Політологічні аспекти державної політики і державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ПОЛІТИЧНИХ І ЕТНОНАЦІОНАЛЬНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ ІМЕНІ І.Ф КУРАСА

УДК 32.001:321.01:35.07

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора політичних наук

Політологічні аспекти державної політики і державного управління

23.00.02 - політичні інститути та процеси

Дем'янчук Олександр Петрович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті «Києво-Могилянська академія», Міністерство освіти і науки України.

Науковий консультант - доктор політичних наук, професор Якушик Валентин Михайлович, Національний університет «Києво-Могилянська академія», кафедра політології, професор.

Офіційні опоненти:

Доктор політичних наук, професор Кармазіна Марія Степанівна, Інститут політичних і етнонаціональних досліджень імені І.Ф. Кураса НАН України, головний науковий співробітник;

Доктор політичних наук, доцент Ганжуров Юрій Семенович, Видавництво Верховної Ради України, директор;

доктор політичних наук, професор Круглашов Анатолій Миколайович, Чернівецький національний університет імені Ю.Федьковича, кафедра політології та державного управління, завідувач.

Захист відбудеться «9» лютого 2010 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.181.01 в Інституті політичних і етнонаціональних досліджень імені І.Ф. Кураса НАН України, 01001, м. Київ, вул. Кутузова, 8, кімн. 202.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту політичних і етнонаціональних досліджень імені І.Ф. Кураса НАН України, 01001, м. Київ, вул. Кутузова, 8, кімн. 218.

Автореферат розісланий “30” грудня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради доктор політичних наук Г.І. Зеленько.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Вдосконалення процесів здійснення управління суспільним життям в Україні відповідно до принципів демократичного суспільства вже тривалий час є одним з найнагальніших питань реформування системи державного управління. За останні два десятиріччя українська політична наука зробила потужний крок уперед у створенні теоретичного й методологічного забезпечення трансформаційних процесів. Посилення діагностичної й прогностичної функцій політичної науки в Україні стає все більш актуальним з огляду на розвиток демократії й відповідне ускладнення політичних процесів. Водночас, дослідження суспільства задля пояснення закономірностей та особливостей процесів його трансформацій і розвитку все частіше потребує комплексних, міждисциплінарних підходів, застосування нових методів і методологій для перегляду традиційних уявлень про організацію суспільного життя в сучасному світі. Особливо потребує нових підходів дослідження різких політичних, економічних і соціальних змін у тих суспільствах, що знаходяться в стані посттоталітарних трансформацій, до яких належить і Україна.

Процеси управління суспільним життям досліджуються в рамках різних суспільних наук, серед яких чільне місце займають політологія, соціологія та наука про державне управління. Якщо між першими двома науками існує досить тісний взаємозв'язок, то наука про державне управління і методологічно, і навіть інституційно помітно виокремлюється в самостійну галузь. З боку політології аналіз і поточних політичних подій, і довготермінових системних заходів з управління суспільством здебільшого зводиться до розгляду поведінки головних дійових осіб, тобто, до застосування методики біхевіоризму (для політичних груп і окремих політиків) або інституціоналізму (при розгляді дій політичних і соціальних інститутів). Соціологічні дослідження часто слугують для підтвердження чи спростування теоретичних припущень стосовно реакції суспільства на дії політичних акторів і значно рідше беруть на себе сміливість пояснень процесів взаємодії політичної системи і населення.

Однак дослідження процесів державного управління в Україні зводяться здебільшого до застосування юридичного та (останнім часом) менеджеріального підходів. Методологія аналізу публічної політики, що розвивалася в західній науці протягом кількох десятків років, почала застосовуватися в Україні лише з середини 1990-х років, причому головним чином в якості нормативної теорії зі значним наголосом на економічних аспектах вироблення управлінських рішень. Слід зазначити, що процес реформування системи управління був штучно розділений на два - політичну реформу та адміністративну реформу. До першої застосовується здебільшого юридичний підхід - намагання гармонізувати систему законів, а до другої - менеджеріальний - спроби запровадити стандарти якості послуг у органах виконавчої влади. Однак неврахування реформаторами іманентного зв'язку між обома підсистемами однієї системи управління заважає ефективно вирішувати завдання і політичних, і адміністративних трансформацій.

У цих умовах великого значення набуває поєднання підходів, притаманних політології (таких як біхевіоризм, дослідження ідеологій, вплив груп інтересів на політичні процеси тощо), з методологією публічної політики, зокрема, інституційним та процесуальним підходами, моделями вироблення і впровадження політичних рішень, що були сформульовані для аналізу управлінських процесів. Розгляд процесів державного управління крізь призму політичної аналітики (поточного і перспективного політичного аналізу, біхевіоризму, стану політичної культури, політичних ідеологій, сповідуваних політичними силами, що беруть участь у процесах державного управління), а також пояснення поточних політичних подій, структур політичної взаємодії акторів в управлінських політичних процесах може суттєво збагатити обидві галузі суспільствознавства: політичні науки та науки про державну (публічну) політику.

Таким чином, актуальність цього дисертаційного дослідження визначається в першу чергу нагальною необхідністю поглибити знання про політичні процеси та процеси державного управління, розробити і випробувати методологію комплексного підходу до дослідження принципів і процедур вироблення та здійснення державної (публічної) політики, виявити політичні чинники в діяльності політико-адміністративної системи державного управління та створити теоретичну основу для пояснення управлінських політичних процесів і прогнозування їхніх можливих наслідків для розвитку суспільства.

Зв'язок з науковими темами, програмами, планами. Дисертаційне дослідження в різні роки ставало складовою наукових тем кафедри політології Національного університету «Києво-Могилянська академія», зокрема, теми «Сучасні концептуальні підходи до дослідження політики» (0108U010243) та «Політична культура громадянського суспільства: стан та перспективи в Україні» (0108U010244).

Ступінь розробки теми. Вироблення політичних управлінських рішень безпосередньо пов'язане зі здійсненням влади, і в цьому відношенні аналіз відповідних політичних процесів прямо пов'язаний з дослідженням владних відносин. Саме ці відносини ще з часів Платона й Аристотеля були в центрі уваги дуже багатьох філософів, правознавців, соціологів і, звичайно, політологів. На Заході протягом ХІХ-ХХ століть найбільший внесок у дослідження влади як основної компоненти процесів вироблення рішень задля управління суспільством зробили К. Маркс, Ф.Енгельс, М.Вебер, Г.Лассвелл, Д.Істон, С.М.Ліпсет, Т.Парсонс, Г.Арендт, П.Бакрак і М.Барац, І.Берлін, Дж.Б'юкенен, Р.Даль, Р.Дарендорф, Л.Даймонд, М.Фуко, Ю.Габермас, С.Гантінгтон, А.Лійпхарт, С.Люкс, Дж.Марч, Г.О'Доннелл, А.Пшеворски, Р.Патнам, С.Верба та інші.

В Україні та колишніх радянських республіках загальнотеоретичні проблеми влади досліджували В.Бабкін, А.Слюсаренко, М.Томенко, Ю.Шаповал, В.Андрущенко, К.Гаджієв, Б.Гаєвський, Г.Горак, А.Єрмоленко, А.Керімов, А.Лузан, А.Панарін, Ф.Рудич, В.Шинкарук; владні відносини в контексті вироблення, ухвалення і виконання управлінських рішень досліджували Т.Алексеєва, В.Амелін, А.Анікевич, І.Антонович, М.Байтін, Ф.Бурлацький, В.Бебик, Д.Видрін, В.Князєв, С.Макеєв, А.Пойнченко, Г.Почепцов М.Кейзеров, І.Кравченко, В.Мшвенієрадзе, М.Попович, Ю.Прилюк, Ю.Тихомиров, А.Федосеєв, Г.Шахназаров; юридичні питання організації діяльності владних структур знайшли своє відображення в роботах М.Козюбри, М.Орзіха, П.Юзькова; інституційний аспект здійснення державної влади детально розглянутий В.Шаповалом, В.Якушиком; стосункам між державною владою і суспільством присвячені дослідження О.Бабкіної, Є.Бистрицького, Г.Волинки, А.Демидова, М.Михальченка, В.Ребкала, А.Салміна, А.Соловйова, А.Федосеєва; процеси вироблення і впровадження політичних рішень задля розв'язання суспільних конфліктів стали предметом праць В.Абизова, А.Ішмуратова, А.Міграняна, В.Кременя, В.Сіренка, А.Єрмоленка, А.Керімова.

Серед науковців, що працювали і працюють у галузі науки про державну політику, слід згадати перш за все Г.Саймона, Ч.Ліндблома та Д.Істона, яких поряд з Г.Лассвеллом вважають основоположниками цієї науки. Значний внесок у розвиток знань про державну політику в різні часи зробили А.Вілдавскі, Дж.Андерсон, П.Бакрак і М.Барац, Ю.Бардах, А.Болл, Д.Кінгдон, Г.Колбеч, Р.Даль, П.ДіМаджо і В.Пауелл, Є.Дрор, Д.Драйзек, П.Данліві, Т.Дай, Л.Ґанн, Х.Гекло, Х.Дженкінс-Сміт, К.Еліассен, Г.Лембрух, Т.Лові, Д.Мюллер, Р.Мілібанд, В.Нісканен, К.Оффе, В.Парсонс, К.Паттон, К.Поппер, Дж.Престон, П.Сабатьє, П.Селзнік, Т.Скокпол, Дж.Туллок та багато інших.

Перелік імен українських дослідників значно коротший, адже наука про державну політику отримала потужний поштовх до розвитку лише наприкінці 1990-х років. І все ж слід тут згадати таких дослідників, як В.Абизов, В.Ребкало, В.Тертичка, О. Кілієвич, В.Романов, О. Рудік, Т. Брус, В. Кремень, Н. Нижник та інші. Слід одразу зазначити, що в українській (та й російській) політичній науці все ще помітний глибокий розкол між дослідженнями політичних подій, політичних процесів і дослідженням проблем державного управління та державної політики.

Однією з дуже гострих проблем державного управління в сучасній Україні є поглиблення професійної готовності політиків і державних службовців до виконання управлінських функцій в умовах демократії. Той факт, що в Україні працюють близько 400 тисяч управлінців на різних рівнях адміністративної системи при здатності навчальних закладів підготувати за відповідними спеціальностями лише близько 1 тис. осіб, яскраво демонструє важливість вирішення цієї проблеми. Іншим дуже важливим чинником є зміст підготовки цих фахівців. В українських вищих навчальних закладах навчальні плани і програми з політології пропонують обмаль знань, що мали б практичне значення в управлінській діяльності, а підготовка фахівців з державного управління обмежує їх знайомство з теоретичними уявленнями про політичні процеси та інститути. В результаті браку відповідно підготовлених спеціалістів вироблення державної політики відбувається в адміністративних інститутах без врахування специфіки політичного процесу, конкретних політичних умов, а політичні інститути при розробці й ухваленні політичних рішень часом не беруть до уваги економічних та процедурних чинників.

З цього випливає необхідність уточнення змісту і обсягів підготовки фахівців у галузі розробки державної політики і надання управлінських послуг, а це, у свою чергу, вимагає глибоких теоретичних досліджень взаємопов'язаності політичних та адміністративних процесів у виробленні та впровадженні державної політики.

Метою дослідження визначено закладення спільної методологічної основи для політологічних досліджень сфери владних відносин і досліджень у галузі державної політики і державного управління.

Досягнення визначеної мети передбачає розв'язання таких завдань:

- встановити взаємозв'язок між характеристиками політичної системи і процесами та процедурами вироблення політико-адміністративних рішень, зокрема, з точки зору співвідношення державної й політичної влади, способу розподілу політичної влади в політичній системі;

- описати закономірності й особливості проявів політичної боротьби на різних етапах вироблення, ухвалення і впровадження державної політики;

- описати інституційне/організаційне середовище вироблення і впровадження державної/публічної політики з застосуванням менеджеріального, юридичного та політичного підходів і порівняти адекватність кожного опису фактичному об'єкту;

- спрогнозувати майбутні шляхи розвитку політико-адміністративної системи, пов'язані з подальшою демократизацією суспільства і розвитком інформаційно-комп'ютерних технологій, впровадженням електронного урядування;

- визначити проблеми політичного, соціального, психологічного й процедурного характеру, що виникають при реформуванні політико-адміністративної системи, зокрема, з застосуванням методології аналізу публічної політики;

- виділити закономірності й особливості політико-адміністративних реформ в умовах посттоталітарних трансформацій;

- проаналізувати дилеми, що постають перед політико-адміністративною системою та суспільством в ході демократичних трансформацій;

- на основі застосування відповідних теорій проаналізувати фактичні й можливі стратегії подальшого національного розвитку, виявити пріоритети і закономірності процесів розвитку України на сучасному етапі та в майбутньому;

- визначити ступінь і способи участі громадян у політичних процесах, зокрема, у процесах вироблення управлінських рішень, в умовах різних моделей розподілу політичної влади;

- проаналізувати шляхи формування політичної свідомості громадян, зокрема, роль політичної освіти і підходи до її здійснення в різних країнах, а також перспективи розвитку політичної освіти в Україні;

- описати види і способи застосування експертного знання в політико-адміністративних процесах відповідно до місця експерта в політичній системі;

- запропонувати орієнтовні навчальні плани для підготовки і підвищення кваліфікації експертів у галузі вироблення і впровадження державної політики та державних службовців, здатних враховувати особливості політичних процесів при виробленні, ухваленні та впровадженні політико-управлінських рішень.

Відповідно об'єктом дослідження обрано політико-адміністративну систему, а предметом - процеси державного управління, в тому числі вироблення державної політики як політичні процеси.

Методологічна основа дисертаційного дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено принципи науковості, неупередженості, комплексного використання джерел, вітчизняної та світової літератури. Методологічну основу дослідження становлять загальнонаукові та специфічні для політичних наук і наук про державне управління методи і підходи. демократизація політичний адміністративний

Для досягнення визначеної мети і виконання встановлених завдань, окрім загальнонаукових логічних методів - аналізу і синтезу, індукції й дедукції, використано системний, структурно-функціональний, описовий, порівняльний, історичний, нормативно-ціннісний, інституційний методи, а також емпіричні методи - інтерв'ю, спостереження, аналіз документів і методи аналізу державної політики. Так, системний та інституційний методи дали змогу описати політичну систему країни через моделі розподілу політичної влади, виявити її властивості, притаманні конкретним випадкам цього розподілу, виявити особливості реформування інституційних систем в умовах посттоталітарних трансформацій. Структурно-функціональний підхід став зручним інструментом при розгляді системи державного управління, оцінці менеджеріального, юридичного/нормативного та політичного підходів до її опису та розробки процедур реформування. Порівняльний метод застосовувався при аналізі, по-перше, станів політичної системи України у різні періоди історії (спільно з історичним), а по-друге, при розгляді підходів до здійснення політичної освіти в різних країнах задля оцінки можливостей і бар'єрів у розвитку інституйованої системи політичної освіти в Україні. Цей метод також став у нагоді при дослідженні перспектив реформування системи державного управління України. За допомогою інтерв'ю і спостережень визначалися основні блоки навчальних планів і програм підготовки та підвищення кваліфікації фахівців з аналізу державної політики і державного управління. Аналіз документів і методи аналізу державної політики застосовувалися при розгляді конкретних етапів політичних процесів, що мають місце при виробленні, ухваленні та впровадженні політичних рішень.

Новизна цього дисертаційного дослідження полягає в наведенні методологічного містка між політологією та наукою про державну політику і державне управління з тим, щоб краще пояснити закономірності й особливості протікання політичних/управлінських процесів у період суспільних трансформацій і на основі цього побудувати модель професійної підготовки працівників системи управління та сформулювати загальні принципи політичної освіти громадян як активних учасників політико-адміністративних процесів.

Проведення цього дисертаційного дослідження дало змогу:

- ввести поняття розподілу політичної влади як характеристики процесів вироблення й ухвалення політичних рішень;

- розробити теоретичні моделі політико-адміністративних процесів для різних способів розподілу політичної влади в політичній системі та пояснити особливості вироблення, ухвалення і впровадження політичних рішень на різних етапах новітньої історії України;

- виділити і описати політичні аспекти діяльності адміністративних інститутів та взаємозв'язок між політичними та адміністративними процесами при виробленні та здійсненні державної політики;

- порівняти менеджеріальний, юридичний/нормативний і політичний підходи до опису та вироблення способів реформування системи державного управління і визначити переваги та недоліки кожного з них для практичного застосування в політико-адміністративній реформі;

- показати важливість врахування інституційного ізоморфізму при виробленні стратегії й тактики реформування політичних та адміністративних інститутів;

- пояснити численні невдачі адміністративної реформи в Україні інкрементальним характером здійснення політики реформ в умовах незначних змін у складі політичної системи і закритості «вікна можливостей»;

- змалювати основні теоретичні підходи та запропонувати способи їх реалізації в ході вироблення і впровадження стратегій національного розвитку в Україні;

- розробити психолого-соціальну модель формування політичної свідомості громадянина в ході становлення і розвитку учасницької демократії та запропонувати шляхи становлення нової, демократичної політичної освіти в Україні подібно до розвинених демократичних країн;

- проаналізувати зміст і структуру експертного знання в залежності від місця експерта в соціально-політичній системі і розробити програми підготовки та підвищення кваліфікації відповідних фахівців у системі вищої освіти України;

- провести практичну апробацію розроблених навчальних планів і програм при проведенні навчання державних службовців, представників неурядових організацій, дослідників і викладачів вищих навчальних закладів на базі Національного університету «Києво-Могилянська академія».

Теоретичне значення отриманих результатів. Проведення цього дисертаційного дослідження дало змогу зблизити підходи й методології двох галузей політичної науки - політології та науки про державну політику і державне управління. Теоретично показано, що для пояснення причин і наслідків політичних подій аналіз поведінки політичних акторів у політичних процесах має доповнюватись аналізом вироблення, ухвалення і впровадження ними політичних та управлінських рішень. Показано також, що при аналізі політичних рішень/аналізі державної політики необхідно враховувати не лише економічну та юридичну, але й технічну та соціальну раціональність, тобто, пояснення та інтерпретація дій політичних акторів і вищих посадових осіб держави мають базуватися не лише на менеджеріальному та нормативному підходах, але використовувати там, де можливо, і політичний підхід. Показано, що політична система з корпоративістським розподілом політичної влади найкраще відповідає ідеальним уявленням про представницьку демократію. В дискурс обговорення політичних та адміністративних реформ введено поняття «інституційного ізоморфізму» як принципу, що має бути ретельно врахований при плануванні стратегій реформування політичної системи та її окремих інститутів. Певне теоретичне значення має обговорення в дисертації питань національного розвитку і вироблення відповідних стратегій, оскільки при цьому дисертантом розширено коло можливих теоретичних основ - окрім уже звичної для української політичної науки теорії модернізації, розглянуто можливі стратегії на основі теорій політичного (теорія залежності та підходи неомарксистів) і соціального (теорія розвитку людського потенціалу і теорія визволення) спрямування, а також умови розвитку стратегій «підвищення нації у класі» за принципами світ-системного аналізу. Окремо слід зазначити внесок у політичну теорію, пов'язаний з учасницькою демократією і потребою додаткової підготовки громадян до участі у виробленні й ухваленні політичних рішень шляхом розвитку політичної освіти. І, нарешті, теоретичне значення має аналіз типів експертного знання «у політиці», «для політики» і «про політику» та способи підготовки і підвищення кваліфікації відповідних експертів не лише для системи державного управління, але й для громадських/неурядових організацій, експертних/наукових установ і систем політичної освіти.

Практичне значення отриманих результатів. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані політтехнологами політичних партій при розробці виборчих програм з метою їх гармонізації, підвищення привабливості в очах виборців, чому сприятиме вища логічність, ближче до реальності пояснення минулих і майбутніх дій політичних акторів, адекватніше прогнозування можливих наслідків і вироблення проектів майбутніх публічних політик. Певне значення для вироблення проектів стратегій національного розвитку і відповідних практичних заходів з їх реалізації має розгляд у дисертації теоретичних основ проектування розвитку нації в цілому та окремих галузей суспільного життя. Результати дисертації можуть бути використані при розробці системи політичної освіти в Україні з метою подальшої демократизації політичних та управлінських процесів. Велике практичне значення мають також наробки дисертанта в галузі підготовки і підвищення кваліфікації експертів у галузі державної політики і державного управління.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Результати дисертації використовувалися при викладанні курсів «Аналіз державної політики» (магістеріум Національного університету «Києво-Могилянська академія», 2001-2010 рр. та магістеріум Національного університету «Острозька академія», 2006-2007 рр.), «Вступ до аналізу публічної політики» (НаУКМА, 2001-2006 рр.), «Політологічна теорія держави» (НаУКМА, 2001-2006 рр.), «Державна політика і державне управління» (НаУКМА, 2007-2010 рр.), «Вступ до політичної аналітики» (Національний університет «Острозька академія», 2005-2010 рр.), створенні та впровадженні сертифікатної магістерської програми «Аналіз публічної політики» в НаУКМА (2003-2007 рр.), а також при розробці та викладанні курсів підвищення кваліфікації державних службовців, представників громадських організацій, науковців і викладачів ВНЗ - «Розробка і впровадження державної політики» (48 год.) та «Політичні аспекти державної політики» (майстер-клас, 4 год.) у Проекті «Розбудова демократії та можливостей державної служби України» спільно з Корпорацією «Теленор» (Норвегія), науково-консультативною компанією «European Competence LTD» та Головним управлінням державної служби України (2005-2009 рр.). Результати дисертаційного дослідження використовувались також при проведенні функціонального обстеження Міністерства освіти і науки України у 1999-2000 рр. (Програма розвитку ООН), підготовці теоретичного обґрунтування «Методики функціонального обстеження органів виконавчої влади України» (Головдержслужба України, 2004 р.), дослідженнях в рамках Проекту «Рівний доступ до якісної освіти» (Міністерство освіти і науки України та Світовий банк, 2004 р. та 2007-2010 рр.).

Основні положення дисертації виносились на обговорення на конференціях, симпозіумах і семінарах: Дні науки НаУКМА (Київ, 2000, 2002, 2003, 2004, 2006, 2007, 2008, 2009 рр.), Міжнародні конференції «Розвиток демократії та демократична освіта» (Одеса, 2003 р., Ялта, 2005 р., Київ, 2009 р.), Міжнародна конференція під патронатом прем'єр-міністрів України і Польщі «Україна і Польща у Східно-Центральній Європі: спадок і майбуття» (Київ, 1999 р.), Перша Міжнародна науково-практична конференція «Відкриті еволюціонуючі системи» (Київ, 2002 р.), Наукова конференція «Україна в сучасному світі» (Ялта, 2002 р.), Українсько-норвезький семінар «Поза визнанням: Україна і Європа після Помаранчевої революції» (Київ, 2005 р.), Всеукраїнська науково-практична конференція «Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду вдосконалення діяльності органів влади» (Полтава, 2006 р.), Міжнародні науково-практичні конференції «Ольвійський форум» (Ялта, 2006 та 2007 рр.), інші міжнародні та українські наукові конференції, семінари, круглі столи.

Публікації. Основні положення дисертації викладені в одній монографії, одній монографії спільно з іншими авторами, одній колективній монографії, 24 публікаціях, з них 21 наукова стаття опублікована у фахових виданнях, затверджених ВАК України.

Структура роботи. Робота складається зі вступу, п'яти розділів, кожен з яких розділяється на підрозділи та параграфи, висновків і списку літератури. Обсяг основної частини 393 сторінки. Список використаних джерел і літератури налічує 285 найменувань.

Основний зміст дисертації

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, проаналізовано ступінь і стан дослідженості наукової проблеми, сформульовано мету й основні завдання дослідження, визначено досліджуваний об'єкт і предмет, описана методологічна основа дослідження, розкрита наукова новизна дисертації, теоретичне та практичне значення основних результатів дисертаційного дослідження, наведено дані про апробацію отриманих результатів.

У розділі 1 «Управління суспільним життям: сучасні підходи до опису і визначення» розглядаються загальнотеоретичні засади дисертаційного дослідження. Підрозділ 1.1. «Влада державна і влада політична» містить аналіз сутнісних питань влади як такої й зосереджується на двох підходах до трактовки державної влади. Перший підхід, представниками якого були Платон, Т.Гоббс, Д.Локк, Н.Макіавеллі, К.Маркс, Ф.Енгельс, М.Вебер, П.Бакрак і М.Барац, полягає у концептуалізації влади у вертикальному вимірі - «влади над…», за висловом С.Рябова, як «можливості й здатності людини, групи людей чинити визначальний вплив на діяльність, поведінку мас, спроможності суб'єкта здійснювати вплив на іншого суб'єкта, здатності одних нав'язувати свою волю іншим.

Інша концепція - «влади для…» - на перший план висуває інструментальний характер влади, здатність носія влади організувати спільні дії підвладних задля досягнення суспільно значимих цілей. Серед прихильників цієї концепції варто згадати Т.Парсонса, Г.Арендт, Г.Лассвелла, Р.Даля та інших.

Поняття влади як здатності її носія досягти суспільного результату прямо пов'язане з поняттям «політики» - особливого виду процесу, явища, засобу тощо. В існуванні двох концептуально відмінних між собою значень одного терміну «політика», що англійською мовою відображаються двома різними словами - «politics» та «policy», проявляється сутнісна суперечність політики як суспільного явища, в якому органічно поєднуються відповідно боротьба та узгоджувальне управління. Якщо policy - це управлінський курс, стратегія діяльності, програма заходів, лінія поведінки (у цьому значенні говорять про зовнішню політику, політику в галузі освіти чи охорони здоров'я), то politics, за словами С.Рябова, - це політична діяльність, політичні махінації, політичні переконання, стиль і принципи поведінки політика, методи здійснення політики, політичне життя.

Для подальшого розгляду ключовими поняттями є «державна влада» і «політична влада». За висловом Р.Даля, політична влада полягає в потенційній можливості її носіїв ухвалювати політичні рішення, що відбивають здатність одних (політичних) індивідів і груп нав'язати свою волю іншим (політичним) індивідам і групам у ході успішної для них конкуренції. При цьому ступінь політичної влади визначається ступенем впливу її носія на ухвалення політичних рішень в рамках державної/публічної політики. Такий розгляд зазначених понять прямо вказує на те, що державна влада є діалектичною сукупністю влад політичних, носіями яких є окремі актори політичних процесів, і полягає в легітимації політичних рішень як рішень державних, що підносить їх у ранг державних законів та інших нормативних актів.

Використання методології аналізу державної політики до розгляду політичних процесів дає змогу структурувати процес управління як політичний процес, в якому бере участь певна сукупність політичних акторів, що взаємодіють між собою. В залежності від взаємної сили, впливовості, наявності чи браку різного виду ресурсів (у тому числі й влади як ресурсу), процес вироблення державного рішення може носити різний характер. Цю особливість вироблення і ухвалення державних/політичних/управлінських рішень можна описати за допомогою моделей розподілу політичної влади.

Саме цьому і присвячено підрозділ 1.2. «Моделі розподілу політичної влади в політичній системі». Відповідно до сучасних уявлень, у світовій науковій літературі виділяють чотири моделі такого розподілу.

Монополістська модель (марксизм). Ця модель відповідає ситуації наявності одного монопольного політичного актора в політичній системі. Така модель була характерна для СРСР від часів Й.Сталіна до початку ініційованої М.Горбачовим «перебудови», коли увесь процес вироблення, ухвалення і впровадження політичних рішень (публічних/державних політик) зосереджувався в руках лише одного політичного актора - КПРС, який одночасно здійснював і політичне, і адміністративне управління. В умовах такої моделі соціальна реальність «формується» правлячим класом, ухвалення політичних та адміністративних рішень з раціональної перспективи перетворюється на перспективу психологічну, а політичні інститути, що входять до складу марксистської політичної системи, не стільки працюють на задоволення потреб суспільства, скільки формують (і формулюють) ці потреби згідно з ідеологією пануючого класу. Взаємодія такої політичної системи з суспільством відбувається майже виключно по вертикалі «згори донизу».

Плюралістський розподіл політичної влади. Ця модель радикально відрізняється від попередньої великою кількістю акторів політичного процесу. Термін «плюралізм» позначає демократичний політичний принцип, що полягає у визнанні множинності, різноманітності суспільних цінностей, думок, позицій і відповідно політичних сил та інституцій, що їх виражають і обстоюють. В умовах ліберальної демократії політична влада розподілена серед широкого кола політичних інститутів та політичних акторів, між політичними акторами існує неперервна конкуренція, а політичні рішення ухвалюються в результаті переговорів між найвпливовішими політичними силами. При цьому жодна політична сила не має монополії на ухвалення політичних рішень, хоча політична влада розподіляється нерівномірно. Найвідомішим теоретиком плюралізму є Роберт Даль, який свого часу виступив з критикою теорії «балансу влад», що пропонувала ідею існування динамічної рівноваги між конкуруючими групами. Він також вказував на певні суперечності плюралістичної моделі демократії - явну політичну нерівність учасників політичного процесу, обумовлену нерівністю економічною, а також на малозрозумілу роль держави в плюралістичній політичній системі: якщо вона виступає лише медіатором у суперництві різних політичних сил, то це означає ослаблення її імперативної, примусової функції в упорядкуванні суспільного життя, а якщо вважати, що держава в плюралістичному політичному процесі намагається задовольнити свій власний інтерес, то стає цілком зрозумілим, що на цьому плюралізм як спілкування й суперництво рівних з рівними фактично закінчиться.

Елітизм: групова монополія на ухвалення управлінських рішень. Хоча можна стверджувати, що будь-яка політична система у своїй діяльності управляється особами, які через свої якості (майнових, станових, інтелектуальних чи якихось інших) мають переважне право на вироблення й ухвалення політичних/управлінських рішень, елітизм як модель розподілу політичної влади виділяється з-поміж інших моделей особливим способом дій цієї еліти порівняно з іншими моделями. Наявність невеликої групи людей за столом ухвалення політичних рішень не обов'язково означає тоталітарного політичного контролю, це радше індивідуалізовані політичні гравці, кожний з яких реалізує свої політичні інтереси. Плюралістська політична система може перетворитися на елітистську шляхом консолідації частини навколо певних галузей суспільного життя шляхом укладення формальних або неформальних домовленостей. Інша можливість формування елітизму полягає в домінуванні виконавчої влади у справі розподілу ресурсів, що може спонукати деяких політичних акторів поступитися частиною своїх інтересів в обмін на доступ до певних ресурсів. При цьому питання ідеологій і суспільно значущих цілей неминуче відсувається на другий план, а політичні пріоритети все більше відрізняються від «соціального замовлення».

Ідеї Ф.Гаєка, Дж.Б'юкенена та А.Пшеворськи про те, що, подібно ринковим основам економіки в демократичній країні, процеси в політичній сфері також можна подати як діяльність «політичного ринку», на якому «політичні підприємці» (за висловом Дж. Кінгдона) пропонують населенню «політичні послуги» в управлінні суспільним життям, привели до виокремлення ще однієї моделі розподілу політичної влади - корпоративізму. Потужним гравцем на політичному ринку є бюрократія та виконавча влада, яка має справу з накопиченням і розподілом суспільних ресурсів практично в усіх сферах економічного й соціального життя. При цьому виконавча влада виступає одночасно у двох втіленнях - як сукупність політичних діячів, що потрапили на високі посади в результаті політичних виборів і беруть безпосередню участь у формуванні й ухваленні вищих політичних рішень та урядових/державних програм, а також як згуртований колектив чиновників, що зберігають свої посади майже за будь-якої політичної влади, є професіоналами у відповідній галузі й представляють собою організаційну структуру не лише підготовки й виконання прийнятих політиками рішень, а й корекції цих рішень у процесі їх деталізації та операціоналізації. Іншими учасниками політичного ринку стають політичні партії - і обрані до складу законодавчого органу, і ті, що залишилися поза ним, суди, що грають роль арбітрів у стосунках між акторами політичного ринку і виносять свої вердикти не лише в рамках діючих законів, а й поза ними, вказуючи на необхідність змінити «правила ведення політичного бізнесу», а також неурядові актори - експертні, громадські та міжнародні організації як замовники (або представники замовників - членів суспільства) політичних послуг.

На політичному ринку часто виникають «політичні корпорації» - формально чи неформально об'єднаних у великі політичні утворення політичних підприємців, що спільно пропонують комплексні політичні послуги. Внаслідок такого укрупнення на політичному ринку фактично залишається невелика кількість політичних корпорацій, кожна з яких не настільки потужна, щоб монополізувати ринок, але достатньо сильна, щоб з нею рахувалися інші. Саме цю модель розподілу політичної влади називають «корпоративізмом».

Процес вироблення і ухвалення політичних рішень за корпоративістської моделі розподілу політичної влади відрізняється помітною «горизонтальною» складовою в системі акторів політики: окрім управлінської вертикалі, утвореної органами виконавчої влади, з'являється додаткова структура, впливова в ухваленні рішень - представники бізнесу і недержавних (у тому числі міжнародних) організацій, засоби масової інформації, органи місцевого самоврядування, громадські організації й об'єднання тощо.

У підрозділі 1.3. Державна (публічна) політика в системі управлінських рішень обговорюються особливості здійснення управління суспільним життям за допомогою державних/публічних політик і відмінності в підходах до дослідження цих питань у політології та науках про державну політику і державне управління.

Проведено порівняння предметів дослідження обох дисциплін політичних наук: за висловом Ф.Рудича, «предметом політології є політична влада: природа і сутність, зміст і механізми здійснення», тоді як відомий американський дослідник Томас Р.Дай, розглядаючи науку про державну політику, визначає її предмет як «дослідження напрямів державної політики - описання і пояснення причин і наслідків діяльності органів державного управління». Таким чином, предмет обох галузей політичної науки стосується політичних явищ, процесів, інститутів, і хоча кожна має свій набір конкретних об'єктів, вони багато в чому перегукуються між собою, оскільки в кінцевому підсумку спрямовані на вивчення того, як відбувається управління суспільним життям. Політологи та дослідники державної політики розглядають державне управління з різних точок зору: для науки про державну політику державне управління - це інструмент для забезпечення добробуту, стабільності й розвитку суспільства в цілому та окремих його членів, тоді як для політологів державне управління - мета учасників політичної боротьби, а громадянство та їхня політична участь є цінностями самі собою, а не у зв'язку з впливом на вироблення політичних рішень. Загалом відмінність між цими двома галузями політичної науки полягає ще й у тому, що політологія зосереджується на політиці як процесі боротьби за владу і здійснення влади, процесі взаємодії політичної системи і суспільства, тоді як наука про державну політику в центр уваги ставить продукт діяльності влади і її взаємодії з суспільством - державну політику, політичні та управлінські рішення, їхні наслідки для життєдіяльності суспільства.

Важливим моментом розгляду ієрархії управлінських рішень є порівняння державної/публічної політики та виконавчих рішень (стратегічних планів, урядових/державних програм), розроблених і виконуваних відповідно до її засад. Так, політика носить радше проблемний характер (спрямована на вирішення суспільної проблеми), тоді як програми чи плани - предметний/галузевий (обмежений діяльністю однієї чи кількох конкретних галузей). Адже будь-яка суспільна проблема завжди є комплексною, тобто, не обмежується однією чи навіть кількома галузями суспільного життя, а тому потребує саме політичного, а не галузевого підходу. Ще одне важливе зауваження стосується того, що державна/публічна політика завжди є політичною - вона базується на цілях і цінностях, що утверджуються в ході політичної боротьби різних суспільних груп і різних інтересів, тоді як урядові програми і стратегічні плани за визначенням мають бути аполітичними, тобто, знаходитись осторонь політичної боротьби. В реальності неможливо забезпечити повну аполітичність адміністративних рішень через те, що суб'єкти їх ухвалення - чиновники, державні службовці - є людьми зі своїми власними поглядами, інтересами, цінностями тощо, а отже, їм притаманні емоційні дії, продиктовані цими «політичними» інтересами. Та й сама система виконавчої влади, відповідальна за аполітичність виконавчих рішень, є безпосереднім учасником політичних процесів, а тому важко очікувати від неї аполітичності при розробці підрядних адміністративних рішень.

У Розділі 2. Політичні аспекти процесів вироблення і здійснення публічної політики. розглядаються окремі моделі вироблення державної/публічної як політичні процеси.

Підрозділ 2.1. Методологія дослідження описує ті методи, підходи і теоретичні моделі, які покладені в основу цього дослідження. Основою для подальшого розгляду політичних аспектів державної/публічної політики взято модель процесу її вироблення, ухвалення і впровадження. Інші моделі розглядаються на тих етапах моделі процесу, де доцільно про них говорити. У зв'язку з розглядом інституційної моделі обговорюються термінологічні відмінності між поняттями «інститут» та «інституція».

У підрозділі 2.2. Модель процесу та її зв'язок з іншими моделями публічної політики наведена в цілому послідовність етапів вироблення і впровадження політики та розглянуто історичну ґенезу розвитку уявлень про цей процес. Фактична процедура розробки і здійснення політики є нелінійною, її радше можна уявити як поліциклічну з багатьма мініциклами, що виникають головним чином через відмінності в ціннісних і цільових системах різних дійових осіб політики в їхньому підході до вирішення однієї суспільної проблеми. В умовах демократичного політичного середовища актори політики змушені домовлятися між собою на кожному етапі процесу, що зумовлює часом неодноразове повернення до попередніх етапів чи навіть скасування попередніх домовленостей.

Описаний у підрозділі 2.3. Визначення і вирішення суспільних проблем засобами публічної політики етап розпочинає увесь цикл вироблення і здійснення державної/публічної політики. Суспільні проблеми, що «об'єктивно» існують, в представленні політичних акторів перетворюються на «проблеми політики»: вони стають штучно сформульованими, суб'єктивно поданими конструкціями, які водночас зберігають свою взаємозалежність і динамічність. Таким чином, вже цей початковий етап вироблення політичних рішень протікає в умовах політичної боротьби, намаганнях конкуруючих політичних акторів подати ситуацію в суспільстві в цілому чи в окремих галузях суспільного життя так, щоб рішення виявилося сприятливим для інтересів тієї чи іншої політичної сили. Інакше кажучи, діяльність, яка за теорією має бути адміністративною чи аналітичною, насправді має всі ознаки суто політичного процесу: конкуренції політиків, політичних партій і представників бюрократії за реалізацію своїх групових, партійних чи ідеологічних інтересів. У цій боротьбі беруть участь не лише політичні актори, але й адміністративні інститути, зацікавлені в отриманні додаткових ресурсів на боротьбу з тією «проблемою», яку їм найвигідніше вирішувати.

У підрозділі 2.4. Політичні аспекти формування порядку денного публічної політики розглянуто етап, який часом називають «ухвалення рішення про вироблення рішення щодо проблеми». Справді, не всі проблеми і не в усякому формулюванні отримують достатню увагу і потрапляють до порядку денного політичної системи, щоб здобути своє бодай часткове вирішення. Актори політики мають домовлятися між собою про те, яку проблему, в якому формулюванні й наскільки терміново вони розглядатимуть. Звичайно, на цей процес впливають засоби масової інформації, громадські організації, ситуація в тих чи інших галузях суспільного життя, так звані «вікна можливостей», що відкриваються за певних обставин, про що йтиме мова в наступних параграфах.

З описаним у 2.5. Політична боротьба навколо вироблення варіантів політики і вибору найкращого способу дій етапом пов'язані насамперед економічні міркування, що лежать в основі так званої «раціональної моделі». Суть цієї моделі в тому, що до виконання має бути розроблений і затверджений такий варіант дій, який принесе найвищу суспільну вигоду, тобто прибутки перевищуватимуть витрати. Але, окрім суто економічних прибутків, потрібно брати до уваги вигоду соціальну, що виражатиметься у розв'язанні чи принаймні пом'якшенні суспільного конфлікту, а також політичну, тобто, часткове задоволення всіх основних акторів політики. Фактично витоками раціоналізму є науковість, експертність і позитивізм.

Окрім раціональної, в підрозділі розглядається інституційна модель державної/публічної політики, що розглядає політичні та адміністративні інститути, які безпосередньо чи опосередковано причетні до вироблення, ухвалення і впровадження відповідних рішень. З застосуванням структурно-функціональної теорії та системного підходу проаналізовано нормативні й фактичні функції окремих політичних інститутів в Україні, показано, що радикальні зміни інституційного складу чи функціональних обов'язків загрожують стабільності системи, можуть привести до непередбачуваних наслідків. Тому інноваційні варіанти вирішення суспільних проблем, що потребують значних змін інституційної структури, мають дуже мало шансів на реалізацію.

Описана вище ситуація знаходить своє пояснення в інкрементальній моделі публічної політики. Чарльз Ліндблом порівняв два підходи до вироблення варіантів політики - «раціонально-вичерпний» (сутнісний) і «послідовних обмежених порівнянь» (галузевий). Перший підхід вимагає заглиблення до самісіньких «коренів» політики, виявлення об'єктивних причин проблемної ситуації, встановлення у явному вигляді цілей політики, складення повного набору з усіх можливих альтернатив політики і вибору найкращої з них на основі співвідношення «кінцевий результат - засоби для його досягнення».

Однак різноманітність і непередбачуваність суспільних ситуацій, нелогічність чи ірраціональність дій окремих акторів політики, неартикульованість потреб і проблем окремих суспільних груп і суспільства в цілому, а також брак даних про суспільство і брак часу для їх збирання змушують чиновників відштовхуватись «від досягнутого»: передбачати заходи політики, що несуттєво відрізняються від діючих досі, дотримуватись перевірених цінностей, намагатися залишатись у тих ресурсних рамках, які були заздалегідь заплановані попередньою політикою, з невеликим прирощенням їх обсягів тощо.

Підрозділ 2.6. Формулювання й вибір альтернатив публічної політики пропонує розгляд політичних аспектів процедур відбору варіантів політики, тут наведено критерії вибору «найкращого» з них, подано можливі способи реагування політичної системи на суспільні проблеми та конфлікти.

Наступним за логікою процесу йде прийняття рішень, розглянуте в підрозділі 2.7. Політична боротьба навколо ухвалення політичних рішень. Характерна особливість цього етапу політичного процесу - в обмеженні кола дійових осіб лише тими, хто офіційно уповноважений на це. Ухвалення рішення значною мірою визначається поточною політичною, економічною чи соціальною ситуацією, і меншою мірою - інтересами окремих політичних акторів. Розглянуто процедури ухвалення рішень Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України, показано, яким чином у них «вмонтовано» неофіційних акторів - експертів, громадські організації, громадські обговорення тощо.

Не лише в реальності, але й за теорією політичні аспекти неминуче проявляються при виробленні та здійсненні заходів політики, що детально показано в підрозділі 2.8. Впровадження, моніторинг та оцінювання політики. І реалізація заходів, і моніторинг їх здійснення, і оцінювання суспільних наслідків несуть на собі відбиток політичної боротьби, ціннісного вибору, інтересів окремих акторів.

Після застосування підходів науки про державну/публічну політику до розгляду політичних процесів логічним є обговорення прикладних питань державного управліня з точки зору політології, чому і присвячено Розділ 3. Середовище вироблення публічної/державної політики: адміністративна система та проблеми й перспективи її реформування.

У підрозділі 3.1. Визначення і суть державного управління розглянуті питання визначення поняття «державне управління» та проблеми розділення адміністративних і політичних функцій в інститутах політико-адміністративної системи.

Застосування методів управління економічними організаціями, в тому числі приватними корпораціями в органах державного управління стає все популярнішим і накладає відбиток на теоретичні й прикладні дослідження в цій галузі, про що йдеться в підрозділі 3.2. Державне управління як система менеджменту. Так, в адміністративній реформі в основу впорядкування виконання управлінських функцій покладено міжнародний стандарт якості ISO 9001: 2000, який передбачає впровадження принципів процедурного підходу до планування, виконання і контролю за якістю управлінських послуг у державних установах так само, як це може здійснюватись на виробництві та при наданні послуг. Показано, що менеджеріальний підхід до розгляду державного управління звужує коло об'єктів дослідження до розмірів бюрократичної системи, залишаючи осторонь питання якості вироблення й ухвалення політичних рішень. Пропонована М.Вебером безособовість адміністративних органів має дві сторони: крім усунення особистих ставлень та інтересів з дій управлінців, безособовість виливається в байдужість до індивідуальних прагнень та інтересів кожного громадянина, що звертається до адміністративних органів. У свою чергу, незадоволення потреб і не-вирішення проблем окремих громадян негативно позначиться на їхніх настроях під час чергових політичних виборів, що може призвести до зміни співвідношення політичних сил у державному управлінні. А це може потягти за собою інституційні зміни у бюрократичній системі, яка за визначенням має бути аполітичною.

Описаний у підрозділі 3.3. Юридичний (нормативний) підхід до розгляду державного управління ставить розгляд державного управління в рамки поняття легітимності - відповідності дій управлінських органів законам держави та визнання громадянами їхнього права й повноважень на ці дії. Оскільки політика державного управління визначається найвищим нормативним актом - Конституцією, всі інші нормативні акти повинні бути узгоджені з нею незалежно від поточних політичних, економічних і соціальних умов. Конституціоналізм як принцип управління якраз і полягає в абсолютному підкоренні персон та інститутів сукупності нормативних актів стосовно державного управління. Цей принцип є протилежним до принципу інституціоналізму, коли задля цілісності інституційної системи можна пожертвувати гармонійністю системи конституційних законів. Проте зміни, що відбуваються в суспільстві, не завжди знаходять своє врахування в законах, ухвалених законодавчим органом державного управління, або це врахування є недостатнім чи неадекватним. У такому разі дії державного управління відповідно до старого нормативного забезпечення будуть непідсудними, навіть у тих випадках, коли вони явно суперечать існуючим інтересам членів суспільства чи просто здоровому глузду.