Система регіонального управління: світовий досвід та Україна

Дисертант відзначає, що, хоча дослідження громадської думки французів фіксують сильну регіональну ідентичність французів, вона існує паралельно, а не за рахунок національної. Французи позитивно ставляться до регіоналізації і децентралізації, підтримуючи заходи щодо їх поглиблення. Водночас регіоналізація прискорила формування регіоналістичних політичних партій, які прагнуть розширити сферу свого впливу і сприяють поширенню регіоналізму. Однак детальний аналіз результатів регіональних виборів свідчить про те, що це було зумовлене передусім пропорційною виборчою системою з низьким бар'єром.

У роботі показано, що інтеграційні процеси у Західній Європі впливають на регіоналізацію у Франції у двох аспектах: центральні регіони, де регіональна ідентичність слабша, посилюються за рахунок інтеграції, тоді як периферійні регіони слабо залучені у процес інтеграції і покладаються на переговори із центральним урядом для посилення своєї автономії. В результаті Франція не розпалася, а регіоналізація не створила загрози для національної єдності. Більше того, правоцентристські партії, які в 1980-х роках різко виступали проти реформ, із середини 2000-х років вимагають їх поглиблення.

У п'ятому підрозділі «Регіоналізація по-іспанськи - автономізація» дисертант відзначає, що регіональний рівень управління в Іспанії досить складний і включає різні форми організації. Серед них, за винятком муніципалітетів, тільки автономні спільноти є справді політичними за характером і динамікою. Інші організації регіонального рівня є переважно адміністративними органами управління. Слід зазначити, що спосіб регулювання автономного процесу в Іспанії, відмова від чистої федеральної моделі (з єдиною та фіксованою системою розподілу повноважень) на час ухвалення Конституції та надання переваги гнучкій, комплексній та прогресивній системі доступу до автономії означали помітний відцентровий динамізм в усій системі. Він не тільки означає прогресивну передачу влади та повноважень від держави автономним спільнотам, а й, з політичної точки зору, постійно породжує у системі відносин між центральним та регіональними урядами напруженість, конфлікти, переговори, що негативно впливає на політичну систему загалом. Автор стверджує: проблема полягає в тому, що за відцентрового динамізму системи досягнутий результат не є остаточним, і процес децентралізації має тривати в певній невизначеній формі. Проте існує непевність щодо подальшого розвитку регіоналізації в Іспанії, оскільки жоден з гравців, які беруть участь у цьому процесі, не має чіткого уявлення щодо його кінцевої форми та основної мети.

У дослідженні також звертається увага на іспанський парадокс: з одного боку, політична динаміка прагне до поступового розширення прав автономних спільнот, а з іншого - виборці демонструють очевидний брак інтересу до політики та питань регіонального управління, яке вони, як і раніше, вважають менш важливим, ніж центральна влада. Це характерно не лише для автономних спільнот зі слабкою регіональною ідентичністю, а й для спільнот, де регіональний націоналізм значно сильніший. Відповідно більш активні іспанці на загальних виборах до національного парламенту, ніж на виборах до автономних асамблей.

У шостому підрозділі «Деволюція - регіоналізація по-британськи» детально аналізуються особливості британської регіоналізації: наростаючий характер, асиметричність та неформальність. Автор відзначає одну з важливих особливостей британської моделі деволюції - «наростаючий» характер. Спочатку було прийнято рішення здійснювати її за принципом відкритого процесу, коли ніхто не має певності щодо його кінцевого результату. Нині він охопив Шотландію, Уельс та Північну Ірландію, де постійно призупинявся, але у майбутньому, за умови отримання підтримки на референдумі, інші частини Великої Британії також зможуть отримати нові повноваження. Проте масштаб і суть цих повноважень, які перейдуть до новостворених органів влади, також досі не визначений. Друга особливість, яка цілком узгоджується з історичним типом інституційного розвитку Великої Британії, полягає в асиметрії деволюційної моделі. Повноваження, передані кожному з територіальних органів влади в рамках Сполученого Королівства (Шотландії, Уельсу, Північної Ірландії), а також плановані до передачі в англійські регіони, не тотожні за обсягом. Застосований Лондоном асиметричний підхід до передачі повноважень на місця, з одного боку, сприяв підвищенню ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, а з іншого - створив умови для переходу від унітарної моделі державного устрою до квазіфедеративної. Третя характерна риса британської моделі деволюції полягає в тому, що центральний уряд веде справи з місцевою владою переважно без дотримання формальностей. Крім законодавчих положень, що стосуються створення місцевих інститутів влади, існує досить мало угод, які закріплюють двосторонні й багатосторонні відносини.

У сьомому підрозділі «Регіоналізація як форма європеїзації у країнах Східної Європи» автор дійшов висновку, що у низці східноєвропейських країн на відміну від країн ЄС регіоналізація здійснювалася шляхом інституційних змін, тоді як її соціально-економічний вимір все ще залишається слабким. Основним мотивом цих інституційних змін було очікування на отримання коштів із структурних фондів для регіонального розвитку, які стали б доступними одразу ж після набуття членства в ЄС. Слабким місцем регіоналізації, що здійснювалася у східноєвропейських країнах, стала відсутність соціально-економічної динаміки, зумовлена необхідністю відродження депресивних територій. Крім того, для країн регіону характерна відсутність чіткого розуміння регіону як інституту. На думку дисертанта, регіоналізація інститутів у цих країнах не свідчить про рух у напрямі запровадження спільної моделі через створення регіонального управлінського рівня. Навпаки, існування різних інститутів, розбіжності щодо політичних поглядів та інтересів, розміри країни визначатимуть подальший напрям і темпи регіоналізації у регіоні.

У четвертому розділі «Регіональне управління в Україні: компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування» досліджено особливості української системи регіонального управління, з'ясовано її недоліки та визначено шляхи вдосконалення.

У першому підрозділі «Перспективи регіонального управління в Україні» дисертант відзначає, що на політичній мапі України відсутній регіон як політичний актор з власними повноваженнями, здатний самостійно вирішувати більшість внутрішніх проблем. Відповідно у країні відбувається пошук оптимальної моделі територіальної організації влади насамперед на рівні районів і областей, яка відповідала б загальновизнаним демократичним принципам децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень відповідних територіальних колективів та обраних ними органів самоврядування, що зафіксовані в Європейській хартії місцевого самоврядування та у проекті Європейської хартії регіонального самоврядування. Потреба таких пошуків зумовлена тим, що Конституція України не визнає населення районів та областей територіальними колективами, які мають право на здійснення місцевого самоврядування, хоча на цьому рівні функціонують районні та обласні ради. Найяскравіше слабкість самоврядних органів регіонального рівня проявляється в обмежених повноваженнях у бюджетній сфері та відсутності дійових механізмів впливу на державні адміністрації. Проаналізувавши нормативно-правову базу, дисертант стверджує, що за змістом відповідних положень Конституції України місцеві державні адміністрації фактично конституйовані не тільки як місцеві органи виконавчої влади, а й як квазівиконавчі органи районних та обласних рад, які, проте, не беруть участі у їх формуванні. Такий характер місцевих державних адміністрацій випливає, зокрема, зі змісту відповідних положень ст. 18 Конституції та ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якими вони визнаються підзвітними районним і обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними і обласними радами, а також у виконанні рішень ради з цих питань.

При розв'язанні проблеми запровадження регіонального рівня управління в Україні важливо уникнути крайнощів при визначенні обсягу повноважень, які йому будуть передані. У цьому контексті можна виділити дві крайнощі, яких слід уникати: федералізації та формалізації. Перша полягає у наділенні регіонів максимумом повноважень, що фактично означатиме перехід до федеративного устрою України. Автор виділяє чотири етапи розвитку ідеї федеративного устрою України: перший з ХІХ - до кінця ХХ ст. пов'язаний з діяльністю Кирило-Мефодіївського братства, яке займалося розробкою моделі федерації для країни; другий розпочався із здобуття Україною незалежності й тривав до прийняття Конституції України у 1996 р., яка остаточно закріпила унітарний устрій держави; на третьому етапі ренесанс ідеї федералізації у 2004 р. був спровокований передусім політичними чинниками, а не об'єктивною потребою оптимізувати територіальний устрій держави; четвертий етап характеризується відмовою у 2010 р. на рівні вищого керівництва держави розглядати варіанти федералізації країни.

Формалізація полягає у збереженні статус-кво регіонів, без надання їм ширших прав щодо розв'язання власних, локальних проблем або ж створення додаткових управлінських рівнів, що призведе до розпорошення владних повноважень між ними. Також потребує вирішення проблема оптимізації системи адміністративно-територіального устрою країни. Іншими словами, на даному етапі в Україні розвиток повноцінного регіонального рівня можливий лише за збереження унітарності держави та трьохрівневої системи адміністративно-територіального устрою.

У другому підрозділі «Особливості управління регіональним розвитком в Україні» на основі детального аналізу нормативно-правової бази та практики взаємовідносин між центром і регіонами автор робить висновок, що кількість нормативно-правових актів, предметом регулювання яких виступає власне регіональний рівень державної політики, незначна. Основу законодавства у цій сфері становлять Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р., Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 р. Водночас існує ціла низка правових актів і документів, що регулюють питання регіонального розвитку, а саме: закони України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (2000), «Про Генеральну схему планування території України» (2001), «Про транскордонне співробітництво» (2004), «Про стимулювання розвитку регіонів» (2005), Концепція державної регіональної політики (2001), Загальнодержавна програма комплексного розвитку малих міст (2004) тощо. На основі їх аналізу автор стверджує, що організаційно-правовий механізм реалізації регіональної політики можна вважати достатньо ефективним, але він потребує вдосконалення у напрямі поглиблення фіскальної децентралізації через внесення змін до Бюджетного кодексу України, чіткішого розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування із збільшенням ступеня автономності останніх.

Аналіз останніх кроків держави у сфері регіональної політики, здійснений дисертантом, свідчить, що Україна неповною мірою використовує досвід європейських держав, які у цій сфері своїм пріоритетом зробили політику не вирівнювання, а стимулювання розвитку найбільш перспективних територій. Запропонований Кабінетом Міністрів України механізм укладання угод щодо регіонального розвитку з відповідними обласними адміністраціями поки що не дає бажаного результату і перебуває під значним впливом політичних чинників.

У висновках сформульовано найсуттєвіші результати дослідження, наведено теоретичні узагальнення та нове вирішення наукової проблеми запровадження регіонального рівня управління в Україні.

1. Регіон - цілісна за спільними просторовими, соціально-економічними і культурними характеристиками територія як окрема управлінська одиниця. Регіон має дуалістичний характер: одночасно є суб'єктом і об'єктом управління на регіональному рівні. Регіональне управління - координаційна діяльність органів публічної влади із забезпечення ефективної взаємодії суб'єктів управління у формуванні та реалізації програм сталого розвитку регіону. Основною метою регіонального управління є надання якісних послуг громадянам та підвищення їх життєвого рівня, забезпечення прав людини, територіальної цілісності держави, цілей і особливостей соціального, економічного, культурного розвитку регіону. Першочерговими завданнями регіонального управління є узгодження і забезпечення (в тому числі правовими засобами) інтересів усіх суб'єктів регіонального управління, розробка та запровадження ефективних інструментів стимулювання регіонального розвитку, налагодження міждержавного співробітництва.

2. Для становлення демократії врахування суб'єктних характеристик регіону, які лежать в основі формування регіонального самоврядування, матиме такі позитивні наслідки: збільшення можливостей для регіонального експерименту, що є важливим аспектом процесу реформування суспільства; зменшення залежності регіонів від центру за рахунок отримання істотного обсягу повноважень; скорочення дистанції між регіональною політичною елітою і пересічними громадянами, що створює останнім додаткові канали для участі у політичному житті. Створення регіональних органів самоврядування перегруповує обсяг повноважень і сфер компетенції завдяки делегуванню багатьох функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади регіонам. Інституціоналізація регіонального врядування фундаментально змінює встановлений порядок здійснення владних повноважень. Така трансформація призводить до кількісної та якісної перебудови системи організації влади.

3. Регіон - це не одна з одиниць адміністративно-територіальної структури, а субнаціональний рівень управління, самоврядні органи якого наділені закріпленими у законодавстві повноваженнями і відповідними фінансовими ресурсами для їх реалізації. У цьому сенсі можна констатувати відсутність в Україні регіонального рівня управління, оскільки обласні ради позбавлені значних повноважень у фінансовій, економічній, соціальній сферах і значною мірою залежать від обласних державних адміністрацій та глави держави.

4. При проведенні порівняльно-політологічних досліджень найбільше труднощів виникає щодо визначення відповідного рівня управління через ієрархічну складність систем адміністративно-територіального устрою західноєвропейських країн. Підходи до аналізу взаємовідносин центр-регіони можна звести до чотирьох: конституційного, економічного, адміністративного та політичного, які використовуються залежно від сфери досліджуваних відносин. Європейська інтеграція спонукала до вивчення проблем регіонального рівня, однак її вплив суперечливий: з одного боку, зростає роль регіонів у внутрішній та зовнішній політиці, а з іншого - центр отримав можливість повернути собі низку втрачених повноважень.

5. Територіальний устрій держави визначається її історичною і культурною еволюцією, становленням і розвитком економічної системи, політичних і правових інститутів. Він виступає в соціально-економічному розвитку одночасно і як чинник, і як результат цього розвитку. Так, нав'язане Україні радянське економічне районування, з одного боку, сприяло акумулюванню ресурсів на територіях промислового розвитку, а з іншого - було неефективним, оскільки штучно розділило цілісну територію країни. Внутрішнє раціональне економічне районування повинно формуватися без жодних адміністративних перешкод, а державна політика має спрямовуватися на створення вигідних умов для вирівнювання економічного розвитку й запровадження соціальних стандартів у всіх регіонах України згідно з оптимальною продуктивністю всіх наявних ресурсів, що сприяло б максимальному зростанню національного доходу. Диспропорція у розвитку різних областей України, закладена за радянських часів, зберігається і нині.

6. Саме динаміка відносин між центром і периферією (регіонами) значною мірою зумовила структуру, межі, менталітет сучасних європейських держав. Залежно від обраної стратегії (централізуючої чи інтегруючої) і сформувалися унітарні або федеративні держави Європи. Проблема протистояння центр-периферія має декілька варіантів вирішення. Зокрема, певна економічна самостійність може існувати і за повного домінування територіальної, просторової політичної централізації, а культурна стандартизація забезпечується без державного самовизначення. Тобто у даному випадку периферія відсутня як така. У державі з абсолютним членським простором буде не один центр, а сукупність економічних і політичних центрів, які можуть об'єднуватися. Тому в таких типах ідеальних конструкцій розмежування центру і периферії є недоречним. Та й сам процес демократизації є, по суті, руйнуванням внутрішніх кордонів, зняттям бар'єрів для входження в політичну систему, як противаги виходу (виключенню, еміграції, сецесії). Сам факт, що територіальні політичні системи ніколи не можуть встановлювати повний контроль за рухом на своїх кордонах (люди, товари, інформація), створює можливості для формування культурної та економічної систем, які виходять за рамки військових і адміністративних кордонів політичної системи.

7. Зарубіжний досвід у сфері запровадження регіонального рівня управління свідчить, що оптимального використання ресурсів можна найкраще досягти на рівні територіальних та господарських одиниць, що дають розуміння ширшої перспективи. В оптимальному розмірі території можна досягти пропорційної концентрації та розумного розподілу матеріальних, інтелектуальних та інформаційних ресурсів, що дасть змогу поліпшити виконання суспільно значущих завдань. Подальший економічний розвиток також залежить від поширення інноваційної економічної діяльності та ресурсів у межах всієї країни. Багатополярна господарська просторова структура відкриває можливості для місцевих ініціатив і закладає фундамент для розвитку мереж регіональної економічної співпраці. Регіони можуть забезпечити адекватні інституційні рамки для такого процесу, що з часом дасть їм змогу взяти на себе більшу кількість функцій та ієрархічно їх упорядкувати.

8. Умови, необхідні для економічного розвитку регіону і країни загалом, можна охарактеризувати трьома чинниками: щільністю, відстанню і неоднорідністю. Щільність полягає у концентрації на певній території виробництва і людського капіталу, використовуючи лише ринкові механізми і сприяючи вирівнюванню рівнів життя у селах, великих і малих містах. Щодо відстані, то держава повинна докладати зусиль для її скорочення: а) між центрами концентрації економічної активності й робочою силою; б) між центрами економічного життя та відсталими регіонами. Можливим негативним наслідком скорочення відстані є поява нетрів у мегаполісах через неможливість забезпечити більш-менш рівномірний розподіл багатства між усіма регіонами країни.

Неоднорідність зумовлена економічними, соціальними, культурними, географічними особливостями регіонів, що, в свою чергу, позначається на темпах їх економічного розвитку, є однією з причин диспропорцій між різними територіями країни.

9. Регіони є важливим елементом у наднаціональній системі управління Європейського Союзу. Їх значення зростає в міру поглиблення процесів децентралізації, зміцнення інститутів демократії та ширшого застосування принципу субсидіарності. У сфері європейської інтеграції єврорегіони використовуються як інструмент інтеграції ядра ЄС, розв'язання проблем розширення ЄС і як інструмент тіснішої взаємодії з країнами на сучасних та майбутніх кордонах Союзу.

10. Євросоюз не висуває вимог, окрім дотримання загальних принципів щодо інститутів та змісту регіональних програм. Натомість регіональна політика має відповідати таким принципам: 1) комплексності - повинна існувати розвинена система структурних інструментів політики та зв'язків з державними інституціями. Якщо галузеві політики не зважають на територіальні аспекти або інструменти та інституції регіональної політики відокремлені від ширшої системи, то цілі регіональної політики можуть бути реалізовані або неефективно, або зовсім не реалізовані. Без комплексності регіонального програмування і розвитку не можна досягти намічених цілей регіональної політики. Отже, всі владні органи на місцевому, регіональному, національному та європейському рівнях мусять враховувати регіональний аспект у загальноекономічних та стратегічних галузевих рішеннях; 2) координації діяльності між різними органами державної влади, місцевого і регіонального самоврядування, що є запорукою успішності такої політики і раціонального використання наявних ресурсів; 3) співробітництва, яке разом з вертикальною і горизонтальною координацією сприяє справедливому перерозподілу ресурсів, підвищенню якості послуг та економічному розвитку; 4) системності, що вимагає, щоб регіональна політика базувалася на програмах, які відповідають визначеним потребам, та оцінювалася на основі вибору інструментів відповідними органами управління. Системність також передбачає, що фінансова підтримка має надаватися тільки тоді, коли проекти узгоджуються з довгостроковою програмою регіонального розвитку.

11. З огляду на це регіони повинні бути утворені як одиниці державного управління. Це зумовлюється необхідністю створення моніторингової системи за вимогами ЄС, а також децентралізацією та оптимальною організацією адміністрування державних функцій. Функції державного управління можуть бути переглянуті в контексті побудови сучасної системи державного управління у напрямі перерозподілу деяких міністерських функцій, які здійснюються на обласному/районному рівні, та передачі їх регіональним самоврядним органам, а також організації виконання решти завдань на регіональному рівні. У цьому контексті оптимальний розподіл функцій і завдань може бути встановлено між регіональними структурами, а фінансування, систему державних субсидій та структуру державного управління можна адаптувати відповідним чином під контролем уряду.

12. Аналіз процесу регіоналізації у Франції засвідчив: хоча для французів і характерна сильна регіональна ідентичність, однак вона існує паралельно, а не за рахунок національної. Загалом громадяни Франції позитивно ставляться до регіоналізації і децентралізації, підтримуючи заходи щодо їх поглиблення. Водночас регіоналізація прискорила формування політичних партій, які прагнуть розширити сферу свого впливу і сприяють поширенню регіоналізму. Однак детальний аналіз результатів регіональних виборів свідчить про те, що це було зумовлено передусім пропорційною виборчою системою з низьким бар'єром.

13. Досить успішним можна вважати іспанський досвід регіоналізації, завдяки якій країні вдалося врегулювати історично зумовлені відмінності між окремими територіями та задовольнити вимоги останніх щодо більшої автономії у вирішенні внутрішніх справ. Подібна ситуація склалася й у Великій Британії, де регіоналізація, що набула форми асиметричної децентралізації, дала змогу окремим територіям знайти своє місце у політико-територіальній структурі держави.

14. У країнах Східної Європи регіоналізація, яка також передбачала відродження самоврядування на місцевому і регіональному рівнях, набула форми європеїзації у зв'язку з прагненням держав вступити до Євросоюзу. В процесі підготовки до вступу кожна з цих країн створила реальні або статистично-управлінські одиниці регіонального рівня управління. Для держав цього регіону характерна невідповідність доходів органів регіонального рівня збільшеному обсягу їх повноважень щодо надання послуг. Отже, постійне недофінансування самоврядування на регіональному рівні - основна перешкода для успішного регіонального розвитку. Без достатнього фінансування самоврядні регіони можуть лише програмувати і координувати діяльність інституцій місцевого самоврядування та бізнесу, але вони не спроможні реалізовувати великі проекти регіонального масштабу, які б радикально підвищили конкурентоспроможність регіону (розвиток регіональної інфраструктури магістральних автошляхів, залізниці, інститутів наукових і технологічних інновацій тощо).

Водночас досвід східноєвропейських країн свідчить, що просте виділення регіонального рівня управління (воєводств, регіонів) не приводить до автоматичного створення відповідних управлінських структур. Формування останніх вимагає детального планування і забезпечення матеріальними, фінансовими і людськими ресурсами.

15. Сучасні стратегії реформування органів самоврядування у Західній Європі мають за мету або підвищення ефективності діяльності, або розширення участі мешканців у вирішенні місцевих справ, або обидві ці цілі одночасно. Загалом їх можна поділити на дві категорії: зміни у місцевій адміністрації та політичні реформи. До реформ у місцевій адміністрації відносять стратегії Нового державного управління (охоплюють різні аспекти: вихід та орієнтація на споживача, відкрите загальне бюджетування, аналіз витрат і вигод, внутрішньоорганізаційна децентралізація, стратегії приватизації тощо), функціональні й територіальні реформи (децентралізація, дерегуляція, адміністративно-територіальна реформа). Політичні реформи передбачають зміни в інститутах (прямі вибори мера, виконавчих мерів тощо) та активне запровадження нових моделей участі громадян.

16. Основна проблема органів самоврядування регіонального рівня України полягає в тому, що обласні ради не мають виконавчих органів, а тільки виконавчі апарати. Відповідно в одній з найважливіших для функціонування самоврядного органу сфер - бюджетній - до повноважень обласної ради належить лише затвердження обласного бюджету, складанням і виконанням якого займаються відповідні державні адміністрації. Такі ж диспропорції у розподілі владних повноважень зберігаються і щодо інструментів впливу з боку обласної ради на обласну державну адміністрацію.

Для приведення системи органів регіонального рівня управління у відповідність до рекомендацій Євросоюзу обласні ради повинні мати власний виконавчий орган; отримати більше повноважень у фінансовій, соціально-економічній, культурній і освітній сферах; активніше залучатися до процесу прийняття рішень на державному рівні. Щодо повноважень, то регіональне самоврядування означає право та спроможність регіональних органів влади здійснювати регулювання та управління частиною суспільних справ під свою власну відповідальність і в інтересах населення регіону, діючи в межах Конституції та законодавства відповідно до принципу субсидіарності. Повноваження регіональних органів влади мають бути визначені Конституцією, регіональними законодавчими актами або національним законодавством. Регіональні органи влади, в межах законодавства та/або Конституції, мають повне право діяти за власною ініціативою з будь-якого питання, яке не вилучено зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено іншому органу влади. Регламентація або обмеження повноважень регіональних органів влади здійснюється на основі Конституції та/або законодавства.

17. При визначенні обсягу повноважень органів самоврядування регіонального рівня слід уникати двох небезпек - федералізації та формалізації. Перша полягає у наділенні регіонів максимумом повноважень, що фактично означатиме перехід до федеративного устрою України. Формалізація полягає у збереженні статус-кво регіонів, без надання їм ширших прав щодо вирішення власних, локальних проблем або ж створення додаткових управлінських рівнів, що призведе до розпорошення владних повноважень між ними. З огляду на особливості розвитку різних регіонів України застосування виключно історичного підходу, який передбачає відтворення у сучасному територіальному устрої адміністративних одиниць минулого (Галичина, Волинь, Підкарпатська Русь тощо), у процесі розробки нової моделі адміністративно-територіального устрою країни недоцільне. Слаборозвинене місцеве самоврядування та низька якість державного управління загалом не дають підстав для переходу до більш складної ієрархічної структури адміністративно-територіального устрою.

18. Основною помилкою усіх попередніх варіантів регіоналізації України було те, що вона розглядалася окремо від проблем територіальної організації влади. Неможливо сформувати ефективні органи управління регіонального рівня, якщо не буде забезпечена стабільна база - розвинене місцеве самоврядування. Останнього неможливо досягти без проведення адміністративно-територіальної і децентралізаційної реформ.

19. Організаційно-правовий механізм реалізації регіональної політики в Україні можна вважати достатньо ефективним, але він потребує вдосконалення у напрямі поглиблення фіскальної децентралізації через внесення змін до Бюджетного кодексу України, чіткішого розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування із збільшенням ступеня автономності останніх, оптимізації адміністративно-територіального устрою шляхом здійснення відповідної реформи. Однак у сучасних умовах уряду слід відмовитися від політики підтримки депресивних територій, яка за п'ять років так і не була реалізована на практиці, а зосередити зусилля на створенні сприятливих умов для розвитку вже існуючих полюсів розвитку, які нині особливо потребують допомоги держави.

20. Стратегія поліпшення державної регіональної політики в результаті запровадження одного з основних інструментів управління розвитком регіонів - угод щодо регіонального розвитку, які укладаються між Кабінетом Міністрів України та обласними радами, яких за два роки укладено лише шість, виявилася неефективною. Практика укладання та реалізації угод щодо регіонального розвитку засвідчила такі їхні особливості: 1) тривалість у часі процедур розробки і укладання угод; 2) залежність процедур розробки і укладання угод від політичної кон'юнктури. Укладання угоди щодо розвитку того чи іншого регіону нерідко використовується як інструмент у боротьбі за електоральні симпатії; 3) пріоритет щодо укладання угод для регіонів з високим та середнім рівнем розвитку, в тому числі через порівняно менший обсяг необхідного фінансування проектів в рамках угоди та можливість залучення місцевого капіталу. Проте досі не укладено угоди розвитку тих регіонів, які найбільше потребують застосування ефективних механізмів та інструментів стимулювання соціально-економічного розвитку, мають відсталу інфраструктуру, несприятливе життєве середовище та в цілому демонструють ознаки депресивності; 4) переважне спрямування укладених угод на розв'язання проблем у сфері житлово-комунального господарства, інженерних мереж та локальної інфраструктури, а також серйозна увага до інфраструктурних проектів національного масштабу; 5) різна структура джерел фінансування укладених угод. Крім різної частки участі держави, відрізняються також пропорції інших двох джерел фінансування угод.

регіональний рівень управління

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Індивідуальна монографія:

1. Іжа М. М. Система регіонального управління: світовий досвід і Україна: Монографія / М. М. Іжа. - Одеса: «Друкарський дім», 2011. - 368 с.

Рецензії: 1) Макаренко Є.А. Політологічне осмислення регіонального управління: новий погляд науковця // Держава і право. - 2011. - Вип. 52. - С. 690-69; 2) Нагорняк М.М. Нове порівняльно-політологічне дослідження системи регіонального управління // Порівняльно-правові дослідження. - 2011. - № 2. - С. 177-178.

Колективні монографії:

2. Іжа М. М. Організаційно-правові засади державного управління: Навч. посібник / М. М. Іжа, Т. І. Пахомова, Я. О. Різникова. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - 308с.

3. Державне управління: основи теорії, історія і практика: Навч. пос. / [В.Д. Бакуменко, П. І. Надолішній, М. М. Іжа, Г.І. Арабажи] / За заг. ред. Надолішнього П. І., Бакуменко В. Д. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - 394 с.

4. Іжа М. М. Поєднання методів державного регулювання в умовах перехідної економіки / М. М. Іжа / Демократичні засади державного управління та адміністративне право: Монографія / [Кол. авт.: Шемшученко Ю. С., Авер'янов В. Б., Андрійко О. Ф., Кресіна І. О., Нагребельний В. П., Іжа М. М. та ін.]. - К.: Юридична думка, 2010. - С. 397-412.

Статті у фахових наукових виданнях з політичних наук:

5. Іжа М. М. Регіоналізація як європеїзація у країнах Східної Європи / М. М. Іжа // Політологічний вісник. - 2009. - Вип. 43. - С. 401-411.

6. Іжа М. М. Небезпека федералізації та формалізації для регіонального рівня / М. М. Іжа // Держава і право. - 2009. - Вип. 44. - С. 679-683.

7. Іжа М. М. Історичний чинник у розробці моделі територіальної організації влади в Україні / М. М. Іжа // Політологічний вісник. - 2009. - Вип. 44. - С. 178-188.

8. Іжа М. М. Проблеми дослідження регіонального рівня в західноєвропейських країнах / М. М. Іжа // Держава і право. - 2009. - Вип. 45. - С. 600-604.

9. Іжа М. М. Єврорегіон як проміжний рівень у багаторівневій структурі управління / М. М. Іжа // Держава і право. - 2009. - Вип. 46. - С. 588- 591.

10. Іжа М. М. Індекс децентралізації європейських країн / М. М. Іжа // Держава і право. - 2009. - Вип. 48. - С. 629-634.

11. Іжа М. М. Організаційно-правовий механізм регіональної політики в Україні / М. М. Іжа // Політологічний вісник. - 2010. - Вип. 46. - С. 268-275.

12. Іжа М. М. Стимулювання розвитку регіонів: зміна підходу / М. М. Іжа // Держава і право. - 2010. - Вип. 47. - С. 643-647.

13. Іжа М. М. Історія розвитку просторового планування в Євросоюзі / М. М. Іжа // Політологічний вісник. - 2010. - Вип. 48. - С. 133-139.

14. Іжа М. М. Європейські моделі регіонального розвитку / М. М. Іжа // Держава і право. - 2010. - Вип. 49. - С. 634-638.

15. Іжа М. М. Еволюція політико-територіальних досліджень регіону / М. М. Іжа // Політологічний вісник. - 2010. - Вип. 49. - С. 343-350.

16. Іжа М. М. Управлінські та політичні аспекти реформування місцевого і регіонального самоврядування в Європі / М. М. Іжа // Порівняльно-правові дослідження. - 2010. - № 1. - С. 147-152.

17. Іжа М. М. Економічне районування у територіальному устрої держави / М. М. Іжа // Нова парадигма. - 2010. - Вип. 95. - С. 67-73.

18. Іжа М. М. Регіоналізація як нова управлінська парадигма / М. М. Іжа // Політологічний вісник. - 2010. - Вип. 49.- С. 56-59.

19. Іжа М. М. Ієрархія відносин центр-регіони за С. Рокканом / М. М. Іжа // Порівняльно-правові дослідження. - 2010. - № 2. - С. 152-157.

20. Іжа М. М. Зміна органів проміжного рівня управління в європейських країнах / М. М. Іжа // Політологічний вісник. - 2010. - Вип. 50. - С. 250-254.

21. Іжа М. М. Повноваження обласних рад як органів регіонального самоврядування / М. М. Іжа // Держава і право. - 2010. - Вип. 50. - С. 668-673.

22. Іжа М. М. Показник децентралізаційних процесів у країнах Європи / М. М. Іжа // Вісник СевНТУ. - 2010. - Вип. 112. - С. 152-155.

23. Іжа М. М. Територіальні чинники регіонального розвитку / М. М. Іжа // Вісник Державної академії керівних кадрів культури і мистецтв. - 2010. - № 3. - С.195-199.

24. Іжа М. М. Територія як важливий елемент процесу державотворення / М. М. Іжа // Держава і право. - 2010. - Вип. 51. - С. 673-679.

25. Іжа М. М. Договірні засади реалізації регіональної політики України / М. М. Іжа // Актуальні проблеми політики. - 2011. - Вип.41. - С. 124-137.

26. Іжа М. М. Використання теорій регіонального розвитку / М. М. Іжа // Держава і право. - 2011. - Вип. 52. - С. 566-572.

27. Іжа М. М. Еволюція концепції просторового планування / М. М. Іжа // Держава і право. - 2011. - Вип. 53. - С. 536-544.

Публікації, які додатково відображають результати дисертації:

28. Державні закупівлі в Україні: нормативно-правова база: навчально-методичний посібник // За заг ред. М.М. Іжі. - 2-е вид., онов. та доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. - 270 с.

29. Експертно-аналітичний супровід діяльності місцевих адміністрацій Півдня України: визначення потреб вдосконалення професійного навчання / [Іжа М. М., Попов С.А., Яценко В.А.]. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - 16 с.

Основні результати, положення і висновки дисертації доповідалися на конференціях:

30. Іжа М. М. Вплив регіональних пропозицій на вироблення державної стратегії управління розвитком території / М. М. Іжа // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: матеріали наук.-практ. конф., 24 листопада 2004 р., м. Одеса / гол. ред. А.М. Пойченко. - Одеса, 2004. - У 2 т. - Т. 1. - С.186-188.

31. Іжа М. М. Реорганізація системи професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування: регіональний аспект / М. М. Іжа // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження: мат. щоріч. наук.-практ. конф., 31 жовтня 2006 р., м. Одеса. - Одеса, 2006. - С. 4-10.

32. Іжа М. М. Державна антикризова політика Україні та її напрямки / М. М. Іжа // Економічні та фінансові процеси в регіоні в умовах прогнозної невизначеності: Матеріали щорічної наук.-практ. конф., 29 травня 2009 року, м. Одеса. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - С.З.

33. Іжа М. М. Підходи до визначення кількості рівнів державного управління / М. М. Іжа // Політико-правове забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування: Зб. доповідей щорічних Всеукраїнських громадських слухань (Одеса, 24-25 вересня 2009 р.). - Одеса: Юридична література, 2009. - С. 38-42.

34. Іжа М. Сучасні аспекти професійного навчання службовців органів державної влади / М. М. Іжа // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали та рекоменд. підсумкової наук.-практ. конф. за міжнародною участю 30 жовтня 2009 року, м. Одеса. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - С. 19-22.

35. Іжа М., Приходченко Л.Л. Забезпечення ефективної діяльності органів публічної влади: досвід наукового супроводу / М. М. Іжа // Вісник державної служби України. - 2009. - №1. - С. 52-56.

36. Сердюк М., Іжа М., Кривцова В. Міжнародна технічна допомога як складова програм регіонального розвитку / М. М. Іжа // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць ОРІДУ НАДУ. - 2009. - Вип. 2 (38). - С. 100-107.

37. Іжа М. М. Проблеми становлення інформаційного суспільства в Україні / М. М. Іжа // Інформаційне суспільство і сталий розвиток: Матер. наук.-практ. семінару до Всесвітнього дня телекомунікацій і інформаційного суспільства. 17 травня 2010 року, м. Одеса. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. - С. 7-13.

38. Іжа М. М. Державна економічна політика та проблеми посткризового розвитку ринкових відносин в Україні / М. М. Іжа // Економічні та фінансові процеси в умовах прогнозної невизначеності: регіональний аспект: Матеріали щорічної наук.-практ. конф., 28 травня 2010 року, м. Одеса. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. - С. 3-4.

39. Іжа М. М., Попов С. А. Регіональна політика сталого розвитку в Україні: проблемні аспекти / М. М. Іжа // Матер. наук.-практ. конф., 28 травня 2010 р., м. Київ. У 2 т. / За заг. ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, С.В. Загороднюка. - К.: НАДУ, 2010. - Т.2. - С. 111-112.

40. Іжа М. М. Політико-правові аспекти становлення регіонального рівня управління в країнах Східної Європи / М. М. Іжа // Треті Конституційні читанні: Зб. тез наук. доповідей і повідомлень міжн. наук. конф. молодих учених, аспірантів і студентів (28-29 травня 2010 р., м. Харків). - Харків: «Права людини», 2010 - С. 447-548.

41. Іжа М. М. Еволюція політико-територіальних досліджень регіону / М. М. Іжа // Модернізація державного управління, державної служби і кадрової політики: збірник доповідей щорічних Рішельєвських академічних читань. - Одеса: Юридична література, 2010. - С. 343-350.

42. Іжа М. М. Європейські моделі регіонального розвитку / М. М. Іжа // Європейське право та порівняльне правознавство: Зб. статей / За ред. Ю.С. Шемшученка, І.С. Гриценка, О.В. Кресіна. - Київ - Шамборі: Логос, 2010. - С. 375-382.

43. Іжа М. М., Попов С. А. Концепція переходу України до сталого розвитку як об'єкт інноваційного впровадження / М. М. Іжа // Регіональна політика сталого розвитку: сучасний стан та перспективи впровадження: Наук.-практ. семінар, 11 червня 2010 року, м. Одеса. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. - С. 3-6.

44. Іжа М. М. Порівняння нормативно-правової бази регіональної політики України та Росії / М. М. Іжа // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку: Зб. наук. праць / За ред. Ю.С. Шемшученка, І.С. Гриценка, М.Б. Бучка; упор. О.В. Кресін. - К.: Логос, 2010. - С. 254-257.

45. Іжа М. М. Регіоналізація та постсоціалістичні трансформації в Європі / М. М. Іжа // Проблеми правової реформи та розбудови громадянського суспільства в Україні: тези доповідей всеукраїнської наук. конф. ад'юнктів, аспірантів та здобувачів. - Львів: Львів. держ. ун-т внутрішніх справ, 2010. - С. 36-40.

46. Іжа М. М. Регіональна політика сталого розвитку України: проблемні аспекти впровадження / М. М. Іжа // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць ОРІДУ. - 2010. - Вип. 1 (41). - С. 3-6.

47. Іжа М. М. Реформування адміністративно-територіального устрою України: можливі небезпеки федералізації та формалізації регіонального рівня / М. М. Іжа // Теоретичні та прикладні питання державотворення: електронне наукове фахове видання Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. - 2010. - Вип. 6. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/ tppd/2010-6/zmist/R_1/Iga.pdf.

48. Іжа М. М. Сучасні підходи до регіонального управління в контексті розвитку місцевого самоврядування / М. М. Іжа // Державне управління та місцеве самоврядування: тези ХІ міжн. наук. конгресу 24 березня 2011 року, м. Харків. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2011. - С. 72-73.

49. Іжа М.М. Система регіонального управління: світовий досвід та Україна / М. М. Іжа // Реформування місцевого самоврядування: національний та міжнародний досвід: Тези міжнар. наук.-практ. конф., 20 травня 2011 р., Вінниця. - Вінниця, 2011. - С. 47-54.

50. Іжа М. М. Угоди регіонального розвитку: стан і перспективи / М. М. Іжа //Актуальні проблеми регіонального управління та місцевого самоврядування: Матер. наук.-практ. конф. за міжнародною участю (8 квітня 2911 р., м. Київ) / За заг. ред. В.К. Присяжнюка, В.Д. Бакуменка, Т.В. Іванової. - К.: Вид. центр Академії муніципального управління. У 2 ч. Ч.1. - С. 201-208.

АНОТАЦІЇ

Іжа М.М. Система регіонального управління: світовий досвід та Україна. - Монографія.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - Київ, 2011.

Здійснено комплексне політологічне дослідження особливостей функціонування регіонального рівня управління у зарубіжних державах та в Україні з огляду на сучасні тенденції глобалізації, регіоналізації та децентралізації.

Регіон, як базову складову системи регіонального управління, розглянуто у двох площинах: як одну з одиниць територіальної структури держави; та як повноправного учасника політичного процесу, що стає можливим в результаті тенденції регіоналізації у більшості сучасних держав. Встановлено, що регіоналізація, яка лежить в основі формування регіонального рівня управління, є процесом регіонального структурування простору, а також повноцінного включення регіонів у політичне, економічне та соціальне життя на національному і транснаціональному рівнях.

На основі аналізу процесів на регіональному рівні у країнах Західної та Східної Європи доведено, що глобалізація не призводить до стандартизації регіонів різних країн, не нівелює їх територіальні та культурні особливості, а створює для них нові можливості для розвитку в економічній, соціальній, культурній сферах. Показано, що найкращим шляхом розвитку як для держави, так і для регіонів є пристосування до мінливих рамок глобалізації, що значною мірою залежить від адекватності інституційної структури регіонів. Розглянуто взаємозв'язок між членством у наднаціональній структурі - Євросоюзі та адміністративно-територіальним устроєм, системою відносин центр-регіони у країнах-членах.

Дана характеристика регіонального рівня управління в Україні, визначено його найбільш гострі проблеми та визначено шляхи їх подолання. Вказано на небезпеки федералізації та формалізації у ході вдосконалення системи органів регіонального рівня управління, визначено ефективність застосування інструментів здійснення державної регіональної політики.

Запропоновано низку рекомендацій щодо вдосконалення діяльності системи регіонального управління, розвитку регіонального та місцевого самоврядування, оптимізації адміністративно-територіального устрою, розробки програм регіонального розвитку та налагодження ефективних взаємозв'язків між різними рівнями управління.

Ключові слова: регіон, єврорегіон, регіоналізація, регіональна політика, глобалізація, федералізація, місцеве самоврядування, децентралізація.

Ижа Н.М. Система регионального управления: мировой опыт и Украина. - Монография.

Диссертация на соискание научной степени доктора политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины. - Киев, 2011.

Осуществлено комплексное политологическое исследование особенностей функционирования регионального уровня управления в зарубежных государствах и Украине с учетом современных тенденций глобализации, регионализации и децентрализации.

Регион, как базовая составная часть системы регионального управления рассмотрена в двух аспектах: как одна из единиц территориальной структуры государства, звено административно-территориального деления субнационального уровня, где действуют региональные властные институты с определенными полномочиями, соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации, и осуществляется региональный политический процесс; и как полноценный участник политического процесса, что стало возможным в результате тенденций регионализации в большинстве современных государств.

Установлено, что регионализация, лежащая в основе формирования регионального уровня управления, является результатом региональной структуризации пространства, а также полноценного включения регионов в политическую, экономическую и социальную жизнь на национальном и транснациональном уровнях.

Обосновано, что, с точки зрения укрепления демократических институтов, регионализация содействует: расширению возможностей для регионального эксперимента, являющегося важным аспектом процесса реформирования общества; уменьшению зависимости регионов от центра за счет получения существенного объема полномочий и ресурсов; сокращения дистанции между региональной политической элитой и гражданами, что создает последним дополнительные каналы участия в политической жизни.

Представлен развернутый анализ процессов, происходящих на региональном уровне в странах Западной и Восточной Европы. Показано, что глобализация не приводит к стандартизации регионов разных государств, не сглаживает их территориальные и культурные особенности, а создает для них новые возможности для развития в различных сферах: экономической, социальной, культурной. Поэтому лучшим путем развития как для государства, так и регионов является приспособление к изменчивым рамкам глобализации, что в значительной мере зависит от адекватности институционной структуры регионов. Другими словами, государство должно приложить максимум усилий, чтобы сделать свои органы регионального уровня конкурентоспособными на мировой арене. Одним из основных инструментов в этом направлении является реформирование системы местного и регионального самоуправления, осуществление административно-территориальной реформы. Выявлена взаимосвязь между членством в наднациональной структуре - Европейском Союзе и административно-территориальным устройством, системой отношений центр-регионы в странах-членах.

Дана характеристика регионального уровня управления в Украине, определены его наиболее острые проблемы и пути их решения. Указано на опасности федерализации и формализации в ходе совершенствования системы органов управления регионального уровня, определена эффективность применения существующих инструментов реализации государственной региональной политики.

Сформулированы рекомендации по совершенствованию деятельности системы регионального управления, развитию регионального и местного самоуправления, оптимизации административно-территориального устройства, разработки программ регионального развития и установления эффективных взаимосвязей между различными уровнями управления.

Ключевые слова: регион, еврорегион, регионализация, региональная политика, глобализация, федерализация, местное самоуправление, децентрализация.

Izha M. M. The system of regional government: the world experience and Ukraine. - Monography.

Thesis to obtain the scientific degree of PhD in Political Science with the speciality 23.00.02 - political institutes and processes. - Volodymyr Koretskyi Institute of State and Law, National Academy of Sciences of Ukraine. - Kyiv, 2011.

The author presents the complex political research of the functioning the regional level of government in foreign states and Ukraine. The region as the basic element of regional government system is considered as 1) the unit of territorial structure of the state, 2) the competent participant of political process that is possible as result of the regionalization, which takes place in the majority of modern states.

The detailed analysis of the processes on the regional level in the world and the countries of Western and Eastern Europe are presented. The author states, that globalization doesn't lead to standardization the regions in different countries, smoothing their territorial and cultural features, but creates the new opportunities for development in different spheres: economic, social, cultural. So the best way for states and regions is adaptation to changeable context of globalization, which depends to considerable extent from the adequacy of regional institution structure. The connection between the membership in the supranational organization - the European Union - and administrative division, “center-periphery” relations are considered.