Політико-правові засади децентралізації влади в контексті адміністративної реформи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ІМ. В. М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 323.01

Політико-правові засади децентралізації влади в контексті адміністративної реформи в Україні

Спеціальність 23.00.02 - політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Матвієнко Анатолій Сергійович

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, академік НАН України

ШЕМШУЧЕНКО Юрій Сергійович,

Інститут держави і права

ім. В.М.Корецького НАН України, директор.

Офіційні опоненти: доктор політичних наук, професор

НЕКРЯЧ Анастасія Іванівна,

Інститут міжнародних відносин

Київського міжнародного університету, директор;

кандидат політичних наук, доцент

СПІВАК Віктор Миколайович,

Департамент освіти та науки

Міністерства внутрішніх справ України, заступник начальника.

Захист відбудеться « 7 » травня 2010 р. о 15 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) політичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий « 3 » квітня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат політичних наук М.Д. Ходаківський

адміністративний політичний децентралізація

АНОТАЦІЇ

Матвієнко А.С. Політико-правові засади децентралізації влади в контексті адміністративної реформи в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, Київ, 2010.

У дисертації здійснено комплексне дослідження процесу децентралізації влади у контексті адміністративної реформи в Україні. На основі системного методу визначено основні підходи до розуміння децентралізації, детально розглянуто її типи (вертикальна, горизонтальна децентралізація (деконцентрація), адміністративна, деволюція тощо). Проаналізовано чинники, що мають вирішальний вплив на здійснення адміністративної реформи в Україні, та запропоновано комплексний підхід до її реалізації у сучасних умовах.

Визначено основні особливості здійснення децентралізаційних реформ у різних державах світу: як у розвинених (деволюція у Великобританії, децентралізація у Франції), так і перехідних (країнах Східної Європи). Проаналізовані стратегії їх втілення, отримані результати та встановлено зв'язок між децентралізацією державної влади та процесами демократизації у постсоціалістичних державах. В результаті аналізу досвіду зарубіжних країн виявлено можливі негативні наслідки децентралізації та сформульовано застереження щодо запозичення цього досвіду при здійсненні адміністративної реформи в Україні.

Проаналізована вітчизняна нормативно-правова база децентралізацйних перетворень в Україні. Сформульовано пропозиції щодо її вдосконалення з метою реформування і ефективної діяльності органів місцевого самоврядування.

Обґрунтована необхідність застосування громадівського підходу в ході реалізації реформи місцевого самоврядування.

Ключові слова: децентралізація, адміністративна реформа, місцеве самоврядування, адміністративно-територіальна реформа, деконцентрація, деволюція.

Матвиенко А.С. Политико-правовые основы децентрализации власти в контексте административной реформы в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02. - политические институты и процессы. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2010.

В диссертации осуществлено комплексное исследование процесса децентрализации власти в контексте административной реформы в Украине. На основе системного метода определены основные подходы к пониманию децентрализации, детально рассмотрены ее типы (вертикальная, горизонтальная децентрализация (деконцентрация), административная, деволюция). Проанализированы факторы, оказывающие решающее влияние на осуществление административной реформы в Украине, и предложен комплексный подход к ее реализации в современных условиях.

Определены основные особенности осуществления децентрализационных реформ в разных государствах мира: как в развитых (деволюция в Великобритании, децентрализация во Франции), так и в переходных (странах Восточной Европы). Проанализированы стратегии их воплощения, полученные результаты и установлена связь между децентрализацией власти и процессами демократизации в постсоциалистических государствах. В результате анализа опыта зарубежных стран выявлены возможные негативные последствия децентрализации и оговорены условия заимствования этого опыта при осуществлении административной реформы в Украине.

Проанализирована отечественная нормативно-правовая база децентрализационных преобразований в Украине. Сформулированы предложения по ее усовершенствованию с целью реформирования и эффективной деятельности органов местного самоуправления.

Проанализированы причины ошибок в процессе реформирования системы организации публичной власти на протяжении последнего десятилетия, обоснована приоритетность реформирования системы местного самоуправления и административно-территориального устройства, разработаны рекомендации по углублению реформы в указанных направлениях.

Обоснована необходимость применения общинного подхода в ходе реализации реформы местного самоуправления, состоящего в разукрупнении районов до оптимального размера для исполнения делегированных полномочий и формирования общин как базового уровня местного самоуправления вокруг центров экономического развития. Такой подход в наибольшей степени отвечает принципу децентрализации власти, содействует становлению демократических институтов и системы местного самоуправления, стимулирует развитие гражданского общества в Украине.

Ключевые слова: децентрализация, административная реформа, местное самоуправление, административно-территориальная реформа, деконцентрация, деволюция.

Matvienko A.S. Political and legal bases of decentralization in the context of the administration reform in Ukraine. - Manuscript.

Thesis to obtain the scientific degree of candidate of science with the speciality 23.00.02 - political institutes and processes. - Volodymyr Koretsckyj Institute of State and Law, National Academy of Science of Ukraine. - Kyiv, 2010.

The thesis proposes the complex research of the decentralization process in the context of administrative reform in Ukraine. The role of the decentralization in public administration according to the system approach is presented. The author systemizes the main approaches to the understanding of decentralization and examines its types (vertical decentralization, horizontal decentralization (deconcentration), administrative decentralization, devolution).

It gives the analysis of the progress in the realization of the administrative reform in Ukraine and defines the factors, which have decisive influence on it.

The author defines the main features of the realization the decentralization reforms in the different states of the world: in the developed countries (devolution in Great Britain, decentralization in France) and in the transition countries (countries of East Europe). The detailed analysis of the foreign experience reveals the possible negative consequences of the decentralization; the ways to avoid them during decentralization process in Ukraine are proposed.

Current legislation of the decentralization in public administration and system of local government is examined. The author proposes the ways of its improvement for the reformation and the efficient activity of the Ukrainian local government. The theoretically substantiated community approach to the reform of local government is presented.

Key words: decentralization, administrative reform, local government, territorial reform, deconcentration, devolution.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Дослідження політико-правових засад децентралізації влади в контексті адміністративної реформи є актуальним з огляду на особливості сучасного розвитку політичних інститутів та суспільних відносин у цілому. Визнаючи, що основне призначення влади - задоволення публічних (суспільних і колективних) потреб людей через створювані владою органи, установи, підприємства й організації, а головним критерієм ефективності діяльності влади є якість задоволення публічних потреб населення, можна констатувати, що існуюча в Україні система влади залишається в цілому неефективною, внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого вона є гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Світовий досвід свідчить про те, що для досягнення високого рівня суспільного розвитку потрібна незалежна держава, сильна, збалансована система влади, як результат вдало проведеної адміністративної реформи, й така концепція суспільних перетворень, яка б об'єднувала, а не роз'єднувала народ, і була спрямована на поліпшення якості життя громадян. В історичному минулому України ідеологія суспільних реформ не лише не була реалізованою, а навіть зрозуміло сформульованою. Оскільки система організації влади не здатна реалізувати таке завдання, тому актуальною є проблема наукового обґрунтування ідеології сучасної адміністративної реформи в Україні.

Адміністративні реформи посідають особливе місце в історії України. Різні за своїм змістом та масштабами, вони, як правило, мали позитивну соціальну мету, хоча й не завжди закінчувалися успішно. Через різні історичні причини реформізм і пов'язана з ним раціоналістична філософія, ідеї поділу влади, верховенства права тощо не набули в Україні вирішального значення. Тому нині реформістську політико-правову ідеологію необхідно формувати, акумулюючи власний досвід та враховуючи зарубіжний. В історії України співвідношення між реформаторськими, революційними або авторитарними підходами до вирішення проблем системи організації публічної влади завжди було на користь останніх.

Децентралізація є ключовим елементом адміністративної реформи. Між поняттями «адміністративна реформа» та «децентралізація влади» існує чіткий нерозривний взаємозв'язок: децентралізація владних повноважень і є одним із основних сутнісних завдань реформи, яка покликана розв'язати кризу неефективності влади. При цьому децентралізацію слід розглядати не лише як одномоментну передачу владних повноважень від органів державної влади до органів місцевого самоврядування, а як комплексний процес, що включає у себе такі елементи, як проблема спроможності органів державної влади передати, а органів місцевого самоврядування - отримати і ефективно розпорядитися владними повноваженнями; визначення обсягу повноважень, який необхідно передавати; механізм передачі владних повноважень; механізм взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування; питання адміністративно-територіальної реформи тощо. Варто також підкреслити, що децентралізація не виключає процесу централізації як способу організації функціонування вертикалі органів державної виконавчої влади через визначення обсягу повноважень та організаційної структури цих органів на різних рівнях.

Ефективність влади визначається силою найслабшої ланки в системі влади. Відповідно до Конституції України існують три суб'єкти влади, найважливішим серед яких є сам народ, а також сформовані ним органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Ключовою причиною неефективного функціонування влади в Україні є незадовільне функціонування місцевої публічної влади, і найперше - місцевого самоврядування як найслабшої ланки в системі організації влади. Посилення впливу і значення місцевого самоврядування означає обмеження монополії держави на здійснення влади та передачу шляхом децентралізації значної частини владних, управлінських повноважень органам місцевого самоврядування

Невирішеність політичних та правових проблем розвитку місцевого самоврядування як управлінського, правового, соціально-політичного та філософсько-світоглядного феномена є головною перешкодою на шляху створення демократичної системи управління в державі. Подолання цієї перешкоди шляхом проведення адміністративної реформи є першочерговим завданням української влади на сучасному етапі розвитку держави.

Децентралізація є також механізмом розв'язання конфлікту «власність-влада». У 1991 р. в Україні практично вся власність перебувала в руках держави. В результаті прийняття Законів України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 р., «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» від 6 березня 1992 р., «Про приватизаційні папери» від 6 березня 1992 р., «Про приватизацію державного житлового фонду» від 16 червня 1992 р., «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі» від 10 липня 1996 р. та інших значна частина колишньої державної власності перейшла в приватний сектор. Відтак власність у державі виявилася децентралізованою, а влада - ні.

Без децентралізації влади неможливо вийти на максимально ефективне використання та реалізацію людського потенціалу України задля досягнення належного рівня якості життя її громадян. Відповідно виникає нагальна потреба у комплексному дослідженні вказаної проблеми, яке б дало змогу виробити конкретні рекомендації у даній сфері. Це і зумовлює актуальність дисертаційного дослідження.

Серед зарубіжних учених, які займалися дослідженням децентралізаційних процесів у системі державного управління та місцевого самоврядування, слід відзначити таких дослідників, як Р. Агранофф, Я. Гонцяж, Б. Гурне, Г. Петері, Д. Рондінеллі та ін.

Проблеми реформування системи організації публічної влади в Україні висвітлювалися у працях В. Авер'янова, А. Коваленка, Р. Колишко, І. Коліушка, В. Копєйчикова, Л. Кравчука, І. Кресіної, А. Лелеченка, К. Линьова, Н. Нижник, В. Погорілка, І. Розпутенка, Ф. Рудича, В. Співака, М. Харитончука, В. Цвєткова, В. Шаповала, Ю. Шемшученка та ін.

Значну увагу аналізу проблем місцевого самоврядування в Україні та перспективам його розвитку приділили у своїх працях такі дослідники, як М. Баймуратов, О. Батанов, В. Кампо, А. Некряч, М. Пухтинський. На необхідності розподілу повноважень між територіальними органами влади наголошують як практики - представники органів місцевої влади, так і науковці (В. Кравченко, В. Куйбіда, С. Телешун, А. Ткачук та ін.). Хоча кожен з них має власне бачення того, якими повинні бути повноваження місцевих державних адміністрацій та їх роль в управлінні процесами суспільного розвитку, які саме повноваження потрібно надати органам місцевого самоврядування та яким чином це здійснити, але всі підкреслюють необхідність реформування системи організації влади.

Відтак, незважаючи на певний інтерес дослідників до означеної наукової проблеми, рівень її теоретичного осмислення слід визнати недостатнім. Потребують подальшого наукового опрацювання теоретичні засади децентралізації влади та адміністративної реформи, політичні та правові механізми реформування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, балансу їх повноважень, особливості децентралізаційних реформ у зарубіжних країнах з огляду на можливість його використання в ході трансформаційних процесів в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових науково-дослідних тем відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України «Теоретико-методологічні проблеми співвідношення політики, права і влади» (РК 0102 U 007073), «Держава і громадянське суспільство в Україні: проблеми взаємодії» (PK 0108 U 0103354), «Політико-правові проблеми адміністративно-територіальної реформи в Україні» (РК 0106 U 012122).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз політичних та правових засад децентралізації влади в контексті адміністративної реформи в Україні й розробка рекомендацій щодо її здійснення.

Для досягнення поставленої мети дисертантом були поставлені такі дослідницькі завдання:

- проаналізувати теоретико-методологічні підходи до децентралізації влади в контексті адміністративної реформи, визначити послідовність етапів її здійснення;

- охарактеризувати причини помилок і прорахунків у здійсненні адміністративної, адміністративно-територіальної реформ в Україні та формуванні сучасної системи органів місцевого самоврядування;

- обґрунтувати авторський підхід до здійснення адміністративної реформи та реформи системи місцевого самоврядування в Україні;

- узагальнити світовий та європейський досвід у проведенні децентралізаційних реформ, запропонувати рекомендації щодо елементів його застосування в Україні;

- розробити комплекс політико-правових механізмів, які б сприяли розвитку місцевого самоврядування як ключового суб'єкта децентралізації влади в Україні.

Об'єктом дослідження є процес децентралізації влади в системі публічної влади.

Предметом дослідження є особливості застосування політичних та правових механізмів децентралізації влади в ході реалізації адміністративної реформи в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить система філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціальних політологічних методів. Діалектичний метод дав змогу розкрити єдність і суперечливість процесу децентралізації як визначальної умови реформування публічної влади. Застосування системного підходу уможливило виявлення взаємозв'язків та взаємозалежності всіх підсистем єдиної системи організації публічної влади. Порівняльний підхід сприяв з'ясуванню часових (сучасних тенденцій розвитку) та просторових (географічних) особливостей здійснення децентралізаційних реформ. Використання соціально-філософського підходу зумовило обґрунтування необхідності домінування антропоцентричного принципу в ході розробки та реалізації адміністративної реформи, першочерговим завданням якої є максимально ефективне задоволення потреб людини. Конкретно-історичний метод дав змогу розглянути процес становлення місцевого самоврядування в Україні як діалектичної взаємодії процесів централізації та децентралізації.

Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є першим у вітчизняній політичній науці комплексним дослідженням процесів децентралізації влади у контексті здійснення адміністративної реформи з урахуванням трансформаційних процесів та становлення місцевого самоврядування в Україні. Новизну дослідження конкретизують наступні положення та висновки:

уперше:

- проаналізовано причини помилок і прорахунків у процесі реформування системи організації публічної влади протягом останніх десяти років; доведено необхідність урахування пріоритетності реформування системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою; розроблено рекомендації щодо поглиблення реформи у зазначених напрямах та уникнення помилок у ході її реалізації в майбутньому;

- визначено два види децентралізації: децентралізацію як передачу повноважень та децентралізацію як делегування повноважень. Перший вид означає незворотнє наділення органів місцевого самоврядування іманентно властивими їм владними повноваженнями та одночасне скорочення повноважень органів державної влади. Децентралізація як делегування повноважень являє собою факультативне (за необхідності) наділення органів місцевого самоврядування повноваженнями, що належать до компетенції органів державної влади. Такі делеговані повноваження можуть бути повернені органами державної влади;

- сформульовано та розв'язано проблему спроможності базового рівня місцевого самоврядування, суть якої полягає у недостатності для здійснення децентралізації усвідомленої потреби органів державної влади передати частину повноважень органам місцевого самоврядування. Іншою необхідною умовою є здатність органів місцевого самоврядування ефективно розпорядитися наданими повноваженнями для задоволення потреб громади;

- запропоновано та обґрунтовано громадівський підхід до здійснення реформи системи місцевого самоврядування в Україні, суть якого полягає (на відміну від державницького) в розукрупненні районів до оптимального розміру для виконання делегованих повноважень і формування громад як базового рівня місцевого самоврядування навколо центрів економічного розвитку. Даний підхід найбільш адекватний принципу децентралізації влади, він сприяє становленню демократичних інститутів та системи місцевого самоврядування, стимулює розвиток громадянського суспільства в Україні.

удосконалено:

- теоретичні положення про необхідність комплексного здійснення адміністративної реформи у таких напрямах: удосконалення діяльності центральних органів виконавчої влади в результаті вивільнення їх від невластивих їм управлінських функцій, оптимізація системи органів місцевого самоврядування шляхом створення ефективного базового рівня; адміністративно-територіальна реформа;

- визначення та перелік чинників, що відіграють вирішальну роль у ході застосування зарубіжного досвіду адміністративних реформ в умовах України: світоглядні (менталітет, стереотипи поведінки), структурні (особливості організації системи публічної влади, взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням), лінгвістичні (зумовлені неправильним перекладом), парадигмальні (орієнтація українських дослідників на досвід окремих країн - Німеччини, Франції, Польщі), контекстуальні (ігнорування наявного в Україні стану розвитку ринкових та демократичних механізмів);

- визначення понять деконцентрації та деволюції. Деконцентрація означає передачу або делегування повноважень від центральних органів державної виконавчої влади до їх структурних підрозділів на місцях (на рівні областей та районів) з метою підвищення ефективності діяльності державного апарату. При цьому центральний орган виконавчої влади і нижчестоящі, яким передаються або делегуються повноваження, зберігають організаційну єдність. Деволюція розглядається як передача повноважень від одного центру державної влади іншому, з відповідним правовим статусом. При цьому йдеться про передачу передусім ключових, найважливіших повноважень. Деволюція здійснюється у державах, окремі складові яких мають широку автономію, зокрема, право формування власного парламенту та уряду. Через здійснення деволюції цим автономним утворенням у складі держави передається частина державного суверенітету (наприклад, повноважень від центрального уряду до уряду автономного утворення);

- розуміння взаємозв'язку між адміністративною та адміністративно-територіальною реформами в частині забезпечення спроможності базового рівня місцевого самоврядування через закріплення за громадами території, суміжної з територіями адміністративно-територіальних одиниць, які входять до складу громади, що дасть змогу втілити у життя принцип повсюдності місцевого самоврядування. Обґрунтовано необхідність впровадження нових дійових законодавчих механізмів з метою інтеграції невеликих адміністративно-територіальних одиниць у територіально наближені мегаполіси.

отримали подальший розвиток:

- ознаки і характеристики децентралізаційних процесів у контексті світової тенденції до децентралізації та їх роль у трансформації системи організації влади у країнах Східної Європи; положення про децентралізацію як основний принцип реформ у східноєвропейських країнах, з точки зору набуття ними членства у Європейському Союзі;

- положення про особливості політико-правових механізмів реалізації прав та повноважень органів місцевого самоврядування, формування законодавчої бази, спрямованої на розвиток місцевого самоврядування як ключового суб'єкта децентралізації влади в Україні, про гармонізацію відносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування на основі принципу децентралізації;

- визначення принципів здійснення адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування, до яких слід віднести, зокрема, врахування динаміки демографічної ситуації в Україні. В ході формування спроможного базового рівня місцевого самоврядування кількість населення громади, як правило, не може бути меншою за 6-7 тис. мешканців, оскільки через 5-7 років, у результаті депопуляції території, критична межа спроможності в 5 тис. населення може бути пройдена. Це базова розрахункова чисельність, яка має бути скоригована на регіональний коефіцієнт, що враховує специфіку тієї чи іншої території.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що основні положення та висновки дисертації можуть бути використані у процесі розробки рекомендацій щодо розв'язання актуальних питань організації публічної влади в Україні, у законотворчій діяльності Верховної Ради України, в процесі розробки змін до Конституції України, концептуальних засад адміністративної реформи, реформування публічної влади, системи місцевого самоврядування, державної регіональної політики та адміністративно-територіальної реформи. Матеріали дисертації можуть використовуватися у навчальному процесі при викладанні таких навчальних дисциплін, як «Політологія», «Конституційне право України», «Муніципальне право», а також при розробці спеціальних курсів.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана й обговорена у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Основні положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження були представлені на науково-практичних конференціях: міжнародній конференції «Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування» (11-12 червня 2002 р., м. Київ), IX Всеукраїнських муніципальних слуханнях «Житлово-комунальна реформа - першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку» (22-26 вересня 2003 р., м. Київ), європейській конференції «Конституція ЄС. Громадські послуги» (3 листопада 2003 р., м. Відень), круглому столі «Організаційно-правові проблеми взаємовідносин органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами в умовах суспільно-політичної кризи в Україні» (15 грудня 2004 р., м. Київ), Х Всеукраїнських муніципальних слуханнях «Перспективи розвитку місцевого самоврядування в новій політичній ситуації (16-19 березня 2005 р., м. Судак), науково-практичній конференції «Актуальні проблеми децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування в умовах політичної реформи» (19 жовтня 2005 р., м. Алушта), круглому столі «Законодавче забезпечення вирішення питань адміністративно-територіального устрою України» (3 лютого 2006 р., м. Київ), ХІ Всеукраїнських муніципальних слуханнях «Інноваційні шляхи муніципального розвитку (сучасний стан, прогнози, проекти і програми)» (18-20 вересня 2006 р., м. Бердянськ), круглому столі «Регіональна політика та розвиток місцевого самоврядування» (15 листопада 2006 р., м. Київ), ХІІ Всеукраїнських муніципальних слуханнях «Формування системи належного, доброчесного місцевого врядування в Україні» (18-19 грудня 2007 р., Пуща-Озерна, тези опубліковано), громадському форумі «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства» (29 лютого 2007 р., м. Одеса), круглому столі «Шляхи оптимізації виборчої системи для парламентських та місцевих виборів в Україні» (2 березня 2007 р., м. Київ), форумі «Європейські орієнтири місцевого і регіонального розвитку» (16-17 жовтня 2008 р., м. Київ), XIV Всеукраїнських муніципальних слуханнях «Реформа публічної влади як інструмент подолання фінансово-економічної кризи в Україні» (30 березня 2009 р., м. Київ), IV Українському муніципальному форумі (2 жовтня 2009 р., м. Ялта), круглому столі «Політико-правові проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні» (25 листопада 2009 р., м. Київ).

Пропозиції дисертанта щодо законодавчого забезпечення діяльності органів державного управління і місцевого самоврядування закріплені у таких законопроектах: «Про столицю України - Київ» № 2122-1 від 08.10.1998, «Про внесення змін і доповнень до Конституції України» № 0999 від 14.05.2002, «Про внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів України з питань оподаткування органів самоорганізації населення» № 2622 від 10.01.2003, «Про внесення змін до Конституції України» № 3201-1 від 01.07.2003, «Про внесення змін та доповнень до Конституції України» №3395 від 16.04.2003, «Про рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування» № 3574 від 02.06.2003, «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань» № 4006-1 від 28.11.2003, «Про внесення змін до деяких законів України (щодо статусу депутатів місцевих рад) №0911 від 25.05.2006, «Про внесення змін до Закону України «Про органи самоорганізації населення» № 2108 від 21.02.2008, «Про мирових суддів територіальних громад» №3291 від 10.10.2008, «Про місцеву поліцію» №4199 від 13.03.2009, «Проект Податкового кодексу України» №2215 від 21.07.2009.

Публікації. Основні теоретичні положення дисертаційного дослідження викладено в 21 публікації, з яких 11 - у фахових наукових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, поділених на підрозділи, висновків та списку використаних джерел (223 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 187 сторінок, із них основного тексту - 164 сторінки, списку використаних джерел - 23 сторінки.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробки проблеми, її зв'язок з науковими програмами, планами і темами, формулюється мета і завдання, об'єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна одержаних результатів, висвітлюється теоретичне і практичне значення результатів дослідження, наводяться дані про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації, її структуру та обсяг.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження децентралізаційних процесів у організації публічної влади» автор аналізує сучасні наукові підходи до розуміння суті децентралізаційних реформ у системі публічної влади.

У першому підрозділі «Системний підхід до розуміння організації публічної влади» викладена основа цього підходу, що полягає у визнанні взаємозв'язків і взаємозалежності елементів, підсистем і всієї системи публічної влади із зовнішнім середовищем, тобто із суспільством у цілому. Це дає можливість розглядати взаємозв'язки в цій системі та її зв'язки із суспільством як єдине ціле. Такий підхід означає, що стратегія публічного адміністрування не може бути об'єктом точного прогнозування і планування, оскільки суспільство постійно розвивається і змінюється. Як зазначає автор, цей підхід передбачає акцент на розробці стратегічного управління, що встановлює загальні цілі і способи функціонування системи влади в цілому.

З точки зору теорії систем, необхідність та природність децентралізації обумовлена неможливістю зосередження всіх управлінських функцій і повноважень на рівні центральних органів влади або в площині морального права на управління одного із суб'єктів влади. Це, зокрема, випливає із закону необхідного розмаїття, відповідно до якого складність керуючої підсистеми, тобто суб'єкта управління (у даному випадку держави), не повинна бути меншою за складність керованої підсистеми (об'єкта управління).

У другому підрозділі «Поняття і зміст децентралізації в організації публічної влади» проаналізовано еволюцію ідеї децентралізації влади. Розкрито сучасні підходи до її розуміння та класифіковані її види. Дисертант здійснив спробу класифікації видів децентралізації. Остання може бути вертикальною і горизонтальною (деконцентрація), адміністративною (бюрократичною) і політичною, в рамках унітарних та федеративних держав; зумовлюватися як об'єктивними (розмаїтість і складність суспільних явищ, розширення демократичних засад), так і суб'єктивними чинниками (підвищення ступеня добровільності виконання норм права, активності у суспільному житті). Автор також виділяє політичні, правові, соціокультурні, соціально-економічні аспекти децентралізації влади.

Політичні аспекти децентралізації влади передбачають підвищення політичної культури населення, залучення громад до політичних процесів державного будівництва, формування місцевих політичних еліт тощо. Правові аспекти полягають у розробці та прийнятті законодавчих актів про проведення реформ, спрямованих на реалізацію принципів децентралізації влади. Соціокультурні аспекти децентралізації влади включають: прищеплення суспільству з тоталітарним мисленням принципів, традицій, стандартів та зв'язків демократичних багатосторонніх відносин на рівні влада - громада; мобілізацію творчої активності населення; активізацію патріотизму та національно-культурного відродження - пробудження «ініціативи мільйонів». Соціально-економічні аспекти децентралізації влади полягають у гармонізації соціальних та економічних відносин на місцевому рівні, проведенні політики гармонійного розвитку територій та територіальних громад.

У третьому підрозділі «Проблеми здійснення адміністративної реформи в Україні» проаналізовано вплив трансформаційних процесів на суть та хід реалізації адміністративної реформи в Україні. Дисертант розглядає концептуальні засади трансформації, її об'єкт, мету, на основі чого визначає шість її специфічних характеристик, що вирішальним чином впливають на реформу системи організації публічної влади в країні. Також констатується, що нинішній стан розвитку виконавчої влади України не відповідає стратегічному курсу держави на демократизацію та європейським стандартам належного врядування. Адже влада залишається неефективною, корумпованою, внутрішньо суперечливою, надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою, відірваною від потреб людини. Внаслідок цього влада замість рушія соціально-економічних реформ залишається основною перешкодою на шляху до швидких змін у суспільстві й державі. В роботі визначаються основні причини такого стану: незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України (уряду) в орган політичного управління; неефективна організація діяльності міністерств; нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; неефективна організація виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях; неефективне місцеве самоврядування та неадекватний сучасним реаліям адміністративно-територіальний устрій; неефективна публічна (державна та муніципальна) служба; відсутність паритетних засад у відносинах приватних осіб з органами публічної адміністрації. Проведений автором аналіз спроб здійснення адміністративної реформи протягом останніх двадцяти років свідчить, що їм бракувало системності, послідовності, наукового обґрунтування. Кожен новий нормативно-правовий акт того періоду припиняв дію попередніх. Це було, по суті, перерозподілом владних повноважень, черговою кадрово-структурною перестановкою, що являли собою лише часткові зміни без системного оновлення змісту діяльності всієї системи організації влади. В результаті сучасний стан українського законодавства, що регламентує цю сферу суспільних відносин, являє собою своєрідне поєднання нового і старого, а відтак не може бути визнаний задовільним.

У другому розділі «Зарубіжний досвід децентралізаційних реформ» розкрито суть і результати процесу децентралізації, що охопив більшість країн світу.

У першому підрозділі «Основні тенденції сучасних децентралізаційних реформ у світі» висвітлено особливості сучасного етапу децентралізаційних реформ у різних країнах, який став результатом низки чинників: тиску з боку міжнародних фінансових інститутів, занепаду політичних партій, незначних темпів економічного розвитку, популярності й поширеності принципів неолібералізму. Дисертант детально проаналізував позитивні наслідки децентралізації (підвищення ефективності діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, ширше залучення громадян до процесу прийняття управлінських рішень) та негативні тенденції (формування авторитарних анклавів, зростання місцевої корупції, різний рівень якості послуг, що надаються місцевими органами).

У другому підрозділі «Особливості децентралізаційних реформ у Європі» представлений огляд децентралізаційних реформ у низці європейських країн. Дисертант показує, що децентралізація у Великобританії набула форми деволюції у Шотландії, Північній Ірландії та Уельсі, в ході якої Лондон намагався вберегти центральну владу від небажаного розширення легітимності й владних повноважень субнаціональних регіонів. Однак, як з'ясувалося на практиці, деволюція призводить до розмивання суверенітету владних органів Великобританії: державний устрій країни поступово змінюється з унітарної форми на квазіфедеративну (Англія - Шотландія - Уельс) з елементам конфедерації (Великобританія - Північна Ірландія), за якої окремі регіони володіють ознаками обмеженого суверенітету. Цей досвід є цікавим для України з огляду на наявність в її складі Автономної Республіки Крим.

Як показано у роботі, у Франції історично сформувалися централізаційні тенденції в організації системи публічної влади, що створило низку перешкод для децентралізації влади. В результаті муніципалітети (комуни) як базовий рівень місцевого самоврядування все ще не отримали належних їм повноважень, оскільки заходи щодо децентралізації зосередилися в основному на рівні департаментів. Водночас центральний уряд продовжує зберігати сильну організаційну та персональну присутність на регіональному та місцевому рівнях (з початку децентралізації у 1982 р. загальна кількість державних службовців, більшість яких зосереджена у регіональних та місцевих органах, зросла, а не зменшилася). Таким чином, більшість державного апарату Франції була у найкращому випадку деконцентрована, але не децентралізована.

У третьому підрозділі «Досвід децентралізаційних реформ у країнах Східної Європи» на прикладі чотирьох країн (Польщі, Угорщини, Чехії і Словаччини) показано особливості здійснення децентралізаційних реформ. Дисертант доводить, що ці реформи стали одним з основних елементів політичної трансформації колишніх соціалістичних держав. Їх реалізацію можна поділити на три етапи. На першому етапі - з кінця 1980-х до середини 1990-х років - цим країнам було запропоноване членство в ЄС, що спонукало до активізації реформаторських зусиль. Другий етап тривав до 2004 року - набуття членства в Євросоюзі, результатом якого стало приведення системи організації системи публічної влади та територіального устрою до вимог Євросоюзу. На сучасному, третьому етапі, починаючи з 2004 року, децентралізаційні процеси синхронізуються із внутрішніми перетвореннями в Об'єднаній Європі. Однак досі країни Східної Європи ще не вирішили основних проблем, пов'язаних із децентралізацією: 1) брак комплексних, послідовних стратегій децентралізації (загальна структура яких повинна складатися з: а) визначення структури місцевої влади і узгодження підзвітності витрат, б) розподілу джерел доходу, розробки системи трансфертів і створення рамок для місцевих позик); 2) відсутність або неадекватність механізмів координації діяльності органів державної влади (оскільки розробка і реалізація децентралізації бюджетних коштів вимагає тісної координації як на рівні місцевих органів влади, так і рівні різних відомств центрального рівня); надмірна фрагментарність структур органів місцевої влади, які є максимально наближеними до громадян, але неспроможними забезпечити належне надання послуг населенню); 3) недооцінка політичного чинника у визначенні результатів децентралізації. Вивчення цього досвіду є особливо цінним з огляду на історичний та геокультурний зв'язок нашої країни із цими країнами Європи, а також враховуючи те, що Україна зараз перебуває на шляху європейської інтеграції.

Дисертант зазначає, що децентралізацію не слід розглядати як інструмент вирішення усіх проблем, але вона має суттєвий позитивний вплив на зміцнення територіальної цілісності країни, боротьбу із корупцією, економічний розвиток, ефективність діяльності органів державної влади та зниження рівня бідності.

У третьому розділі «Децентралізація як спосіб організації місцевого самоврядування» проаналізована роль місцевого самоврядування як одного з чинників децентралізаційних реформ в Україні.

У першому підрозділі «Взаємодія системи місцевого самоврядування з органами виконавчої влади» дисертант доводить, що основним завданням децентралізації влади є створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, де: 1) не лише влада буде наближеною до її джерела і носія - народу, але й, власне, результати діяльності цієї влади; 2) територіальні громади перетворяться на ключовий владний суб'єкт на місцевому рівні з максимальним наближенням центрів прийняття управлінських рішень до громадян; 3) буде чітко визначено обсяг питань місцевого значення, які громади можуть вирішувати самостійно або у кооперації з іншими громадами чи органами місцевого самоврядування, або делегувати органам державної влади; 4) на вищий рівень влади органів місцевого самоврядування або державної влади передаються виключно ті повноваження, які не можуть бути ефективно реалізовані суб'єктами влади базового рівня (принцип субсидіарності).

У другому підрозділі «Централізація і децентралізація у розвитку місцевого самоврядування в Україні» еволюція системи місцевого самоврядування розглядається з точки зору черговості або посилення влади центрального уряду (централізації), або місцевого самоврядування (децентралізації). На думку автора, саме періоди децентралізації виявлялися одночасно періодами розквіту місцевого самоврядування і були пов'язані з тим, що центральний уряд у скрутних умовах погоджувався на передачу низовому, базовому рівню місцевого самоврядування низки управлінських функцій. Що стосується сучасного періоду, то з часу ухвалення Конституції України та базових для місцевого самоврядування нормативно-правових актів розвиток місцевого самоврядування фактично зупинився на рівні територіальних громад. Як показано у дисертації, переважна більшість із них через надмірну подрібненість і надзвичайно слабку фінансову базу виявилися неспроможними виконувати повноваження місцевого самоврядування. Нині існуюча в Україні система місцевого самоврядування не відповідає потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування не спрямоване на реалізацію його головного призначення - створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, надання громадянам якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади. Відтак реформа найперше має врегулювати проблему ефективності функціонування місцевого самоврядування на базовому рівні. Обмеження ж децентралізації лише ліквідацією державних адміністрацій на районному рівні та утворенням виконавчих комітетів рад на рівні районів та областей є концептуально помилковим.

У третьому підрозділі «Громадівський принцип у реформуванні публічної влади» представлене авторське розуміння концепції реформування системи місцевого самоврядування. Дисертант вважає, що реформування має ґрунтуватися на громадівському, на противагу державницькому, принципі побудови базового рівня та відбуватися двома шляхами. Перший полягає в укрупненні існуючих громад до рівня їх спроможності через етапи добровільного, добровільно-примусового та примусового об'єднання. Однак інертність та потенційний спротив сільських громад, брак кваліфікованих кадрів на місцях гальмуватимуть процес добровільного об'єднання, а недосконалість законодавства призводитиме до виникнення конфліктів, ефективність розв'язання яких, у тому числі у судах, зведе нанівець саму реформу. Другий шлях полягає в розукрупненні існуючих районів до оптимально обчисленого рівня для виконання делегованих повноважень і формування громад навколо центрів економічного розвитку. Так, центр економічного тяжіння (село, селище, місто) береться за основу формування на рівні громади. При цьому на рівні поселень у складі розукрупненого району мають функціонувати органи самоорганізації населення. Таким шляхом мають бути створені дієздатні та спроможні територіальні громади як сталі, з огляду на демографічні тенденції, утворення із високим рівнем субсидіарності з надання послуг в об'єднаних громадах.

Процес передачі управлінських повноважень місцевим органам влади повинен відповідати наступним вимогам: передача проводиться відповідно до принципу субсидіарності; передача окремих управлінських повноважень здійснюється на підставі спеціального законодавчого акту з можливими додатковими угодами і/або договорами; процедура супроводжується передачею необхідних матеріальних, фінансових, інформаційних та інших ресурсів - від держави до місцевих органів влади; передані повноваження зберігають державно-правову природу. При цьому органи державної влади контролюють як виконання переданих повноважень, так і використання переданих засобів і ресурсів, зберігають право давати вказівки («імперативні консультації») з приводу реалізації; встановлюється відповідальність перед державою за невиконання або неналежне виконання делегованих державних повноважень місцевим органам влади в межах переданих фінансових, матеріальних, інших ресурсів.

У Висновках зазначені найсуттєвіші результати дослідження, наведено теоретичні узагальнення та нове вирішення наукової проблеми здійснення децентралізації влади у контексті адміністративної реформи в Україні.

1. Децентралізація - це процес передачі частини функцій та повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування, тобто це процес розширення та зміцнення прав і повноважень територіальних громад з одночасним посиленням контролю і нагляду за вирішенням місцевих проблем. Розширення повноважень органів місцевого самоврядування має за мету: оптимізацію і підвищення ефективності управління суспільно важливими справами; своєчасне та якісне надання всіх необхідних послуг у повному обсязі; максимальне задоволення місцевих інтересів; створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої питання місцевого значення вирішуються не представниками центрального уряду, а членами територіальної громади.

2. Децентралізувати владу можна, лише провівши адміністративну реформу. Між поняттями «адміністративна реформа» та «децентралізація влади» існує чіткий взаємозв'язок: щоб подолати кризу неефективної влади її треба децентралізувати, а децентралізація системи публічної влади здійснюється лише в ході адміністративної реформи. Децентралізація влади і є однією з найголовніших, сутнісних ознак адміністративної реформи і водночас її частиною, важливою складовою підвищення ефективності влади взагалі та її демократизації.

Без децентралізації неможливо формувати ефективну владу, вийти на реалізацію соціально-економічного та людського потенціалу України для досягнення належного рівня якості життя громадян. Децентралізація влади спрямована на вирішення політико-правових і економічних проблем місцевого самоврядування, насамперед за рахунок розширення управлінських повноважень та фінансових можливостей територіальних громад, їхніх представницьких органів, на перетворення місцевого самоврядування у фінансово спроможний, ефективний та відповідальний інститут публічної влади.

3. Для забезпечення умов, які підвищать до необхідного рівня здатність органів місцевого самоврядування ефективно розпорядитися наданими повноваженнями, слід здійснити адміністративну реформу, і насамперед створити спроможний базовий рівень місцевого самоврядування - рівень громад. При цьому реформа місцевого самоврядування повинна здійснюватися поступово, в наступній черговості: 1) формування базового рівня - громад; 2) децентралізація влади, повноважень на базовий рівень; 3) налагодження функціонування механізму взаємодії місцевого самоврядування та місцевих органів державної влади; 4) об'єднання громад в округи (укрупнені райони); 5) перехід до реформи на регіональному рівні.

4. Концепція реформування має ґрунтуватися на громадівському принципі побудови базового рівня, який можна реалізувати двома шляхами. Перший полягає в укрупненні громад до рівня їх спроможності через етапи добровільного, добровільно-примусового та примусового об'єднання. Другий шлях полягає в розукрупненні районів до оптимально обчисленого рівня для виконання делегованих повноважень і формування громад навколо центрів економічного розвитку. Центр економічного тяжіння (село, селище, місто) береться за основу формування на рівні громади. При цьому на рівні поселень у складі розукрупненого району мають функціонувати органи самоорганізації населення. Таким шляхом мають бути створені дієздатні та спроможні територіальні громади як сталі, з огляду на демографічні тенденції, утворення з високим рівнем субсидіарності у наданні послуг в об'єднаних громадах.

На основі нового, розукрупненого поділу буде збалансовано інтереси громад у межах району. В такий спосіб оптимізація кількості укрупнених громад на території району за площею та ресурсами дасть змогу забезпечити однаковий рівень адміністративних та інших публічних послуг, достатньо наближених до споживача. Тобто в розукрупнених районах залишиться вся структура служб, і вони працюватимуть практично в межах територіальної громади, статус якої як одиниці базового рівня й отримає розукрупнений район. Отже, шляхом розукрупнення районів утворюється базовий рівень - громада або округа. Декілька об'єднаних округ і громад утворюють одиницю другого рівня - район, де працюватимуть представництва центральної влади та органів місцевого самоврядування. Наступний рівень адміністративно-територіального устрою - області. Розміри районів також мають бути оптимізовані, що є завданням другого етапу реформи місцевого самоврядування.

5. У ході трансформаційних реформ в Україні потрібно враховувати наступні аспекти та основні вимоги. 1) Реформи є важливою тенденцією розвитку держави. 2) Необхідно розробити саму політику реформ, яка б скоординувала дії всіх гілок влади. 3) Формування відносного консенсусу між владою й суспільством, законодавчою і виконавчою владою, між центральними та регіональними органами влади з низки важливих питань - необхідна умова ефективності реформ. 4) Створення сприятливого середовища для реалізації реформи шляхом роз'яснення її суті громадянам, мобілізація населення на їх підтримку. 5) Послідовність і комплексність реформ. 6) Перехід від одновимірності до багатовимірності в організації публічної влади, що передбачає: поєднання управління по вертикалі та по горизонталі; відхід від емпіризму до утвердження наукових підходів здійснення реформ; оптимальне поєднання радикальних і поміркованих методів здійснення реформи.