централізм, що формально визнавав самостійність територій, але реально призводив до жорсткої централізації управління і концентрації влади. Розпорядчими виступали сформовані радами виконавчі комітети, діяльність яких відбувалася за принципом подвійного підпорядкування - вищому владному органу та відповідній раді.

Характерною ознакою сучасного стану вітчизняного самоврядування поки що залишається його невиразність і неузгодженість через наявність і дію паралельно двох наукових теорій місцевого самоврядування - громадівської і державницької. Визнаючи за кожною з них право на існування, автор виступає прихильником громадівської теорії і наводить достатньо вагомі аргументи на її користь.

Розробкою концепції місцевого самоврядування, його теоретико-правових засад на початку 90-х років займається значна кількість фахівців, практиків (І.Бутко, М.Копиленко, О.Копиленко, М.Корнієнко, В.Кравченко, М.Пухтинський, Л.Снісаренко). Їх наукові праці, статті стали вагомим внеском у розбудову української державності. Низка нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою України (Декларація про державний суверенітет України (1990 р.), Закон “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” (7 грудня 1990 р. та ін.), заклали підвалини відродження демократичного інституту - самоврядування, яке у тій чи іншій формі Україна знала ще за часів Київської Русі, Магдебурзького права, козацької доби, Української Народної Республіки. Визначено його поняття та основні принципи (автономність рад народних депутатів у межах своїх повноважень; економічна і фінансова самостійність території; самофінансування і самозабезпечення; децентралізація управління), що підтвердило недоцільність вертикальної ієрархічної піраміди рад.

Аналіз джерел, які розкривали розгортання процесів демократизації з 1991 року, засвідчив прискорене запровадження на практиці принципу розподілу влади, усвідомлений вибір на користь президентсько-парламентської форми правління, роздержавлення рад, формування нового феномену місцевої виконавчої влади. Важливими віхами на цьому шляху стали закони, укази Президента, інші нормативні акти: Закон України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 26 березня 1992 року, Закон України “Про Представника Президента України” від 5 серпня 1992 року, Указ Президента України “Про створення Фонду сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування” від 17 квітня 1992 року тощо. Та чи стало законодавство цих двох років (1990-1992) міцним підґрунтям самоврядності? Об'єктивно, на думку автора, що ні.

Тому пошук оптимального законодавчого забезпечення місцевого самоврядування пройшов через проект Конституції 1993 року, спробу зміни системи територіальної організації влади Законом 1994 року “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, Конституційним Договором про владу 1995 року. Сучасна модель місцевого самоврядування найбільш повно відтворилась у положеннях Конституції України 1996 року і Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.). Це стимулювало вирішення організаційних і прикладних проблем становлення самоврядності. Цей період співпав із започаткуванням адміністративної реформи, модернізацією існуючої системи управління, державної регіональної політики.

Автор підтримує думку науковців, які вважають, що еволюція законодавства про місцеве самоврядування пройшла декілька етапів і розкриває сутність кожного з них, доводить, що правове поле далеке від оптимального. Тому закономірно, що до Верховної Ради України передана нова редакція “Закону про місцеве самоврядування”, розробка якого викликана, як вважає автор, недостатньою узгодженістю правових норм Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, особливо в частині розмежування повноважень.

Багато проблем залишається щодо відповідності вітчизняного законодавства положенням Європейської хартії місцевого самоврядування. Суттєва переоцінка цінностей, зміна орієнтирів та підходів до місцевого самоврядування робить нагальним створення адміністративної юстиції, системи адміністративних судів для розв'язання конфліктів, спірних питань, розширення гарантій громадян щодо реалізації прав на місцеве самоврядування. Автор дослідження пропонує започаткування лабораторій вивчення муніципального досвіду, агенцій розвитку, розробку загальнонаціональної програми розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Розглядаючи механізм функціонування самоврядування, автор дисертації виокремлює різноманітні його елементи, процеси, явища, події, що впливають на самоврядний процес, підтверджує вирішальну роль місцевої еліти, посадових осіб різних рівнів місцевого самоврядування в активізації механізму його дії. Автор переконаний, що форми захисту як членів територіальних громад, так і органів місцевого самоврядування далекі від оптимального, тому вважає за доцільне введення інституту місцевого омбудсмена (уповноваженого з захисту прав громадян на місцеве самоврядування).

Розвиток сучасного самоврядування перебуває під дією багатьох суспільно-політичних факторів. Проте за всіма ознаками цей багатоаспектний, багатовекторний рух підтверджує перехід до нового етапу місцевого та регіонального розвитку, основними ознаками якого виступають: політична реформа, модернізація адміністративно-територіального устрою, впровадження державної політики на засадах децентралізації, деконцентрації владних повноважень, принципів субсидіарності, рівноправних партнерських відносин між двома місцевими гілками влади. Сьогодні сама необхідність участі у міжсекторному співробітництві підштовхує місцеву владу, громадські організації та представників бізнесових кіл до поглиблення контактів, взаємовідносин на нових засадах, запровадження відкритої політики щодо територій. Це ті резерви, задіяння яких сприятиме, на думку автора, формуванню самодостатніх, повноцінних територіальних громад.

Історія формування системи владних повноважень в Україні - це, фактично, історія постійного протиборства ідей централізації і децентралізації. Центр наполегливо прагнув контролювати політичне, економічне і соціальне життя, що до певної міри було виправдано необхідністю згуртування великої розкиданої країни в єдине ціле. З тієї ж причини, а також через велике розмаїття регіональних і місцевих особливостей, владі ніколи не вдавалося добитися цього повною мірою. Тому центральна влада змушена була ділитися повноваженнями, і чим міцнішими ставали території, тим більше повноважень вони вимагали для себе, хоча влада, в силу адміністративної інерції, завжди намагалась і цей процес поставити під свій контроль з тим, щоб він найбільшою мірою відповідав її власним інтересам. Звідси, можливо, коріння громіздкого бюрократичного апарату на місцях, який є давньою і невикоріненною традицією української політичної системи. Автором детально проаналізовані переваги такого важливого напряму розвитку політичних систем сучасного світу, як децентралізація владних повноважень. Одночасно дисертант застерігає від її абсолютизації як універсальної панацеї від усіх труднощів, засобу вирішення усіляких проблем, пов'язаних з місцевим життям, і переконує, що на певних етапах державотворення не меншого значення набуває централізація влади, яка, окрім своїх негативних рис, забезпечує перевагу єдиного управління незалежно від місцевих політичних амбіцій, запобігає зловживанню владою з боку місцевих чиновників.

У роботі сформульовано декілька принципів, які доповнюють практичне підґрунтя самоврядності: взаємодопомога; чітке визначення членами громади своїх потреб і дій, знання того, які фінансові ресурси треба залучати; ініціатива і підприємливість, творчий потенціал і здатність до самоорганізації, якими володіють пересічні мешканці в більшій мірі, ніж вважають представники державного і приватного секторів. Громада успішно функціонуватиме за умови, якщо демократичні ідеї пронизують діяльність існуючих суспільних інститутів, а процес прийняття рішень відкритий, прозорий і враховує потреби і інтереси меншин.

Отже, на підставі системного аналізу концептуальних засад місцевого самоврядування автор доходить висновку, що воно у цілому являє собою складний механізм, який до певної міри є автономним, але діє в кінцевому підсумку під контролем центру, виконуючи багато функцій загальнонаціонального значення. У самоврядному середовищі існують, як підтверджує політологічний аналіз, складні вертикальні і горизонтальні зв'язки, переплітаються різноспрямовані індивідуальні та групові інтереси, що не завжди повною мірою задовольняються. Усвідомлюючи це, дисертант вважає, що немає сенсу перебільшувати здобутки і абсолютизувати негаразди, які супроводжують процес формування самоврядності. Виходячи із сутнісної природи людини і її життя в суспільстві, без сумніву, самоврядність - перспективна і гарантована державою форма її самореалізації.

У другому розділі - “Регіональна політика як стратегія і тактика становлення місцевого самоврядування”, - що складається із чотирьох взаємодоповнюючих підрозділів, розкрито роль регіонального самоврядування, необхідність якого підтверджена положеннями Декларації щодо регіоналізму в Європі, Рекомендаціями Конгресу місцевих та регіональних влад Європи.

Вивчаючи і систематизуючи значну кількість нормативних актів, автор доводить недосконалість механізму розподілу, регулювання, перерозподілу відносин між центром і регіонами, причинами якої були неодноразові трансформації структур влади, змінюваність назв, функцій, повноважень при повільній зміні внутрішньої суті форм і методів управління. Неусталеність політичних, економічних, соціальних перетворень в Україні - фактори відчуження громадян від держави, поступової втрати територіальними громадами суб'єктності.

На основі з'ясування рухливості та гнучкості зв'язків у межах територіальних громад дисертант сформулював основні напрями модернізації управління місцевими справами на регіональному рівні. Вони зводяться, з одного боку, до підтримки радикальних якісних перетворень в економічній сфері, які підвищать життєвий рівень населення, якість послуг, що йому надаються, а з іншого - не призупиняти пошук демократичних форм партнерських відносин між центром і регіонами, різними рівнями місцевого самоврядування, останнім і місцевими державними адміністраціями. Відзначаючи їх нестійкий характер на всіх рівнях управління, дисертант обґрунтував доцільність створення проміжної його моделі (регіон, департамент, землі, округи), націленої на перспективу розвитку держави. Це зумовлює оновлення стратегії відносин у форматі “центр - регіон”, що полягає у послідовному поєднанні інтересів держави та регіонів, наданні останнім рівних можливостей для самодостатнього їх функціонування. Більш гнучкою має стати тактика відносин, спрямована на створення механізму конструктивної взаємодії центральних та місцевих органів, передачу на регіональний рівень додаткових повноважень, які забезпечили б самостійність територіальних одиниць, незворотність соціально-економічних перетворень. Йдеться про відмову від адміністративної підлеглості, погодження питань за бюрократичною схемою “згори донизу” і заміна її чітко визначеним розмежуванням компетенції для кожного рівня управління, перехід до впорядкування, доведення до цивілізованих вимірів податкової системи, що стимулюватиме підприємництво та виробничий процес на місцях, зацікавленість у спільних діях щодо розв'язання місцевих справ.